Исторический опыт социальной поддержки населения России и его использование в 90-е гг. ХХ в.: На материалах Нижнего Поволжья

Актуальность темы

исследования.

История благотворительности и социальной поддержки в России — относительно новая тема для современной исторической науки. Актуальность исторического изучения названной темы обусловлена многими теоретическими и практическими задачами. Споры о самостоятельном пути развития России как особой цивилизации заставляют более пристально изучать ее прошлое, искать в нем ответы на современные вопросы.

Актуальность этой темы определяется необходимостью найти оптимальное сочетание зарубежного и отечественного опыта. В современных условиях представляется невозможным полное принятие и воспроизведение какой-либо из моделей социальной поддержки, эффективно действующей в других странах. Поэтому в силу многих причин на первый план выступает задача исследования отечественного опыта поддержки слабозащищенных слоев общества. Осмысление названного круга вопросов является важной проблемой общества в целом, а следовательно, и актуальной задачей гуманитарных наук, в том числе и исторической науки. Только на основе объективного изучения и рационального использования исторического опыта возможен эффективный поиск оптимальных вариантов разрешения названных проблем.

Теория и практика тесно взаимосвязаны, они развиваются с учетом достигнутого как теоретической мыслью, так и совокупной практикой социальной помощи и защиты. В практическом плане важно объективно изучить, обобщить и оценить социально-исторический опыт развития благотворительности и поддержки, извлечь уроки из негативных процессов, воспринять все лучшее из этого опыта. В контексте отечественной истории современные формы социальной поддержки населения выступают как закономерное явление, имеющее глубокие исторические предпосылки. В современных условиях, когда возвращается престиж российской благотворительности, действуют благотворительные фонды и организации, осуществляется благотворительная деятельность в поддержку различных социальных слоев, особенно важно исследование исторического опыта как дооктябрьского, так и советского периода в этой сфере.

Российская благотворительность и социальная помощь имеют свои исторические корни, идущие из глубокой древности. Исторический опыт, богатые национальные, культурно-исторические, исследовательские традиции представляют сегодня огромный научный и практический интерес. Их социальная значимость для современного общества требует глубокого исследования тенденций, исторических корней, духовных ценностей, практической реализации лучших достижений социальной помощи. Исследование исторической практики социальной помощи включает изучение сложившихся технологий, видов и методов этой деятельности, основанных на российской ментально-сти. Такое исследование позволяет обогатить действующие, помочь найти новые, адекватные времени, формы и методы, организационные механизмы поддержки и защиты населения.

Особое значение имеет изучение использования исторического опыта в современных условиях, когда происходят процессы разработки и законодательной легализации новой социальной политики, формирования и реализации ее стратегии. Изучение выработанных на протяжении долгих лет в российской социокультурной среде теоретических концепций помогает разработке современных государственных доктрин и законодательных актов. Разрабатывать и интерпретировать новую государственную политику в сфере социальной защиты и поддержки необходимо на основе совокупного научного знания. Особое значение имеет знание ее формирования и реализации в исторической ретроспективе, причем дифференцированно на каждом историческом этапе. Для установления закономерностей и тенденций необходимо наблюдать процесс развития социальной поддержки в течение достаточно длительного периода времени, что обусловило выбор хронологических рамок исследования.

Степень разработанности и историография проблемы.

Научная литература, непосредственно касающаяся нашей темы, классифицирована по нескольким критериям, одним из которых явилось время опубликования. Исходя из проведенной периодизации эволюции социальной поддержки, нами выделены три большие группы научной литературы, посвященной избранной теме: первая группа — литература, опубликованная в дореволюционный период с 50-х годов XIX века по 1917 годвторая группалитература, вышедшая в советский период с 1917 года по начало 1990;х годови третья группа — литература, опубликованная в постсоветский период с начала 1990;х годов по настоящее время.

В дореволюционной России до второй половины XIX века практически отсутствовали специальные научные разработки различных социальных процессов, но исследования проблем благотворительности и общественного призрения проводились На протяжении веков сложились определенные традиции, основные направления общественной мысли о помощи и поддержке ближнему, благотворительности как со стороны государства, так и со стороны церкви, которые постепенно оформились во второй половине XIX века в конкретные теоретические направления.

Ценные идеи, которые несомненно обогатили представление автора о сущности и особенностях изучаемых им процессов, почерпнуты из работ, посвященных отдельным проблемам исторического развития нашей страны. Для выработки периодизации исследования использовались работы по истории Поволжья, и в том числе по истории Саратовского региона 3. Несомненный интерес для автора представляли работы по истории благотворительной деятельности земских учреждений в губерниях Поволжья, включая Саратовскую.

1 Стог А. Об общественном призрении. Спб., 1818.

2 Прыжов И. Г. Нищие на Святой Руси. М., 1862- Новосельский Н. А. Социальные вопросы в России. Спб., 1881 и др.

3 Очерки истории Саратовского Поволжья: В 3 т. Саратов, 1995; Исторический обзор последовательного развития благотворительных заведений под ведомством Саратовского губернского земства за время с 1886 по 1891 год. Саратов, 1909.

Публикации периода второй половины ХГХ — начала XX века можно условно разделить на несколько групп. Во-первых, на общие и специальные сборники, посвященные благотворительности и общественному призрению в России, в которых содержится конкретный фактический материал по Поволжским губерниям, в том числе и Саратовской 4.

Во-вторых, научные публикации общего плана по отдельным направлениям, проблемам благотворительности и общественного призрения в России. Ко второй половине XIX века постепенно выработались основные научные подходы к изучению проблем общественного призрения и благотворительности. Известный исследователь этой проблемы М. В. Фирсов выделяет следующие основные подходы к теории общественного призрения, оформившиеся в последней четверти XIX века: конфессиональные подходы, правовые подходы, социально-административные подходы, подходы к проблеме с позиций социальной патологии 5. Каждое из направлений имело своих ярких представителей, свой круг приоритетных вопросов.

Конфессиональное направление характеризуется тем, что на протяжении XIX века на основе традиционалистских принципов защищало догматы милосердия и благотворительности церкви. Однако на рубеже веков наметилась тенденция конфессионального осмысления сущности проблем государственной благотворительности, социальной справедливости, социального христианского служения в обществе. Наиболее яркими представителями этого направления были П. Дерябин, Н. Вознесенский, Н. Елагин, А. Папков, С. Рун-кевич 6.

4 Благотворительность государственная / Под ред. П. И. ЛеонинаИзд. О. Ф. Имеретинский и П. И. Леонин. Спб., 1901; Благотворительные учреждения в России. Спб., 1912; Благотворительность в России / Составлено по Высочайшему повелению собственноручному Его Императорского Величества по учреждениям Императрицы Марии: В 2 т. Спб., 1886- Историческое обозрение мер правительства по устройству общественного призрения России. Спб., 1874- Труды первого съезда русских деятелей по общественному и частному призрению. 8−13 марта 1910 г. Спб., 1910.

5 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 138−160.

6 Папков А. Упадок православного прихода в XVIII и XIX вв.: историческая справка. М., 1899- Церковно-общественные вопросы в эпоху царя-освободителя. Спб., 1902; Рунке-вин С. Приходская благотворительность в Петербурге. Спб., 1914.

Во второй половине XIX века теоретическое обоснование благотворительной деятельности не на основе христианских догматов, а на принципах рациональной филантропии и теории солидарности проводит С. К. Гогель 7. А. Горовцев исследует происхождение понятия «благотворительность» и анализирует его генезис. Он приходит к выводу, что это понятие в полном объеме невозможно определить, поскольку оно имеет ряд доминант, изменяющихся в зависимости от их интерпретации. К таким доминантам он относит «добро», «благо», «милость». Объективность последних дефиниций связана с индивидуальной оценкой различных субъектов, что и затрудняет ее определение. При всей сложности определения понятия и явления благотворительности А. Горовцев устанавливает некоторую закономерность. Благотворительность и бедность — два взаимосвязанных явления, не существующих в обществе раздельно, а поэтому необходимы научные подходы к расо смотрению данной взаимосвязи. Проблема понятия благотворительности, роли частной и государственной благотворительности в жизни отдельного человека и общества в целом бурно обсуждалась в 1910 году на I съезде деятелей общественной и частной благотворительности9. Участники съезда пришли к выводу, что основными субъектами благотворительности должны стать волость, самоуправляющиеся союзы, наделяемые от государства известными правительственными функциями, и частная благотворительность в различных ее проявлениях 10. В этом им виделось дальнейшее развитие общественного призрения.

Понятие «общественное призрение» впервые появилось во второй половине XVIII века. Призрение — от «призреть, призревать», то есть обратить взор со вниманием, сочувствием, участием, милосердиемдать кому-либо.

7 Гогель С. К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности. Спб., 1908; Гогель С. К. Подготовление к благотворительной деятельности. Спб., 1913.

8 Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. Спб., 1901.

9 Труды первого съезда русских деятелей по общественному и частному призрению. 8−13 марта 1910 г. Спб., 1910.

10 Там же. приют и пропитание. Цель призрения — разумное и организованное обеспечение нуждающихся необходимым и предупреждение нищеты11. В конце XIX века Е. Максимов, говоря о проблемах общественного призрения, не только использует материалы отечественной истории и зарубежного опыта, но и стремится осмыслить их в существующей научной парадигме. Такой парадигмой, позволяющей анализировать состояние реальных феноменов практики, являлась социальная политика — составная часть экономической тео.

