Аттестация как инструмент реализации кадровой политики в органах исполнительной власти: На примере Новосибирской области

Актуальность темы

Процесс реформирования государственности России сопровождается трансформацией старых и созданием новых политических и социально-правовых институтов власти. Так, Конституционное разделение государственной власти России на три ветви послужило основанием для развития исполнительной власти как института, субъекты которого — органы исполнительной власти, реализуют от имени государства его цели и функции по обеспечению исполнения законов.

Практика показывает, — глубокие преобразования в государственной и общественной жизни невозможно осуществить без значительных изменений в кадровой политике, коренной перестройки кадровой работы. Особая нагрузка в процессе реформирования возлагается на кадры, обеспечивающих проведение в жизнь новых, закрепленных в праве норм социального устройства общества. Соответственно, возрастают и требования к кадрам, призванным профессионально решать задачи обеспечения интересов граждан в принципиально новых социально-политических и экономических условиях.

Основным законодательным актом, концентрированно несущим в себе основные требования к субъектам исполнительной власти, является закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», поскольку становление института исполнительной власти происходит в рамках государственной службы — традиционного института, связующего интересы государства и общества.

Между тем, сложившаяся кадровая ситуация в органах исполнительной власти, по мнению ряда исследователей (В.Н. Игнатова, В. И. Матирко, Е. В. Охотского, В.И. Турчинова), характеризуется как кризисная. Наметился разрыв между провозглашаемой кадровой политикой и реальной практикой, что подтверждается данными социологических исследований. Для выявления причин создавшегося положения, необходимо понять место и роль кадровой политики как главного инструмента власти и общественного развития в ее концептуальном и теоретико-феноменологическом осмыслении.

Проблемы государственной кадровой политики в условиях государственного и социального реформирования подробно освещены в работах В. Г. Игнатова, Е. А. Курбатова Н.П. Пищулина, Ю. А. Розенбаума, И.В.

Скоробогатова, В. А. Сулемова и др. Вопросы кадровой политики на уровне отдельной организации представлены в работах работы Р. Акоффа, Т.Ю.

Базарова, Дж. Иванцевича, A.C. Пашкова, Г. В. Щекина. Особое место в теоретических представлениях занимает проблематика кадровой политики в органах исполнительной власти (Г.В. Атаманчук, В. М. Коланда, В. И. Матирко,.

Е.В. Охотский, В.И. Турчинов).

Несмотря на явный интерес исследователей к данной проблеме, их взгляды представляют достаточно пеструю, а порой и противоречивую картину. Наименее изученным является вопрос реализации кадровой политики, представляющий особую актуальность для органов исполнительной власти.

Одним из основных инструментов, закрепленных законом и направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих, является аттестация. Именно она, по мнению законодателей, поможет привести в соответствие профессиональный уровень последних с квалификационными требованиями к уровню образования, к стажу государственной службы, к уровню профессиональных знаний и т. п.

К сожалению, в федеральном законе никак не отражены требования к профессиональным и личностным качествам государственных служащих.

Вследствие этого, субъекты федерации вынуждены самостоятельно устанавливать эти нормы и закреплять их в праве.

Все это дает основание рассматривать аттестацию государственных служащих субъектов федерации как управленческое нововведение, имеющее собственную логику развития и порождающее проблемы, связанные с его проектированием и внедрением.

Проблема аттестации достаточно полно освещена в отечественной и зарубежной литературе (Т.Ю. Базаров, Ф. П. Величко,, А. П. Журавлев, Ю. Д. Красовский, Е. В. Магницкая, Л. И. Меньшиков, A.C. Пашков, Ю. Н. Старилов, В. К. Тарасов, Г. В. Щекин, и др.). К сожалению, проблематика аттестации как управленческого нововведения, еще не получила поддержки со стороны прикладных социальных наук. В результате, «вхождение» аттестации в культуру повседневной работы органов исполнительной власти осуществляется преимущественно методом проб и ошибок, получаемый опыт не выявляется, не анализируется и, как следствие, не распространяется.

