Теоретические, правовые и организационные основы совершенствования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике

Актуальность разрабатываемой темы. За последнее десятилетие в Кыргызской Республике проведено немало социально-правовых реформ, однако коренного перелома в деятельности правоохранительных органов не произошло.

Мартовский политический кризис 2005 года, а также апрельский 2010 года изменили ход социально-политической жизни в Кыргызской Республике. Новое руководство страны провозгласило о безотлагательном и решительном проведении конституционной, административной, судебно-правовой, правоохранительной и других реформ в стране2.

В Заключении Государственной комиссии по выработке мер для дальнейшей стабилизации общественно-политической ситуации в Кыргызской Республике, образованной 11 апреля 2005 г., прямо указывалось, что «результатом малоэффективного государственного управления явился.

1 Например: «О мерах по дальнейшему развитию социальной мобилизации в интересах сокращения бедности в Кыргызской Республике». Указ Президента Кыргызской Республики от 18 апреля 2003 г. УП. № 131- О Плане основных мероприятий Правительства Кыргызской Республики по реализации Указа Президента Кыргызской Республики «О Национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года» от 17 декабря 2002 г. (в редакции Постановлений Правительства Кыргызской Республики от 18 марта 2004 г. № 184, 9 июня 2004 года № 432, 21 июня 2005 г. № 250). Постановление Правительства Кыргызской Республики от 30 апреля 2003 г. № 257.

2 Об утверждении комплекса мер Правительства Кыргызской Республики по выполнению плана действий по реализации Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике и Государственной программы по борьбе с преступностью в Кыргызской Республике на 20 062 007 гг. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 28.02.2006 г. № 132 // Нормативные акты Кыргызской Республики. — Бишкек, 2006; «О стратегии развития страны на 2009;2011 годы» от 31.03. 2009 г. УП. № 183- Государственная программа профилактики правонарушений в Кыргызской Республике на 2010;2012 годы // Нормативные акты Кыргызской Республики. — Бишкек, 2010 г. развал системы охраны общественной безопасности и правопорядка в республике, его органов" ставилась в качестве безотлагательной задача по скорейшему реформированию правоохранительной системы в целом.

Преодоление преступности — это задача общегосударственная. Для ее решения мы должны мобилизовать весь потенциал общества, лучшие народные традиции, духовные и нравственные обычаи. В борьбе с преступностью важную роль должна играть общественность, в частности советы общественности улиц, сел, микрорайонов. Преступность мы сможем осилить только совместными усилиями государства и общества в целом" 2.

27 июня 2010 года на Всенародном референдуме была принята новая редакция Конституции Кыргызской Республики, которая предусматривает реорганизацию президентской формы государственного управления республикой в парламентскую. Стала очевидной необходимость совершенствования государственного управления в контексте развития представительных органов власти.

Однако содержание процесса проводимых реформ до сих пор не базируется на четких представлениях о конечном их результате, не приводит к согласованности действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по образованию надежной системы органов внутренних дел и иных правоохранительных органов в качестве важнейшей подсистемы государственного управления в Кыргызской Республике.

В январе 2010 г. на расширенном заседании МВД Кыргызской Республики руководством страны отмечалось, что деятельность органов внутренних дел (далее ОВД) не соответствует реалиям времени, в ней.

1 Заключение Государственной комиссии по выработке мер для дальнейшей стабилизации общественно-политической ситуации в Кыргызской Республике // Газета «Слово Кыргызстана» от 21.07.2005 г. — С. 1−3.

2 Из выступления Президента Кыргызской Республики К. С. Бакиева на торжественном собрании правоохранительных органов, посвященном празднованию Дня милиции, работников органов национальной безопасности и прокуратуры 21 ноября 2006 г. // Вестник Администрации Президента Кыргызской Республики. № 22 (98), ноябрь 2006 г. — С. 5−7. наблюдаются дублирование и параллелизм, отсутствие доверия граждан к ОВД, не достаточно высокие показатели предупреждения, выявления и раскрытия преступлений, низкий профессиональный, морально-психологический уровень сотрудников и т. д. В таком состоянии органы внутренних дел могут быть преградой демократическим реформам, проводимым в Кыргызстане. Следует уделить внимание разработке и осуществлению мер по повышению степени влияния на территориальные органы. Совершенствование управления силами и средствами на всех уровнях системы МВД Кыргызской Республики было и остается основным резервом улучшения конечных результатов оперативно-служебной деятельности в условиях дефицита кадровых и материальных ресурсов К.

В настоящее время, когда экономическая и политическая система Кыргызстана в корне изменяются, когда государством признаны в качестве обязательных нормы международного права в области охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, когда осуществляется демократизация всех сфер государственной и общественной жизни, не может оставаться неизменной деятельность органов внутренних дел и иных правоохранительных органов Кыргызской Республики. В этой деятельности должны найти логическое отражение происходящие в Кыргызстане преобразования, должны перманентно продолжиться начатые реформы правоохранительной системы, отвечающие современным нуждам и требованиям формирующегося гражданского общества.

Однако любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, постановку проблемы, организационные механизмы ее реализации, предусматривающие поэтапность реформирования и мобилизацию заинтересованных в проведении реформы социальных групп населения страны.

1 В МВД Кыргызской Республики проведены итоги деятельности за 2009 г. // Газета «Бетме-Бет» от 26.01.2010 г. № 1842. — С. 6.

В 1998 и в 2005 гг. важнейшими государственными правовыми актами, регулирующими многие концептуальные вопросы реформирования органов внутренних дел, явились Постановление Правительства Кыргызской Республики № 490 от 23.07.1998 г. 1, а также Указ Президента Кыргызской Республики № 76 от 18.03.2005 г. «Об утверждении Концепции реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики до 2010 года». Государство приняло решение провести крупномасштабные преобразования, направленные на кардинальные изменения системы и структуры МВД Кыргызской Республики.

В настоящее время на состояние правопорядка, государственной и общественной безопасности оказывает негативное воздействие ряд факторов:

1. Среди основных причин неудовлетворительного состояния законности и правопорядка в современный период 28% респондентов указывают на экономический кризис как дестабилизирующий фактор, 22% респондентов указали на политический кризис и коррупцию — 21%, на низкий уровень правового сознания и воспитания у населения указали 15%, 11% затруднились ответить.

Проведенный анализ результатов социологического исследования показал, что 48% респондентов оценивают состояние законности и правопорядка в Кыргызской Республике в современный период как «удовлетворительное», 24% респондентов считают, что необходимо срочно принимать меры, 16% отмечают, что состояние законности и правопорядка нормальное, стабильное положение соответствующее всем нормам законодательства Кыргызской Республики и затруднились ответить — 8% (Приложение № 1).

1 Концепция развития системы Министерства внутренних дел Кыргызской Республики. Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 июля 1998 г. № 490 // Информационный правовой центр «Токтом». — Бишкек, 1998.

2. Медленно формируется база правового обеспечения борьбы с преступностью.

