Реализация контрольной функции финансов в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью решении комплекса научно-практических задач по реформированию российской системы управления государственными и муниципальными финансами. Достижение целей государственной финансовой политики в значительной степени зависит от устойчивости и эффективности такого базового финансового института, как бюджет. Российская бюджетная система пока еще не стала достаточно мощным рычагом воздействия государства на экономический рост, поведение производителей, рынок товаров и услуг. Бюджеты не увязаны с целями финансовой политики и не приспособлены для решения стратегических задач. Это создает атмосферу непредсказуемости в направлениях государственного регулирования экономики, мешает формированию стабильной макроэкономической среды.

В условиях рыночной экономики требуется переориентация системы формирования и распределения государственных и муниципальных финансовых ресурсов на рост эффективности экономики, ускорение ее развития. Необходима коренная реструктуризация действующей системы государственного финансового контроля, которая не отвечает современным требованиям и недостаточно адаптирована к казначейским процедурам исполнения бюджетов. Назрела настоятельная необходимость в системе мер, направленных на оптимизацию государственных контрольных и регулирующих функций, сочетающихся с рыночными способами регулирования экономических процессов, а также усиление влияния функций финансов предприятий и учреждений.

Все это требует более системного и глубокого исследования взаимодействия функций финансов в бюджетном процессе, выявления новых форм развития и проявления функций финансов, выводит в число первоочередных задач совершенствование направлений и условий реализации контрольной функции финансов в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах Э. Г. Ванштейна, JI. Грамфалви, П. Десая, JI.A. Дробозиной, В. Н. Живалова, И. Х. Озерова, J1.H. Павловой, В. Г Панскова, В. М. Родионовой, К. К. Федяевского.

Проблемам функций финансов, финансового контроля посвящены труды Б. Аллена, И. А. Белобжецкош, В. В. Бурцева, АЛ. Быстрякова, Э. А. Вознесенского, А. Премчанда, Т. Тер-Минасян, В. И. Шлейникова, С. О. Шохина, А. Шика и других. Методические и практические аспекты организации казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации рассматриваются в работах Д. В. Бриля, Д. Л. Комягина, Т. Г. Нестеренко, Б. Н. Серкова, А. В. Смирнова, А. Хешима и других авторов.

Несмотря на значительное количество научных работ в области реализации функций финансов остаются недостаточно исследованными теоретические и практические аспекты их взаимодействия, особенно в отношении реализации их в процессе формирования и исполнения бюджетов в трансформационной экономике. Существует серьезное отставание теоретических разработок механизма контрольной функции финансов в перераспределительном процессе. Нуждаются в теоретическом и практическом переосмыслении методологические походы к организации финансового контроля, как формы проявления контрольной функции финансов, в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в разработке теоретико-методологических подходов совершенствования реализации контрольной функции финансов в процессе формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, выработке рекомендаций и мер, способствующих достижению высокой эффективности бюджетного процесса Российской Федерации.

Реализация поставленной цели достигается путем решения следующих задач:

— проанализировать взаимодействие функций финансов, сформулировать основные принципы этого взаимодействия и выявить объективную структуру его финансового механизма;

— выявить основные особенности реализации взаимодействия функций финансов в содержательных формах контрольной функции финансов;

— систематизировать существующие методологические подходы к формированию и исполнению бюджетов с целью выявления наиболее перспективных направлений совершенствования взаимодействия функций финансов в бюджетном процессе;

— выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации;

— выработать комплекс практических рекомендаций по совершенствованию финансового контроля в бюджетном процессе России и развитою его потенциала в условиях казначейского исполнения бюджетов.

Объектом исследования является контрольная функция финансов в бюджетном процессе и пути повышения эффективности бюджетного процесса в условиях рыночной экономики.

Предметом исследования выступают экономические и финансовые отношения, отражающие содержание и механизм контрольной функции финансов в процессе формирования и использования бюджетных финансовых ресурсов.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды российских и зарубежных ученых в области государственного регулирования экономики, бюджета и финансового контроля.