Сама проблема внедрения управленческого нововведения в научном плане поставлена относительно недавно, фактически в 70-е — 80-е г. г. (работы И.В. Бестужева-Лады, Е. Т. Гребнева, Я. С Гинзбурга, Т. М. Дридзе, A.C. Коротаева, А. И. Пригожина и др.). И хотя опыт социального экспериментирования в инновационном процессе имеется (см. работы Я. С. Гизбурга, A.A. Кроника, А.И. Пригожина), описание последнего применительно к аттестации, тем более в органах исполнительной власти, нам встретить не удалось.

Цель исследования состоит в построении алгоритма превращения аттестации в инструмент реализации кадровой политики в органах исполнительной власти, а также оценке возможности игрового экспериментального исследования в процессе внедрения системы аттестации.

Объектом исследования избрана кадровая политика в органах исполнительной власти.

Предметом исследования является аттестация как инструмент реализации кадровой политики в органах исполнительной власти.

Теоретический анализ литературных источников по проблеме и проведенных социологических исследований позволил сформулировать следующую гипотезу: при внедрении аттестации в органы исполнительной власти субъектов федерации целесообразно применять игровой имитационный эксперимент, интегрирующий задачи обучения, апробации и прикладного социального исследования.

Исходя из цели и гипотезы исследования, в работе ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть основные подходы к толкованию данного явления.

2. Определить место и роль кадровой политики в системе социального управления, выделить основные типы кадровой политики.

3. Выявить особенности кадровой политики в органах исполнительной власти.

4. Провести систематизацию средств реализации кадровой политики и определить место аттестации в этой системе.

5. Изучить проблемы, возникающие при проектировании и внедрении аттестации.

6. Исследовать возможности и ограничения игровой имитации в процессе проектирования и внедрении системы аттестации.

7. Провести анализ особенностей системы аттестации государственных служащих Новосибирской области.

8. Разработать сценарий деловой игры и осуществить игровой эксперимент с государственными служащими Новосибирской области при подготовке к внедрению аттестационной процедуры.

9. Провести анализ результатов игрового экспериментального исследования и экспертной оценки.

В соответствии с поставленными задачами было проведено пять основных этапов исследования:

Первый этап. Теоретический анализ основных теорий и концепций, определяющих сущность кадровой политики.

Второй этап. Изучение и определение особенностей кадровой политики в органах исполнительной власти.

Третий этап. Выявление места аттестации в системе средств реализации кадровой политики и исследование ее сущностных характеристик.

Четвертый этап. Рассмотрение аттестации как управленческого нововведения.

Пятый этап. Изучение и экспериментальное исследование объективных возможностей игрового имитационного эксперимента как инструмента внедрения системы аттестации.

Методологической основой работы являются фундаментальные положения современной социологии по вопросам социального управления, отраженные в отечественной и западной литературе.

При разработке проблемы диссертационного исследования в разной степени использовались следующие концептуальные подходы и теоретические положения: концептуальные представления о кадровой политике (Т.Ю. Базаров, В. И. Матирко, Е. В. Охотский, И. В. Скоробогатов, В. А. Сулемов, А.И. Турчинов) — методология фундаментального и прикладного социального исследования (А.Г. Здравомыслов, В. И. Герчиков, А. И. Пригожин, М. В. Удальцова, В.А. Ядов) — теория рациональной бюрократии М. Вебера и представителей последующих социологических школ (Р. Мертона, А. Гоулднера, С. Липсета) — социально-ролевые теории (И.С. Кон, Е.В. Руденский) — теоретические представления о сущности аттестации как организационно-правового средства оценки кадров И. В. Бизюковой, Л. И. Меньшикова, A.C. Пашкова, Г. Х. Попова, Ю. Н. Старилова, Г. Б. Скоктеоретико-практические представления об управленческих нововведениях Я. С. Гинзбурга, Е. Т. Гребнева, Дж. Котлера, А. И. Пригожина, М. В. Удальцовой, Л. Шлесинджератеоретико-методологические положения о роли и сущности игрового имитационного моделирования Ю. С. Арутюнова, М. М. Бирштейн, Ю. В. Геронимуса, В. Ф. Комарова, Г. П. Щедровицкого.

