Институт российского федерализма

Актуальность темы

исследования. Диссертационное исследование посвящено очень сложной и важной проблеме — развитию института федерализма в России. Актуальность выбранной темы определяется осознанием необходимости изучать и познавать тонкости федеративного устройства нашего государства, принципы эволюции его функционирования, формирования условий оптимального сочетания общенациональных интересов с интересами региональными и местными. Хотя федерализм как политический феномен не начат с «чистого листа» в современной России, тем не менее, в воздухе витает ощущение острой необходимости его обновления.

Научный интерес к этой теме объясним и потому, что, по сути, на федеральном уровне заявлено о начинаниях и новом этапе по выработке социально-экономического развития и страны и регионов Российской Федерации. Одновременно, с одной стороны, ставится задача по консолидации вокруг этого развития научных организаций и деловых кругов, с другой — под эгидой Правительства Российской Федерации разрабатывается новая, посткризисная стратегия социально-экономического развития страны. В политическом плане сегодня принципиальное значение имеет стратегический выбор между: 1) политикой выравнивания развития регионов и 2) политикой ставки на поддержку точек роста, политику поддержки уже развитых регионов. Выбор предпочтений одного или другого варианта развития федеративных отношений остается одной из самых принципиальных политико-партийных и идеологических установок.

Тема российского федерализма достойна серьезного анализа также и по причине того, что «такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует», а то, что в стране сегодня делается на основе федеративных принципов, делается действительно впервые. «Нам необходима стратегия 3 национальной политики, основанная на гражданском патриотизме"1 -отмечает Председатель Правительства России В. В. Путин в своей недавней статье, посвященной национальному вопросу, где предлагает создать в системе федеральных органов власти специальную структуру, отвечающую за вопросы национального развития, межнационального благополучия, взаимодействия этносов. Сейчас, по словам В. В. Путина, эти проблемы находятся в ведении Министерства регионального развития и за ворохом текущих задач вытесняются на второй, а то и третий план. Такая ситуация требует немедленного исправления.

Следует отметить, что российский федерализм, основанный на сочетании двух принципов — этнонационального и территориальногонаиболее целесообразный вариант отражения полиэтнического характера российского общества. Поэтому исследование процесса политико-правовой институционализации российского федерализма, выявление его сущностных признаков, определение содержания и взаимосвязей основных этапов становления, закономерностей и противоречий в процессе формирования различных политических и правовых институтов необходимо для обеспечения устойчивого развития многонациональной государственности.

Прибавление знаний о федерализме за последние двадцать лет не избавили политическую науку от задач по дальнейшему его углубленному изучению. В представленном исследовании дается характеристика сложившегося типа федерализма и объяснения факторов его предпочтений для государственного и общественного устройства России. В диссертации в сопоставительном ключе подробно описаны, проанализированы и объяснены различные теории федерализма и политические предпочтения на федерализм в эпоху правления четырех президентов: Горбачева М. С. — Президента СССР, и трех Президентов России — Б. Н. Ельцина, В. В. Путина, Д. А. Медведева.

1 Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета от 23 января 2012 г.

Автором анализируются самые актуальные события новейшей российской политики, становления и утверждения базовых основ федеративного устройства российского государства. При Президенте Б. Н. Ельцине российский федерализм был воплощен конституционно, развил себя на основе реальной политической борьбы региональных субъектов политики за свой суверенитет и самостоятельность. Продолжение этой борьбы за окончательный суверенитет частей целого, естественно, могло подорвать базовые устои целого, единого государства. Нарастание силы частей целого, единого государства подменило собой власть. Если в конце 1990;х гг. страна находилась на грани распада и, возможно, превращения в конфедерацию, то принятая к исполнению Президентом России В. В. Путиным централистская версия федеративного развития, сформированная вертикаль власти, удержала страну от распада. Этого тоже оказалось, как становится ясным, недостаточно, чтобы совершить качественное продвижение по пути демократического обновления общественного и государственного укладов. Такая модель политического устройства и адекватные ей механизмы социально-политического и экономического управления и жизнеустройства не обеспечивают решения новых задач. Новый курс на модернизацию экономики, инновационные инструменты поступательного развития, утверждение которых связывается с Президентом Д. А. Медведевым, требуют обновления и федеративной модели государственного устройства.

Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей Президента имело целью повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти. В результате федеральные округа стали своего рода промежуточным звеном в управлении страной, несколько приблизив федеральную власть к региональной. Полномочные представители Президента в федеральных округах стали координаторами политики центра в отношении регионов в рамках округа. Сегодня из уст.

Председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко звучит мысль об упразднении данного института. С учетом курса на децентрализацию, В. И. Матвиенко предложила заменить полномочных представителей Президента в федеральных округах министрами по делам территорий, входящих в состав Министерства регионального развития. Иными словами, перенести функции данного института с президентского уровня на правительственный. В свою очередь кандидат в Президенты России М. Д. Прохоров пошел еще дальше и в своей предвыборной программе предложил упразднить федеральные округа и значительно сократить субъектный состав Российской Федерации, проведя программу по укрупнению субъектов Федерации, довести их количественный состав до 25−30 субъектов.

