Российский федерализм в контексте мирового опыта

Актуальность темы

исследования. Проблема становления и развития федерализма в России продолжает оставаться одной из самых актуальных и дискуссионных в теории и общественно-политической практике. По меньшей мере два обстоятельства обусловливают повышенный интерес ученых обществоведов к исследованию федерализма. Первое — это размышления о судьбе российской государственности и ее связи с судьбой федерализма в России, второе — все более укрепляющееся в мировой науке и политической практике суждение об универсальном характере федерализма как демократической форме устройства крупных, регионально — и этнически сложных государств на принципах равенства, демократии и социальной справедливости.

Концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства России были заложены Федеративным договором 1992 г. и закреплены в Конституции РФ 1993 г. Положения статьи 1 Конституции РФ о том, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство.» явились не столько констатацией факта, сколько определяли цель, модель будущего государства, которое еще предстоит построить, так как многое свидетельствовало о том, что РСФСР не была федерацией в точном значении этого понятия даже изначально.

Прошедшие годы показали, что становление федеративных отношений в стране с вековыми традициями унитаризма идет противоречиво и с большими трудностями. Медленно создается полноценная законодательная база федерализма. Демократические принципы и механизмы федерализма с его приверженностью к диалогу, компромиссу, терпимости и согласию тяжело внедряются в политическую и административную практику. Противоречия и упущения в формировании федерации, создании новых институтов федеративного государства и гражданского общества, которые во многом связаны с условиями переходного периода, а также все еще з сохраняющиеся конфликтность Центра с субъектами Федерации, национальный и региональный сепаратизм продолжают питать сомнения и зачастую лишают уверенности, что федерализация России есть именно тот путь, который сохранит ее целостность. И хотя всенародный референдум 1993 г. по проекту Конституции Российской Федерации высказался за федерацию, проблема сохранения государственно-территориальной целостности России остается ключевой и сегодня, особенно в контексте оценок причин развала СССР, который тоже был федерацией.

Сохраняются разные, в том числе полярные взгляды на предпочтительность государственного устройства России. Так, партии и движения национально-патриотической ориентации видят государственное устройство России как сугубо унитарного государства, считая, что только на этой основе Россия может возродиться как великая держава (ЛДПР, «Держава», «Конгресс русских общин»). Часть партий ратует за возрождение Российского государства в рамках бывшего СССР (КПРФ, «Русское национальное единство» и др.). Другие хотят возродить русское государство с учетом исторически главенствующей роли государственнообразующей русской нации. Они выдвигают идеи образования Русской республики («Русская партия»). Ряд партий выступает за отказ от национально-территориального принципа построения Федерации и предлагает возвратиться к губерниям и земствам («Национально-республиканская партия России»). Есть и жесткие требования о построении чисто русского государства («Народная национальная партия»). Отдельные национальные движения и партии, построенные по этническому признаку («Конгресс народов Кавказа», «Татарский общественный центр» и др.) ставят своей программной целью конфедерализацию России. Коммунисты России выступают за воссоздание обновленного Союза, формой которого могла бы стать договорная федерация суверенных государств.1.

1 См.: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М.: «Славянский диалог», 2000, С. 14.

За этими позициями стоит немалая часть российского народа, широко представлена и этнополитическая элита. В этой связи дискуссия о приоритетных формах государственного устройства России (федерация-конфедерация — унитарное государство) по-прежнему остается актуальной. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точки зрения чрезвычайно важно обосновать историческую обусловленность федерализма для России, соответствие этой формы государственного устройства как традициям, так и реалиям современной России.

Размышляя о государственном строе, Гегель делал вывод, что каждый народ имеет то государственное устройство, которое ему соответствует и подходит. В свете этих суждений великого мыслителя интерес представляет тот факт, что эволюция федерализма привела к его утверждению в наиболее крупных и жизнеспособных государствах. США, Россия (ранее СССР), Бразилия, Канада, Мексика, Германия, Индия, Австралия, всего 24 государства выбрали путь федерализма. А это почти треть населения Земли и 50 процентов ее территории. Многие теократические государства также используют принцип федерализма в своем обустройстве и управлении. Элементы федерализма утверждаются в Китае, особенно в связи с ситуацией в западных и южных его регионах («уйгурская» проблема, Тибет), в ряде крупных государств Африки и Южной Америки. Становится очевидным, что федерализм уже приобрел всемирное значение.

Опыт старейших федеративных государств подтверждает, что подлинно федеративное государство должно обладать достаточно высоким уровнем культуры управления и культуры демократии. Именно поэтому работа по выстраиванию федерации в России не должна вступать в противоречие с социально-культурными основами российской государственности. Это тем более важно, что Россия, как это заметил А. Тойнби, состоящая из множества народов, унаследовавших различные культуры, сама является «моделью мира» в целом. С этих позиций анализ мирового опыта федерализма имеет для России и познавательное, и практическое значение.