10 рии. Различные формы общественного призрения, сложившиеся в России к началу XX века, рассматривают в своих работах В. Дерюжинский, А. Горов-цев, С. Рункевич и другие ученые 13. В. Гаген в своих работах большое внимание уделяет понятийно-терминологическому обоснованию различных видов помощи 14. В своих подходах он отмечает, что призрение имеет отчетливую интерпретацию, которая зависит от субъекта помощи, и различает призрение бедных, церковное призрение, частное призрение, публичное призрение. В. Гаген рассматривает понятие «призрение» в рамках теоретических подходов к системе социальной помощи. Он впервые различает общественное призрение как в широком, так и узком смысле. Узкое понимание общественного призрения связано с такой формой помощи, которая направлена на «удовлетворение первейших человеческих потребностей». Рассматривая тенденции исторического расширения общественного призрения, формирования системы «по содействию экономическому благосостоянию населения вообще и отдельных его групп или лиц в частности», — он считает, что предметом социальной политики может быть политика борьбы с нищенством во всем многообразии существующих ее форм 15.

11 Более подробно см.: Крюков Н. П. Российские традиции социальной помощи. Саратов: Изд-во Поволж. межрегион, учеб. центра, 2001.

1 9.

Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. Спб., 1894.

13 Дерюжинский В. Ф. Общественное призрение у крестьян. Спб., 1899- Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. Спб., 1901; Рункевич С. Приходская благотворительность в Петербурге. Спб., 1914.

14 Гаген В. Право бедного на призрение. Спб., 1902.

15 Там же.

Важным направлением общественной мысли в области общественного и частного призрения являлись правовые подходы, оформившиеся в качестве самостоятельного направления в последней четверти ХГХ века. Общественная благотворительность рассматривалась в комплексе проблем. Среди них основными являлись вопросы обязательного и необязательного общественного призренияроль государства, частных лиц и общественных организаций в деле общественной и частной благотворительностипроблемы нищенства и его профилактики и т. д. Здесь представляют интерес работы А. Борового, В. Ф. Боцяновского, Н. Вигдорчика 1б. В методологическом плане особенно ценны исторические работы Е. Д. Максимова, В. Троицкого, непосредственно посвященные истории общественного призрения в России и истории отдельных благотворительных организаций 17. Особенно следует отметить роль Е. Д. Максимова. В своих многочисленных трудах он изучил многие социально-исторические явления и процессы, обосновал логику становления системы общественного призрения и частной благотворительности, рассмотрел многие проблемы ее развития и законодательной легализации 18.

Проблемы администрирования и управления частным и общественным призрением, их соотношение, роль и место в деле помощи нуждающимсясовершенно иной пласт проблем, который рассматривался в рамках социально-административного подхода. Можно отметить, что наметилось стремление к упорядочиванию деятельности частных благотворительных организаций, определение сфер их деятельности в системе общественного призрения.

16 Боцяновский В. Ф. Исторический очерк деятельности Российского общества Красного Креста. Спб., 1896- Боровой А. Благотворительность // Энциклопедический словарь русского библиографического института. 7-е изд. М., 1937. Т. 6- Призрение общественное // Энциклопедический словарь русского библиографического института. М., 1938. Т. 33 и др.

17 Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. Спб., 1894- Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии ее в России. Очерк. Спб., 1906; Троицкий В. Краткий исторический очерк и современное состояние благотворительной деятельности императорского человеколюбивого общества. Спб., 1910.

18 Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. Спб., 1895- Происхождение нищенства и мера борьбы с ним. Спб., 1901; Особые благотворительные ведомства и учреждения. Спб., 1903; Городские общественные управления в делах помощи бедным. Спб., 1905; Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. Спб., 1907 и др.

Наиболее видными представителями данного направления в начале XX века являлись П. Георгиевский, В. И. Герье, Ф. В. Матвеев, Д. Жбанков 19. В начале XX века основные тенденции научного осмысления призрения и благотворительности в России получили свое новое развитие. Характерной особенностью этого процесса является то, что помимо дифференциации знания происходит складывание его в единую парадигму. Теоретические проблемы общественного призрения по-прежнему оставались в центре внимания отечественных ученых. Правда, намечается качественный сдвиг в развитии теоретической мысли. Расширение понятийного пространства достигалось за счет интеграции различных подходов, существовавших в культурно-исторической перспективе. В последней четверти ХЕХ века и начале XX века основной круг научно-практических проблем, которые поднимали в своих исследованиях отечественные ученые, заключался в отношении государства к общественному призрению, роли добровольной и благотворительной деятельности, критерии «обязательного» призрения, формах и видах призрения, проблемах бедности среди различных слоев населения. Формируется устойчивый интерес к понятийному аппаратуисследователи стремятся определить понятия в контексте мировой общественной мысли. Складывалась исследовательская культура в вопросах общественного призрения. Научные подходы строились с учетом мировых тенденций в области познания социальных проблем, а не только на основе отечественной практики. Особенно важными автор считает специальные работы, непосредственно относящиеся к теме исследования, О. О. Буксведена и других авторов, в которых обобщен и систематизирован определенный опыт благотворительности и помощи, имеющийся в Саратовской губернии 20.

19 Георгиевский П. О. Призрение бедных и благотворительность. Спб., 1894- Герье В. И. Призрение общественное // Энциклопедический словарь. Спб., 1898. Т. XXV. Кн. 49- Матвеев В. Ф. Основная первоначальная единица организации общественного призрения (Доклад, представленный Первому Всероссийскому съезду деятелей по общественному и частному призрению в С.-Петербурге) // Трудовая помощь. 1910. № 6- Жбанков Д. Н. Несколько заметок по поводу проекта общественного презрения. СПб., 1895.

20 Буксведен О. О. Общественное призрение в Саратовской губернии // Детская помощь. 1899- Общественное призрение в Саратовской Губернии // Сведения об общественной благотворительности: Сб. Спб., 1886. Т. 3. и др.

Определенный интерес представляют публикации иностранных специалистов на русском языке по общим вопросам истории и развития благотворительности в России. Особенно важно отметить фундаментальную работу А. Линденмайер «Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в Российской империи» 21. Ее книга была первой зарубежной работой монографического плана о помощи бедным в России в новое время. Автор рассмотрел несколько проблем. Во-первых, как государство и местное самоуправление подходили к вопросу помощи бедным. В работе рассмотрен опыт деятельности местного самоуправления пореформенного периода, когда в сферу компетенции земств и городов перешли здравоохранение, народное образование и общественное призрение. Эти аспекты особенно важны для нашего направления исследования. Во-вторых, в книге подробно освещена история российской частной благотворительности, где не было четкой границы с общественным вспомоществованием. Изучение различных видов помощи бедным помогает понять, как российское общество воспринимало социальное неравенство и благотворительность. В-третьих, большое место в работе занимает история развития частных благотворительных обществ.

В изучении социальной поддержки населения советского периода можно условно выделить три периода. Первый — с 1919 до начала 1930;х годов, когда происходит сужение источников оказания социальной помощи дореволюционного периода и оформление новой идеологии социального обеспечения и социального страхования в социалистическом обществе и соответствующих им форм социальной защиты населения. Второй — с середины 1930;х до середины 1950;х, когда становятся и оформляются новые формы социальной поддержки, особенно врачебно-трудовой экспертизы, методики социально-правовой реабилитации инвалидов и т. д. Третий — включающий середину 1950;х — конец 1980;х годов, когда особенно эффективно и последовательно развивается система социальной защиты, охватывающая практически большинство населения.

21 Линденмайер А. Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в Российской империи. Спб., 1889.

В советское время понятие «благотворительность» было исключено из активной научной лексики и не являлось предметом общественной практики. Благотворительность трактовалась как и одно из средств буржуазии обманывать трудящихся и маскировать свой паразитизм и свое эксплуататорское лицо посредством лицемерной, унизительной «помощи бедным в целях отвлечения их от классовой борьбы». Общеупотребительными стали понятия «социальная защита», «социальная помощь», «социальное обеспечение» и «социальная поддержка». ' >

Большое значение для нас имели обобщающие работы современных историков, посвященные методологии изучения переходных процессов и реформирования общества. Важную методологическую роль в этом плане имели работы Ю. Н. Власова, О. В. Волобуева, В. И. Жукова, В. В. Журавлева, С, А. Кулешова, Б. Н. Миронова 22.

Основные теоретические вопросы, рассматриваемые в научной литературе 20−30 годов XX века, связаны с переоценкой классовых позиций исторического опыта развития благотворительности в России и с организацией на новых началах социального обеспечения и социального страхования в обществе, уточнением понятий в данной области научного знания. В первые годы советской власти выходят работы А. Винокурова, Б. Эльцина, посвященные предшествующей истории и перспективам развития социального обеспечения в новых общественно-экономических условиях 23.

Необходимо отметить, что в марксисткой литературе к тому времени уже сложилась определенная научная традиция, посвященная данной проблеме. Вопросы социальной защиты населения в той или иной степени присутствуют в работах К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина, П. Лафарга. В 20.