Какие бы стадии своего развития не преодолевали федеративные государства, для них всегда традиционно актуальными, болезненными и противоречивыми были вопросы, связанные, во-первых, с соотношением принципов централизма и децентрализма в федеративных отношенияхво-вторых, с ролью, размерами, функциями, механизмами, институтами и сферой влияния и взаимовлияния федеральных, региональных и местных субъектов политикив-третьих, условиями разделенности и единства государственной власти, т. е. распределением между разными уровнями власти предметов ведения, полномочий, компетенций и ответственности. Поиски ответов на такого рода вопросы актуализируют исследования, прежде всего, касающиеся выработки и использования концепции баланса в отношениях «центр — регионы».

В этой связи прорабатываются предложения Президента России о большей децентрализации полномочий и совершенствовании межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами. На заседании Госсовета, посвященного вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти и совершенствованию межбюджетных отношений, 26 декабря минувшего 6 года, Президент Д. А. Медведев подчеркнул, что учитывая размеры нашей страны, наличие в ее составе субъектов с разным географическим положением и уровнем экономического развития, регионам Российской Федерации необходим больший простор для проведения эффективных решений в целях повышения уровня жизни населения и достаточный объем ресурсов для реализации этих полномочий. В рамках совершенствования механизма перераспределения полномочий в целях расширения полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 27 июня 2011 г. была образована рабочая группа по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также рабочая группа по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям, по результатам работы которой подготовлены и согласованы с Министерством финансов Российской Федерации и другими федеральными органами предложения о передаче более 100 полномочий с федерального уровня на региональный. Задача обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления сформулирована в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2012 — 2014 годах.

Актуальное значение тема исследования приобретает и в связи с тем, что особое место в структуре федеративной проблематики стал занимать не столько анализ феномена власти федеративного центра, сколько власти региональной и местной, вошедшей в политическую науку как проблема «политической субъектности региональной и местной власти». Подобная логика анализа совокупных проблем федерализма если и отражает динамику самого явления, то остается еще недостаточной. Недостаточной, чтобы осмыслить и понять всю сложность и противоречивость не только федеративного государства, но «федеративного общества» и использовать его потенциал для более разумного и рационального общественного развития.

Сегодня же мы можем наблюдать новые тенденции в развитии федерализма. Так, в своем последнем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Д. А. Медведев внес инициативу перехода к прямым выборам губернаторов. 16 января 2012 года соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу. Кроме того, в этом же послании Президент Д. А. Медведев предложил изменить порядок избрания депутатов Государственной Думы, ввести пропорциональное представительство по 225 округам.

Таким образом, эволюция российской политической системы, трансформация процесса развития федеративных отношений актуализирует тему субъектности регионов, роли и значения, как принципа централизма, так и децентрализма, централизма властно-правительственного и централизма управленческого. Столь же актуально изучение опыта законотворческой и политической деятельности субъектов Российской Федерации, создание и использование институтов взаимодействия, определения, конкретизации и включения региональных интересов в общенациональную стратегию социально-экономического и политического развития. Все это обуславливает научно-теоретическую, концептуальную и политико-прикладную значимость темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Политическая наука испытывает сегодня недостаток работ, посвященных анализу института федерализма как с точки зрения его историко-правовой эволюции, так и с точки зрения формирования институциональных характеристик, по-прежнему наблюдается дефицит комплексного исследования института федерализма, его концептуально-теоретических основ.

Анализу различных процессов и сторон становления федерализма в России, его содержания и сущностных признаков посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, Г. В. Атаманчука, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, В. Иванова, И. А. Конюховой, В. Н. Лысенко, A.A. Мацнева, В. А. Михайлова, М. В. Столярова, Р. Ф. Туровского и других авторов1.

Политико-правовой анализ современного состояния федеративных отношений, процессов трансформации и правовой институционализации федеративной государственности представлен в работах С. А. Авакьяна, П. П. Баранова, Н. М. Добрынина, Б. П. Елисеева, A.A. Захарова, М. Н. Карасева, Л. М. Карапетяна, А. Ю. Мордовцева, В. М. Сергеева, И. А. Умновой, Б. С. Эбзеева, Д. Элазара2.

1 Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000, Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. М., 1992 — 1993, Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Атаманчук Г. В. Оптимизация структур и механизма федерального и регионального управления. М., 1993; Болтенкова Л. Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально — политической практики. М. 2004, Болтенкова Л. Ф. Учение о федерализме и его реализация в развитии государства. Т. 2. М. 2006; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998, Валентей С. Д. Россия на пути от псевдофедерации к реальной федерации // Федерализм в России / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001; Иванов В. Путин и регионы: централизация России. М., 2006; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт. М., 2004; Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Столяров М. В. Федерализм и державность: российский вариант. М., 2001, Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации/Совместные исследования./Под общ. ред. А. Мацнева, Ю.Харбих. — М., 2007; Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Чичановский A.A. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. — М., 1997. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии Столяров М. В. Теория и практика федерализма. М., 2008, Столяров М. В. Федерализм в российском измерении: записки политолога: 1998 -2009. М., 2010; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007.

2 Авакьян С. А. Проблемы реформы Конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999; Баранов П. П., Шпак В. Ю. Методология исследования правового и политического взаимодействия // Философия права. 2006. № 1- Добрынин Н. М. Региональное законодательство: от количества — к качеству // Государство и право. 1999. № 10, Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и жизнь. 2004. № 1, Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003, Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. № 4- Елисеев Б. П. Договоры и.