Актуальность темы

диссертации подтверждается также возрастающими запросами на исследование проблем федерализма от политического руководства страны и властных структур субъектов федерации, которые заинтересованы в совершенствовании территориальной организации органов государственной власти, в наведении порядка в разграничении полномочий федерального центра и субъектов Федерации по предметам совместного ведения. В частности, такое обращение к ученым было высказано в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 и 2002 г. г.2.

Степень научной разработанности темы. В целом по проблемам развития федерализма в России и за рубежом опубликовано большое число работ, написан ряд докторских и кандидатских диссертаций.3.

Анализу различных процессов и сторон становления федерализма в России посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая,.

2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. //Российская газета, 2001, 4 апреляПослание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета, 2002, 18 апреля.

3 Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М.: Славянский диалог, 2000. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. — М.: Республика, 1992;1993. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика, 1994. Атаманчук Г. В. Оптимизация структур и механизма федерального и регионального управления. — М., 1993; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М.: ИНИОН РАН, 1998. Джунусов М. С. Суверенитет как социальный феномен. — М.: РАН, Институт социологии. 1994. Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. — М.: МГУ, 1997. Ильинский И. П. Государственный строй Швейцарии. — М.: ГосЮриздат, 1959. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.: Манускрипт, 1996. Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995. Михайлов В. А. Национальная политика России как фактор государственного строительства. — М., 1995; Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. — M.: ИНИОН РАН, 1996. Семенов Д. Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). — М., 1998. Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Издательство «Фэн», 1998. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). — М.: ИГиП РАН, 1992. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: ИНИОН РАН, 1995. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 1998. Швейцария — страна с федеральным опытом. Фрибург.: Изд. Томас Флейнер — Герстер. Институт федерализма, 1993. Elazar D. Federal Systems of the World. Longman, London, 1991. Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of intergovernmental Relations, Queen’s University Kingston, Ontario, Canada, 1994. Engdahl David E. Constitutional Federalism. Second Edition. St. Paul, Minn., West Publishing Co., 1987. Ronald Watts. Comparing Federal systems in the 1990;s, Institute of Intergovernmental Relations, 1996., и др.

Л.Ф.Болтенковой, С. Д. Валентея, В. Н. Губогло, А. Ф. Дашдамирова, Л. М. Дробижевой, А. Е. Жарникова, Д. Л. Златопольского, В. Ю. Зорина, К. В. Калининой, Л. М. Карапетяна, С. В. Кулешова, В. Н. Лысенко, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, Н. А. Михалевой, И. Ш. Муксинова, Н. В. Плотниковой, В. В. Пустогарова, Д. Б. Семенова, М. В. Столярова, Г. Т. Тавадова, В. А. Тишкова, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева, Ю. Ф. Ярова и др. В их исследованиях дается анализ федерализма не только с позиций его теоретических начал, но и практики функционирования в России и ряде государств Европы, Америки, Африки, Азии.

Весьма продуктивен, а также востребован и сегодня теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой XIX-начала XX столетия. Проблемы федерализма были предметом исследования в работах виднейших российских ученых и государственных деятелей: Н. Н. Алексеева, М. А. Бакунина, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, В. И. Ленина, С. А. Муромцева, П. И. Новгородцева, Г. В. Плеханова, Б. Н. Чичерина, А. С. Ященко и др. Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение проблем федерализма, выделяются труды А. Гамильтона, Д. Елазара, Д. Мэдисона, В. Острома, У. Стюарта, Л. Фридмэна и др.

Объектом и предметом исследования являются проблемы развития федерализма в России в контексте мирового опыта, теоретико-методологические и практические вопросы анализа федерализма и современных федераций, раскрываемые через сопоставление общего и особенного в моделях российской федерации и ряда зарубежных стран (Австрия, Бельгия, Индия, Канада, США, ФРГ, Швейцария, Танзания), в которых сложился федеративный тип отношений. Отдельная глава посвящена сравнению общих черт и особенностей федерализма в России и Швейцарии.

Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, и, опираясь на достигнутое в теории федерализма, диссертант поставил перед собой цель продолжить научный анализ особенностей и теоретико-методологических основ развития федерализма в России в контексте мирового опыта.