22 Власов Ю. Н. Феномен реформаторства в переломные эпохи: культурологический анализ. М., 1998; Волобуев О., Кулешов С. Очищение. История и перестройка. М., 1989; История России: XX век. М., 1997; История России: советское общество. 1917;1991 гг. /Под ред. В. В. Журавлева. М., 1997; Миронов Б. Н. Социальная история России: В 2 т. СПб., 2000; Жуков В. И. Реформы России. 1985;1995 гг. М., 1997.

23 Винокуров А. Социальное обеспечение трудящихся: исторический очерк. М., 1919; Эльцин Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. М., 1921.

30-е годы XX века появляются достаточно много научных трудов в области социального страхования и социального обеспечения. Среди них можно выделить аргументированные и основанные на солидной эмпирической базе работы Н. Вигордчика, В. Дурденевского, А. Забелина, Н. Милютина, И. Ксе-нофонтова24. Именно с этих работ начинается разработка марксисткой научной парадигмы социального обеспечения и социальной защиты.

B. Дурденевский рассматривал социальное обеспечение как деятельность публичной администрации, направленную на устранение социальных опасностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев населения, путем предоставления им денежной или социальной помощи. А социальное страхование — как систему ослабления риска посредством разложения его на участников общественного процесса производства, составную часть трудового права25. А. Забелин развивал идеи государственного социального обеспечения. Он считал, что пролетариат ведет борьбу с социальной необеспеченностью, которая тесно связана с социальными рисками. Последние в результате классовой борьбы постепенно трансформируются в социальные риски. С его точки зрения эта центральная идея должна лежать в основе марксисткой теории социального обеспечения. А. Забелин считал социальное обеспечение родовым понятием по отношению к социальному страхованию. I.

По его мнению, все особенности социального обеспечения в равной степени характерны и для социального страхования. С позиций классовой борьбы А. Забелин резко критикует теорию и дореволюционную практику общественного призрения 26.

Н. Милютин видел главные задачи социального переустройства быта в организации охраны труда и социального обеспечения трудящихся. Одна из оригинальных идей заключалась в том, что в социалистическом обществе.

24 См: Итоги и перспективы социального страхования (Доклад Н. А. Милютина на 1-м Всероссийском совещании по социальному страхованию 5 сентября 1922 года). М., 1922.

C. 13. Милютин Н. А. По пути к светлым далям коммунизма. Пг., 1919; Ксенофон-тов И. К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. М., 1924.

25 См.: Мачульская Е. А. Право социального обеспечения. М., 1997. С. 6.

26 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 174. социальное обеспечение осуществляется из средств, которые образовались из «предметов производства». Это принципиально отличало, по его мнению, социалистическую систему от капиталистической системы социального обеспечения, основанной на отчислениях за счет предпринимателей. Для разрешения задач обеспечения с учетом новых экономических условий предлагалось задействовать широкий арсенал средств: пособия по старости и безработице, в результате утраты работоспособности, болезни, увечий и т. д. Дальнейшее обоснование и развитие идей «социалистической системы социального обеспечения» было продолжено в трудах других исследователей 21.

Однако отметим, что в данный период продолжалось следование некоторым традициям, заложенным в дореволюционное время отечественной научной школой XIX века. В 20−30-е годы XX века в теоретическом и практическом плане большое внимание уделялось различным вопросам социальной патологии: проституции, беспризорности, нищенству, которые и ранее были в центре внимания исследователей. Названные проблемы широко обсуждались на страницах специального журнала «Социальное обеспечение», издававшегося в этот период времени, и в научной литературе.

В конце 1920;х — середине 30-х годов на основании идей Н. Милютина, И. Ксенофонтова намечается переход к обоснованию организационно-практических моделей социального обеспечения. На наш взгляд, очень важным моментом является то, что в литературе выдвигаются идеи преемственности с предшествующим опытом социальной поддержки. Так, в трудах Н. Милютина развивались дореволюционные идеи К. Ровинского. В идеях К. Ровинского лежало рациональное начало, которое подтвердилось всей последующей практикой. Реформирование в любой сфере хозяйства всегда ведет к сокращению социальных программ. И сохранение паритета возможно лишь в тех случаях, когда обращаются к сложившейся экстремальной практике выживания общества. Н. Милютин Обосновывает организацион.

27 Антология социальной работы в России: В 3 т. М., 1994;1995. Т. 2. ные принципы взаимопомощи в деревне в условиях общественных перемен и призывает обращаться к многовековому опыту взаимной помощи российского крестьянства, естественно модернизируя его. Анализируя идеи социальной помощи данного периода времени, М. В. Фирсов совершенно справедливо делает вывод о существовании «сходных черт в принципах теоретических подходов» к обоснованию социальной помощи в период 1920;30-х годов с подходами предшествующих эпох. В частности он отмечает, что в I конфессиональной парадигме вырабатывалось особое искусство толкования священных текстов применительно к потребностям «текущего политического момента» 28. И далее указывает, что аналогичный процесс происходил в 20-е, и особенно в 30-е и последующие годы, когда окончательно 29 x-v наступает «торжество ленинских идеи». В принципиальном плане автор солидарен с данным выводом, за исключением того момента, что речь идет об утверждении сталинской интерпретации марксизма, а не о торжестве с ленинских идеи.

К концу 1930;х годов в силу известных социально-политических и идеологических причин исследование по широкому спектру вопросов социальной помощи и поддержки населения, в частности проблем социальной патологии в социалистическом обществе, практически прекратилось, а разработки по многим актуальным направлениям в данной области оказались свернутыми. В центре внимания исследователей оказались достаточно узкие и специфические вопросы, связанные с инвалидностью и медицинско-трудовой экспертизой, которые на протяжении десятилетий (1930;50-е годы) разрабатывались в русле традиционной парадигмы социалистического социального обеспечения, в русле принятых партийно-политических установок. В 1930;40-е годы различные социальные аспекты проблем, связанных с инвалидностью, разрабатывались в трудах П. Вержбиловского, Ф. Дегтярева, А. Усикова 30. Боль.

28 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 176.

29 Там же.

30 Вержбиповский 77. В помощь низовому работнику социального обеспечения. М. 1934; Дегтярев Ф. Право на социальное обеспечение. М., 1936; Усиков А. Государственное социальное обеспечение: Сборник законодательных и ведомственных материалов по социальному страхованию и социальному обеспечению / Под ред. Я. Цыпина. М., 1939. шой вклад в развитие названной тематики вносил образованный в 1930 году Центральный научно-исследовательский институт организации труда инвалидов. В этот период различным аспектам инвалидности были посвящены многочисленные труды отечественных ученых. В 1950;е годы были опубликованы фундаментальные научные труды монографического плана, посвященные указанной тематике по классификации инвалидности, такие как «Практическое пособие для врачей ВТЭК и ВКК», «О теоретических основах врачебно-трудовой экспертизы» и другие, которые внесли определенный вклад в решение названной проблемы и имели важное практическое значение.

На новом историческом этапе в 1960;70-е годы произошел определенный поворот к изучению крупных научных проблем социальной поддержки населения. В частности вышли первые коллективные сборники по теории и практике социального обеспечения 31. В 1960;70-е годы теорию социального обеспечения и социального страхования развивали В. А. Бабкин, А. Д. Зайкин и другие ученые 32. На симпозиуме по социальному обеспечению в Праге в 1966 году впервые сформулировали понятие предмета социального обеспечения, разработал принципы регулирования отношений в этой сфере. В. С. Андреев дал одно из первых научно обоснованных определений социального обеспечения. В это понятие он включал проводимую государством или им поддерживаемую совокупность определенных социально-экономических мероприятий по обеспечению граждан в старости и при нетрудоспособности, обеспечению детей, медицинскому обслуживанию и лечению граждан.

В 80-е годы были изданы сборники материалов 33, исследования в области социального обеспечения осуществляли Р. И. Иванова, М. В. Баглай, В. А. Та.

31 Писков В. М. Социальное обеспечение и страхование в СССР. М., 1964; Вопросы теории и практики социального обеспечения. М., 1978. Проблемы теории и практики социального обеспечения в СССР. М., 1980; Проблемы развития социального обеспечения на современном этапе. М., 1980.

32 Бабкин В. А. Советская система социального обеспечения. М., 1971; Зайкин А. Д. Государственное социальное страхование в СССР. М., 1963.

33 См.: Социальное обеспечение в СССР. М., 1986; Соловьев А. Вопросы теории и практики социального обеспечения. М., 1978; Социальное обеспечение и его роль в решении проблем дальнейшего подъема благосостояния народа. М.: НИИ труда, 1989. расова, Э. Г. Тучкова, М. А. Захаров 34. Общепринятое определение понятия социального обеспечения дала Р. И. Иванова. По ее мнению, социальное обеспечение — это форма распределения материальных благ в обмен на затраченный труд с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных социальными нормами 35.

Однако основная проблематика работ была направлена на достаточно узкие и конкретные вопросы пенсионного обеспечения, трудоустройство инвалидов, обучение и переобучение инвалидов, социальную помощь слепым и глухим и т. д. Но в конце 80-х годов интерес к проблеме социальной поддержки оживился.

