Организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется тем, что в начале девяностых годов двадцатого столетия, с принятием новой Конституции, Россия вступила в период радикальных реформ и преобразований. Они затронули все сферы деятельности государства: экономику, политику, идеологию, организацию государственного устройства и власти. Произошедшие изменения отразились на условиях функционирования уголовно-исполнительной системы. С передачей уголовно-исполнительной системы (УИС) из МВД России в Минюст России стало активно осуществляться ее реформирование, которое выразилось в передаче УИС новых функций. От внутренних войск МВД России были переданы функции по обеспечению охраны исправительных учреждений, конвоированию осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также надзора за осужденнымиот органов внутренних дел — кадровая работа и ряд других. С принятием в состав УИС уголовно-исполнительных инспекций также появились новые функции. К усложнению функций привели и изменения в законодательстве России, определяющем порядок исполнения наказаний. Так, в соответствии со ст. 73 УИК РФ осужденные к лишению свободы всех видов режима должны в настоящее время отбывать наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены. Это повлекло за собой открытие новых колоний или участков в колониях для содержания осужденных других видов режима.

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется, кроме того, следующими обстоятельствами:

— качественным изменением в настоящее время правового статуса и компетенции начальника территориального органа УИС;

— подписанием Россией ряда международных соглашений и обязательств в области деятельности пенитенциарных учреждений;

— большим количеством в местах лишения свободы количества осужденных, больных активной формой туберкулеза и ВИЧ-инфицированных;

— существенным изменением объема информации, поступающей в территориальный орган от внутренних и внешних источников;

— недостаточной подготовленностью некоторых руководителей территориальных органов УИС к работе в условиях реформирования системы.

На эти проблемы неоднократно указывалось в выступлениях руководителей Минюста России, Главного управления исполнения наказаний (в настоящее время Федеральная служба исполнения наказаний).

В результате инспекторских проверок деятельности территориальных органов УИС было установлено, также что одной из главных причин имеющихся недостатков является низкий уровень организации и управления деятельностью исправительных учреждений. Не случайно положения Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002;2006 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 636, нацеливают на повышение эффективности управленческой деятельности руководителей всех уровней УИС.

Степень разработанности темы исследования. Анализ научной и специальной литературы, по проблемам управления, а также нормативных документов позволяет сделать вывод об отсутствии комплексных исследований и научно-практических разработок проблемы управленческой деятельности руководителя территориального органа УИС, что и определило выбор темы данного диссертационного исследования. Отдельные ее компоненты отражены в работах многих отечественных ученых и специалистов. Так, различные аспекты организации деятельности начальника территориального органа рассматривались в трудах А. А. Аксенова, В. М. Анисимкова, В. П. Артамонова, Н. П. Барабанова, А. И. Зубкова, Б. Б. Казака, Ю. И. Калинина, С. И. Кузьмина, О. Б. Лысягина, В. В. Майорова, А. С. Михлина, Н. И. Петренко, С. М. Петрова, В. И. Пинчука, П. Г. Пономарева, A.JI. Ременсона, В. И. Селиверстова,.

A.Ф. Сизого, Н. А. Стручкова, Г. А. Туманова, Ю. Я. Чайки, И. В. Шмарова,.

B.Е. Южанина и др.

Работы указанных ученых и специалистов имеют важное теоретическое и практическое значение. Однако значительная часть из них подготовлена на основе исправительно-трудового законодательства, поэтому в них не учтены изменения в уголовно-исполнительной политике России. Таким образом, необходимость поиска новых подходов к организации управленческой деятельности начальника территориального органа УИС, неразработанность многих теоретических вопросов в этой сфере предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере управления территориальным органом УИС.

Предмет исследования — организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.

Цель исследования состоит в комплексном решении теоретико-прикладных вопросов совершенствования правовых и организационных основ управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.

Для достижения указанной цели диссертантом решались следующие задачи:

1) осуществление теоретического анализа принципов, методов и функций управления;

2) исследование организационной структуры территориального органа управления уголовно-исполнительной системы;

3) рассмотрение структуры — организационной функции начальника территориального органа УИС;

4) разработка квалификационных требований, предъявляемых к начальнику территориального органа УИС как организатору управления;

5) анализ действующей законодательной и ведомственной нормативно-правовой базы, регулирующей организацию деятельности территориального органа УИС;

6) определение компетенции и правового статуса начальника территориального органа УИС;

7) исследование основных направлений реализации управленческой деятельности начальника территориального органа УИС;

8) исследование вопросов совершенствования организации взаимодействия территориального органа УИС с другими правоохранительными, государственными органами, органами местного самоуправления и общественными формированиями;

9) формулирование теоретически обоснованных выводов, выработка научно-практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.