Так, Законом Кыргызской Республики «О национальной безопасности», принятым 26 февраля 2003 г., не рассматриваются основные функции, направленные на обеспечение национальной безопасности, и не раскрываются понятия «общественная безопасность», «общественный порядок» как ее составляющиеЗакон Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел», принятый еще 11.01.1994 г., морально устарел, некоторые его положения не выполняются, в результате чего малоэффективно преследуются законом наиболее опасные новые формы преступного поведения, не определены полномочия и статус органов, осуществляющих охрану общественного порядказаконодательство о местном самоуправлении, в части права органов местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка, не выполняется, так как отсутствуют механизм его реализации, нормативные правовые акты, регулирующие его исполнение.

За последние 6 лет наблюдается устойчивая тенденция снижения преступности. За этот период общее число преступлений снизилось на 12 процентов и не превышает примерно 30 000 преступлений в год. Так, в расчете на 100 000 населения в возрасте 14 лет и старше в 2008 году совершено немногим более тысячи преступлений, что на 18,6 процента меньше, чем в 1999 году.

В то же время в городах, селах и поселках возросла уличная преступность, грабежи и хулиганства, распитие спиртных напитков в общественных местах, нарушения общественного порядка и устоев нравственности, процветает наркомания. При этом доля хулиганств в общей структуре преступлений, совершаемых в общественных местах, возросла с 5 (1999 г.) до 10 процента (2009 г.).

1 Годовой отчет Главного информационно-аналитического центра МВД Кыргызской Республики за 2008 г.

3. Профилактика правонарушений во многих регионах республики не основывается на принципах и методах системности, программно-целевого подхода, не обеспечивается разработка ее основных направлений с учетом специфики региона. Использование финансовых, материально-технических ресурсов органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и средств массовой информации в профилактике правонарушений остается недостаточной. В результате этого состояние криминальной обстановки, несмотря на ее стабилизацию в целом по республике, в отдельных регионах остается сложной.

Помимо криминогенных факторов оперативная обстановка в Бишкеке осложняется несанкционированными митингами, «маршами протестов», пикетами, которые дестабилизируют нормальный жизненный ритм столицы, наносят значительный материальный ущерб предприятиям, транспортным организациям, бюджету республики в целом.

В рамках правовой реформы в сфере обеспечения общественной безопасности как элемента качества жизни населения существует необходимость рассмотреть роль местного самоуправления в данном вопросе, тем более, что Указы экс-президента Кыргызской Республики А. А. Акаева, принятые в целях дальнейшей демократизации государственного управления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, делегируют отдельные полномочия исполнительной власти в лице государственных администраций власти представительной — местным кенешам (советам), органам местного самоуправления.

1 О Национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года». Указ Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 г. У П. № 381 // Нормативные акты Кыргызской Республики. — Бишкек, 2002; «О Стратегии реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики». Указ Президента Кыргызской Республики от 5 июня 2004 г. УП. № 193 // Нормативные акты Кыргызской Республики. -Бишкек, 2004.

В соответствии со ст.ст. 93−97 Конституции Кыргызской Республики и ст. 15 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» принятого 12 января 2002 г., на органы местного самоуправления возложены социально-экономические обязанности, в том числе социальная защита населения, а значит, защита и охрана прав, законных интересов граждан. Статей 15 данного Закона прямо определена обязанность органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка на своей территории, то есть органы местного самоуправления наделяются функцией правоохраны.

В свете этих требований возникает необходимость децентрализации правоохранительных органов (в частности милиции) — передаче части милиции — милиции (службы) общественной безопасности или отдельных ее подразделений и служб в подчинение органам местного самоуправления.

В этом плане несомненный интерес для исследования представляет изучение путей укрепления охраны общественного порядка в Российской Федерации и странах СНГ, практическая деятельность их государственных органов и органов местного самоуправления, развития системы профилактики правонарушений и т. д.

На заседании Госсовета Российской Федерации в июле 2007 года по вопросу о государственной системе профилактики правонарушений было указано: «практика показывает, что, если инициатива правоохранительных органов в наведении общественного порядка не находит понимание в широких слоях общества, результата не будет. Именно поэтому создание системы единой социальной профилактики правонарушений в Российской Федерации, вовлечение в эту работу всех имеющихся субъектов профилактики, органов власти, населения, стало необходимостью. Сегодня ключевая задача охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности — смоделировать систему обеспечения правопорядка и безопасности в каждом регионе с учетом местных особенностей» К.

Несомненно, вышеуказанное положение актуально и для правоохранительных органов Кыргызской Республики, их социальной роли в обществе.

Новое государственное мышление, демократизация и гуманизация общества уже приносит свои плоды. Мы сегодня имеем право выбирать и быть избранными в органы местного самоуправления на уровне глав аил окмоту (сел, поселков), а депутаты местных кенешей (советов) районов и областей выбирать глав (мэров) районов и областей отдельных городов Кыргызской Республики.

Тема исследования является вопросом важным и сложным. В сфере политико-правовой жизни Кыргызстана дискуссия на эту тему не проводилась. Происходящие в настоящее время правовые, административные реформы государственной власти и органов местного самоуправления в Кыргызской Республике направлены на организацию более эффективной системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка, профилактику правонарушений, становление и развития муниципальных органов охраны общественного порядка.

Степень разработанности темы исследования.

Основой научной проблематики в рамках диссертационного исследования стала разработка теоретических, правовых и организационных мер совершенствования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике, что благоприятно скажется на стабилизации социально-политической обстановки в стране, реализации конституционных.

Состояние профилактики правонарушений на улицах и в других общественных местах // Материалы ОООП ДООП МВД России к заседанию Государственного Совета России по вопросу о государственной системе профилактики правонарушений. — г. Ростов-на-Дону, июнь 2007 г. норм и норм законодательства, обеспечивающих охрану общественного порядка, снижении уровня социально опасных проявлений.

Немаловажное значение имеет разработка теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий.

Концептуальные проблемы системы охраны общественного порядка, организации и деятельности ее органов, осуществляющих охрану общественного порядка, в свое время были рассмотрены российскими учеными — административистами Ю. С. Адушкиным, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкиным, А. Е. Козловым, Ф. Е. Колонтаевским, А. П. Кореневым, Л. Л. Поповым, В. М. Манохиным, П. П. Сергуном, А. В. Серегиным, Г. А. Тумановым, С. В. Шуваловым и другими.

Остаются актуальными для правоохранительных органов Кыргызской Республики вопросы исследования общественных отношений, складывающихся в процессе организации и практического осуществления охраны общественного порядка, субъектами которых являются ОВД и взаимодействующие с ними государственные органы, органы местного самоуправления и общественные объединенияразработки теоретических, правовых и организационных основ системы охраны общественного порядкауправления системой охраны общественного порядкадифференциация функций и организационной структуры органов, осуществляющих охрану общественного порядкаразвития общегосударственной системы охраны общественного порядка.