В постсоветский период времени началась разработка новой концепции социальной защиты применительно к новым социально-экономическим реалиям. Большой вклад в разработку этой концепции внесли работы В. И. Жукова 36. Федеральные законы, разработка стандартов социального обслуживания населения конкретизировали область государственных потребностей, расширили словарь терминов. Все это оказало свое влияние на изучение предметной области социальной помощи. Появилось большое количество публикаций по социальной защите населения в целом и по отдельным ее направлениям 37. Особенно следует выделить историческую работу по социальной политике С. Ю. Наумова38.

34 Баглай М. В. Профсоюзы в политической системе социализма. М.: Юридическая литература, 1984; Тарасова В. А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении. М.: Изд-во. Московского, ун-та, 1978. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Азбука социального обеспечения: Словарь-справочник для слушателей нар. ун-тов. М.: Знание, 1987.

35 Социальное обеспечение и его роль в решении проблем дальнейшего подъема благосостояния народа. М., 1989.

36 Жуков В. И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. М., 1995.

37 См. об этом: Тарасов П. С. Социальная защита населения: теория и опыт. Саратов, 1999.

38 Наумов С. Ю. Социально-экономическая политика Советского и Российского государства: История становления и развития. Саратов, 1997.

В первой половине 90-х годов в связи с возникновением института социальной работы начинаются системные исследования по различным направлениям ее теории и истории, по подготовке специалистов, методов помощи клиентам, появляются книги по теории и практике социальной работы. Исследования в области теории социальной работы начинаются с определения области познания, понимания ее целей и задач. Как и в случае с термином «социальное обеспечение» существуют различные определения второго термина — «социальная работа». В 1990;х годах появились многие ее новые определения. Международная федерация социальных работников дает свое определение социальной работе. Это профессиональная работа по: 1) ведению благотворительной деятельности- 2) оказанию помощи человеку в самовыражении- 3) дисциплинированному внедрению в жизнь научного знания о человеческом поведении (социальном поведении человека)40. Различие между социальным обеспечением и социальной работой обозначено в различии между учреждениями или системой социального обеспечения и самой профессией (социальная работа). Социальное обеспечение — более широкое понятие, чем социальная работа. Оно охватывает ряд профессий, включая социальную работу.

Появление в нашей стране современных форм социальной защиты поставило перед российской социальной теорией и практикой вопрос: «Возможно ли применение опыта стран Запада для строительства современной системы социальной защиты и поддержки населения в России?». В 90-е активизировалось изучение различных моделей социальной поддержки населения, действующих в странах развитой рыночной экономики. Зачастую пытаются приспособить к нашим условиям зарубежные системы благотворительности с их крепкой материальной базой и богатым.

39 Ляшенко А. И. Организация и управление социальной работой в России. М., 1995; Социальная работа в условиях перехода России к рыночным отношениям: анализ, прогнозы. М., 1995.

40 Там же. финансированием. Определенная попытка в этом направлении была предпринята в научных трудах В. И. Дубинского, М. Н. Дегтяря, А. А. Козлова, А.М.Панова41.

— Лишь изредка в литературе обращаются к традиционным российским представлениям о сущности социальной помощи, разнообразным формам и методам социальной практики, которые осуществлялись в дореволюционной и советской России. Однако в 1990;е годы одним из направлений научных исследований стало осмысление исторического опыта нашей страны в области социальной поддержки населения и возможности его применения в современных условиях. Необходимо выделить ряд авторов, которые изучали исторические корни социальной деятельности в России, а именно призрения и благотворительности, как основного направления социальной защиты населения в современном понимании значения этого термина. В работах Л. В. Бадя, Л. И. Демина, В. Н. Егошина, П. И. Нищеретного, Е. И. Холосто-вой, М. В. Фирсова и др. подробно изучались многие проблемы социальной поддержки населения на различных исторических этапах развития нашей страны 42. В последние годы появилось несколько диссертационных работ, посвященных данной многоаспектной и сложной теме 43.

В связи с переосмыслением исторического опыта развития российской благотворительности встают самые разные вопросы, и становится все более.

41 Дубинский В. И. Социальная работа в Германии. М., 1998; Дегтярь М. Социальная защита населения (мировой опыт) // Экономика и жизнь. 1993. № 24- Козлов А. А. Социальная работа за рубежом: состояние, тенденции, перспективы. М., 1998; Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом / Сост. А. М. Панов. М., 1996.

42 Антология социальной работы в России / Сост. М. В. Фирсов. М., 1994—1995. Т. 1−3- Бадя JI. В., Демина JI. И., Егошина В. Н. и др. Исторический опыт социальной работы в России. М., 1994; Материалы по истории социальной работы в России / Под ред. П. Я. Циткилова. Новочеркасск, 1996; Нищеретный П. И. Исторические корни и традиции благотворительности в России. М.: Союз, 1993; Холостова Е. И. Генезис социальной работы в России. М., 1995; Фирсов М. В. История социальной работы в России // Энциклопедия социального образования. М., 1998.

43 Кононова Т. Б. История российской благотворительности и ее связь с государственными структурами социального обеспечения: Дисс.. канд. ист. наук. М., 1997; Покоти-лова Т. Е. Благотворительность в социальной истории дореволюционной России: Дисс.. д-ра ист. наук. М., 1999. многообразным спектр исследований по проблематике социальной поддержки населения 44.

Цель и задачи исследования

.

Основная цель исследования состоит в том, чтобы показать как и в какой мере используется богатый российский исторический опыт, накопленный в области социальной поддержки населения, в современной практической деятельности региональных органов управленияа также ответить на вопрос: что в ней преобладает — сохранение системы советского государственного социального обеспечения или возрождение традиций, принципов и форм российской благотворительности.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• рассмотреть различные формы дореволюционной благотворительности, которые практиковались на местах в губерниях и показать как они складывались в систему социальной помощи;

• раскрыть становление системы социальной помощи в регионах дореволюционной России в зависимости от развития земского самоуправления;

• показать зависимость увеличения дореволюционной социальной помощи от развития капиталистических отношений, социальной поляризации общества;

• рассмотреть основные факты ликвидации благотворительности и становления государственного социального обеспечения в центре и на местах после революции 1917 года;

44 См., например: Лобанова Е. Э. Региональные аспекты решения социальных проблем // Российский журнал социальной работы. 1995. № 1. Щапов Я. Н. Благотворительность в дореволюционной России: национальный опыт и вклад в цивилизацию // Россия в XX веке. Историки мира спорят. М., 19 944- Сорвина А. С. Инновационные идеи истории социальной работы в России и их использование в современных условиях // Проблемы социальной работы в России. М., 1995; Семенова Л. Российская благотворительность: воспоминания о прошлом или наказ на будущее? // Социальная работа. 1991. № 1- Бибанов Т. П., Вронский М. В. и др. Предпринимательство и благотворительность в России: история и современность. Н. Новгород, 1994; Бадя Л. В. Благотворительность и меценатство в России: краткий исторический очерк. М., 1993.

• определить основные этапы развития советского социального обеспечения в зависимости от исторических условий- • раскрыть главные достижения советского социального обеспечения на конкретных показателях регионального уровня;

• проанализировать основные параметры сохранения элементов советского пенсионного обеспечения в новых экономических условиях постсоветской России и проследить тенденцию ее трансформации в результате пенсионных реформ;

• показать преемственность социальной защиты детства и материнства, степень сохранения и степень утраты основных ее параметров в новых экономических условиях;

• раскрыть использование сложившихся в советское время форм государственного социального обслуживания и их развитие в условиях сокращения государственного финансирования;

• проанализировать на конкретных фактах процесс возрождения традиций, принципов и форм российской благотворительности в практике социальной помощи населению на региональном уровне;

• рассмотреть процесс диверсификации социальной помощи на региональном уровне, в котором проявился исторический опыт многообразия и многоканальности оказания такой помощи в дореволюционной России;

• определить соотношение, долю «старого» государственного социального обеспечения и «новых» форм социальной помощи в современной практике регионов по социальной защите населения;

• раскрыть роль органов регионального управления в развитии тех или иных форм государственной и негосударственной социальной поддержки населения;

• раскрыть содержание и эффективность принятия в 90-е годы целевых социальных программ на региональном уровне в сравнении с эффективностью прошлых исторически сложившихся форм социальной помощи в дореволюционной России и социальным обеспечением советского периода.

Предмет и объект исследования.

Предметом исследования являются процессы исторической эволюции системы социальной подцержки населения, в которой раскрывается преемственность между прошлым ее содержанием и нынешнимиспользование опыта, накопленного в этой сфере в дореволюционный и советский периоды истории российского общества, в содержании региональной социальной политики.

Объектом исследования выступает совокупность институтов социальной помощи населению и формы деятельности органов государственной власти и местного управления, общественных организаций и частных лиц в этой области в указанные периоды исторического развития России.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Сформулированная цель настоящего исследования отражает его методологическое своеобразие, его специфику как «сквозного» исторического исследования. Прослеживается эволюция практики социальной помощи за длительный исторический период, охватывающий различные исторические условия, различные общественно-экономические формации: капиталистический этап развития России после реформы 1861 года, советскую эпоху и постсоветский период экономических и социальных преобразований. В основу изучения этой эволюции не закладывается метод «исторических параллелей», хотя он тоже имеет право на существование.

В связи с указанной спецификой основной методологический подход данного исследования — принцип преемственности. В нем заложена идея развития и проявляется один из законов гегелевской «Диалектики» — закон отрицания отрицания («тезис — антитезис — синтез»).