Большой вклад в изучение роли регионов, которую они оказывают на политические, экономические и социальные процессы на уровне отдельных стран и межгосударственных объединений внесли, в частности, A.B. Баранов, И. М. Бусыгина, В. Я. Гельман, В. Н. Лексин, А. Макарычев, И. Г. Косиков, Н. П. Распопов, С. Рыженков, JI.B. Смирнягин1. Заинтересованность отечественных специалистов в региональных исследованиях подкреплялась тем, что обострение интереса к данной теме совпало с бурной и во многом стихийной федерализацией России в последнее десятилетие XX века.

Проблемам институционально-правового становления федеративных отношений на региональном уровне, соотношение регионализма и регионализации, предполагающие множественность уровней федерализации, посвящены исследования Н. М. Беленко, В. В. Гайдука, В. Н. Лексина, Н. П. Медведева, Т. В. Нечаевой, Л. В. Смирнягина, В. Е. Чиркина, А. Н. Швецова и других авторов. соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4- Захаров A.A. Федерализм и глобализация // Полис. 2002. № 6- Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9- Карапетян JI.M. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12, Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Сергеев В. М., Сергеев К. В. Механизмы эволюции политической структуры общества: социальные иерархии и социальные сети // Полис. 2003. № 3- Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Эбзеев Б. С., Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3- Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

1 Баранов A.B., Вартумян A.A. Политическая регионалистика. Вып. 1 — 5. М., 2004 -2005; Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. М., 2006; Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика: от общественного интереса к отрасли знания // Социальная наука в России. М., 1998; Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. № 1. 1998; Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008; Косиков И. Г. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. М., 2008.

2 Беленко Н. М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ-начало XXI вв.). Диссертация доктора исторических наук. М., 2006; Гайдук В. В. Институт федерализма: политико-правовое исследование. Диссертация доктора политических наук. М., 2008; Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и.

Этнонациональное измерение федеративных отношений, связанное с этнокультурным самоопределением, языковыми правоотношениями и государственной национальной политикой институционально интерпретировано в работах Р. Г. Абдулатипова, Л. М. Дробижевой, В. Ю. Зорина, К. В. Калининой, В. А. Тишкова, М.Х. Фарукшина1 и др.

Существенное приращение в анализе и понимании федеративных отношений по поводу соотношения, распределения и разграничения предметов ведения и полномочий достигнуто такими авторами как Ю. Б. Дмитриева, М. Ю. Карпечкина, Т. Нарлиев, Е. В. Першин, В. М. Платонов, Т. Я. Хабриева, Е.М. Шашков2. перспективы. М., 1999; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Проблемы согласования интересов и организации взаимодействий в системе федеративных отношений // Федерализм. 2003. № 2, Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008, Лексин В. Н. Феномен «федерального присутствия» в политической культуре России // Федерализм. 2005. № 4- Медведев Н. П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006, Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005, Медведев Н. П. Политическая Россия: от централизации к бюрократизации. М., 2010; Нечаева Т. В. О правовых аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3- Смирнягин Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки // Федерализм и региональные отношения: опыт России и Западной Европы. М., 1999; Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

1 Абдулатипов Р. Г. Российская нация. Этнонациональная и гражданская идентичность россиян в современных условиях. М., 2005, Абдулатипов Р. Г. Этнонациональная политика в Российской Федерации. Концепции, практика, реализация, перспективы. М., 2007; Дробижева Л. М. Завоевание демократии и этнонациональные проблемы России (что может и не может демократия) // Общественные науки и современность. М., 2005. № 2, Дробижева Л. М. Процессы гражданской интеграции в полиэтническом российском обществе (тенденции и проблемы) // Общественные науки и современность. 2008. № 2- Зорин В. Ю. Национальная политика в России: история, проблемы, перспективы. М., 2003; Калинина К. В. Национальные меньшинства в Российской Федерации. М., 2007; Тишков В. А. Государственная национальная политика и государственно-конфессиональные отношения в Российской Федерации. Справочные и итоговые материалы международного семинара «Международные правовые гарантии защиты национальных меньшинств и проблемы их соблюдения». М., 2006; Фарукшин М. Х. Этничность и федерализм: возможность сочетания или тотальная несовместимость // Политекс. 2008. № 2.

2 Дмитриева Ю. Б. Отношения между центром и регионами в России: проблема эффективности // В кн. Теория и практика государственного и муниципального управления. М. — Смоленск, 2010; Карпечкина М. Ю. Реализация принципа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Закон: Август. М., 2007; Нарлиев Т. К вопросу о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации // Власть. № 6. 2006; Першин Е. В.,.

В последнее время, можно наблюдать тенденцию возрастания интереса к изучению российского федерализма и регионализма. Изучение данной проблематики не только не ослабло, но и наблюдается увеличение масштабов и объемов ее изучения по сравнению с другими политическими проблемами. Это выражается значительно увеличившимся числом исследователей проблем российского федерализма, а также уровнем научных разработок, проведенных ими.

Серьезными работами обогатилась исследовательская практика, представленная докторскими и кандидатскими диссертациями по проблемам российского федерализма и региональной политики1. Радует и то, что в центре внимания исследователей не мелкие, конъюнктурные темы, а зачастую — проблемы и перспективы развития российского федерализма, теория политической концепции федерализма, модели федерализма и возможности их использования, институционализация форм федерального вмешательства, федерализм как форма укрепления государственности2.