В соответствии с этой целью диссертант стремился исследовать следующие конкретные задачи:

— показать историческую закономерность и целесообразность перехода России от унитарной к федеративной форме государственного устройства;

— проанализировать специфику федеративных отношений в России и других федеративных государствах (для такого анализа выбраны страны, ярко выраженные в конституировании федеративных отношений, и которые генерируют в себе как классические традиции, так и новшества федерализма, а также те, которые строят свою федерацию с учетом, как и Россия, национального и этнолингвистического факторов: (Австрия, Бельгия, Индия, Канада, США, ФРГ, Швейцария, Танзания*) — уточнить понятийный и категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания федерализма;

— обобщить современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических основ федерации как одной из форм государственного устройствапровести углубленный сравнительный анализ федеративных систем в России и Швейцарии с целью определения общего и особенного в федеративном устройстве этих государств;

— сделать на основе мирового опыта федерализма выводы по таким проблемным вопросам как федерализм и общественные отношения, федерализм и полиэтнический состав населения, федерализм и Выбор Танзании был связан также и с тем, что диссертант проходил в этой стране дипломатическую стажировку в течение 6 месяцев в том числе с целью изучения ее опыта федерализма. прочность государства, федерализм и демократияфедерализм и местное самоуправление.

Методологической и теоретической основами исследования являются концепции федерализма, как они трактуются в политологической науке и науке конституционного права. В процессе исследования применялись системный, исторический, формально-логический и другие методы, принципы единства исторического и логического, общего, особенного и единичного (уникального). В исследовании проблем российского и швейцарского федерализма был использован сопоставительный (сравнительный) метод.

Нормативную основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы России, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, ежегодные Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституции и иные нормативные правовые акты Швейцарии, Германии, Бельгии, США, Танзании, Австрии, Канады, Индии.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно посвящено все еще недостаточно изученной проблеме развития российского федерализма в контексте мирового опыта. Автором в результате исследования этого вопроса внесен ряд новых элементов в трактовку эволюции развития федерализма в России, в характеристику понятийного аппарата, используемого для теоретического анализа сущности и содержания федерализма, основные из которых выносятся на защиту.

1. Российская Федерация — наследница традиций отечественной государственности, в которой сложным образом с принципами унитаризма переплетались различные формы договорных отношений и децентрализации.

Автор диссертации придерживается мнения, что процесс объединения народов и земель на договорных началах имел место на всех этапах развития многонациональной России. Это были договоры о добровольном вхождении в состав России, но нередко они касались и принципов управления. Непосредственно же идеи федерации как формы государственного устройства возникли в России в начале 19 века. И если согласиться с точкой зрения И. А. Ильина, что Россия всегда была федерацией (союзом) народов по духу, а не по форме, то правомерен вывод, что духовная суть союза потребовала со временем и адекватной формы. В этом пониманиифедерализация России, как материализация ее духовной сущности, является логичным, исторически закономерным процессом.

2. В условиях социально-экономической и этно-политической нестабильности всякого рода просчеты в управлении усиливают позиции сторонников воссоздания административно-командной системы. В этой связи автор придерживается мнения, что «точка возврата» в процессе перехода Российского государства к федеративному устройству еще не пройдена, и что создание реальной федерации в России, и прежде всего, включая развитую систему местного самоуправления, потребует длительного времени.

3. Отечественный и зарубежный опыт федерализма показывает, что оптимальной является та модель федеративных отношений, которая обеспечивает единство и государственно-территориальную целостность страны, равноправие и свободное развитие народов и регионов, государственную защиту индивидуальных и коллективных прав и свобод, равные политико-правовые отношения субъектов Федерации с Федерацией, развитие местного самоуправления как фундамента федерализма.

4. Сопоставляя Конституцию России с конституциями других федеративных государств, диссертант приходит к выводу, что при всем своеобразии российского и других моделей федерализма их конституционная сущность в основе своей совпадает. В этой связи более правомерно говорить не о разных моделях федерации, а о различиях в моделях федеративных отношений, то есть в вопросах конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

5. Сравнительные методы оценки разных моделей федерации показывают, что в них не только много общего, но этого общего (сходного) гораздо больше, чем различного. Объяснением такого вывода служит то обстоятельство, что все эти модели федерации основываются на единых теоретико-методологических принципах федерализма. Иными словами, существование любого федеративного государства независимо от его географического положения, исторических, культурных, религиозных и иных традиций, обусловлено действием общих принципов федерализма, которые имеют абстрактный характер. Как, например, рыночные отношения регулируются законом стоимости, так и федеративные отношения регулируются «законом (правилом) федерализма». Под «законом (правилом) федерализма» диссертант подразумевает те сущностные стороны федерализма, без которых нет федерации.

Основываясь на выводах отечественных и зарубежных исследователей, к сущностным сторонам федерализма («закону (правилу) федерализма») автор предлагает отнести следующие индикаторы федерализма:

— три уровня власти и управления (федеральный, региональный, местный),.