Методология н методика исследования определяются системным подходом и всесторонним анализом положений теории социального управления и ее важной части — теории управления правоохранительными оргаййоновой исследования послужил диалектический метод познания социальных процессов и явлений. Достаточно широко использовались многие общенаучные методы: индукции, дедукции, сравнения и др. Кроме того,-применялись и конкретно-социологические методы исследования: наблюдение, анкетирование, интервьюирование, опрос экспертов, анализ документов и пр.

Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, действующее законодательство РФ и субъектов РФ, соответствующие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты Минюста России и центрального органа управления УИС, Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС на период до 2005 года, Концепция воспитательной работы с осужденными, Концепция психологической службы УИС и другие документы.

Эмпирической базой исследования явились материалы конкретно-социологических исследований, проведенных автором среди руководителей территориального органа управления УИС Минюста России и их заместителей, Академии права и управления Минюста России, слушателей Высших академических курсов Академии права и управления Минюста России. В них участвовали 300 респондентов. По проблеме диссертационного исследования изучены и обобщены материалы практической деятельности органов и учреждений УИС, статистические данные, характеризующие деятельность территориальных органов УИС, отчеты и планы работы.

В ходе исследования изучены и проанализированы научные публикации, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, периодической печати и пр. •.

Кроме того, были проанализированы некоторые законодательные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и ведомственные нормативные правовые акты по вопросам организации деятельности уголовноисполнительной системы. Также использовался личный опыт работы автора в должности начальника территориального органа УИС Минюста России по Липецкой области (более 8 лет).

Научная новизна исследования заключается прежде всего в комплексном исследовании правовых и организационных основ управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы. Научная новизна работы проявилась в следующем:

— уточнены некоторые научные категории и положения теории и практики управления в уголовно-исполнительной системе;

— сформулировано понятие и дана элементно-структурная характеристика организационной функции начальника территориального органа УИС, обоснована необходимость ее активизации в условиях реформирования УИС;

— определен вектор развития организационной деятельности начальника территориального органа УИС, способы воздействия на коллективы сотрудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, повышающие динамику исправительного воздействия на осужденных;

— разработаны и предложены квалификационные требования, предъявляемые к начальнику территориального органа УИС;

— подготовлена научно-практическая разработка по организации управленческой деятельности начальника территориального органа УИС;

— обоснованы пути совершенствования информационно-аналитической работы и взаимодействия территориального органа УИС с другими правоохранительными органами, органами государственной власти и управления в Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными формированиями.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Теоретические и организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.

2. Структурная характеристика организационной функции начальника территориального органа как определяющая основа всех перспективных направлений его деятельности.

3. Модель квалификационных требований, предъявляемых к начальнику территориального органа УИС.

4. Определение компетенции и правового статуса начальника территориального органа УИС.

5. Теоретические выводы, научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию управленческой деятельности начальника территориального органа УИС.

Обоснованность н достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены методологией и методикой осуществления исследований, в частности системным и комплексным подходом к изучению орга-' низационной деятельности руководителей территориальных органов УИС. Они базируются на обширной информации по проблеме исследования, в том числе на данных, полученных в ходе социологических опросов руководителей территориальных органов УИС субъектов РФ, их заместителей (169 чел.), анкетирования слушателей Высших академических курсов Академии права и управления Минюста России (131 чел.).

Изучение теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализ научных источников, законодательных и иных нормативно-правовых актов*, российской и иностранной практики организации исполнения уголовных наказаний также подтверждают правильность приведенных в работе выводов.

Теоретическая н практическая значимость исследования состоит в том, что автором впервые комплексно, применительно к современным условиям, проанализированы и отражены правовые и организационные основы управленческой деятельности начальника территориального органа УИС. Разработан и уточнен ряд базовых понятий, относящихся к теме диссертационного исследования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что конкретные предложения и научно-практические разработки с успехом могут применяться в практической деятельности учреждений и органов УИС, особенно в сфере отбора и обучения руководящих кадров.