Методологической базой исследования являются методы системного и ситуационного анализа, диалектический метод, методы сравнительного и логического анализа, концептуальные положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов. Источником методологических идей стали также концептуальные положения, отраженные в нормах финансового законодательства Российской Федерации.

Информационной базой исследования послужили нормативно — правовые акты Российской Федерации в области формирования и исполнения бюджетов, методические и аналитические материалы Минфина России, Федерального казначейства, Минэкономразвития России, Счетной Палаты Российской Федерации, Банка России, Международного валютного фонда, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса и финансового контроля, статистическая и аналитическая информация Госкомстата России.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: выявлены новые формы проявления системы функций финансов и дана новая трактовка объективных основ контрольной функции, заключающихся во взаимодействии функций финансов и отражающихся в его финансовом механизме. Предложен методологический подход к оценке сущности взаимодействия контрольной функции с другими функциями финансов, в соответствии с которым, рассматриваемое взаимодействие выступает в процессах корректировки и уточнения распределения финансовых ресурсов на основании выявляемых с помощью финансового контроля новых параметров и регулирующих факторов распределения средств. Предложена система принципов, раскрывающая содержательную сторону взаимодействия функций финансов: адекватность, оперативность, результативность, применение которых имеет существенное значение в формировании эффективной системы финансового контроляпредставлен вариант отражения механизма взаимодействия функций финансов в финансовом контроле, в соответствии с которым: 1) финансовые потоки корректируются по результатам финансового контроля за законностью распределения средств- 2) параметры распределения средств корректируются по результатам финансового контроля за эффективностью использования ресурсов (экономичность, окупаемость) — 3) конкретные цели и задачи финансовой политики корректируются на основании учета данных финансового контроля о результатах реализации финансовой политики. Показано, что в целях совершенствования системы финансового контроля в соответствии с задачами роста его эффективности требуется создание эффективных взаимосвязей между процессами распределения финансовых ресурсов, расширение предметных направлений и развитие методов финансового контроля. Кроме того, необходимо создание тесной взаимоувязки процедур финансового контроля с процедурами распределения средствсистематизированы существующие в мировой практике основные методологические подходы к формированию бюджетов: традиционный (затратный) подход, бюджетное планирование на основе нормирования затрат и бюджетное планирование на основе результатов. Обоснована перспективность перехода в условиях рыночной экономики к формированию многолетних бюджетов на основе конечных результатов и показана значимость этого подхода к бюджетному планированию для создания предпосылок к успешной практической реализации принципов взаимодействия функций финансов. Показано, что включение в бюджетный процесс стратегического планирования и последующего анализа альтернатив достижения целей и задач, выявленных на этапе стратегического планирования, в условиях составления многолетних бюджетов позволит существенно оптимизировать бюджетный процесс и повысить эффективность финансовой политикивыявлены основные свойства типологии организации исполнения бюджетов и предложены основания для их классификации: по институциональному признаку, по уровню централизации бюджетных ресурсовпо способу использования временно свободных средств', по уровню централизации управления бюджетными ресурсамипо уровню контроля за операциями с бюджетными средствами. Выявлены потенциальные преимущества казначейского исполнения бюджетов, способствующие достижению оптимальности взаимодействия функций финансов и позволяющие минимизировать трансакционные издержки на обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов, усилить финансовый контроль на этапе исполнения бюджетов, осуществлять достоверный мониторинг финансовой деятельности органов управления, являющийся базовым инструментом создания систем оценки эффективности и результативности государственной и муниципальной деятельности;

• обоснованы стратегические направления реформирования бюджетного процесса Российской Федерации и реструктуризации системы государственного финансового контроля: 1) внедрение многолетнего бюджетного планирования «на основе результатов» с использованием программно — ориентированного подхода к формированию бюджетов- 2) совершенствование казначейского исполнения бюджетов и использование незадействованных, но существующих потенциально преимуществ казначейской системы в области финансового контроля и управления финансовыми потоками- 3) реструктурирование органов и развитие методов финансового контроля в условиях казначейского исполнения бюджетов;

• сформирован комплекс конкретных мероприятий по совершенствованию реализации контрольной функции финансов в бюджетном процессе Российской Федерации, включающий создание эффективных механизмов финансового контроля за ходом реализации государственных и муниципальных целевых программ и развитие потенциала казначейской системы исполнения бюджетов в условиях многолетнего бюджетного планирования «по результатам».