— разделение полномочий между этими тремя уровнями власти (федеральной, субъекта федерации, муниципальной) по принципу «субсидарности»;

— верховенство федеральной Конституции и федеральных законов;

— независимый суд для разрешения споров между властями различных уровней;

— обеспечение представительства и защита соответствующих региональных прав в федеральных институтах политической власти (специальная палата парламента);

— конституционное (договорное) распределение полномочий и предметов ведения, доходных источников между органами власти федерации и органами власти субъектов федерации при соответствующей автономии каждого из этих уровней;

— правовые и финансовые гарантии местной (муниципальной власти) при сохранении автономии местного самоуправления;

— законодательная (договорная) процедура или институт межправительственного сотрудничества для разрешения споров по вопросам совместного ведения или в тех случаях, когда предметы ведения пересекаются или накладываются друг на друга.

Перечисленное, по мнению диссертанта, является необходимым основанием любой федерации. Необходимым, но не всегда достаточным. То, что в каждой отдельной стране дополняет эти необходимые основания для обеспечения достаточности и полноценности федерации — и есть специфически особенное, что определяется историей, геополитикой, культурными, национальными и другими традициями страны.

6. Мировой опыт федерализма свидетельствует, что федеративные государства, включая такие классические как США и Швейцария, усиливают централистские начала в федерации, повышают роль государства в жизни общества, что особенно показательно для США после трагических событий 11 сентября 2001 года. Автор диссертации разделяет точку зрения, что природе российского государства в условиях переходного периода пока наиболее полно отвечает модель централизованной федерации, неуклонно развивающей свои демократические основы.

Практическая значимость диссертации, по мнению автора, состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные и национальные отношения в Российской Федерации, в лекциях, семинарских и практических занятиях по проблемам федерализма, включая опыт зарубежных федеративных государств.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений РАГС при Президенте Российской Федерации. Выводы и основные положения диссертации доложены на ряде научно-практических конференций и семинаров, парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также изложены в опубликованных и публикуемых статьях. Часть материалов исследования включена в сборник по итогам общероссийской научно-практической конференции «Федеративный договор и перспективы развития федерализма в Российской Федерации». Настоящая диссертационная работа является логическим продолжением исследования данной проблемы в магистратуре МГИМО МИД Российской Федерации, где была подготовлена и защищена в 1999 году магистерская диссертация на тему: «Мировой опыт федерализма и развитие федеративных отношений в Российской Федерации (сравнительный анализ на примере Швейцарии и России)».

Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.

Заключение

.

Общий и главный вывод диссертационной работы состоит в том, что при всех трудностях и противоречиях развития и становления российского федерализма Россия сегодня является неотъемлемой частью системы государств, которые организуют свою жизнь и функционируют по законам федерализма и демократии. Сравнительные (компаративные) методы оценки разных моделей федерации показывают, что в них не только много общего, но этого общего (сходного) гораздо больше, чем различного. Объяснением такого вывода служит то обстоятельство, что все модели федерации основываются на единых теоретико-методологических принципах федерализма. В то же время страна, ставшая на путь федеративного устройства, вносит в него свои специфические черты, собственно и характеризующие ее отличия от других государств.

Принципиальное значение в данном контексте имеет то обстоятельство, что в самом понятии «федерализм» заложено творческое, диалектическое начало. Каждая федеративная система, что подтверждает мировой опыт, достигает собственного равновесия лишь в том случае, если найден оптимальный вариант в разграничении полномочий (компетенций) и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Именно здесь, прежде всего, возникает необходимость учета специфики каждого государства.

Эта специфика определяется историей, геополитикой, культурными, национальными и другими особенностями страны. Например, для Россииэто, в первую очередь, ее традиции полиэтничности и поликонфессиональности, коллективизма, соборности, многообразия культур, бескрайность просторов, для США — величина территории и традиции индивидуализма и эгоцентризма. Трудно, в этой связи, не согласиться с Двумя высказываниями, разделенными временем в 189 лет,.

Ч.Джефферсона, который в 1803 году писал: «Наша страна (США) слишком велика для того, чтобы ею управляло одно единственное правительство.»., и В. А. Тишкова: «Россия слишком велика территориально и разнообразна культурно, отчего предрасположена быть построенной по федеративным принципам».96.

Современный федерализм — явление сложное и неоднозначное. Это не застывшая модель, которую можно прикладывать к различным обществам и ситуациям. Это постоянный поиск новых, не стандартных решений. Сама концепция федерализма непрестанно эволюционирует. Наряду с сохраняющими свое значение классическими его основами — равноправием федерированных единиц, добровольностью их вхождения в единое союзное государство, конституционно-правовым разграничением полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т. д., наблюдается наличие новых качеств — отказ от гегемонизма со стороны самого сильного субъекта или федерального центра, неприятие униформизации, возрастание прав субъектов федерации. Самой сильной стороной федерализма современная социальная наука считает возможность сохранения каждым субъектом своей базовой политической идентичности.

Появилась еще одна важная особенность федерализма. Федерация, традиционно характеризующаяся наличием двух уровней государственного управления, во многих федеративных государствах уже не сводится лишь к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т. п.). Следовательно, классическая двухуровневая федеративная система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление.