Результаты исследования могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, при подготовке лекций и методических пособий по данной тематике, в учебном процессе в различных вузах.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в процессе обучения сотрудников в межрегиональном учебном центре при территориальном органе УИС Минюста России по Липецкой области, а также в деятельности территориального органа УИС Минюста России по Липецкой области.

Кроме того, материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на Высших академических курсах Академии права и управления Минюста России при повышении квалификации резерва на выдвижение на должности начальников территориальных органов и их замести: телей, учебном процессе Владимирского юридического института Минюста России.

Разработанный проект квалификационных требований для начальников территориальных органов УИС и методические рекомендации по совершенствованию их организационной деятельности внедрены в практическую деятельность территориальных органов управления УИС в субъектах Российской Федерации, что подтверждено соответствующими актами внедрения.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Выводы этого вида анализа содержат оценку состояния оперативной обстановки и характеристику изменений, произошедших в учреждении за анализируемый периодопределение наиболее актуальных и специфических для данного региона проблем в обеспечении стабильной работы, правопорядка, личной и общественной безопасности сотрудников, а также учреждений, где оперативная обстановка осложнилась, и причины такого осложненияоценку результатов работы этих учреждений по выполнению возложенных на них задач и характеристику основных недостатков в их деятельности, а также прогнозные оценки по возможному изменению оперативной обстановки при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, результаты комплексного анализа оперативной обстановки составляют базу перспективного и текущего планирования работы территориального органа. Нет смысла рассматривать вопросы планирования, так как они определены в приказе ГУИН Минюста России от 26 февраля 2001 г. № 26 «Об организации планирования и командировок в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации». На их основе вносятся изменения в расстановку сил и средств, разрабатываются комплексные мероприятия и принимаются решения по стабилизации оперативной обстановки, выполнению установленных заданий в производственной деятельности, капитальному строительству и ремонту, совершенствованию воспитательной работы и борьбе с правонарушениями. Также информируются о состоянии правопорядка и оперативно-служебной деятельности в исправительных учреждениях, в органах государственной власти, местного самоуправления общественные объединения и население, вышестоящие органы внутренних дел.

3. Текущий (непрерывный) анализ оперативной обстановки осуществляется на основе оценки суточной, декадной и месячной информации. Целью данного вида анализа является обеспечение непрерывного оперативного руководства территориальным органом и подведомственными подразделениями, позволяющее вносить коррективы и дополнения в соответствующие планы работы, изменять дислокацию сил и средств, а также целенаправленно проводить определенные мероприятия. Таким образом, текущий анализ предназначен для исследования стихийных, статистических нарушений деятельности уголовно-исполнительной системы, принятия неотложных мер по локализации нежелательного развития событий и отличается от комплексного анализа преимущественно ограниченностью объемов исходной информации и глубиной исследования.

4. Частный аналнз отдельных проблем состояния правопорядка и деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы осуществляется в территориальном органе УИС в том случае, когда комплексного или текущего анализа информации недостаточно для объяснения выявившейся тенденции, а также в случае ее отклонения от устоявшихся представлений или не встречавшейся ранее конкретной ситуации.

Результаты частного анализа (в зависимости от их масштаба и возможностей реализации) используются чаще всего в частных и оперативных решениях при проведении разного рода комплексных, типовых и разовых операций.

Таковы в общих чертах смысл и сущность основных направлений аналитической работы, осуществляемой в территориальном органе. В своей совокупности они обеспечивают всестороннее рассмотрение сути исследуемых явлений и их природы, объяснение происходящих изменений этих явлений, их взаимосвязи и взаимообусловленности.

После проведения информационно-аналитической работы внутри своей системы территориальный орган УИС взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными органами, органами местного самоуправления и общественными формированиями.