Мы не противопоставляем в своей методологии «формационный» и «цивилизационный» подходы в изучении истории. Неповторимость исторических условий той или иной эпохи не означает невозможности использования опыта одной эпохи в практической деятельности другой.

В теоретико-методологическую основу исследования заложены принципы историзма, развития, системности, детерминизма. «Историзм» понимается автором в широком смысле слова — как способ мышления, базирующийся на неразрывной связи между прошлым и будущим. Этим диктуется потребность обращения к прошлому как к необходимому компоненту для понимания настоящего состояния и прогнозирования перспектив развития отечественной системы социальной поддержки. В узком смысле слова «историзм» понимается как принцип научного познания, требующий изучения всякого общественного явления в неразрывной связи с конкретной исторической обстановкой, то есть как изменяющимся во времени, развивающимся в силу присущих ему внутренних закономерностей.

Формационный и цивилизационный подходы оцениваются в диссертации как разные аспекты осмысления исторической реальностиоба не противоречат представлению о циклической повторяемости в историческом процессе, однако первый из них фиксирует различия между историческими эпохами, второй — различия между культурно-историческими общностями.

Авторская концепция изучения развития благотворительности и социальной помощи позволила: во-первых, избежать нигилистического отношения к позитивному опыту отечественной системы благотворительности и общественного призрения, характерной для советской исторической науки, во-вторых, не допустить апологетики дореволюционного и принижения советского исторического опыта широко распространенной среди российских ученых в 90-е годы.

Сравнительно-исторический метод применялся при анализе статистических материалов, относящихся к различным периодам истории благотворительности и социальной поддержки. Этот метод использовался для научного анализа, позволяющего выявить новые тенденции развития. А также для проведения исторических аналогий, показывающих, какие изменения в разный период претерпели внешне схожие исторические явления и процессы. Изучение и описание исторических событий, как правило, велось в хронологической последовательности, что является характерным признаком историзма.

Ныне очевидна потребность обновления теоретико-методологических основ изучения системы социальной помощи и поддержки в современном постсоветском обществе. Каждый качественно новый виток в развитии общества и исторической науки требует обновления исследовательского и категориального аппарата. Основой такого обновления могут быть: отказ от старых категорий, которые неплохо объясняли содержание прежнего состояния общества, но оказались неэффективными в современных реалияхвыработка нового понятийного аппарата, который мог бы наиболее адекватно выразить новое состояние общества. В связи с этим определенное место в исследовании заняла авторская интерпретация ключевых понятий, используемых в данной работе: «социальная поддержка», «социальная помощь», «благотворительность», «социальная защита» и некоторых иных.

Содержание и семантика основных терминов в процессе исторического развития существенно менялись: так понятия «общественное призрение», «благотворительность», «милосердие», «благодеяние» были характерны для исторической практики дореволюционной России. К сожалению, за годы советской власти из обихода и справочников ушли многие понятия, связанные с этой темой. Отметим, что долгое время процесс социальной поддержки и благотворительности не был терминологически определен.

Одним из центральных понятий нашего исследования является понятие благотворительности. Благотворительность — это проявление сострадания к ближнему и нравственная обязанность имущего спешить на помощь неимущему, стремление исполнить «некоторую религиозно-нравственную потреб.

45 ность" .

Определение новой понятийной области осуществляется через введение терминологических «неологизмов» или же за счет использования устоявших.

45 Ключевский В. О. Добрые люди Древней Руси //Антология социальной работы. Т. 1. С. 108. ся понятий, но с изменением их семантического значения, которое происходит в результате понятийного контекста. Этот абстрагированный характер определений свидетельствует об утрате научных традиций в развитии отечественной науки о социальной помощи. В литературе имеются многочисленные определения названных понятий, но они не носят существенных различий, например, не всегда четко разграничиваются понятия «социальная помощь», «социальная поддержка» и «социальная защита» 46.

По многим положениям среди специалистов отсутствует единство мнений. Под социальной защитой в широком смысле, по определению В. П. Юдина, понимается деятельность государства, направленная на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, на выявление и нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, на создание условий для самоопределения и утверждения в жизни 4?. В более узком смысле социальная защита рассматривается как совокупность законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня жизни 48. Под социальной защитой в этой связи можно понимать систему мероприятий, осуществляемых обществом и его различными структурами по обеспечению гарантированных минимально достаточных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования человека49.

Социальная защита — понятие более широкое, чем социальная поддержка, помощь или обеспечение, оно относится ко всему населению страны. Следует рассматривать такие наиболее значимые направления и формы социальной защиты населения государством: обеспечение нормального уровня жизни населения на основе дохода от трудовой деятельности или выплачи.

46 Тарасов П. С. Социальная защита населения: теория и опыт. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 1999; Реформирование системы социальной защиты — элемент трансформации экономики // Человек и труд. 1999. № 8.

47 Мачульская Е. А. Право социального обеспечения. М., 1997. С. 7.

48 Там же.

49 См.: Основы социальной работы: М.: ИНФРА-М, 1997. С. 14. ваемых пособийгарантии минимального равнодоступного обеспечения жильем, услугами здравоохранения и культуры, получения образования, необходимого для формирования современной квалифицированной рабочей силывыплата пособий нетрудоспособным лицам, инвалидам и иным социально уязвимым группам населения.

Существуют виды стабильной социальной поддержки определенных слоев населения, находящихся на длительном или постоянном иждивении государства. Для этого существует специальная отрасль, называемая социальным обеспечением. Наиболее распространенный вид социального обеспечения — пенсионное обеспечение.

Следует определить такие соотношения понятий социальной помощи и поддержки. Е. Е. Мачульская не разделяет два эти понятия. Она полагает, что «социальная помощь (поддержка) служит одной из организационно-правовых форм осуществления социального обеспечения» 50. Однако, все-таки, указывает, что «социальную помощь можно определить как форму организации осуществления права на социальное обеспечение особо нуждающимися гражданами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов» 51.

Следует согласиться с трактовкой социальной помощи «как системы социальных мер в виде содействия, поддержки и услуг, оказываемых отдельным лицам или группам населения социальной службой для преодоления или смягчения жизненных трудностей, поддержания их социального статуса полноценной жизнедеятельности, адаптации .в обществе» 52.

Однако с учетом этого определения следует признать, что социальная помощь не перекрывает понятия «социальное обеспечение» и является частью социальной поддержки населения, включая ее государственные и негосударственные формы. Например, несмотря на то, что часть пенсионеров относится к категории нуждающихся в социальной помощи, само по себе пен.

50 Мачульская Е. А. Право социального обеспечения. М., 1997. С. 11.

51 Там же.

52 Основы социальной работы: М.: ИНФРА-М, 1997. С. 15. сионное обеспечение нельзя трактовать как социальную помощь. В то же время пенсионное обеспечение является основной частью общей системы социальной поддержки населения.

Источниковая база исследования.

Исследование основывается на разнообразном круге источников. В основу положены нормативно-правовые акты и другие документы государственного и местного управления. В качестве нормативно-правовой базы исследования были взяты федеральные законы и указы президента, в частности: Указ Президента РФ от 26.12.1991 № 322 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения», Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10.12.1995 № 195- «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.1995 № 135- «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21.07.1997 № 30 и др.

Большая часть данных о благотворительности в Саратовской и Астраханской губерниях до 1917 года и о развитии социального обеспечения в областях Нижнего Поволжья получены автором в государственных архивах этих областей.

Источниковая база исследования отличается своеобразием в силу особенности «сквозного» исторического исследования, охватывающего значительный период в истории: для каждого периода был свой набор источников, характеризующий один и тот же процесс — социальную поддержку населения.

По дореволюционному периоду использовались Доклады Саратовской и Астраханской губернских земских управ по благотворительному отделению. В Саратовской губернии такие доклады периодически публиковались. В 1909 году в г. Саратове был опубликован «Исторический обзор последовательного развития благотворительных заведений под ведомством Саратовского губернского земства с 1866 г.». По Астраханскому земству такого обзора нет, данные об их благотворительной деятельности взяты в архиве. Данные Астраханского архива о земской благотворительности относятся только к концу XIX — началу XX века, они по своему объему и качеству не сопоставимы с данными о земской благотворительности Саратовской губернии. Поэтому первый параграф первой главы данной диссертационной работы основан главным образом на материалах этой губернии. Что касается данных об общественной и частной благотворительности до 1917 года, то они, в основном, получены в архивах указанных губерний: это дела о пожертвовании средств, сметы доходов и расходов благотворительных заведений и др.

Источниковую базу второй главы, посвященной советскому социальному обеспечению на региональном уровне, можно разделить на две части. Первая — общегосударственные нормативные документы, отчасти опубликованные в сборниках, отчасти полученные в Государственном архиве Российской Федерации (фонд «Социальное обеспечение»). Вторая — различные данные местных архивов Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей, в которых прослеживаются изменения на региональном уровне в пенсионном обеспечении, в социальной помощи детям, в социальном обслуживании инвалидов и престарелых людей этих областей.