Отдельные проблемы правового и организационного регулирования деятельности милиции рассматривались в трудах российских ученых: Г. А. Аванесова, Д. Н. Бахрара, Л. Ш. Берекашвили, В. М. Безденежных, А. А. Благоразумного, И: И. Веремеенко, В. 3. Веселого, С. Е. Вицина, А. П. Герасимова, Д. В. Гребельского, Ю. В. Громадина, А. В. Губанова, Р. И. Денисова, А. Г. Елагина, М. И. Еропкина, Г. Г. Зуйкова, В. Д. Иванова, А. П. Ипакяна, Л. Ф. Кваши, В. Р. Кисина, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского,.

А. Н. Косачева, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, С. М. Крылова, В. Г. Кутушева, В. В. Лазарева, А. Ф. Майдыкова, В. Д. Малкова, В. А. Минаева, А. X. Миндагулова, И. Б. Михайловской, Ю. В. Наумкина, Л. Л. Попова, М. М. Рассолова, Л. М. Розина, А. Н. Роши, Ю. П. Соловья, В. Ф. Сухарева, В. Т. Томина, Г. А. Туманова, А. П., В. С. Чернявского, В. С. Четверикова, В. В. Четверикова, А. П. Шергина, Е. Ф. Яськова и других ученых.

Вопросам деятельности органов местного самоуправления, их роли и месту в сфере охраны общественного порядка посвящены работы ученых Академии управления МВД России: А. М. Алексеева, А. М. Анисимкова, В. М. Артемова, С. В. Биленко, Ю. Н. Болтенко, А. А. Бондарева, А. В. Борисова, В. Н. Бутылина, А. М. Бушуева, Ю. Е. Волкова, В. Д. Горобец, Н. Л. Гранат, С. В. Гущина, Ю. Н. Демидова, Р. И. Денисова, А. И. Дурова, А. П. Ипакяна, В. Н. Ивановой, С. В. Калашникова, Л. Ф. Кваши, М. П. Киреева, В. П. Козлова, А. М. Кононова, А. В. Корнева, А. А. Крылова, В. В. Лазарева, Р. С. Мулукаева, Ю. В. Наумкина, Л. А. Николаевой, Е. А. Переверзева, Л. Л, Попова, Ю. П. Соколова, О. А. Степанова, В. В. Тоболина, Н. А. Шевелевой, а также других ученых: Б. П. Кондрашова, В. В. Лисицына, X. X. Лойта, Г. П. Ермоловича, А. М. Воронова.

В связи с проблемой муниципализации правоохранительной деятельности в 90-х годах XX века Ученым советом Академии МВД СССР неоднократно обсуждались вопросы организации и правового обеспечения муниципальной милиции, рассматривался зарубежный опыт.

Отдельные вопросы рассматривались в трудах ученых и практических работников ОВД (полиции) стран Содружества Независимых Государств, внесших значимый вклад в развитие правового регулирования деятельности ОВД: М. Ю. Абдылдаева, Т. А. Асаналиева, С. И. Бегалиева, Л. Я. Зеличенко, Т. К. Исманова, М. Т. Конгантиева, Ф. Ш. Кулова, С. Н. Наматбаева, К. М. Осмоналиева, И. А. Рыскулова, Л. Ч. Сыдыковой, В. Ш. Табалдиевой (Кыргызская Республика), С. Е. Еркенова (Республика Казахстан), 3. X. Гулямова, Т. А. Джалилова (Республика Узбекистан), А. А. Постникова, И.

М. Серебрякова (Республика Беларусь), М. И. Ануфриева, О. М. Бандурки, Ю. В. Кидрука, А. В. Негодченко, В. О. Соболева (Республика Украина), Г. Б. Даниеляна (Республика Армения), И. О. Кулиева (Республика Азербайджан).

Вместе с тем молено отметить, что многие аспекты теоретического, правового, организационного регулирования деятельности кыргызской милиции по охране общественного порядка остаются за рамками научного исследования, а сформулированные выводы и предложения, подчас прямо противоположные друг другу, далеко не всегда совместимы с адекватным пониманием социальной роли милиции.

Гипотеза диссертационного исследования. В научном плане предполагается, что разработка теоретических, правовых и организационных основ функционирования системы охраны общественного порядка внесет определенный вклад в развитие науки социального управления, в части, касающейся совершенствования системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике.

Полученные результаты диссертационного исследования должны повлиять в целом на ход проводимой административной реформы системы органов внутренних дел Кыргызской Республики.

Потребуется разработка нового законодательства и нормативно-правовых актов о структурно-функциональном преобразовании системы ОВД, разграничивающих административную деятельность, таких структурных подразделений МВД, как: Главного Управления уголовного розыска МВД, Управления общественной безопасности МВД, Департамента государственной специализированной службы охраны и т. д. Образование на их основе: Департамента криминальной полиции и Департамента общественной безопасности МВД, а также/ делегирование отдельных функций МВД в сфере охраны общественного порядка органам местного самоуправления в лице муниципальных органов (муниципальной милиции), осуществляющих охрану общественного порядка, что позволит повысить эффективность охраны общественного порядка и безопасности, борьбы с преступностью и ее предупреждение.

В результате коренным образом должен измениться подход к обеспечению охраны общественного порядка органами внутренних дел, значима будет роль органов местного самоуправления в осуществлении функции охраны общественного порядка, а это предполагает необходимость взаимодействия, сотрудничества, а также совместной работы органов внутренних дел и местного самоуправления, что повлечет открытость, подконтрольность, подотчетность как ОВД, так и муниципальной милиции гражданскому обществу, изменение мнения населения об имидже милиции как «народной».

Объектом исследования является совокупность общественных отношений складывающихся в процессе функционирования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике, в условиях проводимой в стране реформы органов внутренних дел и местного самоуправления.

Предметом исследования являются теоретические, правовые и организационные основы совершенствования системы охраны общественного порядка, деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике с учетом возможной муниципализации функции обеспечения охраны общественного порядка и организации муниципальных органов правопорядка как института местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования. Целью исследования является разработка научно обоснованной концепции организации системы охраны общественного порядка, а также модели организации муниципальной милиции в Кыргызской Республике, построенной на основе обобщения и анализа деятельности подразделений и служб общественной безопасности (милиции общественной безопасности).

Цель исследования обусловила постановку следующих задач:

1. Исследовать общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и практического обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка в целом в Кыргызской Республике, в каждой области, городе, районе, поселке, ином населенном пункте.

2. Уточнить понятие, предмет и состав субъектов реализации функции охраны общественного порядка.

3. Разработать поэтапную программу совершенствования государственного управления в контексте развития муниципального управления.

4. Исследовать теоретические, правовые и организационные основы управления системой обеспечения охраны общественной безопасности и общественного порядка в Кыргызской Республике.

5. Разработать теоретические, правовые и организационные основы дифференциации функций и организационных структур органов, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного порядка в целом в Кыргызской Республике, в каждой области, городе, районе, поселке, ином населенном пункте.

6. Предложить основные концептуальные направления совершенствования системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике.

7. На основе положительного опыта работы милиции общественной безопасности Российской Федерации, полиции зарубежных стран разработать механизм правового и организационного обеспечения совершенствования системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка и безопасности в Кыргызской Республики.