Теория и мировая практика из всего многообразия формальных (политико-правовых) и неформальных механизмов, оказывающих.

96 См.: Тишков В. А. Этнонационализм и новая Россия//Свободная мысль. 1992. № 4. С. 23 регулирующее воздействие на взаимоотношения между федерацией и субъектами федерации, выделяет шесть базовых, которые образуют систему сдержек и противовесов, и являются факторами, гарантирующими сохранение целостности федерации.

Во-первых — это стабильность самого Основного Закона в части, затрагивающей федеративное устройство.

Во-вторых — конституционно-правое регулирование соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции.

В-третьих — конституционный контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов федерации федеральной конституции и федеральным законам.

В-четвертых — конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и федерированными единицами (субъектами федерации).

В-пятых — федеральный контроль за функционированием исполнительной вертикали.

В-шестых — принудительное, в случае необходимости, федеральное вмешательство в дела субъекта федерации.

Эти конституционно-правовые механизмы регулирования отношений между федерацией и ее субъектами имеют свои особенности в каждом отдельно взятом федеративном государстве, но, в общем и целом, они являются ядром всякой федерации, сердцевиной федеративной политики, без следования которым сохранение единства, суверенитета и территориальной целостности государства просто немыслимо. В этой связи для нас представляет интерес зарубежный опыт конституционно-правового регулирования федеративных отношений, особенно с учетом того обстоятельства, что многие положения Конституции Российской Федерации были заимствованы из конституционной практики зарубежных стран (США, ФРГ, Швейцария, Франция).

Мировой опыт федерализма показывает, что в странах, где федералистская практика соответствует этим принципам (США, ФРГ, Швейцария), федерация проявляет свою жизнеспособность и эффективное функционирование. Там же, где эти принципы нарушались (Индия, Нигерия, Танзания, Эфиопия, Югославия, СССР), федерация разрушалась или же постоянно находилась в состоянии кризиса.

Анализ развития российского федерализма показывает, что он несет в себе основные черты классических федераций США и Швейцарии, в нем есть многое из того, что развивается сегодня в Канаде, Бельгии, ФРГ и Австрии, отчасти в Индии и других федеративных государствах.

В то же время многие конституционные механизмы федерализма в России действуют не эффективно. По сути концепция (доктрина) федеративного развития России все еще не сформулирована. И только в конце 2001 года Указом Президента РФ была создана федеральная комиссия, которая с участием федеральных округов, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, министерств и ведомств, ведущих ученых страны начала предметный анализ всей нормативной правовой базы с целью выработки оптимальных подходов к разграничению полномочий и предметов ведения, вытекающих, в первую очередь, из статьи 72 Конституции РФ по вопросам совместного ведения. Парламентские слушания, проведенные в Совете Федерации по инициативе Р. Г. Абдулатипова в январе 2002 г. предложили разработку концепции — программы развития федеративных отношений в РФ.

Дискуссионной является проблема, какую модель федерации мы строим и насколько успешно. По мнению ряда исследователей идет.

97 конкурентная борьба трех моделей федерализма.

Первая — это модель кооперативного федерализма, фактически закрепленная Конституции РФ 1993 года.

97 См.: Шахрай С. М., назв. работаВалентей С.Д. назв. работа, Абдулатипов Р. Г. Управление этнополитическими процессами и др.

Для России выбор кооперативной модели федерализма был не случаен. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур.

С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х годов — конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов. В этой связи авторами проекта Конституции намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй палаты (верхней) как инструмента и площади согласования интересов субъектов РФ и федерального центра. Субъекты должны были реально «видеть» себя в федерации, чтобы родились необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Вторая модель — модель «параллельного» федерализма, главный признак которого — стремление к сужению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти. Эту модель активно отстаивали субъекты федерации, усматривая в ней рост своей самостоятельности, повышение статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством.

Третья модель — стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства.

Сегодня трудно сказать, какая версия имеет перспективу.

Столкнувшись с активной политикой Центра в последние два года, направленной на укрепление вертикали власти, усиление контроля за деятельностью субъектов федерации через представительства семи федеральных округов, усилением методов администрирования во взаимоотношениях с регионами, субъекты федерации начинают открывать для себя ценности федерализма «кооперативного». Другими словами, опасаясь «унитаризации», они с готовностью отказываются от «конфедерализации».

Острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ. Поэтому поставить точку в дискуссиях на темы договорной или конституционной, асимметричной или симметричной федерацииравенстве или равноправии регионовделимости или неделимости государственного суверенитета и т. п. можно будет лишь в том случае, если их участники договорятся пользоваться общим понятийным аппаратом и определяться, какую все-таки модель федерации они исповедуют.98.