По периоду 90-х годов XX века, в основном, использовались документы текущих архивов администраций Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей и их структурных подразделений, а также текущий архив Министерства труда и социального развития РФ. Названия всех этих документов приведены в библиографии. Наиболее важные из них: отчеты по проблемам выплаты детских пособий и пенсий, отчеты отделов социального обслуживания, справки по оказанию адресной социальной помощи, федеральные и областные социальные программы «Старшее поколение», «Дети России» и др. (см. приложение) и отчеты по их реализации, справки о деятельности территориальных фондов социальной поддержки населения, информация о деятельности благотворительных организаций и др.

Следует отметить, что автор использовал данные текущего архива администрации Волгоградской области по социальному эксперименту о переходе к адресной социальной помощи, проведенному в этой области в конце 90-х годов.

Статистические данные, на которых построен анализ, получены из разных источников: архивных данныхопубликованных документовслужебных документов, полученных непосредственно в подразделениях Министерства труда и социального развития РФ (в управлениях социальной защиты) — различных научных и научно-популярных работ по этой теме, которые для нашей работы представляет часть источниковой базы.

Учитывая большие хронологические рамки исследования, а следовательно, очень многообразный спектр различных источников, следует отметить, что не всегда имелась возможность строгого сопоставления цифр по различным регионам. Но в целом, количество данных, дополняющих друг друга, репрезентативно и на их основании можно сделать те выводы, которые сформулированы в разделах диссертации и в заключении.

Личный вклад автора в разработку проблемы и степень новизны результатов исследования.

Наиболее значимый научный результат, отражающий вклад автора в разработку проблемы, заключается в том, что им представлен новый подход «сквозного» исторического исследования социальной поддержки населения, которая изучается сейчас, главным образом, в социологическом или правовом аспектах применительно к нынешнему времени.

Более конкретно новизна исследования и вклад автора в разработку этой проблемы проявляется в следующем:

• впервые прослежен генезис и истоки тех направлений и конкретных форм социальной помощи, которые реализуются в социальной практике на региональном уровне;

• определены этапы и прослежены тенденции развития российской системы социальной поддержки населения в ее исторической ретроспективе за длительный исторический период;

• раскрыто содержание преемственности между советским социальным обеспечением и нынешней практикой социальной защиты;

• выявлены пределы использования старой государственной системы социальной поддержки населения в новых экономических условиях;

• рассмотрен процесс перехода к адресной социальной помощи в сравнении с дореволюционным опытом российских регионов в этой сфере;

• рассмотрен на конкретном опыте регионов процесс возрождения общественной и частной благотворительности;

• показан процесс децентрализации и диверсификации социальной поддержки населения, в котором используются традиции многообразия российской благотворительности;

• углублена методология исследования проблем социальной защиты путем соединения социологического и исторического аспектов изучения;

• впервые введен в оборот круг источников и документов, сформированных на региональном уровне в управлениях социальной защиты администраций указанных областей Нижнего Поволжья.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно развивает недостаточно изученное в исторической науке направление, расширяет ее методологический аспект, обогащает его новыми историческими фактами, полученными на региональном уровне.

Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд положений, выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации, могут быть непосредственно использованы в практической деятельности управлений по социальной защите населения и других региональных подразделений Министерства труда и социального развития РФ.

Результаты исследования, изложенные в третьей и четвертой главах диссертации, рекомендуются для практического использования в реформировании пенсионного обеспечения и в изменении общей системы социальной поддержки населения, а именно: в практике перехода к адресной социальной помощи.

Они также могут быть использованы при разработке нормативных документов регионального уровня.

Апробация работы.

Основные положения и результаты диссертации докладывались и обсуждались на всероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях, на семинарах глав администраций районов Саратовской области.

Автор работы выступал с докладом по проблеме социальной защиты населения на пленарном заседании Всероссийской конференции «Актуальные проблемы развития социального партнерства в современных условиях в городе Саратове, 15−16 декабря 1998 года».

В ходе работы над диссертацией автор использовал полученные результаты в разработке закона Саратовской области «О социальной защите населения», который является в настоящее время одним из нормативных документов, на которых основывается деятельность Министерства труда и социального развития Саратовской области.

Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 69 печатных листов.

Таковы выводы многих специалистов. Почти все они ее кризисное состояние объясняют искусственным сохранением советской государственной распределительной системы пенсионного обеспечения.

Считается, что сохранение прежнего облика пенсионной системы, не соответствующей экономической и социальной реальности, чревато воспроизводством кризисных ситуаций, более того, является тормозом социального и экономического развития страны. Большинство авторов считает, что кризис российской пенсионной системы обусловлен формационными сдвигами: экономические преобразования по времени значительно опередили необходимые институциальные изменения рассматриваемой пенсионной системы.

Однако хотелось бы обратить внимание на то, что объективными характеристиками, отражающими внутреннюю природу любой пенсионной системы любой страны, являются устойчивость, инерционность и консерватизм.

Считается, что в социально-экономической системе планов хозяйственных отношений, как показывает опыт бывшего СССР, социальное обеспечение являлось монопольной организационно-правовой формой социальной защиты, в которой распределение средств на эти цели осуществлялось без какого-либо учета отношений собственности, игнорировалась связь уровня пенсионного обеспечения с объемом уплаченных населением на эти цели средств. Основываясь на административно-распределительных методах, пенсионное обеспечение носило характер равного социального распределения, который затем в 90-е годы в условиях резкого спада производства и недостаточности ресурсов даже усилился 1.

Однако многочисленные социологические опросы показывают, что население отдает предпочтение старой советской системе пенсионного обеспечения. Так, опрос, проведенный ВЦИОМ в 51 регионе страны, показал, что подавляющее большинство (80%) респондентов считают государство полностью ответственным за обеспечение их в старости. При этом только 4,4% опрошенных заявили, что им известны особенности и различия государственных и негосударственных пенсионных систем. Еще меньше осведомленность у населения по поводу таких ключевых вопросов функционирования пенсионной системы, как: природа собственности пенсионных фондов, механизмы и источники их образования, роль различных социальных субъектов в управлении этой системой.

7 См.: Булгакова С. А., Бурдавицын С. В., Шевченко Т. Я. Социальные гарантии в рыночной экономике: проблемы и решения / Под ред. С. А. Булгаковой, И. М. Водяненко. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1998. 188 с.

Между тем в данной области произошли очень существенные сдвиги. Уже много лет (начиная с 1991 года) государство перестало играть роль основного донора пенсионного обеспечения. Теперь всего 10% общего объема пенсионных выплат составляют средства государственного бюджета, тогда как до 1991 года их доля превышала 70%.

Но дело не только в доле финансирования из государственного бюджета. В страховой пенсионной системе она не должна быть высокой. Вопрос в том, в какой мере обеспечивает государство через ту или иную пенсионную систему нормальную социальную поддержку пенсионеров.

В качестве примера современного социально-ориентированного государства, действующего в условиях реального рыночного хозяйства и обеспечивающего социальную защиту населения, служит Федеративная Республика Германии. Согласно статьям 20 и 28 Основного закона (Конституции) Федеративная республика определена как «социальное федеративное государство», основной задачей которого является, наряду с созданием и поддержанием условий для существования и нормального функционирования хозяйственного порядка, корректировка негативных воздействий рыночного механизма на социально слабые группы населения, поддержка и относительное улучшение экономического и социального статуса этих лиц 8.

В Советском Союзе не было социально-ориентированной экономики. Но это сама по себе советская государственная система пенсионного обеспечения полностью отвечала экономической и социальной сущности понятия социального обеспечения, принятого в мировой практике.

Как известно, сущность любого явления отражается в его понятии. Следует заметить, что на уровне обыденного сознания понимание сути пенсионного обеспечения не вызывает особых проблем у большинства наших соотечественников и вполне соответствует его определениям, имеющимся в словарях.

8 Васина Л. Л. Социальное рыночное хозяйство: словарь терминов. М.: Инфра-М, 1997. С. 128.

Так, в словаре Ожегова «пенсия» определяется как «денежное обеспечение за выслугу лет, по инвалидности, нетрудоспособности, в случае потери кормильца» 9. К достоинствам этого определения можно отнести только перечисление оснований для получения пенсии.

Более развернуто понятие пенсии определяется в словаре иностранных слов: «Пенсия (от латинского „платеж“) — регулярная денежная выплата в качестве материального обеспечения по старости, инвалидности, за выслугу лет, при потере кормильца. В СССР пенсии выплачиваются из общественных фондов потребления: в капиталистических странах пенсия представляет возврат части заработной платы, изъятой у работника путем прямых и косвенных вычетов на эти цели» 10. В этой дефиниции есть прямое замечание не только о необходимых условиях (основаниях) получения пенсии, основной социально-экономической функции (материальное обеспечение), но и об определенной периодичности (регулярности) ее предоставления. Экономическая природа пенсии — часть заработной платы, аккумулируемой до момента наступления определенного события (старость, потеря работоспособности и т. п.). Фонды общественного потребления в СССР были одной из исторических форм, которая соответствовала экономической природе пенсии. Такой подход соответствует конвенции Международной организации труда, определяющей пенсию как «возмещение заработка, который человек утратил в связи с тем, что не может работать по возрасту, по инвалидности, или семья утратила кормильца».

Социальная сущность пенсионного обеспечения заключается в солидарности поколений: работоспособные, молодые работники содержат состарившихся, нетрудоспособных граждан.

Определение пенсии дано в проектах федеральных законов «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и «О государственных пен.