В исследовании использовался комплекс методов: теоретический анализ литературных источников, анализ документов, анализ профессиональной деятельности, игровой имитационный эксперимент, экспертная оценка, наблюдение.

Научная новизна исследования. К новым можно отнести следующие результаты диссертационного исследования.

1. Выявлены условия и факторы, влияющие на формирование социальных норм и оценку профессиональной компетентности государственных служащих.

2. Исходя из правового статуса и особенностей деятельности государственных служащих, а также основываясь на результатах анализа кадровой ситуации раскрыты особенности кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации.

3. Проведена систематизация современных средств реализации кадровой политики и выделено место аттестации в этой системе.

4. В отличие от предложенных ранее подходов к аттестационной проблематике в диссертационном исследовании аттестация рассматривается как управленческое нововведение. В соответствии с этим предложен алгоритм проектирования и внедрения системы аттестации.

5. Разработана игровая имитационная модель системы аттестации государственных служащих Новосибирской области. Ее особенности: модульный принцип построения, реальное информационное обеспечение, ориентация на использование опыта экспертов.

6. Проведен анализ результатов игрового экспериментального исследования, экспертной оценки управляющих делами как единой должностной группы государственных служащих Новосибирской области.

Практическая значимость исследования состоит в следующем.

1. Система аттестации внедрена в систему органов исполнительной власти Новосибирской области.

2. Предложенную систему средств реализации кадровой политики можно рассматривать как опорную модель при формировании и выборе средств реализации кадровой политики.

3. Подход к аттестации не только как к процедуре оценки, «естественным» образом включенной в организационную деятельность, а как к управленческому нововведению, позволяет по-новому осмыслить проблемы аттестации, а также получить и распространить опыт в другие структуры.

4. Разработанная технология проектирования и внедрения системы аттестации может являться основанием для разработки программы аттестационных мероприятий.

5. Предложены подходы к созданию и внедрению аттестационного проекта в органы исполнительной власти.

6. Результаты игрового экспериментального исследования использовались для корректировки отдельных элементов системы аттестации государственных служащих Новосибирской области.

7. Опыт использования игрового экспериментального исследования при внедрении кадровых процедур в органы исполнительной власти Новосибирской области может быть распространен и в другие субъекты федерации.

8. Разработанная деловая игра «Аттестация» может быть рекомендована для использования в системе профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также при подготовке кадров государственной службы к управленческим нововведениям.

9. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть рассмотрены при выработке концепции кадровой политики в органах исполнительной власти Новосибирской области.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Благодаря своему интегральному характеру и правовым последствиям, аттестация занимает особое место в системе средств реализации кадровой политики.

2. При внедрении системы аттестации в органы исполнительной власти субъектов федерации, принципиально важно рассматривать ее как управленческое нововведение, которое включает две основные стадии: проектирование и внедрение.

3. Проведенный игровой имитационный эксперимент с государственными служащими Новосибирской области показал рациональность его использования при внедрении системы аттестации в органы исполнительной власти субъектов федерации и может быть рекомендован для распространения в другие организационные структуры как метод, интегрирующий прикладное социальное исследование и обучение.

Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру, которая включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и восемь приложений.

Выводы. Резюмируя сказанное, можно констатировать следующее.

Во-первых, анализ результатов игрового эксперимента, проведенный участниками игровых групп, сторонними наблюдателями и организаторами, свидетельствует о высокой близости их оценочных суждений об игре как инструменте внедрения системы аттестации в органах исполнительной власти.

Во-вторых, результаты ранжирования профессиональных и личностных качеств государственных служащих являются первым шагом в практической апробации нормативных моделей государственных служащих Новосибирской области собой.