8. Раскрыть содержание и сущность основных институтов органов местного самоуправления в свете требований действующего законодательства, их роль, место в реализации функции охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.

9. Раскрыть сущность и значение муниципальных органов, осуществляющих охрану общественного порядка, в социальной жизни населения в плане профилактики правонарушений и борьбе с преступностью.

10. Определить статус муниципального органа охраны общественного порядка, его компетенцию, организационное построение, ресурсное и информационное обеспечение.

11. Установить характер социальных отношений между органами местного самоуправления и муниципальными органами охраны общественного порядка.

12. Определить место и роль муниципальных структур охраны общественного порядка в системе правоохранительных органов.

13. Выявить пробелы и противоречия правового регулирования прохождения службы в муниципальных органах охраны общественного порядка и внести предложения о дополнении действующего законодательства.

14. Разработать предложения и рекомендации по вопросам эффективного обеспечения охраны общественного порядка в Кыргызской Республике.

Методологическая база и методы исследования. С позиции диалектики как общенаучного метода познания в ходе работы применялись современные способы и методы познания правовых, социально-экономических отношений, процесса совершенствования системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике.

В качестве методов исследования использованы общенаучные и специально-правовые методы, в том числе: теоретический, исторический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурнофункциональный и системный подход.

Методологической основой при написании диссертации послужили принципы объективности, научности и историзма.

Принцип объективности потребовал критического подхода к имеющимся источникам. Была проведена работа по их отбору в соответствии с актуальностью, научной ценностью и поставленными в работе задачами. Проделан сравнительный анализ отобранных материалов с целью проверки их объективности.

Принцип научности обусловил применение целого ряда методов, необходимых в процессе исследования, таких как дедукция и индукция, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация и других.

Принцип историзма позволил сравнить исторические этапы развития общественных отношений, по-новому взглянуть на социальные системы.

Исследование осуществлялось с учетом действующего национального законодательства Кыргызской Республики, законодательства Российской Федерации, а также достижений российской науки и опыта зарубежных стран, регулирующих данную проблематику.

Эмпирическую основу исследования составило изучение нормативно-правовой базы, как национального законодательства, так и зарубежного. Наряду с этим проводились социологические исследования на основе анкетирования более 3000 сотрудников ОВД по всем областям республики, а также осуществлялся опрос более 100 участковых инспекторов милиции, сотрудников ППСМ, служащих органов местного самоуправления г. Бишкек и Чуйской области. Использованы данные государственного статистического учета и ведомственной отчетности, официальные материалы различных организаций.

Применение методов анкетирования и опроса среди сотрудников ОВД и муниципальных служащих дало возможность соотнести теоретические позиции исследуемой проблемы с практической значимостью ожидаемых результатов.

Из вышесказанного следует, что полученные результаты достаточно репрезентативны, достоверны и обоснованны. Проведенное исследование по своему содержанию соответствует избранной специальности, поскольку рассматривает правовые и организационные основы деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка. При этом следует учитывать, что в силу особенности темы и комплексности рассматриваемых проблем, затрагивающих положения теории управления, административной деятельности исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, диссертация — имеет характер междисциплинарного исследования.

Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что она является самостоятельным комплексным исследованием, в котором с позиции межотраслевого подхода разработаны теоретические, правовые, организационные вопросы, относящиеся к проблемам совершенствования системы и органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике в условиях проводимой правовой и административной реформы.

В научный оборот, применительно к проблемам изучения правоохранительной деятельности в Кыргызской Республике, вводятся такие понятия, как: «система органов, осуществляющих охрану общественного порядка», «децентрализация системы управления органов, осуществляющих охрану общественного порядка», «интеграция органов, осуществляющих охрану общественного порядка», «муниципализация функций охраны общественного порядка» и т. д.

Диссертация содержит выработанные и сформулированные предложения и рекомендации, которые адресованы соответствующим правотворческим и правоприменительным органам с целью принятия законодательных, организационно-правовых и методических мер по восполнению имеющихся пробелов и дальнейшему улучшению системы охраны общественного порядка в стране.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Авторская Концепция совершенствования и развития системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской.

Республике, с учетом ограниченности людских, финансовых и материальных ресурсов включает в себя:

— развитие на основе поиска и использования внутренних резервов, прежде всего, в сфере управленческой деятельности системы органов, осуществляющих охрану общественного порядкасовершенствование организационных структур органов, осуществляющих охрану общественного порядка и безопасности;

— перераспределение функций и полномочий в системе органов, осуществляющих охрану общественного порядка;

— организация муниципальных органов охраны общественного порядка.

Приоритетным направлением реформирования правоохранительной системы должно стать не дублирование функций субъектов, осуществляющих охрану общественного порядка, а их согласованное и взаимодополняющее применение.

2. Научно обоснованные определения предмета охраны общественного порядка и понятия общественного порядка.

По своему содержанию (предмету) охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляют собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих функций по организации охраны общественного порядка и безопасности, с другой — осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных противоправных посягательств.

Общественный порядок в Кыргызской Республике — система общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, соблюдение которых обеспечивается уголовными, административно-правовыми средствами и мерами общественного воздействия в целях охраны общественного спокойствия, создания благоприятных условий, направленных на обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности, для нормального функционирования государственных, муниципальных органов, общественных объединений и международных организаций.

3. Совершенствование государственного управления невозможно без дальнейшего развития институтов местного самоуправления и гражданского общества. Децентрализация правоохранительной системы, в частности органов внутренних дел, является естественным и логически обоснованным продолжением процессов демократического развития общества и государства при условии стабильного политического, социально-экономического развития страны и гражданского общества.

4. Субъекты реализации функции охраны общественного порядка — это государственные и негосударственные органы, общественные объединения, осуществляющие охрану общественного порядка и иную правоохранительную деятельность в установленном законом порядке, и в части нормативно закрепленных полномочий.

К основным субъектам охраны общественного порядка автор относит:

• службы и подразделения общественной безопасности органов внутренних дел;

• муниципальные органы охраны общественного порядка;

• общественные объединения правоохранительной направленности (отряды содействия милиции, добровольно-народные дружины, суды аксакалов и др.).

5. Определена система органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике с учетом проводимой в стране правовой и административной реформы, под которой понимается организация взаимосвязанных и взаимодействующих субъектов охраны общественного порядка, обладающих определенными интегрированными свойствами и соответствующей компетенцией для достижения общезначимой цели в борьбе с преступностью.

6. Принципы целостности и единства механизма управления системой органов, осуществляющих охрану общественного порядка, при сочетании вертикальной подчиненности с расширением самостоятельности низовых подразделений и служб, рассчитанного на основе рационального распределения объема функций, их конкретизации и дифференциации между различными звеньями системы.

Целостность и единство механизма управления системой органов, осуществляющих охрану общественного порядка, по мнению автора, заключается в организации интегрированной системы под единым началом управления, выстроенной иерархичной структуры органов, осуществляющих охрану общественного порядка при координирующей роли органов государственной власти.