Территориальный орган УИС и подчиненные ему подразделения и учреждения представляют собой сложную социальную организацшо, решаемые задачи и функции которой определены Положением о территориальном органе управления УИС. При этом территориальный орган состоит из отделов, служб, подразделений и подчиненных учреждений, каждое из которых решает свои конкретные и специфические задачи, являющиеся частью общих задач. Для этого данным подразделениям приданы необходимые силы и средства, но одним из основных условий стабильного функционирования каждого учреждения, подразделения и территориального органа в целом служит объединение их усилий на основе взаимодействия. В организации синхронного и слаженного взаимодействия всех составляющих территориального органа служб, подразделений и учреждений заключается организаторская функция начальника территориального органа. Однако, как показывают наши исследования, большинство начальников территориальных органов УИС удовлетворены взаимодействием: с другими территориальными органами УИС — 24,0%- иными правоохранительными органами — 23,0- СМИ — 24,0- органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, общественными формированиями — 23,0%. На диаграмме это выглядит следующим образом: с органами местного самоуправления.

23% со СМИ.

24% с другими территориальными органами УИС.

24% с иными правоохранительными органами.

23%.

Наши респонденты отметили, что при организации взаимодействия 52,0% опираются на Конституцию РФ и законы «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Из числа опрошенных 31,0% руководствуются действующим законодательством, совместными приказами и программами, а 17,0% ограничиваются УИК РФ и Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Диаграмма выглядит следующим образом:

Конституцией РФ, Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные нал аз ал и в в виде лишения свободы», УИК РФ. Законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». УК РФ, УПК РФ,.

Действующим законодательством, совместными приказами, программами 31%.

УИК РФ. Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказании в виде лишения свободы 17%.

В зависимости от того, как организуется совместная деятельность структурных подразделений, входящих в одну организацию или различные, выделяют внутреннее или внешнее взаимодействие.

По положению, занимаемому взаимодействующими объектами в иерархии УИС, различают организацию горизонтального и вертикального взаимодействия.

Совместные действия служб территориального органа и служб подчиненных учреждений относятся к вертикальному взаимодействию,.

Исследуем вначале роль начальника территориального органа в организации внутреннего взаимодействия. Следует уточнить, что централизованный аппарат УИС и территориальные органы ориентируют в настоящее время учреждения УИС на необходимость качественного улучшения взаимодействия всех без исключения подразделений и учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказание в виде лишения свободы или без лишения, в первую очередь в профилактике преступлений и правонарушений, совершаемых осужденными. В связи с этой задачей организующей функцией начальника территориального органа УИС является организация взаимодействия, направленного на профилактику преступлений и искоренение причин и условий, способствующих их совершению.

Взаимодействие структурных подразделений территориального органа с исправительными учреждениями и СИЗО занимает важное место в организационно-управленческой функции начальника территориального органа. Существует ряд ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих некоторые аспекты этого взаимодействия, в том числе:

— Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях;

— Инструкция об охране исправительных учреждений, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы;

— Совместный приказ МВД РФ и Минюста России от 11 сентября 1998 г. № 561/122 «О реорганизации деятельности уголовно-исполнительных инспекций»;

— Совместный приказ МВД РФ и Минюста России от 11 сентября 1998 г. «Об организации взаимодействия органов внутренних дел РФ и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России в сфере оперативно-розыскной деятельности» и другие нормативные акты и протоколы.

Решение этой проблемы с позиций начальника территориального органа УИС мы видим прежде всего в организации взаимодействия всех сил и средств, имеющихся в распоряжении руководителя территориального органа включая службы и подразделения территориального органа, которые ограничивают свои воздействия спецификой своего назначения. Например, профилактикой побегов осужденных из-под охраны занимается ряд служб, в том числе оперативные, задача которых — выявить преступные замыслы, вынашиваемые отдельными осужденными, и доложить об этом руководству учреждения и территориального органа.

Служба безопасности, осуществляющая надзор за осужденными (при своей явной малочисленности и недостаточной плотности контролерского состава), обязана уделить особое внимание круглосуточному надзору именно за этой категорией осужденных. Сотрудники производственных служб, линейные мастера в период нахождения таких осужденных на производстве обязаны в течение всего рабочего дня не выпускать из-под своего контроля этих осужденных, трудоустраивать их только в первую (дневную) смену, как правило, на сдельные работы. Принимать этих осужденных (склонных к побегу) поименно у надзора в начале смены и также поименно сдавать.

Должны быть сориентированы на возможный побег осужденного сотрудники отдела охраны, в первую очередь часовые КПП посредством записей в журнале оперативной информации и помещения фотографий осужденных, склонных к побегу, на стенде и в альбоме. Кроме того, в соответствии со специальным планом закрепления сотрудников учреждения за объектами, которые могут быть использованы для организации подкопов, ежедневно сотрудники учреждений производят осмотры этих объектов.