9 ОжеговС. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 3-е изд., испр. и доп. М.: АЗЪ, 1995. С. 488.

10 Словарь иностранных слов. 19-е изд., стер. М.: Рус. язык, 1990. С. 380.

11 См": Пенсия. 1997. № 2 (5). С. 4. сиях в Российской Федерации", опубликованных в 1997 году в журнале «Пенсия». В статье 1 указанных документов говорится: «Пенсия (государственная пенсия) — ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработка (дохода), утраченного в связи с достижением установленного законом возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца, а также по другим основаниям, право на получение которой определяется по условиям и нормам, установленным законодательством Российской Федерации» 12.

Здесь указаны смысл и цель пенсионного обеспечения — компенсация утраченного дохода, что позволяет рассматривать данное определение как выражение социально-экономической сущности понятия «пенсия».

Основными критериями эффективности современных пенсионных систем являются показатели, характеризующие размер пенсии и ее соотношение с размером получаемой в предпенсионный период зарплаты (коэффициент возмещения) или, в крайнем случае, с прожиточным минимумом 13.

По мнению большинства исследователей, основной функцией любой пенсионной системы является перераспределение общественных благ. Через механизм взимания страховых взносов осуществляется перераспределение доходов от относительно богатых к относительно бедным, от производящих товары и услуги к непроизводственным сферам, от работающих к неработающим, обеспечивается одинаковая социальная защита населения, проживающего в разных регионах, имеющих различную налоговую базу 14.

Говоря об использовании опыта советской государственной системы пенсионного обеспечения в новых экономических отношениях, бессмысленно предлагать «возврат к старому», возрождение пенсионной системы в виде.

12 См.: Пенсия. 1997. № 11 (14). С. 3.

13 См.: Овсиенко Ю. В., Олевская Е. М. и др. Пути реформирования пенсионной системы П Экономика и математические методы. 1998. ТЗУ. Вып. 4. С. 7.

14 См. например: Бурдавицын С. Государственные социальные внебюджетные фонды как форма реализации экономических интересов: Автореферат диссертации. Саратов, 1998. С. 8- Якушев Л. П. Место накопительных принципов финансирования в организации пенсионного обеспечения // Пенсия. 1997. № 11 (14). С. 60. единой распределительной государственной социальной поддержки. Однако следует признать, что, во-первых, она соответствовала принципу социальной справедливости, во-вторых, по своему размеру она выполняла функцию социальной защиты нетрудового населения, в-третьих, она постоянно совершенствовалась. Об этом свидетельствует пенсионный закон 1990 года, который представлял из себя определенный итог совершенствования советского пенсионного обеспечения.

Российский пенсионный закон «родился» 20 ноября 1990 года. В то время он имел название Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» (далее он именуется закон 1990 года). Его появления ждали с надеждой, с ним связывали свою настоящую либо будущую пенсионную жизнь.

Появлению закона активно содействовал журнал «Советское государство и право», его коллектив, многие ученые Института государства и права РАН (С. А. Иванов, Р. 3. Лившиц, М. И. Пискотин, А. И. Гринберг и др.). На страницах журнала публиковались: концепция нового пенсионного закона, его авторский проект, выступления специалистов, касающиеся концепции и проекта закона 15.

Что побудило советскую Россию создать подлинную страховую пенсионную систему с собственной независимой финансовой основой, обособленной от государственного бюджета, то есть пенсионным страховым фондом?

Во-первых, существенно повысить уровень реальных доходов основной массы наших соотечественников — пенсионеров, живущих, как правило, на строго фиксированную выплату. Во-вторых, не допустить утечки пенсионных страховых средств и использования их на иные цели помимо пенсионного обеспечения застрахованных лиц и их семей.

Российский пенсионный закон 1990 года — типичный страховой закон. Все идеи, заложенные его разработчиками, — это реализация с учетом тради.

IS См. например: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. К вопросу о концепции нового закона о пенсионном обеспечении трудящихся //Советское государство и право. 1987. № 8- Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. К новому пенсионному закону — пора конструктивных решения, проект закона «О государственных пенсиях» //Советское государство и право. 1989. № 12. ций России общепризнанных во всем мире страховых идей. Их суть проста: каждый гражданин, работающий по найму, подлежит обязательному принудительному пенсионному страхованию, независимо от воли его и работодателявсе условия и нормы уплаты соответствующих страховых взносов, так же, как условия и нормы пенсионного обеспечения, определяются законом, они не могут быть изменены по соглашению сторон трудового договора, государя или президента, правительствареальный уровень пенсий находится в неразрывной связи со страховым стажем и объемом заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы (количественный и качественный показатели оценки труда) — средства обязательного пенсионного образования неприкосновенны, они ни при каких обстоятельствах не могут расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных, их семей и, тем более, изыматься, в том числе даже временнодеятельность всей системы обязательного пенсионного страхования автономна, она находится под контролем и наблюдением застрахованных и страхователей.

Экономическая сущность страховой пенсионной системы коренится в производственных отношениях и в реальной стоимости рабочей силы. Стоимость рабочей силы включает в себя не только период функционирования ее в процессе производства, но и другие оплаченные периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная и оплаченная им пенсия. Социальная сущность заключается в солидарности всех застрахованных и всех страхователей, работающих в различных регионах, отраслях и на разных предприятиях и, главное, в солидарности поколений (более молодые поколения наемных работников содержат состарившихся наемных работников).

Такую систему называют перераспределительной — собирают взнос с одних, полученные средства распределяют среди других. Заметим, что ни в одной из развитых стран, где созданы и действуют подобные страховые пенсионные системы, никто и никогда не помышлял об их упразднении, замене иными системами, например, накопительными.

После введения в действие российского пенсионного закона положение пенсионеров существенно улучшилось (минимум пенсии по старости возрос, например, почти вдвое). Закон отвечал ожиданиям общества: его основные идеи полностью соответствовали представлениям общества о социальной справедливости, сформировавшимся к этому времени у населения России. Прежде всего ожидание отказа государства от «остаточного принципа» финансирования расходов на пенсионное обеспечение, законодательное закрепление такой системы, которая гарантировала бы достойную жизнь человеку в пенсионный период.

Однако в дальнейшем ситуация стала ухудшаться, особенно с конца 1993 года.

Обычно в литературе приводятся следующие данные о развитии пенсионного обеспечения (табл. 3.1).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Меры по социальной поддержке населения в Российской Федерации осуществляются на федеральном и региональном уровнях.

При этом в ведении федеральных органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны находиться вопросы определения основ федеральной политики и разработки федеральных программ в области социального развития, а конкретные задачи в социальной области должны решать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления исходя из местных условий, уровня экономического развития, демографической ситуации, финансовых возможностей, национальных и культурных традиций коренного населения.

Постепенно субъекты Российской Федерации стали выполнять ведущую роль в разработке и реализации социальных программ, организации и предоставлении адресной социальной помощи, обеспечении нормального функционирования учреждений социальной инфраструктуры, решении других насущных проблем в области социальной защиты и быта людей по месту их проживания.

Характерной чертой активизации социальной политики на региональном уровне, в отличие от западных стран, является ее производность от процесса нарастания бедности в нашей стране. Финансовый кризис августа 1998 года привел к значительному сокращению государственных социальных расходов в реальном выражении и, тем самым, к возрастанию количества граждан, нуждающихся в социальной поддержке.

Российская центральная власть своей экономической политикой увеличивает бедность населения, а затем ищет способы расширения социальной поддержки, хотя в большинстве стран стратегия состоит не в социальной помощи бедным, а в предотвращении бедности.

Перенос центра тяжести в решении проблем социальной поддержки населения из центра в регионы предполагает использование исторического опыта, накопленного регионами в этой сфере в различные периоды нашей отечественной истории.

Многоканальная и достаточно эффективная система социальной помощи сложилась еще до революции 1917 года. Одним из главных факторов формирования этой системы было земское самоуправление, о чем свидетельствует рассмотренная деятельность земств в Саратовской и Астраханской губерниях в области благотворительности.

Развитие сословной и частной благотворительности в губерниях с 60-х годов XIX века было связано с процессом первоначального накопления капитала, с ростом численности обездоленного, бедного населения, с расширением социальной базы объектов социальной помощи. Нынешняя фаза российской социально-экономической трансформации напоминает период первоначального накопления капитала по масштабам бедности, социальной незащищенности основной массы населения, глубине социальной поляризации. Поэтому богатый опыт в деле благотворительности, накопленный в регионах дореволюционной России, в целом востребован в условиях ее современного состояния.

Однако это не означает, что на почву исторических условий нынешних социально-экономических преобразований переносятся и конкретные формы социальной помощи, сложившиеся до революции 1917 года. Речь идет о возрождении традиций, принципов, о самом факте восстановления такого социального явления, как благотворительность. В работе показано, что дореволюционный региональный опыт в деле социальной помощи пока еще не получил достаточно широкого применения в практической деятельности органов управления по социальной защите населения в 90-е годы XX века.

К сожалению, в историческом развитии такого явления, как социальная помощь, было несколько разрушительных революций. После революции 1917 года «до основания» была разрушена система благотворительности и призрения и заменена принципиально новой советской централизованной системой социального обеспечения. Перманентный бюджетный кризис в течение последних 10 лет разрушил сложившуюся в советский период целостную государственную систему социальной поддержки населения. И в первом, и во втором случае число социально-незащищенных слоев населения возрастало.