Глигич-Золотарева М. В. Актуальные вопросы разграничения компетенций между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2- Платонов В. М. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами — как принцип Российского Федерализма. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010; Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. № 3- Шашкова Е. М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008.

1 По нашим подсчетам только в 2002 — 2003 гг. по различным проблемам федерализма было защищено 53 диссертации на соискание кандидатов и докторов политических наук.

2 Аринин А. Н. Российский федерализм: состояние, проблемы и перспективы развития. Диссертация доктора политических наук. М., 1999; Гоптарева И. Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность. Диссертация доктора политических наук. М., 2003; Козлов П. А. Региональная политика современной России: институционализация форм федерального вмешательства. Диссертация кандидата политических наук. М., 2004; Нуреев Р. Г. Федерализм в России как посткризисная форма укрепления государственности. Диссертация кандидата политических наук. М., 2005; Широко E.H. Модель.

Вместе с тем, несмотря на значительные объемы накопленного научного материала, в исследовании региональной политики в условиях российской трансформации остается немало пробелов. Главная причина заключается в том, что отечественная наука не всегда успевает за ходом политических, экономических, социальных преобразований, особенно бурно идущих в стране в последние двадцать лет. Несмотря на глубокое изучение отдельных сторон и аспектов регионального развития, в части комплексного анализа тех процессов, которые происходят с регионами в ходе разворачивающегося в настоящее время обновления Федерации, пока сделано недостаточно. В связи с этим ощущается острая потребность в системном анализе регионов, т. е. не только в статическом структурном аспекте, но и в динамической ситуации, обусловленной реформированием региональной политики.

Объектом исследования является институт российского федерализма как основа различных моделей взаимодействия органов федеральной и региональной государственной власти.

Предметом исследования являются закономерности развития института федерализма в условиях централизации/децентрализации российской власти, а также влияние централизованной модели властного взаимодействия на трансформацию федеративных отношений.

Цель исследования. В качестве цели своего исследования автор определил анализ института федерализма в политическом процессе современной России для определения наиболее адекватных способов и путей оптимизации государственного управления. Наряду с этим автор имел целью научно обобщить достижения российской и зарубежной политико-правовой мысли в области федерализма, характеристики составляющих элементов института федерализма, а на этой основе выявление закономерностей централизации и децентрализации власти. кооперативного федерализма: возможности и границы использования (на примере США и России). Диссертация кандидата политических наук. М., 2002.

Задачи исследования:

— рассмотреть федерализм как целостный самостоятельный структурированный политический институт, организующий на территории конкретного федеративного государства в процессе политического строительства многоуровневую государственную власть;

— обобщить современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических основ федерации как одной из форм государственного устройства;

— определить особенности генезиса федеративных отношений в политическом процессе России;

— проанализировать содержание процесса трансформации политико-правовых основ федерализма в современной России;

— изучить политические механизмы конституционного оформления основ российского федерализмаисследовать процесс централизации отношений между федеральными и региональными органами власти;

— выявить особенности политического статуса и функционирования института полномочных представителей Президента России в федеральных округах в контексте формирования новой модели системы региональной власти;

— определить сущность современной системы взаимодействия региональной и местной власти, в частности, политические проблемы унификации статуса муниципальных образований;

— рассмотреть регионализацию в качестве одного из важнейших процессов институционально-правового становления федеративных отношений в России;

— выявить влияние различных акторов федеративных отношений на процесс складывания и развития модели федерализмауточнить сущностные параметры модели современного российского федерализма, определяющие основные направления эволюции федеративных отношений;

— изучить перспективы децентрализации федеративных отношений в Российской Федерации.

Основная гипотеза исследования. Автор полагает, что трансформация основ российского федерализма в условиях централизации системы государственной власти, связана с объективной необходимостью укрепления российской государственности после чрезмерной децентрализации и регионального сепаратизма, связанной, прежде всего, с событиями в Чеченской Республике. Можно предположить, что введение института федерального вмешательства, отмена выборов высших должностных лиц субъектов Федерации, процесс укрупнения российских регионов носят временный характер, так как сама природа федерализма диктует необходимость перехода к децентрализованной модели взаимоотношений между центром и регионами, так как такая модель является наиболее эффективной и современной моделью государственного управления. При этом важное место в системе многоуровневого управления принадлежит местному самоуправлению.

Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретической базы данного исследования можно назвать научные труды российских ученых, занимающихся данной проблематикой. В работе также использовались монографические работы по исследуемой проблематике, научные публикации в периодических изданиях.

Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов. Так, в ходе исследования использовались следующие научные подходы и методы:

Институциональный подход позволил показать структуру, раскрыть содержание федерализма и оценить его назначение в обществе и государстве.

Исторический метод был использован при сравнительном исследовании динамики формирования и эволюции содержания и понимания института федерализма в России.

Структурно-функциональный анализ и системный метод позволили выявить составные элементы института федерализма, взаимосвязь между ними, что, в свою очередь, дало возможность исследовать федерализм как самостоятельную целостную функционирующую политическую систему.

Ценностно-нормативный метод позволил проанализировать современные механизмы государственного управления.