Есть и вовсе радикальная точка зрения, имеющая немало сторонников, суть которой состоит в том, что Россия по-прежнему реально не является федерацией.

Согласно этой позиции на начальном этапе реформ политическая воля к федерализации России была достаточно очевидной. Был подписан Федеративный договор и принята Конституция. Это позволило приступить к преодолению бывшего (советского) псевдофедерализма и заложить основы отношений реального федерализма. Однако начатое не получило логичного продолжения ни в разрабатываемом законодательстве, ни в практической деятельности.

В своей основной части эта деятельность не отвечала принципам федерализма по следующим критериям: федеральным центром нередко нарушались как Конституция и законы, так и взятые на себя обязательства перед гражданами и регионамиполучала распространение практика отказа исполнительных и законодательных ветвей власти части субъектов Федерации от участия в защите общенациональных интересовнарушались межрегиональные связи, что ограничивало возможности интеграции экономик в единое рыночное экономическое пространствоутверждалась унитарная модель бюджетного федерализма, что лишало регионы стимулов к расширению собственной доходной базысохранялась неопределенность статуса федеральной собственности, что позволяло объявлять некоторые объекты общенационального значения собственностью субъектов Федерации и предельно сужало экономическую базу, необходимую для выполнения государством своих регулирующих функций.

В результате складывалась ситуация, в чем-то аналогичная той, которая наблюдалась в период начала распада СССР." .

В этой связи, предложенные Президентом РФ в 2000 г. законы, направленные на усиление «скрепов государственного организма», укрепление единства и целостности страны на принципах федерализма, оказались востребованными обществом, с тревогой наблюдавшим за нарастающими угрозами распада государственности России. Среди первоочередных задач, связанных с укреплением федерализма, были поставлены задачи создания стабильной законодательной базы федерализма, обеспечения единства системы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных, представительных, судебных ветвей власти.

В этой связи усилия как федеральных, так и региональных законодательных органов власти были направлены прежде всего на законодательное обеспечение разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в рамках статьи 72 Конституции Российской Федерации развивается противоречиво и крайне не согласуются по многим позициям подходы Центра и регионов. В этой связи перспективным может стать практика подготовки модельных законов в.

98 См. Шахрай С. М., назв. работа. С.

99 См.: Валентей С. Д. Назв. работа. С.73−74- 76−77 качестве типовых образцов правового решения существующих проблем, предложенная руководством Приволжского федерального округа. Модельные нормативные правовые акты предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения (поддержки). Их разработку можно было бы предусматривать в планах законопроектной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, исполнительных и иных органов государственной власти.

В настоящее время в правовой системе Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие организационно-правовые формы разрешения конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права, а также с ответственностью федеральных органов государственной власти за нарушение конституционно установленных прав субъектов Федерации.

Законодательное установление данных норм может быть основано на введении в России дополнительных институтов федерального вмешательства, применение которых в других федеративных государствах осуществлялось в периоды, характеризовавшиеся, как правило, существенными разногласиями между федеральными и региональными органами власти, нестабильностью федеративных отношений и дезинтеграционными процессами.

Федерализация всех уровней власти, соответствующее требованию Конституции РФ о равноправии субъектов Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, их правовое и организационно-финансовое обеспечение позволят создать в Российской Федерации эффективные механизмы сотрудничества и взаимодействия федеральных, региональных и местных органов управления на принципах подлинного равноправия, что по идее должно снять проблему реального неравенства, которое все еще сохраняется, а значит и опасность противостояния по линии: «унитаризм"-"конфедерализм».

Искусственное противопоставление национального и территориального принципов формирования Федерации заключают в себе внутреннюю конфликтность и позицирование в обществе на сторонников и противников федерализма в России. Данное противоречие устранимо, если строго следовать Конституции РФ. В конституциях республик утверждается, что источником власти в этих республиках (государствах) является тоже многонациональный народ. Следовательно, республика — это, прежде всего, территориальное, а потом уже этническое (национальное) образование. В этом направлении должна быть усилена соответствующая работа не только ученых, но и политических партий, органов власти и управления. Но не путем пренебрежения, игнорирования этнического фактора, а его гармоническим включением в систему общественных отношений.

Актуальной остается и проблема асимметричности российской модели федерации. Асимметричность сама по себе не является злом или опасностью, грозящей целостности государства. Жизнеспособная федерация может быть достаточно асимметричной, многовариантной, и это подтверждает мировая практика. Даже в таком сверхцентрализованном унитарном государстве, каким была царская Россия, некоторые территории (Финляндия, Польша, Хива и Бухара) обладали, правда «по велению сверху», особыми, по сравнению с губерниями, правами и статусом, хотя и разного уровня. Конечно, у такой асимметрии в построении федерации должны быть свои объективные пределы.

По Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны и, значит, по своему правовому статусу, симметричны. Асимметрия возникает при разграничении полномочий и предметов ведения и, особенно, в сфере соглашений по линии исполнительной власти. Здесь равенства, как правило, быть не может. Влияют многие факторы: экономические, ресурсные, национальные, культурные, демографические и др. Избегать надо другого, -когда по политическим и другим соображениям отдельные субъекты Федерации ставятся в привилегированное положение в вопросах финансово-бюджетных отношений, ресурсного обеспечения, использования недр, инвестиционных льгот и т. п. Но это уже сфера политики, а не принципов федерализма, для которого понятия «асимметрия» и «симметрия» категории юридические и ничто иное, помимо этого.

Центральное место в решении проблем управления" социально-экономическим развитием страны должны занять вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма, которые предполагают усиление роли бюджетов субъектов РФ и наделение необходимыми финансовыми ресурсами каждого уровня власти для реализации всех его полномочий.

Опыт федерализма в России и за рубежом показывает, что справиться с деформациями развития федерации помогает эффективная система общественного и местного самоуправления. Большинство стран Западной Европы приняли Европейскую хартию о местном самоуправлении. Однако в России не только требования, заложенные в Хартии, но и свой отечественный закон о местном самоуправлении не выполняется. Ущербность федеральной политики в этой области является дополнительным подтверждением недооценки роли и значения федерализма для сохранения целостной России.

Судьба развития каждого из народов, населяющих Россию, становится всенепременно важной составной частью федеративных отношений и показывает, что федеративная политика не отделима от политики национальной. Исторический опыт показал, что федерализм действительно стал демократической основой решения национального вопроса в России. Эта взаимосвязь федеративного и национального начал для России четко определена в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской.

Федерации 15 июня 1996 года, в которой подчеркивается, что путь к совершенствованию федеративных отношений означает формирование новой модели федерализма, реализацию конституционных принципов самоопределения народов, равноправия всех субъектов РФ и соблюдение равенства всех национальных общностей в каждой республике, крае, области и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.100.

Процессы становления федеративной государственности и осуществление политики федерализма в Российской Федерации в большой мере зависят от этнополитического состояния общества. Эти два фактора разделить в России невозможно, и даже опасно.

Признание того, что Россия — это общая среда (форма) самоопределения народов, исторически ее населяющих, ставит их (эти народы) в равное положение относительно выбора формы государственного устройства России. В этом смысле полиэтничность российского общества делает насущным, во-первых, отказ от унитарных принципов построения государства, и признания государствообразующими наряду с русским, всех других коренных народов России, и, во-вторых, обусловливает подлинное равноправие народов России. Федерализм в этом случае является тем компромиссом, который оправдывает это равноправие. Конечно, не является при сем обязательным этно-территориальный принцип построения федерации. Но так случилось, что в пределах Российской империи чаще всего совпадали оба элемента: и территория, и компактно проживающие на ней этносы.

Этническая основа развития федерализма в России — величина, хотя и условная, но во многом судьбоносная. Именно поэтому потенциально опасны попытки перенести на российскую почву заимствованные зарубежные концепции, в которых нация трактуется только как согражданство. Такой подход неизбежно приведет к этническому нигилизму. Обусловлено это тем,.

100 См.: Концепция национальной государственной политики Российской Федерации. M., 1996. что в России, понятие «нация» в традициях, культуре, обычаях в гораздо большей мере переплетено с этнической компонентой, нежели на Западе. Для российской практики федеративного строительства поэтому намного важнее поиск формулы политического согражданства, создание государственных и политических институтов, гарантирующих полноценное соразвитие и этнических культур, и социального организма, и государства, и личности. А потому особенно важна выработка и реализация механизмов поддержания динамического баланса различных элементов системы, в том числе, например, территориальных и национально-государственных принципов построения федеративного государства, личных и коллективных прав граждан и человеческих общностей.

Данные постулаты, понятные теоретически, не так легко реализуются на практике, и часто приводят к серьезным коллизиям. Как убедительно показала российская история, особенно история последних лет, противоречия этнические и социальные, этнические и экономические, этнические и политические тесно переплетены. Любая проблема может краситься в оттенки этнического соперничества, конфликта и восприниматься общественным мнением как этническая, хотя к существу проблемы может не иметь никакого отношения.

В этой связи, признавая роль этнических факторов в становлении российского федерализма, следует ясно видеть опасность этнизации общественной и политической жизни страны. Отсюда понятно, что деэтнизация и экономической, и политической сферы является неотъемлемой частью политики федерализма. И прежде всего, в деэтнизации нуждается распространенная трактовка государственности республик как формы самоопределения титульной нации. Такой подход провоцирует конфликты и подрывает устои федерации. Тем более, что он противоречит самим конституциям республик, в которых сказано, что источником власти в этих республиках (государствах) является многонациональный народ данных республик.