В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту: объективная основа контрольной функции финансов заключается во взаимодействии функций финансов, выражающемся совокупностью взаимоувязанных процессов корректировки и уточнения распределения финансовых ресурсов на основании выявляемых с помощью финансового контроля новых параметров и регулирующих факторов распределения средств. Данное взаимодействие основывается на принципах адекватности, оперативности и результативностиих нарушение приводит к пассивному отражению контрольной функцией финансов результатов распределения финансовых ресурсов, усилению субъективизма в принятии управленческих решений и несогласованности действий управленческих и контрольных органоввнедрение в Российской Федерации новых процедур бюджетного планирования — на основе результатов — целесообразно осуществлять посредством использования программно-ориентированного подхода к формированию бюджетов. При этом необходимо, с одной стороны, использовать незадействованные возможности казначейской системы исполнения бюджетов в области реализации предварительного и текущего контроля, с другой стороны, требуется ликвидация процедур кассовых ограничений, негативно влияющих на самостоятельность и снижающих ответственность получателей бюджетных средств. Одновременно, в целях создания эффективных механизмов реализации финансового контроля за ходом выполнения государственных и муниципальных целевых программ, требуется изменение процедур их формирования, утверждения и исполнения, а также внедрение в бюджетный процесс Российской Федерации анализа финансовой деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, реализующих программынеобходимым условием формирования систем оценки эффективности и результативности государственной и муниципальной деятельности является создание системы мониторинга финансовой деятельности участников бюджетного процесса, которая может быть наиболее эффективно реализована на основе использования единого информационно-телекоммуникационного пространства органов Федерального казначейства. При этом, переход к Единому плану счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления, и консолидация информации о финансовой деятельности участников бюджетного процесса в информационной системе Федерального казначейства позволит обеспечить единство и достоверность данных, необходимых для анализа финансовой деятельности государства и муниципальных образований на макро и макро уровне.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что разработанные в диссертационном исследовании положения создают методологическую и практическую основу для создания эффективных взаимосвязей финансового контроля с процессами формирования и использования бюджетных и внебюджетных фондов. Выводы и рекомендации диссертации направлены на достижение высокой эффективности государственной финансовой политики, реализуемой в процессе формирования и исполнения бюджетов, усилению финансового контроля за операциями с бюджетными средствами, реализации рыночных способов управления экономическими процессами и укреплению финансовых институтов всех уровней бюджетной системы. Выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов и методических материалов по вопросам модернизации бюджетного процесса и реструктуризации системы государственного финансового контроля, в том числе системы казначейского исполнения бюджетов.

Теоретические положения работы могут быть применены для преподавания курса государственных и муниципальных финансов в системе подготовки и переподготовки кадров органов контроля и финансово-бюджетной сферы.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в публикациях автора общим объемом 2,3 п. л.

Содержащиеся в диссертации основные положения, выводы и рекомендации использовались при разработке учебно-тематических планов, методических пособий и проведении лекционных и практических занятий, применялись при разработке нормативных актов Минфина России. Структура работы обусловлена поставленными в ней целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Специфичность реализации контрольной функции финансов проявляется в особенностях ее взаимодействия с другими функциями финансов, которое имеет объективную основу и выражается совокупностью взаимоувязанных процессов корректировки финансовых потоков, параметров распределения средств и целей финансовой политики, производимых на основании выявленных финансовым контролем данных и осуществляемых на этапах возникновения, формирования и использования финансовых ресурсов.

Механизм взаимодействия функций финансов (его принципиальная структура) выражается в следующем: 1) финансовые потоки корректируются по результатам финансового контроля за законностью распределения средств- 2) параметры распределения средств корректируются по результатам финансового контроля за эффективностью использования ресурсов (экономичность, рентабельность) — 3) цели финансовой политики корректируются на основании данных финансового контроля о результатах реализации финансовой политики.