Таким образом, в предупреждении этих и других преступлений, как и в профилактике, должен быть построен (осуществляться) принцип «цепочки воздействий» разных отделов и служб в учреждениях и аппарате территориального органа УИС в сумме составляющих комплекс предупреждения преступлений в исправительных учреждениях, в том числе побегов из-под охраны. Задача и организующая роль начальника территориального органа заключается в использовании служб аппарата для организации взаимодействия аналогичных подразделений на «местах».

Кроме того, начальник территориального органа в профилактике преступлений использует сотрудников из разных отделов, в том числе охраны, ИТСО, связи и вооружения, безопасности, оперативного отдела, отдела по розыску осужденных, непосредственно формируя из них рабочие группы. Эти группы по отдельному графику поочередно «отрабатывают» каждое исправительное учреждение и СИЗО на предмет возможных подготавливаемых преступлений.

Ежегодно путем взаимодействия служб в исправительных учреждениях предотвращаются сотни и тысячи различных преступлений, например, в учреждениях Липецкой области в 2003 г. было предотвращено 1 051 преступление, в их числе: дезорганизация деятельности учреждений — 9- захват заложников — 1- против жизни и здоровья граждан — 1 036- побеги из мест лишения свободы — 5.

Следует сделать вывод, что работа по профилактике преступлений и различных правонарушений может стать эффективной и достигнет определенных положительных результатов лишь при тесном контакте между всеми службами подразделения.

Однако совершение преступлений в местах лишения свободы еще не редкость. Так, в ряде областей из-за отсутствия надлежащего взаимодействия между службами по профилактике преступлений для осужденных стало возможным подготовить и осуществить побеги через подкопы длиной 30 и более метров. Совершаются побеги с использованием автотранспорта и иными способами. Совершается достаточно много и других тяжких и особо тяжких преступлений, о чем говорилось в выступлениях руководителей Минюста и ФСИН на итоговом совещании начальников территориальных органов в январе 2004 г.

Только за 2003 г. в исправительных колониях зарегистрировано 1 003 преступления, в том числе: дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, захват заложников, убийства и покушения на убийство, умышленные причинения тяжкого вреда здоровью, побеги из мест лишения свободы и др. Вместе с тем в уголовно-исполнительной системе России есть целый ряд регионов, где руководителям территориального органа удается за счет умелой организации взаимодействия отделов и служб ИК по профилактике преступлений и правонарушений организовать работу сотрудников таким образом, что количество преступлений со стороны осужденных из года в год остается незначительным. Это относится к исправительным учреждениям Орловской, Курской, Белгородской, Липецкой, Самарской, Саратовской и других областей.

Изучение опыта работы руководителей этих и других территориальных органов показало, что организация руководителями взаимодействия обеспечивается за счет знания ими, с одной стороны, распределения зон ответственности за каждой службой территориального органа, а с другой — круга проблем, требующих объединенных усилий подчиненных служб, согласованных и скоординированных действий по их решению. Составляющими при осуществлении начальником территориального органа этого рода функции является его достаточная информированность о деятельности всех взаимодействующих служб и необходимая требовательность в достижении позитивных результатов их работы. Отсутствие этих качеств может привести к снижению степени ответственности за положение дел на том или ином направлении служебной деятельности, «перекладыванию» службами ответственности друг на друга, что, в свою очередь, способно привести к ослаблению служебной активности подчиненных сотрудников в решении как частных, так и общих задач.

Профилактическая работа по предупреждению преступлений и правонарушений, злостных нарушений дисциплины среди осужденных, как и решение других вопросов производственного характера, ресурсного обеспечения, также требуют объединения и координации усилий всех служб в аппарате территориального органа и подчиненных учреждениях, в том числе оперативно-режимных, охраны, инженерно-технических, воспитательных, социальных, тыла и др. Организовывать их совместную деятельность в масштабах территориального органа УИС обязан начальник территориального органа через своих заместителей, а также начальников отделов, служб и управлений. Эта работа, выполняемая им в рамках организующей функции, предполагает строго рассчитанную, заранее спланированную систему мер по достижению установленных приоритетов, целей, показателей, а также устранение причин, препятствий, не позволяющих достичь им обозначенных результатов. При этом руководитель территориального органа обязан учитывать характерные для каждого подчиненного учреждения особенные обстоятельства, вытекающие из структуры учреждения. Например, наличие в составе его отдельных участков, таких как участок колонии-поселения, участок для содержания ВИЧ-инфицированных или участок содержания осужденных к особому режиму содержания, значительно осложняет систему надзора за осужденными и проведение профилактических мероприятий по предупреждению преступлений и правонарушений. Необходимо учитывать специфику содержания осужденных, обусловленную видом режима содержания (общего, строгого, особого, тюремного), конкретные условия деятельности учреждения, местность (городскую, сельскую), отдаленность от территориального органа, то есть географию, а также его экономическое и финансовое состояние.