При сложившейся системе охраны общественного порядка с учетом социально-политических преобразований в кыргызском обществе возможен переход от жестко централизованного управления силами и средствами ОВД, в частности службы общественной безопасности, к стилю работы, основанному на принципах квартальной полиции.

Принцип работы квартальной полиции строится на определенном стиле работы ее сотрудников: прозрачности и открытости, подотчетности местному населению, сотрудничеству с ним на паритетных началах.

7. Управление сферой общественного порядка и безопасности связано с решением многочисленных вопросов внутриорганизационной деятельности, в ходе которой:

— определяются объективно необходимые и научно обоснованные цели и задачи субъектов управления по обеспечению общественного порядка;

— разрабатывается и совершенствуется структура аппаратов и подразделений органов, осуществляющих охрану общественного порядка в соответствии с содержанием их деятельности;

— определяются функциональные обязанности сотрудников аппаратов и подразделений органов по охране порядка на основании научных принципов управления, внедрения передового опыта, укрепления законности и усиления связи с гражданским обществомрешаются вопросы кадрового, материально-технического, организационного и правового обеспечения аппаратов и служб по охране общественного порядка;

— осуществляется управленческий цикл.

8. Применительно к системе органов, осуществляющих охрану общественного порядка, процесс управления определяется как постоянно осуществляемая управленческая деятельность, нацеленная на обеспечение согласованности функционирования всех субъектов реализации функции охраны общественного порядка, на успешное выполнение стоящих перед ними задач, на взаимодействие с другими правоохранительными органами, а также на последовательное осуществление стадий, этапов и процедур управленческой работы, применение различных форм, методов и средств управленческого воздействия.

9. Модель организации системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике представляет собой комплекс правового, организационного и ресурсного обеспечения деятельности системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка на определенно закрепленной территории (патрульном участке) по принципу работы квартальной полиции, и ее «шаговой» доступности, основанную на децентрализации системы службы общественной безопасности ОВД, передачи функций патрульно-постовой, участковой служб милиции и т. п. муниципальным органам охраны общественного порядка при координирующей роли органов государственных власти.

10. В целях установления постоянного и эффективного контроля гражданского общества над сферой правопорядка и борьбы с преступностью определена система взаимодействия муниципальных органов, осуществляющих функцию охраны общественного порядка с органами внутренних дел, институтами гражданского общества через деятельность общественных советов и постоянных комиссий органов местного самоуправления, налаживание с ними партнерства.

11. Авторское определение «муниципальной милиции», под которой понимается правоохранительный орган, обслуживающий муниципальное территориальное образование населения по обеспечению общественного порядка, безопасности личности, общества и государства, подчиняющийся органам местного самоуправления, нанимаемый им и содержащийся за счет средств его бюджета, действующий с определенной юрисдикцией. Муниципальная милиция должна являться органом дознания.

12. Обоснована потребность правового регулирования прохождения муниципальной службы в муниципальных органах охраны общественного порядка, в котором следует выделять три крупных блока системы муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службыопределение статуса муниципального служащего и гарантий его реализациипроцесс прохождения муниципальной службы.

13. Предлагается авторский проект Закона Кыргызской Республики «О муниципальной милиции», на основе которого определен статус, компетенция, ресурсное обеспечение муниципальных органов охраны общественного порядка, решаются проблемные вопросы прохождения службы в муниципальных образованиях. I.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость диссертационной работы определяется сделанными в ходе исследования выводами и рекомендациями, направленными на совершенствование системы и органов, осуществляющих охрану общественного порядка.

Так, результаты проведенного исследования (в период времени с 2001 по 2005 гг.) при научном консультировании Л. М. Колодкина, А. М.

Кононова позволили в 2005 году включить в заключение Государственной комиссии по выработке мер для дальнейшей стабилизации общественно-политической обстановки в Кыргызской Республике следующую рекомендацию: «- осуществить реформирование органов внутренних дел, предусмотрев увеличение подразделений, играющих значимую роль в сохранении общественного порядка и борьбе с преступностью, такие как участковые службы, уголовный розыск и т. п."1.

Итоги данной Государственной комиссии в дальнейшем послужили основой разработки предложений по уточнению и конкретизации отдельных норм Конституции Кыргызской Республики (в новой редакции от 21 октября 2007 г.). В частности, в п. 3 ст. 93 Конституции Кыргызской Республики определено, что «органы местного самоуправления содействуют охране общественного порядка"2.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что автором обобщен национальный, российский и зарубежный опыт по охране общественного порядка, выводы которого могут быть положены в основу процесса начатой крупномасштабной реформы системы ОВД, проводимой в стране с апреля 2002 года.

В частности, органы внутренних дел Кыргызской Республики смогут планировать свою работу более гибко и адекватно общественным ожиданиям, избавившись от несвойственных им функций. Население, граждане будут в определенной мере ощущать свою общую с органами, осуществляющими охрану общественного порядка, ответственность за состояние общественного порядка и уровень криминализации в республике. Через общественные советы, постоянные комиссии при мэрии граждане, инициативные группы могут осуществлять общественный контроль за деятельностью ОВД, иных правоохранительных органов.

1 Об итогах работы Государственной комиссии по выработке мер для дальнейшей стабилизации общественно-политической обстановки в Кыргызской Республике // Моя столица — Новости от 7 июня 2005 г. № 63 (254). С. 4−5- письмо члена Госкомиссии по выработке мер для дальнейшей стабилизации общественно-политической обстановки в Кыргызской Республике, депутата Жогорку Кенеша (Верховного Совета) Кыргызской Республики Д. Садырбаева и.о. министра внутренних дел Кыргызской Республики Абдылдаеву М. Ю. о содействии эксперту рабочей группы по вопросам правопорядка и законности Госкомиссии А. Н. Адилову.

2 Конституция Кыргызской Республики (в редакции Закона от 21 октября 2007 г.) // Нормативные акты Кыргызской Республики. — Бишкек, 2007.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства Кыргызской Республики, а именно: Закона Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики», Закона Кыргызской Республики «Об органах местного самоуправления и местной государственной администрации», Закона Кыргызской Республики «О профилактике правонарушений в Кыргызской Республике», а также в изменении и дополнении норм Кодексов: Об административной ответственности, Уголовного, Уголовно-процессуального, Налогового и др.

Потребуется разработка нового законодательства о криминальной полицейской и милицейской муниципальной службе в Кыргызской РеспубликеЗакона Кыргызской Республики «О муниципальной милиции».

Разработка теоретических и практических аспектов организации муниципальной милиции в Кыргызской Республике позволит повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, реального контроля над осуществлением функции охраны общественного порядка в целях защиты конституционных прав, свобод и законных интересов местного сообщества.