Метод контент-анализа позволил проанализировать федеральное и региональное законодательство Российской Федерации.

Метод политико-правового анализа позволил провести политологическое исследование, опираясь на нормы внутригосударственного права.

Синергетический метод позволил осуществить поиск механизмов самоорганизации политической системы по регулированию отношений с субъектами Федерации.

Прикладной анализ позволил определить перспективы дальнейшего развития института федерализма.

Дедуктивно-индуктивный метод позволил в процессе анализа идти от общего к частному.

Для исследования института федерализма автором была использована методологическая основа, сочетающая новые и традиционные методы, междисциплинарные подходы, которыми располагает политология в силу своего междисциплинарного характера.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя официальные нормативно-правовые акты: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФмеждународные правовые и нормативные актыпослания Президента РФ Федеральному Собранию РФполитические программы и концепции, тексты выступлений политических деятелейнаучные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследованияматериалы «круглых столов», научных конференцийофициальные и информационные Интернет-сайты.

Особое внимание было уделено официальным ресурсам, освещающим деятельность Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Государственного Совета, межрегиональных ассоциаций, региональных законодательных и исполнительных органов власти.

Результаты диссертационного исследования, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в том, что автор одним из первых комплексно исследует проблемы трансформации институциональных основ российского федерализма в условиях централизации государственной системы власти и на этой основе делает попытки доказательства объективной необходимости разработки и реализации децентрализованной модели федеративных отношений в современной России.

Личный вклад автора в научную разработку теории и практики развития института российского федерализма состоит в следующем:

— на основе имеющихся концепций и общей теории федерализма в работе уточняются сущность научных понятий «институт российского федерализма», «децентрализация федеративных отношений», «централизация российской системы власти" — автором выявлены исторические особенности развития российского федерализма и определены основные причины трансформации федеративных отношений в условиях централизации системы государственной власти;

— в работе определены основные механизмы развития института федерального вмешательства в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и уточнены пределы возможностей расширения этой деятельности со стороны федерального центра;

— на основе сложившейся политической практики доказывается необходимость ограничения деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и расширения автономных начал деятельности органов региональной государственной власти;

— дается характеристика новой модели формирования региональной власти на основе партийных принципов и критериев ее эффективности;

— оценивается эффективность политики укрупнения субъектов Российской Федерации через механизм их объединения-. в работе выявлены новые механизмы взаимодействия федеральной и региональной государственной власти с органами местного самоуправления и тенденции по ограничению автономных основ местной властидоказывается необходимость перехода в России к децентрализованной модели федеративных отношений как более эффективной системе взаимодействия органов федеральной и региональной государственной властиавтором выявлена взаимосвязь между новой моделью децентрализации российского федерализма и необходимостью восстановления института выборов высшего должностного лица в субъектах Федерации, а также новым механизмом разграничения полномочий между федеральным центром и регионамисформулирована концептуальная модель федерализма, отражающая взаимодействие и взаимовлияние политических, социально-экономических и этнонациональных процессов в периоды формирования и эволюции новой формы российской государственностиопределены основные угрозы единству и целостности современной российской государственности в процессе формирования и развития модели современного российского федерализма.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Федерация есть лишь форма, которую можно наполнить разным политическим содержанием — идеями и принципами не только рассредоточения, но, напротив, и сосредоточения власти. В современной политической науке уже давно принято выделять две базовые разновидности федерализма — федерализм децентрализации и федерализм централизации. Выбор каждой из них предопределяется конкретными обстоятельствами места и времени, в которых пребывает страна.

2. В центре политического видения построения федеративного государства должно быть построение сильного государства, а вовсе не ограничение и уменьшение его функций. Причины слабости государства с точки зрения федералистских основ — перенесение децентралистских принципов управленческо-бюрократической формы федерализма на политико-правительственную его функцию. И если науки общественного администрирования быть не может, хотя предпринимаются усилия ее создать, то наука политического и властного регулирования есть. Современное федеративное государство — централизованная бюрократия, которая осуществляет верховную власть на огромной территории. Будущее федеративное государство — централизованное политическое правительство, осуществляющее верховную политическую власть на огромной территории в центре, в регионах и на местах и децентрализованная бюрократия. Вектор перемещения в таком направлении возможен на основе соответствующей государственной политики, поддерживаемой региональной и местной властью.

3. Государственная политика должна носить комплексный характер, предусматривая целый ряд масштабных мероприятий различного типа, среди которых — выработка новых принципов взаимоотношений центра и регионов, укрупнение субъектов Федерации, пересмотр национально-территориальных оснований Российского федерализма, реконструкцию региональных политических систем. Следует подчеркнуть, что основным вектором намечаемых реформ станет не дальнейшая унитаризация, и не децентрализация государства, но переход к более политически централизованной и бюрократически децентрализованной территориальной федерации.

4. Именно переход к преодолевающему рамки этничности территориальному федерализму представляется наиболее подходящей для современной России формой административно-государственного устройства. С одной стороны, сохранение федеративной государственности будет адекватным ответом на географическое, культурное, национальное разнообразие нашей страныс другой стороны, минимизация или изъятие из основополагающих принципов российского федерализма этнического фактора радикальным образом упрочит федеративное здание, ликвидировав основной источник его потенциальной дестабилизации. В исследовании доказывается, что указанный шаг особенно важен в условиях, когда глобализация все более заметно воздействует на малые этнические группы, обостряя в них ощущение угрозы собственной самобытности и стимулируя сопротивление унификации.