В-третьих, рассматривая управляющих делами как однородную должностную (статусную) группу государственных служащих, можно было зафиксировать в процессе обсуждения и усвоения аттестационных норм два основных типа поведения — поведение, ориентированное на сотрудничество, выработку общего подхода и индивидуалистический стиль поведения. Подавляющее большинство управляющих делами (83%) проявили готовность к сотрудничеству.

В-четвертых, мнения участников, что деловая игра «Аттестация» позволила лучше понять и освоить основные элементы системы аттестации, снять напряжение, снизить неопределенность. Таким образом, обучение действиям в рамках разработанной системы аттестации в форме игры облегчает ее усвоение и внедрение в практику кадровой работы территориальных администрациях.

В-пятых, диагностика в ходе игрового эксперимента процедурных, содержательных и социально-психологических проблем, потенциально-возможных при внедрении и реализации аттестационного проекта, совместный.

125 поиск путей их разрешения, а также предложения участников игрового эксперимента по развитию (изменению) системы аттестации были учтены уже на первом этапе аттестации государственных служащих.

В-пятых, итоги первого этапа аттестации свидетельствуют о неформальном подходе к аттестации государственных служащих в территориальных администраций, что подтверждает успешную подготовку управляющих делами к ее внедрению и организационному обеспечению на своих территориях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование по теме «Аттестация как инструмент реализации кадровой политики в органах исполнительной власти (на примере Новосибирской области)», мы начали с рассмотрения концепций и взглядов на природу кадровой политики, особенно ее прикладных аспектов. Опираясь на теоретические представления И. Б. Скоробогатова, В. И. Матирко, В. И. Игнатова, Е. В. Охотского, В. И. Турчинова, Т. Ю. Базарова, Л. Б. Еремина, а также Р. Акоффа, A.C. Пашкова, В. А. Сулемова и др. мы выделили основные подходы к определению кадровой политики и те проблемные зоны, которые чаще всего анализируются в научной литературе. К таким проблемным зонам мы отнесли проблему сущности, субъектности, типологизации, формирования и реализации кадровой политики, показав при этом, что именно субъектность кадровой политики задает ее специфику на разных уровнях.

Для осмысления сущности кадровой политики нам пришлось рассмотреть элементы, ее образующие («кадры» и «политика»), разводя при этом понятия «кадры» и «персонал», «политика» и «управление». Проделав аналитическую работу и раскрыв специфику кадров как объекта и ресурса управления, нами было предложено рабочее определение кадровой политики как деятельности, связанной с выработкой и реализацией норм, правил, принципов, критериев отбора, расстановки и функционирования кадров, и направленной на решение стратегических задач социальной системы (организации, государстваобщества в целом).

Вместе с тем, теоретический анализ различных аспектов кадровой политики показал, что существует значительный круг проблем, которые еще предстоит осмыслить. Тем не менее, аналитическое рассмотрение существующих представлений явилось основой для выявления особенностей кадровой политики в органах исполнительной власти.

Но прежде чем раскрыть эти особенности, мы были вынуждены сопоставить родственные понятия такие, как «власть», «управление», «государственная власть», «исполнительная власть», «государственная служба», а также обратиться к теории рациональной бюрократии М. Вебера, являющейся идеально-типической моделью для сравнения профессионального чиновничества разных стран.

Исходя из того, что органы исполнительной властью являются составной частью государственной службы, социальные функции которой пронизывают все социальное пространство, и связывают между собой различные ветви государственной власти, основное внимание в дальнейшем уделили современному этапу становления государственной службы в Российской Федерации.

Основополагающим и устанавливающим важнейшие ориентиры в кадровой сфере является закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», который концентрированно несет в себе основные принципы и нормы кадровой политики. Этот закон задает концепцию государственной службы как профессиональной деятельности, определяет социально-правовой статус государственных служащих, закрепляет квалификационные требования к их профессиональному уровню, вводит аттестацию как форму оценки, устанавливает порядок замещения вакантной государственной должности государственной службы и т. п.