Апробация и практическая реализация результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах посредством: представления в отдел по делам обороны и безопасности администрации Президента Кыргызской Республики предложений по совершенствованию деятельности кыргызской милицииразработки сборника нормативных документов: «Правовые основы деятельности кыргызской милиции» (Бишкек, 2004 г.) — представления материалов по организации муниципальной милиции в Кыргызской Республике в Международный институт стратегических исследований при Президенте Кыргызской Республики (2004 г.) — представленные в министерство Кыргызской Республики по делам местного самоуправления и регионального развития материалы, касающиеся реформирования милиции и создания муниципальной милиции как органа правопорядка, рассмотрены и приняты к внедрению в ходе реализации Национальной стратегии «О децентрализации государственной власти и развитии местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденного Указом Президента Кыргызской Республики 17 декабря 2002 годаподготовки планов научно-исследовательской работы (НИР) Академии МВД Кыргызской Республики и отчетов НИР, в том числе по приоритетным направлениям деятельности органов внутренних дел (1999;2006 гг.) — подготовки и включения в фонд Общей библиотеки Академии МВД Кыргызской Республики, а также внедрения в учебный процесс специального курса лекций по теме: «Теоретические и практические аспекты организации муниципальной милиции в Кыргызской Республике», утвержденного Учебно-методическим советом Академии МВД Кыргызской Республики, протокол № 6 от 31.03.2003 г.- подготовки (в соавторстве с Никитиным М. Н.) и включения в фонд Общей библиотеки Академии управления МВД России лекции: «Организация инновационной деятельности в органах внутренних дел» для слушателей 1 факультета Академии управления МВД Россииподготовки и изданий монографий, учебных, учебно-методических, справочных пособий, лекцийпубликаций научных статей в журналах и сборниках научных трудов, в иных изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также Национального аттестационного комитета Кыргызской Республикипубликаций социально значимых статей в общественно-периодических газетах республиканского значенияподготовки предложений для Главного штаба МВД Кыргызской Республики материалов по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел (2002, 2004, 2005, 2006, 2010 гг.) — непосредственной подготовки, проведения и участия в международных, республиканских, межведомственных, межвузовских, вузовских научно-теоретических, практических конференциях, круглых столах и семинарах, проводимых в Академии МВД Кыргызской Республики (1999;2006 гг.), Академии МВД Республики Казахстан (2003, 2005 гг.), Академии управления МВД России (2006;2009 гг.) и в других учреждениях и вузах Кыргызской Республики по актуальным вопросам правоохранительной деятельности, охраны общественного порядка, обеспечения законности и правопорядка в современных условияхучастия в Юбилейной научно-практической конференции молодых ученых, посвященной 10-летию независимости Кыргызстана и 50-летию Кыргызского Государственного университета (г. Бишкек, 23−27 апреля 2001 г.) — участия в Международной научно-теоретической конференции по теме: «Продвижение инновационных образовательных технологий в постсоветских странах» и выступления на одной из ее секции с научным докладом по исследуемой проблематике (г. Будапешт, май 2002 г.) — участия в 9-той научно-практической конференции по теме: «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие» с участием представителей Института социологии РАН, Московской академии государственного и муниципального управления, Дипломатической академии МИД России, Академии ФСБ России, внутренних войск России, Академии гражданской защиты МЧС России (Академия управления МВД России, г. Москва, 21 ноября 2007 г.) — организации и проведения (совместно с Агентством по местному самоуправлению г. Бишкек) круглого стола по теме: «Муниципализация правоохранительной деятельности» с участием председателя и депутатов Городского кенеша (совета), представителей государственных районных администраций г. Бишкека, представителей международной организации ОБСЕ во главе с советником по полицейским вопросам г-н Ричардом Монком, председателей территориальных общественных советов Первомайского, Ленинского, Свердловского и Октябрьского районов г. Бишкек, а также главы айыл окмоту (сельской управы) Нижней Алла-Арчи Чуйской области, участковых инспекторов милиции, квартальных полицейских, сотрудников Академии МВД Кыргызской Республики (г. Бишкек, май 2005 г.) — участия во Всероссийской научно-практической конференции на тему: «Актуальные вопросы совершенствования служб и подразделений милиции общественной безопасности» (Академия управления МВД России, г. Москва, 27.09.2010 г.) — научного руководства и подготовки двух магистрантов (2002, 2003 гг.) по изучаемой проблематике в Центре магистратуры, аспирантуры и новых образовательных программ Кыргызского Национального Университета им. Ж. Баласагына (г. Бишкек).

Выводы и предложения по результатам научного исследования доложены на заседании Ученого Совета Академии МВД Кыргызской Республики, Академии управления МВД России, а также внедрены в учебный процесс Академии МВД Кыргызской Республики и Академии управления МВД России (акты внедрения прилагаются).

По отдельным выводам и результатам проделанной работы и проведенных социологических анализов автор выступал с докладами на различных научно-теоретических, практических конференциях и семинарах.

Резолюции данных мероприятий направлены в различные министерства и административные ведомства Российской Федерации и Кыргызской Республики.

Подготовленный проект Закона Кыргызской Республики «О муниципальной милиции» направлен для рассмотрения в Комитет по делам обороны, правопорядка и судебно-правовой реформы Жогорку Кенеша (Верховный Совет) Кыргызской Республики.

Структура и объем диссертации

определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка литературы и восьми приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Кыргызская Республика строит демократическое общество, что предполагает децентрализацию управления и усиления роли местной власти. Постепенно центр передает свои функции по управлению развитием территорий местным сообществам, сохраняя за собой право координатора и партнера.

Предпосылкой укрепления и упрочения законности и правопорядка является устойчивая и подлинная демократия. Следует предпринять конкретные действия, направленные на борьбу за обеспечение общественной безопасности и прав человека, укрепление законности. Такие действия должны включать расширение связей внутри общества, а также меры по расширению участия неправительственных организаций включая средства массовой информации, частного сектора в установлении новых партнерских отношений и обеспечении прозрачности и подотчетности политики в области предупреждения преступности. Следует уделить особое внимание той роли, которую могут сыграть в этих условиях различные секторы гражданского общества.

Личная безопасность граждан, общественная безопасность, общественный порядок находятся в тесной взаимосвязи и представляют собой органически связанные между собой социальные явления, что обуславливает требование целостного исследования всего комплекса мер охраны общественного порядка, всей системы органов ее осуществляющую.

Комплексный характер отношений, составляющих сферу охраны общественного порядка и безопасности, позволяет, на наш взгляд, отойти от традиционного рассмотрения общественного порядка и безопасности в широком и узком смысле. По нашему мнению, опираясь на общие положения теории государства и права, разработки ученых-административистов, положения нормативных актов, регулирующих сферу охраны общественного порядка и безопасности, общественный порядок следует рассматривать в общесоциальном, социально-правовом и административно-правовом смысле, а общественную безопасность — в общесоциальном, узком (социально-правовом) и специальном смысле.

Управление и охрана общественного порядка и безопасности являются сложными правовыми категориями, включающими в себя несколько стадий, имеющих свои особенности, обеспечивающими в целом эффективное реагирование на нарушение общественного порядка и безопасности, способствуя тем самым восстановлению сферы общественного порядка и безопасности в стране, в том числе и на муниципальном уровне.