Советское государственное социальное обеспечение, пришедшее на смену российской благотворительности, постоянно совершенствовалось. Оно окончательно сложилось к концу 30-х годов, но еще долгое время — до середины 50-х годов — носило ограниченный характер, отличалось классовым подходом, который, прежде всего, заключался в ущемлении социальных прав крестьян. Существенным его недостатком являлось также наличие значительных социальных привилегий для советско-партийной номенклатуры.

Но постепенно, в ходе своего развития к концу 80-х годов сложилась единая целостная система социальной поддержки населения, которая защищала все слои населения от бедности и располагала финансовым обеспечением установленных составных гарантий.

Советская система социального обслуживания охватывала медицинскую геронтологическую помощь, как стационарную, так и поликлиническую, содержание и обслуживание в домах-интернатах, помощь на дому, протезную помощь и обеспечение транспортными средствами, трудоустройство и профессиональное обучение, организацию труда на специально созданных предприятиях, жилищно-бытовое и коммунальное обслуживание, организацию досуга и т. д.

Таким образом, к началу 90-х годов в России уже сформировалась система социальных служб. За прошедшее десятилетие она не была разрушена, а даже получила дальнейшее развитие, была сформирована законодательная база социального обслуживания населения. Создаются новые его формы, такие как геронтологические центры, центры психолого-педагогической помощи, специализированные центры для лиц без определенного места жительства, социально-реабилитационные центры.

Однако, сохранив свои формы, эта система из-за резкого снижения государственного финансирования ухудшилась по своему качеству.

Существовавшая в СССР система социального обеспечения оказалась неприспособленной к решению новых задач, которые появились в результате «нового экономического курса». В частности, она по своей сути не предусматривала большого увеличения числа получателей и видов пособий, льгот и гарантий. Появились такие категории населения, как беженцы, вынужденные переселенцы, безработные, к ним прибавились многодетные семьи, жертвы политических репрессий, участники локальных войн и конфликтов и др. Этим людям нужны были не только и не столько социальное обеспечение, сколько социальная защита и социальные гарантии.

Однако именно преемственность институтов социальной защиты нового постсоциалистического общества и старой советской государственной системы социального обеспечения позволила на практике реализовывать самые необходимые меры социальной поддержки населения.

В конце 1992 года Министерством социальной защиты населения Российской Федерации была разработана концепция социальной защиты населения, предусматривающая разработку федеральных программ по социальной защите, предоставляющая большие права органам исполнительной власти на местах в принятии решений установлении различных видов целевых пособий — по бедности, на приобретение продуктов питания, на оплату жилья и коммунальных услуг, семьям с детьми и т. д., предусматривающая новые формы натуральной и денежной помощи, предоставление услуг малоимущим категориям граждан, оплачиваемых из местных бюджетных и внебюджетных средств.

Были разработаны новые принципы социальной политики, направленные на организацию системной адресной помощи приоритетным (малообеспеченным) группам населения.

Сам по себе программно-целевой метод в социальной поддержке населения, утвердившийся в регионах, позволяет решать конкретные задачи и достигать поставленные цели благодаря четко спланированным по срокам и ресурсам действиям, спрогнозированным результатам, постоянному контролю за ходом реализации той или иной программы.

Однако активная деятельность по разработке социальных программ и нормативных актов в области социальной защиты еще не означает практической результативности и эффективности этой деятельности. Необеспеченные достаточным финансированием, намеченные в этих документах меры превращаются в пустые социальные конструкции.

К сожалению, ни выводы из опыта использования программно-целевого метода в СССР, ни дополнительные ограничения и требования к этому методу в условиях перехода к рыночной экономике практически не были учтены. В результате, несмотря на резкое сокращение возможностей финансирования программ, после 1992 г. было принято около 200 федеральных целевых программ. Результат известен: ни одна из них в полной мере не реализована, а по многим финансирование составляет 15−20% и менее от предусмотренного объема. Поскольку по определению целевая программа должна состоять из системы взаимосвязанных мероприятий, срыв их финансирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки. Так как подобная корректировка не предусмотрена (нет средств на это, не выделены организации, которые должны осуществлять мониторинг программы и т. д.), можно утверждать, что практически все утвержденные целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являются в полной мере инструментом управления.

Социальная защищенность граждан зависит и от уровня экономического развития общества и от лежащих в ее основе принципов и механизмов их реализации. Это подтверждает и анализ опыта проводимых социально-экономических реформ в Китае, Чили и Германии, который свидетельствует о необходимости серьезного изучения их положительных и отрицательных результатов с тем, чтобы оптимально использовать опыт зарубежных стран при корректировании курса российских реформ, обеспечив необходимые условия для развития социальной защиты населения.

Но одним из главных условий проведения эффективной социальной политики является ее разумный консерватизм. Реформирование социальной сферы, которое не опирается на позитивные результаты предшествующего развития своей страны, в данном случае на опыт государственного социального обеспечения, обречено на провал.

Использование советской государственной системы социального обеспечения в новых экономических условиях противоречиво и создает много трудностей из-за отсутствия необходимого количества государственных средств. Но именно сохранение институтов государственной социальной поддержки населения является стабилизирующим фактором, сдерживающим процессы социальной деградации населения. Это относится и к пенсионному обеспечению, и к социальному обслуживанию граждан с ограниченными возможностями, и к государственным пособиям на детей, государственной помощи многодетным семьям и др.

Хотя конечно во всех этих областях государственного социального обеспечения в 90-е годы сделан значительный «шаг назад», потому что нынешнее государство не может поддерживать тот уровень финансового обеспечения этой сферы, какой был в советское время.

Преемственность в социальной сфере, сохранение институтов государственного социального обеспечения и институтов социального страхования, сложившихся к началу экономических реформ, не мешает процессу трансформации системы социальной поддержки, появлению новых ее принципов и форм.

Однако данная трансформация будет иметь положительный эффект только при одном условии: если она будет синтезировать положительный опыт обеих противоположных по своей сути систем социальной поддержкидореволюционной российской социальной помощи и советского государственного социального обеспечения.

Наиболее важными направлениями в реформировании государственной социальной поддержки населения следует признать, во-первых, отмену исторически сложившихся льгот и замену их адресной социальной помощью по нуждаемости, во-вторых, возрождение общественной и частной благотворительности.

Благотворительность, несмотря на неблагоприятные условия (малочисленность рентабельных предприятий, коррупция, отсутствие достаточной численности среднего класса) все-таки развивается и занимает свою нишу в системе социальной защиты наряду с государственными структурами. Но в отличие от дореволюционной России ее роль ничтожна мала, и она не может быть большой и сравнимой с государственным и страховым социальным обеспечением, которое стало характерной чертой всех современных стран.

С одной стороны, эффективности благотворительной деятельности мешают положения федерального законодательства о налоговых льготах, для частных благотворителей и благотворительных фондов: они чрезмерно минимизированы.

С другой стороны, рост количества благотворительных организаций совершенно непропорционален той незначительной доле, которую занимает благотворительность в общей системе социальной поддержки населения. Это обстоятельство наводит на мысль, что многие благотворительные фонды создаются в целях ухода определенной части бизнесменов от необходимого налогообложения их основной деятельности.

В современной российской благотворительности есть одно принципиальное ее отличие от благотворительности дореволюционной России. Если до 1917 года буржуазия сама должна была компенсировать наиболее острые формы нанесенного народу социального ущерба, то у нынешней буржуазии в этом нет особой необходимости, поскольку социальная поддержка населения осуществляется, в основном, сложившейся в советское время системой государственного социального обеспечения.

Сделанные выводы позволяют нам сформулировать несколько рекомендаций.

Необходимо изменить общую стратегию социальной политики не на ликвидацию последствий воздействия различных негативных факторов, а на устранение причин возникновения массовой бедности — только так можно достичь более эффективного решения проблем незащищенных групп населения.

Реформа пенсионной системы в Российской Федерации должна осуществляться постепенно, комбинированно, с минимальными издержками для населения. Комбинированность пенсионной системы Российской Федерации означает применение трех уровней пенсионного обеспечения граждан: государственное пенсионное страхованиегосударственное пенсионное обеспечениедобровольное пенсионное страхование, формируемое по накопительной схеме. Для этого необходимо восстановить элементы советской пенсионной системы, в частности «страховой» закон 1990 года.

Действующая система детских пособий должна быть существенно усовершенствована, а именно нужен переход к использованию в качестве критерия для определения размеров пособий и компенсаций прожиточного минимума, рассчитанного для детей, с обязательной дифференциацией величины ежемесячного пособия на ребенка в соответствии с его возрастом.

Реформа социальной помощи населению должна предполагать переход от социальной помощи категориям населения к системе адресной социальной поддержки и учитывать реальный уровень среднедушевого дохода. Решать эти проблемы необходимо совместными усилиями государственных и общественных институтов, всячески поддерживая инициативы предприятий, общественных организаций и частных лиц.

Целесообразно создать при местных администрациях своеобразные попечительские советы — органы по координации и содействию в социальной сфере, рациональному использованию финансовых ресурсов из бюджета и внебюджетных средств, которые направляются на социальную поддержку населения.