5. Отказ от этнической модели федерализма должен подкрепляться вполне конкретной политической программой действий. Главной ее составляющей станет начавшееся укрупнение субъектов Федерации, производимое на основе объединительных референдумов. Его итогом будет существенное сокращение числа субъектов, их экономическая самодостаточность и возросшая в силу этого способность к инновационному прорыву. Такая реформа позволит перейти к стратегии поляризованного развития, концентрирующей ресурсы в полюсах роста и распространяющейся затем по всей территории государства. Причем, что важно, в этом процессе смогут участвовать и преобразованные республики, ставшие составными частями более мощных в экономическом и политическом отношениях субъектов Федерации.

6. Процесс укрупнения субъектов Федерации, проводимый в контексте федеративной реформы, нельзя рассматривать как исключительно административное реформирование территориального устройства страны. Поскольку любые изменения границ субъектов Федерации затрагивают всю систему федеративного устройства. В основу же процесса укрупнения субъектов должно быть положено стремление к улучшению экономических показателей вновь созданных регионов. При этом совершенно не допустимо игнорирование национального принципа. Объединение республик — субъектов Федерации с другими национально-территориальными и административно-территориальными образованиями возможно, но при взвешенной государственной политике, учитывающей национальный принцип. В противном случае, это чревато серьезными потрясениями и конфликтами. Кроме того, для достижения положительного результата необходимо реформирование и системы бюджетного федерализма. Так сегодняшняя ситуация в налогово-бюджетной сфере создает ситуацию, при которой регионам просто невыгодно зарабатывать самостоятельно. Поскольку чем больше собственных средств зарабатывает регион, тем больше ему приходится направлять в федеральный центр, в качестве налоговых отчислений.

7. Российская Федерация может жить и развиваться только как единое федеративное государство, опирающееся на сильную власть в центре и регионах, и широкую самостоятельность регионов и местных общин.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в существенном вкладе автора в разработку проблемы концептуальных начал федерализма, способствующих развитию теоретических основ, а также исследованию политических процессов образования федеративных систем и их эволюционного развития.

Выводы и положения, предложенные автором могут стать возможными путями и формами перспективного развития федерализма, выявления и решения его проблем, как за рубежом, так и в Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в том, что предложенные автором выводы могут оказаться полезными при выработке программ политической модернизации федерализма в целях укрепления единства и целостности государства, предупреждения конфликтов (в том числе этнополитического характера) и укрепления основ гражданского общества.

Сформулированные теоретические выводы могут быть использованы при формировании концепций развития политической системы России, современного государства и гражданского общества.

Практические рекомендации, результаты и выводы научного анализа могут быть использованы в целях оптимизации деятельности законодательных и исполнительных органов власти, в научно-практической деятельности аналитических центров и в научно-исследовательской работе.

Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные и национальные отношения в Российской Федерации.

Апробация работы. Диссертация подготовлена, прошла обсуждение и была одобрена на кафедре сравнительной политологии Российского университета дружбы народов. Результаты исследования отражены в научных публикациях автора, в том числе в двух монографиях, а также в неоднократных выступлениях и докладах автора на международных и всероссийских конференциях, посвященных проблемам многоуровневой власти в условиях централизации и децентрализации.

Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, пятнадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В каком направлении пойдет развитие федерации — таков главный вопрос, вокруг которого разворачивается общественная дискуссия. С ним теснейшим образом связан целый ряд частных вопросов: какова дальнейшая судьба федеральных округов, сколько субъектов останется в обновленной Федерации, если она действительно будет реформироваться, что произойдет с национально-территориальными основами административного деления? Масштабные преобразования в сфере государственного строительства придали вопросам региональной политики не только теоретический, но и по л итико-практический интерес судьбоносного для страны значения, повышая тем самым актуальность научных исследований по данной крупной и существенной для страны и российского общества проблеме.

В региональной сфере сохраняются довольно серьезные противоречия, которыми придется заниматься в долгосрочной перспективе всем уровням и всем ветвям власти. Базовым основанием потенциальных проблем выступает характер и реальное содержание консенсуса, сложившегося на сегодняшний день между федеральным Центром и регионами, между федеральной элитой, ее различными группами интересов и региональными элитами, и который обусловлен, прежде всего, двумя факторами: во-первых, колебаниями мировых цен на энергоносители, распределение доходов от которых позволяет федеральному центру регулировать по своему усмотрению финансовые дотации регионамво-вторых, недовольством региональных элит, положение которых в условиях углубления финансового кризиса и в результате административных реформ, изменением процедур формирования региональной власти остается неустойчивым, зависимым от воли федерального центра. Тем самым положение региональной власти не укрепилось, как того ожидали региональные политики, но, напротив, стало более неопределенным. Избыточная централизация не только не позволяет региональным группам укреплять влияние на «подведомственных» территориях и успешно добиваться своих целей, но даже не гарантирует им минимальной независимости от федеральной власти.

Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при разумной, целостной и учитывающей интересы государства, регионов и населения региональной политике можно вообще говорить о России как о единой и процветающей стране.