В этой связи основной стратегической задачей, требующей своего решения, является формирование единой правовой основы деятельности системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка. Для урегулирования данных отношений, по-нашему мнению, необходимо принятие Закона Кыргызской Республики «Об организации системы охраны общественного порядка в Кыргызской Республике», Закона Кыргызской Республики «О муниципальной милиции», унификации норм и положений прохождении службы в правоохранительных органах.

Как уже было отмечено выше, обеспечение безопасности личности предполагает устранение угроз в отношении неопределенного круга лиц, что вполне достигается и решением задач по охране общественного порядка, обеспечением общественной безопасности, осуществлением социального контроля над преступностью и т. д.

В юридической литературе задача предупреждения преступлений как одна из задач милиции нашла свои твердые позиции. Ей посвящены работы многих исследователей1.

1 Например: Блувштейн Ю. Д. Правовые основы и компетенция органов внутренних дел по предупреждению преступлений. — Минск: Высшая школа МВД СССР, 1986. — С. 3, 4- Портнов И. П. Работа участкового инспектора милиции по предупреждению хулиганства. — М.: ВНИИ МВД СССР, 1990. -С. 52.

Предупреждение преступлений и административных правонарушений фактически означает выявление причин и условий, способствующих их совершению, и принятие мер по их устранению.

Однако органы милиции в настоящее время не обладают достаточной финансовыми и людскими ресурсами для того, чтобы эффективно решать рассматриваемую задачу. Этому свидетельствуют и показатели роста числа совершаемых ежегодно преступлений и административных правонарушений. Проведенный нами критический анализ состояния общественного порядка в стране, социологические исследования подтверждают выводы диссертационного исследования.

Например, наблюдается постепенный рост преступлений, совершаемых в общественных местах, и, прежде всего, в Ошской, Иссык-кульской и Таласской областей. При этом, криминальная обстановка в стране осложняется активизацией организованных преступных группировок, пытающихся поделить сферы влияния после мартовских событий 2005 года, увеличением незаконного оборота наркотических веществ и их прекурсоров, актами терроризма со стороны радикальных религиозных незаконных организаций.

Поэтому, на наш взгляд, органы, осуществляющие охрану общественного порядка, в первую очередь, должны уделять внимание профилактике преступности, превентивным методам, способствующих снижению уровня правонарушений при этом активно взаимодействуя с общественностью.

Рассматривая проблемы предупреждения преступлений и административных правонарушений, вполне можно согласиться с тем положением, что предупреждение преступности является «делом всех граждан, общества в целом и его институтов"1, которые, «оказывая.

1 Предупреждение преступлений в городской среде. Резолюция ООН восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с контролирующее и профилактическое воздействие на личность, ее деятельность", не только предупреждают «преступное поведение отдельных индивидов, но и через них воздействуют на процесс предупреждения преступности в целом"1.

Наиболее удачной точкой зрения на предупреждение преступлений, службой общественной безопасности МВД Российской Федерации, как задачу милиции является точка зрения Ю. П. Соловья, которую мы разделяем. Он считает, что задача предупреждения преступлений должна ставиться перед милицией только «в плане их предотвращения, то есть принятия мер к недопущению преступлений, когда имеются данные о возможном их совершении конкретными лицами"2. Отчасти это утверждение справедливо в плане индивидуальной профилактики. В плане общей профилактики основную работу должны выполнять на равнее с государственными и муниципальные органы, осуществляющие охрану общественного порядка (муниципальная милиция), а также общественные объединения правоохранительной направленности.

Проведенное исследование показывает, что охрана общественного порядка и обеспечение безопасности представляет собой основанную на практике и научных исследованиях организацию деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка и безопасности по практической реализации стоящих перед ней задач и непосредственное принятие мер с использованием конкретных приемов и способов, обеспечивающих надлежащий общественный порядок и безопасность.

Однако, как неоднократно подчеркивалось в решениях коллегий МВД Кыргызской Республики отсутствие системно-целевого подхода в правонарушителями (г. Гавана, 27 августа — 7 сентября 1990 г.). — Нью-Йорк, 1990.-С. 137.

1 Игогиев К. Е., Шамаров И. В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений. — М.: Юрид. лит., 1980. — С. 19.

2 Соловей Ю. П. Организация деятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993. — С. 126. организации охраны общественного порядка, новых технологий управления, а также не достаточное бюджетное финансирование ОВД не позволяет выйти на новый качественный уровень деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка.

Как нам видится, просчеты в системе организации охраны общественного порядка, ее профилактики заключаются в отсутствии управляющего параметра, а фактически единого субъекта управления, скоординированности в их деятельности и т. д., то есть службы и подразделения милиции общественной безопасности, при всем их возможном желании и стремлении работать системно, не могут из-за оторванности в прямом и переносном смысле «от земли» (патрульного участка) — из-за отсутствия правовых, организационных основ их деятельности, как единой системы органов, осуществляющей охрану общественного порядка, так как по большому счету (даже при многочисленных приказах о взаимодействии и т. п.) каждая служба и каждое подразделение действует сами по себе, отдельно друг от друга, управляемые многочисленными разного уровня субъектами управления.

Организация, по сути, новой системы охраны общественного порядка и управления требует кардинальных как правовых, так и организационных изменений. Данное совершенствование системы можно сравнить со скачкообразным инновационным процессом, в результате которого предлагается абсолютно новый подход в решении проблемных вопросов охраны общественного порядка и в достижении значимых целей.

Отчасти данное решение обозначено в Концепции развития органов внутренних дел Кыргызской Республики до 2010 года, но оно не ограничивается лишь созданием и разграничением компетенции милиции общественной безопасности и криминальной милиции.

Суть данной система проста, если она гибка, динамична, то позволяет сконцентрировать на патрульном участке или пункте охраны общественного порядка (возможно при городском или поселковом отделе милиции (ГОМ,.

ПОМ), достаточные силы и средства ОВД, необходимые для выполнения задач (охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений) на конкретно закрепленной территории с соответствующим линейно-функциональным управлением, то есть путем перераспределения управленческих функций, закреплением на территории -«земле» служб и подразделений милиции общественной безопасности (не при ГУВД-УВД, РОВД, а именно за патрульными участками).

Данные преобразования возможны, только при совершенстве и эффективности государственного управления в целом и правоохранительной деятельности в частности.

Прошедшая в стране конституционная реформа, закончившаяся принятием новой редакции Конституции, продолжающаяся административная реформа, реформа местного самоуправления направлены на стабилизацию основ государства. В стране созданы предпосылки децентрализации власти — в основном сформирована законодательно-нормативная база. В регионах формируются органы представительной (айыл кенеши) и исполнительно-распорядительной (айыл окмоту, мэрии, городские управы) власти.