Вместе с тем, анализ кадровой ситуации в органах исполнительной власти привел к выводу о кризисных явлениях, последствия которых проявляются во всех сферах общественной жизни. Более того, регламентированные законом стратегические меры в отношении кадров органов исполнительной власти, далеко не всегда реализуются на практике, нормативные требования не выполняются, наметился разрыв между провозглашаемыми атрибутами кадровой политики и реальной практикой. Все это позволило поставить вопрос о средствах реализации кадровой политики. Кадровой политики, которая учитывала бы предназначение, специфику деятельности и социально-правовой статус кадров государственной службы.

Однако, при рассмотрении научной, методической и нормативно-правовой литературы нам не удалось обнаружить целостного представления о системе средств реализации кадровой политики. Более того, выяснилось, что сама постановка вопроса — явление достаточное редкое. Средства реализации кадровой политики либо сведены непосредственно к кадровой работе, либо к ее обеспечивающим механизмам. Опираясь на работы И. В. Бизюковой, А.ГТ. Волгина, М. Грачева, Дж. М. Иванцевича, A.A. Лобанова, Ф. Б. Михайлова и др., был предложен вариант систематизации средств реализации кадровой политики, включающий два системных блока систему работы с кадрами, ядром, центральным элементом которой являются кадры, и систему обеспечивающих средств (нормативныхправовых, учебно-методических и социально-психологических) .

Далее, исходя из целей диссертационного исследования, мы приступили к рассмотрению места и роли аттестации в системе средств реализации кадровой политики. Для этого нам потребовалось понять сущность аттестации и уяснить ее специфику как формы организации оценки работников, чей труд слабо структурирован, плохо формализован. Анализ работ В. К. Тарасова, Ю. Н. Старилова, Л. И. Меньшикова, Г. Х. Попова, A.C. Пашкова и др. позволил сделать вывод, что аттестация есть а) форма организации интегральной, комплексной оценки, осуществляемой с использованием норм права, гарантирующих максимальную объективность результатов и последствийб) проводимая с определенной периодичностьюв) концентрированно несущей в себе социальные нормы и требования в качестве эталонов или моделей «должного» с которыми сопоставляются работники.

Вместе с тем, обращение к научной литературе показало отсутствие подходов к рассмотрению аттестации как управленческого нововведения имеющего собственную логику развития. Это дало основания для анализа инновационной проблематики в работах Я. С. Гинзбурга, Е. Т. Гребнева, Н. И. Липина, И. Перлаки, А. И. Пригожина, Дж. Котлера и др. в преломлении к разработке и внедрению системы аттестации. В результате был предложен алгоритм проектирования и внедрения системы аттестации в организационную реальность, включающий исследование ситуации, принятие основных решений по аттестационному проекту, его нормативную правовую регламентацию, подготовку к внедрению аттестации, экспериментальное проведение аттестации, внедрение аттестации, анализ результатов, корректировку проектных решений. При этом мы обратили особое внимание на такой шаг, как: экспериментальное проведение аттестации, достоинства которого как инструмента внедрения аттестационного проекта объясняются его многофункциональной направленностью на решение разнообразных задач (диагностики, исследования, обучения, адаптации к новым нормам и т. д.).

Игровой эксперимент — это особый вид экспериментального исследования, история развития которого, его возможности и ограничения в процессе разработки и внедрения аттестации рассмотрены нами в следующем параграфе. Опираясь на теоретические наработки В. Ю. Маслова, Р. Ф. Жукова, И. М. Сыроежина, М. М. Бирштейн, Н. В. Сыскиной, В. Ф. Комарова, а также Г. П. Щедровицкого, A.A. Зиновьева, В. А. Грушина и др., мы выделили особенности имитационных игр и игр репрезентационных (открытого типа), и раскрыли возможности и границы их применения в инновационной деятельности. Проведенный анализ литературных источников, а также собственный опыт участия в разработке и проведении игровых экспериментов, дает все основания рассматривать их не только как технологию проектирования (благодаря проектно-моделирующей сущности), но и как инструмент внедрения систем аттестации. К сожалению, нам не удалось встретить ссылки на практику подобного применения.