Федеральный центр, на наш взгляд, должен выступать не только как управляющий и перераспределяющий финансовые ресурсы орган Федерации, но скорее как координирующий отношения между регионами и являющийся гарантом сохранения единого социально-экономического и политико-правового пространства. Регионы же не должны ограничиваться только своими сугубо региональными проблемами, но должны играть активную роль в политической и экономической жизни всего государства, а роль Совета Федерации как органа государственной власти должна быть повышена.

В результате исследования и проведенного анализа теоретических и концептуальных представлений о федерализме, политического процесса, связанного с политической деятельностью субъектов Российской Федерации содержательно и структурно итоги проделанной исследовательской работы в виде заключения можно изложить в следующем виде:

В сфере научно-теоретического понимания проблемы политической субъектности в русле федеративных отношений наблюдается ситуация, которую можно охарактеризовать термином «парадоксальность». Парадоксальность сложившегося состояния в границах обозначенной области научного поиска лежит в области методологии и уровня осмысления, понимания и критики разных типов централизма в федеративных отношениях. Дело в том, что федеративная система, созданная и выстроенная повсеместно, чтобы ослабить управленческо-бюрократические формы централизации, стала в лице ее адептов неверно или умышленно неправильно истолковывать другой тип централизма, а именно — политический централизм, проанализированный и введенный в научный оборот как эффективный политический инструмент в свое время, например, А. Токвилем и М. Вебером. Критике с разных сторон подвергается централизм властно-политического толка, а при этом сверх меры преподносятся преимущества и выгоды децентрализма, которые еще никто не доказал, по крайней мере, на опыте современной Россиикак не показаны, и не объяснены в должной мере роль и значение в системе федеративных государственных отношений централизма административно-бюрократического, труднораспознаваемого антипода демократизму властно-политическому. И при этом информационно-фоновая среда — это масштабное развитие теории и практики централизма управления, т. е. «служебного» управления, централизма не политики и политиков, а чиновников и бюрократов. Тем самым, создается, на наш взгляд, ложное представление об опасности для федеративных отношений других форм и типов централизма, в частности централизма в политике, во властно-политических сферах.

Слабые, политически децентрализованные правительства и структуры власти федерального, регионального и местного уровней являются источником серьезных проблем, особенно в странах переходного периода. Это дополнительный довод в пользу того, чтобы наблюдать и анализировать проблему не о совершенствовании какого-то «нового федерализма», с неопределенной предметной областью, а о нереализованных возможностях и ценностях централистской модели федеративного устройстваи, конечно же, о возможностях, актуальных и потенциальных, концептуально выразить такую идею именно самой региональной и местной властью.

Для федерализма важнейшим условием является оптимальное сочетание интересов общегосударственных с интересами региональными и территориальными. Федерализм нередко представляют системой компромиссного разделения прав, полномочий и собственности между различными элитами, включенными в политический процесс. Причем регионы Федерации следовало бы рассматривать по различным основаниям привилегированными политическими субъектами внутри федеративного государства. Вот почему прояснение потенциальных и реальных возможностей политической субъектности региональных и местных акторов политики, претендующих на самостоятельное воплощение идей федерализма без излишеств на реализацию национальной, экстерриториальной и территориальной субъектности федерального национального права — не менее важная проблема для политической науки, чем проблема анализа функционирования центральной власти. Явное невнимание к проблеме политической субъектности регионов — это очередной парадокс современного политического процесса, истоки которого были, видимо, предопределены еще базовыми правовыми актами, заложившими основы Российской Федерации. Крупными специалистами и исследователями (Э. Паин, Р. Абдулатипов, Н. Медведев, В. Михайлов, С. Шахрай и др.) справедливо подчеркивается доминирование в Федеративном договоре, Декларации о государственном суверенитете, дополнительных протоколах и самой Конституции Российской Федерации идеи «разделительного». Существенно мало показывается и анализируется тема консолидации, укрепления единой системы исполнительной власти, «устремленность субъектов Федерации на проведение реформ, на объединение всех уровней и структур государственной власти" — причины отсутствия разветвленной системы горизонтальных и горизонтально-вертикальных связей между различными субъектами власти, формальных и неформальных институтов представительства региональных интересов, неэффективность и забюрократизированность существующих практик продвижения и защиты своего политического статуса, пагубность административного, вместо политического, духа самовыражения политико-государственных образований.

Концепция политической субъектности регионов Российской Федерации по нашим оценкам актуализирует значение субъектов Российской Федерации как равнозначимых политических акторов современного политического процесса в структуре «центр — регионы». Эта концепция акцентирует внимание на факте предпочтений перераспределения политической деятельности и ответственности между основными политическими субъектами в федеративном государстве и тем самым позволяет лучше понять системный эффект значения сложного территориального (пространственного) устройства российского общества и государства.

Парадокс одновременно и в том, что традиционно региональные элиты и лидеры выражают центробежные силы, оставаясь, разумеется, носителями местного и регионального настроения и патриотизма. Фундаментальное значение для современного государственного устройства России концепции политической субъектности региональной и местной власти в том, чтобы объяснить ситуацию, при которой именно регионы России могли бы проявлять себя как полноценные, инициативные и эффективные субъекты политики той обновленной централистской модели федерализма, которая является естественной и, возможно, единственно продуктивной политической формой общественного и государственного российского устройства и развития. Из анализа проделанной работы находит объяснение фундаментальное значение того обращения к правительственно-политической централизации федеративного государства, не имеющей никакого отношения к централизации административно-бюрократическойтого, чтобы провести линию разграничения между централизмом различных типов: централизмом для решения общих для единой страны, единого государства и всех слоев общества интересов, и централизмом отдельных слоев населения, для действий и начинаний регионального и местного (общинного) уровней.