Обращаясь к истории всемирного эпоса «Манас», который донес до нас свидетельства о древних формах общинного самоуправления, характерных для родоплеменного строя, основой которого была большая патриархальная семья, мы можем констатировать, что самоуправление изначально было приемлемым для народов Центрально-азиатского региона. Такая семья жила по неписаным правилам общежития, руководствовалась в своей деятельности глубоко коллективными началами. Управление в ней осуществляли родовые старейшины. В их функции входило решение самых узловых для племени вопросов — перекочевок, избрание военных вождей, общинное правосудие, переговоры с другими племенами. Совет аксакалов, действовавший на принципах коллективного начала, пользовался неизменным почетом и уважением во всем роде, а его решения исполнялись беспрекословно.

Развитие феодальных отношений, введение частной собственности на земельные угодья, распад большой патриархальной семьи на семейнородственные группы не уничтожили этих форм коллективного общежития.

Как показывает история развития «обычного права» стран Западной Европы характерными чертами европейского общества XVIII — XIX столетия являлось их общность традиций и коллективизм.

Например, П. А. Кропоткин, в своей работе «Взаимопомощь как фактор эволюции», написанной в 1902 году, в частности пишет: «что же касается до континентальной части Европы, то множество общинных установлений, до сих пор сохранивших жизненную силу, встречается в разных частях Франции, Швейцарии, Германии, Италии, Скандинавских стран и Испаниине говоря уже о восточной Европе: деревенская жизнь в этих странах проникнута общинными обычаями и привычками, и европейская литература почти ежегодно обогащается серьезными трудами, посвященными этому вопросу и сродным с ним. Одним из таких примеров дает нам Швейцария. Почти во всех кантонах деревенские общины сообща содержат известное количество коров, для снабжения каждой семьи масломили же они держат сообща поля, или виноградники, продукты которых разделяются между общинникамиили же, наконец, они отдают свою землю в наем, причем доход поступает в пользу всей общины. Самоуправление общин фактически является истинным основанием Швейцарской свободы, где самое происхождение Швейцарской федерации выводится из деревенской общины"'.

Присоединение в конце девятнадцатого века к России вовлекло кыргызский народ в другие формы общественно-государственного уклада.

В настоящее время, как в Российской Федерации, так и в Кыргызской Республике, действующее законодательство наделяет органы местного самоуправления рядом полномочий, позволяющих им участвовать в.

1 Кропоткин П. А. Взаимопомощь как фактор эволюции. — М.: Самообразование, 2007. — С. 184 -185. обеспечении охраны общественного порядка. Тем немение, непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности в России и службой общественной безопасности в Кыргызстане, являющихся исполнительными органами государственной власти.

Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения, способных оперативно реагировать не только на факты правонарушений, но и на разнообразные обращения с просьбой об оказании квалифицированной помощи гражданам, оказавшимся в чрезвычайной ситуации.

Муниципальные органы охраны общественного порядка в соответствии с законом должны быть наделены собственной компетенцией, действующей, как правило, в рамках границ соответствующего муниципального образования. Объем обязанностей и прав муниципальных органов охраны общественного порядка должен соответствовать решаемым задачам.

Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который характеризуется наличием специальных требований к кадровому составу правоохранительных органов местного самоуправления, особого порядка приема на службу и прохождения службы, иного характера служебной дисциплины и правового механизма его обеспечения, особых гарантий правовой и социальной защищенности служащих, их ответственности.

Процесс муниципализации функции охраны общественного порядка должен иметь планомерный и эволюционный характер. В целях ее практического воплощения необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов охраны общественного порядка.

Поэтому, при условии наличия определенных социально-политических факторов и прочной законодательной базы, на наш взгляд, возможна муниципализация функции охраны общественного порядка, создание муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции), что приведет к действию в республике милицейской системы: криминальная полиция, милиция (служба) общественной безопасности МВД и муниципальная милиция местного самоуправления.

На основе проведенного исследования и изучения нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, нами указываются следующие необходимые моменты формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции):

1. Формирование муниципальной милиции органами местного самоуправления.

2. Муниципальная милиция является структурой органов местного самоуправления и не входит в структуру органов государственной власти, однако в некоторой степени ей подконтрольна.

3. Муниципальная милиция подчинена и подконтрольна органам местного самоуправления.

4. Служащие муниципальной милиции нанимаются на службу органами местного самоуправления, как муниципальные служащие.

5. Финансирование муниципальной милиции осуществляется за счет целевых средств республиканского и местного бюджета.

6. Органы местного самоуправления и муниципальные правоохранительные органы несут ответственность за состояние общественного порядка перед населением (избирателями).

7. В сфере охраны общественного порядка, как и за иные дела местного значения, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством подконтрольны районным, областным, республиканским государственным органам власти.

8. Свою работу муниципальные правоохранительные органы осуществляют во взаимодействии с соответствующими территориальными отделами ГОРОВД, УВД, МВД в функции, которых входит обеспечение взаимодействия, координации и оказания учебной, методической помощи.

На основании вышеизложенного, мы выделяем следующие приоритетные направления борьбы с преступностью и ее профилактики:

• проведение единой государственной политики в области борьбы с преступностью1;

• информационная поддержка и формирование доверия населения к проводимой политике, повышение заинтересованности гражданского общества в борьбе с преступностью;

• выработка механизмов эффективного взаимодействия и координации деятельности правоохранительных и специальных органов, на основе реальной оценки криминогенной обстановки, а также причиняемого.

1 Например, Государственная программа по борьбе с преступностью в Кыргызской Республике на 2006;2007 годы. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 28 февраля 2006 г. № 132. преступностью физического, морального ущерба людям, обществу;

• укрепление правовой базы борьбы с преступностью, планирование правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства;

• расширение сотрудничества с правоохранительными органами и спецслужбами иностранных государств, а также представителями международных организаций, осуществляющих деятельность в сфере борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, коррупцией и терроризмом;

• как общегосударственная задача — усиление борьбы с организованной преступностью, наркобизнесом, коррупцией и экономическими преступлениями;

• создание системы социальной и правовой защиты подростков, предотвращение преступности среди несовершеннолетних;

• повышение эффективности раскрытия и расследования преступлений, розыска преступников оперативным службами и подразделениями ОВД, своевременного рассмотрения дел в суде;

• укрепление связей с общественностью и населением, проведение мероприятий, направленных на предупреждение и профилактику правонарушений, а также чуткое и корректное отношение к каждому факту обращения граждан;

• осуществление целенаправленной социальной профилактики правонарушений, в том числе среди несовершеннолетних и молодежи, социальной реабилитации освобожденных из мест лишения свободы;

• укрепление кадрового потенциала ОВД, в том числе органов, осуществляющих охрану общественного порядка, обеспечение их правовой и социальной защищенности;

• финансовое и материально-техническое обеспечение правоохранительных органов;

• развитие научных исследований в области борьбы с преступностью;

• идеологическое, правовое и организационное обеспечение подготовки и реализации концепции борьбы с преступностью, учитывающей интересы местного самоуправления.

Эффективность деятельности компетентных национальных органов и должностных лиц, осуществляющих охрану общественного порядка и безопасности в Кыргызской Республике во многом зависит от четкого установления их целей и задач, определения компетенции и создания гарантий осуществления полномочий в данной сфере.