Теоретико-методологическое и методическое осмысление заявленной проблематики позволило логично перейти к описанию и анализу результатов игрового экспериментального исследования, проведенного с управляющими делами территориальных администраций Новосибирской области при внедрении системы аттестации. Основываясь на анализе нормативных правовых документов по аттестации и ее инструктивно-методического обеспечения, мы выделили ряд принципиальных особенностей системы аттестации государственных служащих в системе органов исполнительной власти Новосибирской области. При этом нам удалось доказать объективную необходимость и субъективные возможности проведения игрового экспериментального исследования при внедрении аттестационного проекта в территориальные администрации области.

Для этих целей был разработан сценарий деловой игры «Аттестация», проведенной с управляющими делами территориальных администраций Новосибирской области в рамках двухдневного семинара. Основные особенности разработанной игровой модели заключались, прежде всего, в модульном характере ее построения, наполнении ее реальной аттестационной информацией, отсутствии «эталонного» решения, использовании участников игры в качестве экспертов.

Идея разработчиков и организаторов деловой игры «Аттестация» о ее многофункциональных возможностях была реализована, что подтвердил содержательный анализ результатов игрового экспериментального исследования, который позволил сгруппировать их в четыре основных блока: А. Результаты ранжированияБ. Результаты диагностикиВ. Развитие системы аттестацииГ. Результаты экспертной оценки.

Игровой эксперимент не только помог выявить проблемы (процедурного, содержательного, социально-психологического характера), потенциально-возможные при внедрении и реализации аттестационного проекта, но внести конкретные предложения по развитию аттестационного проекта. Кроме того, результаты, полученные при ранжировании профессиональных качеств государственных служащих, можно рассматривать как первый, «срезовый» шаг в дальнейшем исследовании и последующем построении нормативных моделей государственных служащих различных должностных групп. Также принципиально важным результатом является то, что подавляющее большинство участников игрового эксперимента отметили те или иные его достоинства как инструмента внедрения системы аттестации.

Косвенным свидетельством эффективности игрового эксперимента явились результаты первого этапа аттестации государственных служащих.

Новосибирской области, особенно в территориальных администрациях городов и районов области, что было подтверждено статистическими данными.

Итак, в ходе диссертационного исследования были решены все поставленные задачи:

1. Раскрыты основные подходы к объяснению кадровой политики.

2. Выявлены особенности кадровой политики в органах исполнительной власти.

3. Проведена систематизация средств реализации кадровой политики и выделено место аттестации в этой системе.

4. Изучены проблемы, возникающие при проектировании и внедрении аттестации как управленческого нововведения.

5. Исследованы возможности и ограничения игровой имитации в процессе проектирования и внедрения системы аттестации.

6. Проведен анализ системы аттестации государственных служащих Новосибирской области.

7. Разработан сценарий деловой игры, проведен игровой эксперимент и анализ полученных результатов.

Таким образом, обобщая результаты диссертационного исследования, можно сделать общий вывод о том, что для облегчения внедрения аттестации в органы исполнительной власти субъектов федерации целесообразно использовать в качестве инструмента игровой имитационный эксперимент, интегрирующий задачи исследования, диагностики и обучения.

На основании результатов диссертационного исследования вносятся следующие предложения:

1. Необходимо продолжить теоретико-методологическое осмысление кадровой политики и ее особенностей в органах исполнительной власти.

2. В целях построения моделей государственных служащих и развития системы аттестации в органах исполнительной власти провести дальнейшее исследование значимости профессиональных и личностных качеств.

3. Обобщить полученный опыт внедрения аттестации на других субъектах федерации.