Один из политически значимых, но и противоречивых выводов, полученных в ходе исследования, говорит о том, что все другие институты: экономика, социальные структуры, искусство, наука, даже армия — могут функционировать как образцы и примеры децентралистских моделей, кроме политики и ее главных элементов. Федерация и федерализм, регион и регионализм здесь сутьполитическое, и подчинено логике своеобразия и примеру внутреннего самобытного развития российского социума.

На уровне прагматического обоснования дилеммы между централизмом и децентрализмом в структуре федеративных отношений речь идет, по сути, о перестановке теоретических и концептуальных ценностей во взгляде на федерализм и регионализм под углом зрения не только достижений политической науки, но и результатов и итогов политической практики становления и развития российского федерализма за последние двадцать лет. Их содержание можно выразить в следующих терминах:

— в лоне российского могучего пространства региональные политические субъекты имеют теоретическое обоснование и подтверждение, чтобы актуально выразить идею централистского федерализма и воплотить такого рода концепцию в жизнь;

— среди российского типа регионов может возобладать точка зрения, что в нейтралистской модели федерализма имеет значение не абстрактный федерализм деконцетрации и детерриториаризации, а конкретная форма централизованного правления, централизованная правительственная власть.

В системе сложившегося, к общему нашему неудовлетворению, российского регионализма и как теории, и как политической практики порой бюрократически, административно-властно и декларативно представлена сильная, а в действительности даже слабая централизованность любого ее фрагмента. Недостатки концептуальной ясности регионализма дополняются невыразительной артикуляцией региональных интересов в сочетании с агрегацией интересов целого сообщества. Политический процесс здесь отражает сочетание хаоса и унылого такта, непредсказуемость и нестандартизованность. Политические акторы региональных субъектов присутствуют в политическом процессе. При этом странным образом отсутствует внятная политика региональных властей по отношению к российской государственности. Политическая элита (политическая, экономическая, научная) регионов и центра тоже редко определяют свои позиции в терминах единого политического пространства и интереса, достигаемого при посредстве единого правительственного центра, сильной централизации правительственной власти и при децентрализованной административной власти. И, вероятно, поэтому политические отношения разорваны между фрагментами пространства и почти лишены смысла в масштабах единого российского государства и общества.

Российское пространство, расчлененное на административно-территориальные и политико-административные единицы несоизмеримо с пространствами современного мира и со своим прежним состоянием, и — очень специфично и почти уникально. И за подобными реалиями может скрываться двоякая сущность, каждая из которых выражает по-своему в равной мере и верное, и в то же самое время ложное представление о регионализме, о региональной политике и политической субъектности региональной и местной власти.

Политическая субъектность регионов, как политологическая исследовательская задача, актуализирует одновременно и другой уровень проблем. Динамика центробежных и центростремительных сил в региональном пространстве напрямую связана с проблемой сохранения целостности России, обеспечения ее безопасности с точки зрения геополитической конфигурации и расстановки сил. Политическое властеприменение в этих условиях оказывается во все более растущей зависимости от того, как понимается правящей группой страны субъектность регионов, как и какими средствами поддерживается безопасность отдельных частей и в целом всей страны.

Задачи артикуляции приоритетов развития регионов являются фундаментальными задачами и с позиций больших пространств и геополитики. И здесь отчетливо проявляется круг неоднозначных и еще нерешенных проблем.

Во-первых, впервые в истории России в новейшее время имеют место открытые, прозрачные, незащищенные, неприкрытые, проникающие границы, через которые идет большой (не поддающийся подсчету) поток вещей, людей, идей.

Во-вторых, никогда еще в ее территориальной (региональной) федерализации не были столь значимы внешние центры. Внешнее экономическое и финансовое присутствие на отдельных территориях сейчас более существенно, чем внутреннее. Все это питательная среда регионального и национального сепаратизма и сецессии, политическая платформа отработанных и активно обсуждаемых программных проектов региональной политической элиты.

Поскольку Россия — государство федеративное, естественно, что нынешнее обсуждение проблем региональной политики постоянно перекликается с дискуссиями о будущем отечественного федерализма. В каком направлении пойдет развитие Федерации? — таков главный вопрос, вокруг которого не затухает общественная и политическая дискуссия, хотя имеет место и снижение уровня и масштабов его обсуждения. Масштабные преобразования в сфере государственного строительства придают вопросам региональной политики не только теоретический, но и политико-практический интерес судьбоносного для страны значения, повышая тем самым актуальность научных исследований по данной крупной и существенной для страны и российского общества проблеме.

Вместе с тем, тенденции развития политического процесса конца 2011 и начала 2012 годов, связанные с попыткой либерализации партийной системы Российской Федерации и возвращения института выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации могут радикально изменить сложившуюся за последние десятилетия централизованную модель федеративных отношений в современной России.