2. Постановка вопроса о принципах взаимодействия функций финансов имеет актуальное значение для процесса принятия решений, поскольку они могут служить мерилом поведения в принятии решений. Раскрыть содержательную сторону взаимодействия функций финансов как финансовой категории может следующая система принципов: адекватность, оперативность, результативность. Адекватность взаимодействия подразумевает обоснованность корректировок финансовых потоков, параметров распределения средств и/или целей финансовой политики. Оперативность взаимодействия предполагает достижение необходимой быстроты при осуществлении корректировок финансовых потоков, параметров распределения средств и целей финансовой политики. Результативность выражается в безусловности проведения надлежащих корректировок и требует унификации соответствующих процедур.

При недостаточно оптимальном взаимодействии функций финансов, контрольная функция пассивно отражает результаты распределения денежных средств. И, наоборот, с достижением оптимальности этого взаимодействия финансовый контроль играет активную роль в принятии того или иного решения. На практике нарушение принципов взаимодействия функций финансов ведет к росту противоречий в сферах реализации финансового управления и контроля, усилению субъективизма в принятии управленческих решений и несогласованности действий управленческих и контрольных органов.

3. Одним из возможных путей достижения оптимального взаимодействия функций финансов в бюджетной сфере является реорганизация бюджетного процесса в целях внедрения бюджетирования на основе результатов, перспективность которого заключается в создании условий, способствующих успешной реализации принципов взаимодействия функций финансов. Применение в процессе анализа альтернатив достижения целей контроля эффективности и в процессе установления плановых результатов (целей) — контроля целесообразности позволяет принимать более обоснованные решения и уменьшать влияние субъективных факторов при установлении параметров бюджета (принцип адекватности). Неотъемлемой частью бюджетного процесса, предшествующей утверждению бюджета, является предварительный контроль установленных параметров распределения и целей (принцип оперативности). Текущие цели тесно увязаны со стратегическими, что подразумевает обязательность корректировки тех текущих целей, которые не соответствуют стратегическим (принцип результативности).

4. Системы исполнения бюджета обладают характерными особенностями движения финансовых и информационных потоков, что существенно влияет на взаимодействие функций финансов в процессе исполнения бюджета. Рассмотренное в работе содержание казначейского исполнения государственного бюджета показывает, что казначейская система обладает рядом объективных преимуществ, позволяющих создать условия для практической реализации принципов взаимодействия функций финансов, поскольку позволяет органам государственного управления: оперативно получать качественную информацию об исполнении бюджета и выявлять действительные потребности в финансовых ресурсах (принцип адекватности) — осуществлять предварительный и текущий контроль на всех уровнях бюджетных расходов, что позволяет предотвращать незаконное использование бюджетных средств (принцип оперативности) — включать казначейский контроль в бюджетный процесс в качестве обязательных, последовательно реализуемых процедур (принцип результативности).

Таким образом, внедрение бюджетирования на основе результатов в условиях казначейского исполнения государственного бюджета позволяет создать необходимые условия для совершенствования взаимодействия функций финансов в бюджетом процессе.

5. Формирование эффективной системы государственной финансового контроля должно базироваться на структуре механизма взаимодействия функций финансов, и одним из основных направлений развития финансового контроля в государственном секторе является расширение предметных направлений, а также методов финансового контроля. В современных условиях контроль за законностью операций с бюджетными средствами не является достаточным для обеспечения высокой эффективности финансовой политики. Необходимо контролировать не только затраты, но и результаты (цели) деятельности государства. При этом все более повышается значение контроля эффективности осуществляемых затрат на реализацию целей финансовой политики. Сегодня финансовый контроль — это не только контроль движения финансовых потоков, его составной частью становится анализ финансовой деятельности участников бюджетного процесса. Дальнейшее расширение предметных направлений и методов государственного финансового контроля будет способствовать успешной реализации принципа адекватности взаимодействия функций финансов в государственном секторе, поскольку данные финансового анализа и контроля позволят управленческим структурам принимать более обоснованные решения по вопросам формирования и использования государственных финансовых фондов.