В решении этих задач гораздо активнее должны привлекаться институты гражданского общества. Большие и вполне объяснимые надежды в последние годы возлагаются на возрождение национальной культурной автономии (НКА) и созданной в 1998 году Ассамблеи народов России. Сейчас уже на федеральном уровне действуют 13, в регионах — более 300 таких автономий. В десятках регионов созданы филиалы Ассамблеи народов России. Учет многообразия, достижение паритета его составляющих — все эти формы управления российской федеративной моделью «единства многообразия» — наиболее восприимчивы, когда они исходят от институтов народовластия. Кроме того, НКА, Ассамблея народов России и ее филиалы, позволяют ослабить искусственно раздуваемую местной этнократией «территориальную составляющую» процессов возрождения и самоопределения народов России, нейтрализовать влияние националистических сил и этнократических кланов.

Существует весьма устойчивый стереотип отождествления федерализма, с одной стороны, и свободы и демократии, — с другой. Он характерен прежде всего для риторики тех политических сил, которые добиваются обособления регионов в рамках существующих государств и предоставления им особых привилегий или даже обретения государственной независимости. Подобные стереотипы составляли главную идеологическую базу изоляционистских и сепаратистских движений в период распада СССР. Они проявляются и в постсоветской России в дискуссиях о реформировании ее государственного устройства. На самом же деле вывод состоит в том, что федеративная форма устройства действительно является более либеральной, чем унитаристская, поскольку позволяет эффективнее сохранять и использовать преимущества крупных государств. В случаях же, когда идеи федерализма используются в политической борьбе для ослабления государства, его демократический потенциал уступает место хаосу и конфликтам, классическим примером чего является пример разрушения СССР.

Еще одно заблуждение заключается в том, будто бы полиэтничным государствам лучше всего подходит федеративное устройство, которое лишь одно может обеспечить равноправие народов-этносов и их свободное социальное и культурное развитие. В то же время, выбор между федерализмом и унитаризмом, как подтверждает опыт, всегда или почти всегда обусловлен не столько этническим принципом, сколько специфическими для данных стран условиями экономического и политического характера или просто исторической традицией. Так, и Швейцария является тому убедительным примером, внешне федерация кантонов в этой стране, которые представляют собой административно-территориальные образования определенных этно-языковых групп населения, действительно напоминают этнический федерализм. Но только внешне. Деление на кантоны произошло в значительной степени естественным путем, на базе традиционных для Швейцарии исторических регионов, совпадающих с территориями расселения языковых групп. Принцип этнической принадлежности, само представление о разделении общества на особые и самостоятельные этносы в Швейцарии отсутствуют.

Пример и России, и Швейцарии, как и других федеративных государств, показывает, что нет прямой зависимости между федерализмом (или унитаризмом) и этнической конфликтогенностью в обществе. Последняя определяется не этническим составом населения и не структурой государственной системы, а, прежде всего, состоянием социально-экономических и политических отношений, а также, во многом, характером политики государства в отношении регионов и отдельных групп населения, включая этнические.

Следует обратить внимание на неоднозначность понимания и применения федералистских норм в разных странах. Соотношение прерогатив федеральной власти и субъектов федерации, степень самостоятельности последних, порядок формирования органов управления и т. п. могут сильно различаться. Вообще представляется более важным суть отношений между центром и регионами, а не федералистская правовая терминология и символика (атрибуты «суверенности» субъектов федерации в виде конституции, флага, гимна, поста президента и т. п.). В этом контексте централизованное, будь-то российское или швейцарское государство, едва ли может лишь в силу своего официального названия, считаться более федеративным, нежели испанская «федерация автономий».

В рассмотренных в работе государствах федерализм — это не только определенная система сложившихся институтов власти и правовых норм, но и весьма динамичный процесс поиска путей ее совершенствования, состояние общественных отношений и политическая культура уважения права, договорных норм и мирного разрешения противоречий.

В то же время для федеративных государств характерно постоянное соперничество между центром и регионами за обладание большими правами и ресурсами. Такое соперничество здесь протекает более остро, чем в государствах унитарных, поскольку федерализм строится на принципе децентрализации, который неизбежно вступает в противоречие с принципом единства государства, а вместе оба эти принципа могут создавать неясности в толковании даже конституционно закрепленных норм разделения полномочий между центром и регионами. Вместе с тем, вряд ли есть достаточные основания утверждать, что федерации менее прочны, чем унитарные государства.

Опыт формирования Российской Федерации показывает широкие возможности государственного устройства страны с многообразными внутренними структурами, историей и традициями в качестве федерации. Россия сегодня — это действительно сложнейшая из ныне существующих в мире федераций, в которой принципы федерализма позволяют выйти на строительство подлинно демократического, стабильного и благополучного государства. Реализация этой задачи в России станет ее величайшим достижением и вкладом в мировой опыт федерализма.