С одновременным расширением сфер финансового контроля требуется более широкое внедрение предварительного и текущего контроля, способного выполнять профилактические функции, и не допускать незаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Особенно актуальна переориентация на предварительный и текущий контроль в государственном секторе экономики, где количество и разнообразие видов государственной деятельности и обусловленная ими сложность процедур перераспределения национального продукта, затрудняют реализацию принципа оперативности взаимодействия функций финансов.

Структурирование органов и форм финансового контроля в механизме взаимодействия функций финансов должно базироваться на учете особенностей бюджетных процедур используемых систем формирования и исполнения государственного бюджета. Это позволит четко разграничить предмет контрольной. деятельности между контрольными органами и правильно закрепить за ними формы финансового контроля, и, соответственно, усилить эффективность * контрольного процесса. При этом, нормативное закреплении интеграции финансового контроля в бюджетный процесс в качестве последовательно осуществляемых обязательных процедур позволит избежать пассивного отражения финансовым контролем результатов распределения денежных средств и создать эффективные взаимосвязи финансового контроля с процессами планирования, составления и исполнения государственного бюджета, что будет способствовать практической реализации принципа результативности взаимодействия функций финансов.

6. Необходима разработка стратегии развития бюджетного процесса в Российской Федерации, лежащей в основе общего курса реформ, направленных на совершенствование взаимодействия функций финансов в бюджетной сфере. К основными направлениям этой стратегии целесообразно отнести:

1) внедрение бюджетирования на основе результатов с использованием программно — ориентированного подхода к формированию бюджетов;

2) совершенствование казначейского исполнения бюджетов и использование незадействованных, но существующих потенциально преимуществ казначейской системы;

3) структурирование органов и форм финансового контроля в механизме взаимодействия функций финансов в условиях казначейского исполнения бюджетов.

7. Разработка комплекса мероприятий по совершенствованию взаимодействия функций финансов в государственном секторе экономики России должна производиться с учетом необходимости решения в ходе реформ бюджетного процесса задач по исключению государственных функций, подменяющих рыночные способы регулирования и системы саморегулирования экономических процессов, а также, созданию рыночной мотивации в государственном секторе экономики.

Переход к бюджетированию на основе результатов целесообразно осуществлять посредством внедрения программного подхода к формированию бюджетов и включает решение организационных и методологических задач по совершенствованию порядка разработки и реализации государственных и муниципальных целевых программ.

В процессе совершенствования процедур казначейского исполнения бюджетов могут и должны использоваться многие положительные моменты, присутствующие в советский период в кассовом обслуживании бюджетов, которые в настоящее время неоправданно утрачиваются или игнорируются. При этом, в перспективе должна быть решена задача по обслуживанию единого счета федерального бюджета «по типу концерна», то есть как суммарного счета. Кроме того, следует отказаться от использования механизмов ограничения кассовых расходов, которые в условиях бюджетирования на основе результатов могут быть оправданы только в случае чрезвычайных ситуаций. Обеспечение бесперебойного финансирования бюджетных расходов в этих условиях достигается путем внесения необходимых изменений во взаимоотношения органов исполнительной власти с Банком России и рационализацией управления временно свободными остатками бюджетных средств.

8. Эффективное решение реструктуризации системы государственного финансового контроля может и должно базироваться на использовании объективного механизма взаимодействия функций финансов в качестве основы структуры системы государственного финансового контроля. При этом, уменьшение влияния субъективных факторов на процесс принятия решений в процессе формулирования целей финансовой политики, формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы России возможно посредством перевода бюджетов всех уровней бюджетной системы на обслуживание в органы Федерального казначейства, выделение Федерального казначейства из структуры Минфина России, стимулирование развития ведомственного контроля посредством изменения процедур кассового исполнения бюджетов и расширения ответственности главных распорядителей бюджетных средств, усиление роли контрольных органов и органов последующего контроля исполнительной власти в процессе реализации контроля эффективности и целесообразности государственной (муниципальной) финансовой деятельности.