При организации взаимодействия руководитель должен знать, что параметры деятельности отделов и служб, подразделений, привлеченных им для взаимодействия, регламентируется нормативными правовыми актами, Положением о службе в ОВД, которые изначально предполагают совместную деятельность всех служб при строгом разграничении их компетенции, форм и методов работы, установленных для каждой из них соответствующей нормативной базой.

При решении задач взаимодействия руководителю территориального органа приходится сталкиваться с рядом проблем, в их числе: необходимость повышения требований к учетно-регистрационной дисциплине в исправительных учреждениях и СИЗО.

Дежурные службы в учреждениях и отдельные руководители при представлении в территориальный орган информации допускают неточности, искажения, так называемые «сглаживания» обстоятельств, каких-либо происшествий в учреждениях. В результате чего руководителем территориального органа могут быть приняты недостаточно эффективные и обоснованные решения и меры по стабилизации обстановки. Например, занижение количества осужденных, отказавшихся от приема пищи, и промедление по этой причине с принятием адекватных мер может привести к потере контроля над осужденными и чрезвычайным происшествиям.

Во время проведения совместных мероприятий могут возникать недопонимание или даже конфликты между представителями отдельных служб (например, охраны и безопасности) и их руководителями. Эти отрицательные «моменты связаны, как правило, с незнанием представителем одной службы трудностей и проблем другой. Поэтому начальник территориального органа должен регулярно отслеживать ход проведения совместных мероприятий, пресекать конфликты, помогать участникам находить точки соприкосновения и взаимопонимания.

Иногда проводимое совместное мероприятие (например, изобличение осужденных, готовящих побег) может быть обречено на неудачу не только из-за недостаточности и недостоверности информации, поступившей из исправительного учреждения или СИЗО, но и из-за непродуманности проведения операции при ее планировании или утечки информации до ее завершения.

Но организующая функция начальника территориального органа не ограничивается лишь организацией внутреннего взаимодействия подчиненных служб. Значительных энергетических и временных затрат требует организация взаимодействия с органами и учреждениями, не входящими в структуру УИС, при этом органически связанными с ее деятельностью. На первом плане внешнего взаимодействия следует поставить взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти в субъекте Федерации и муниципальными образованиями тех территорий, где расположены исправительные учреждения, СИЗО и уголовно-исполнительные инспекции.

Это взаимодействие разнообразно и многогранно. В целях обеспечения решения неизменно важных вопросов для уголовно-исполнительной системы ее руководитель включен в состав суженного административного совета при главе администрации области, одновременно он является членом постоянно действующего при главе администрации области оперативного совещания, где еженедельно оперативно рассматриваются вопросы функционирования всех областных структур власти и федеральных правоохранительных органов. Главой администрации ставятся задачи по совместной скоординированной деятельности в борьбе с преступностью, оказывается помощь, в том числе финансовая, для решения проблем, стоящих перед УИС.

Начальник территориального органа, пользуясь предоставленным правом, постоянно вносит на рассмотрение обозначенных ранее органов предложения по мерам, способствующим улучшению функционирования учреждений УИС. Так, по его предложению в областную программу по координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью включено финансирование на условиях долевого участия строительства следственного изолятора в г. Липецке.

По настоятельному обращению начальника территориального органа УИС в областной Совет народных депутатов, к главам администраций области и городов Ельца и Усмани принято решение о приеме на баланс местных администраций ведомственного жилищного фонда УИС, что позволяет ежегодно экономить более 1,5 млн рублей.

Результатом постоянного взаимодействия начальника территориального органа с законодательными органами области, городов Липецка, Ельца и Усмани являются принятые ими решения по предоставлению льгот по налоговым платежам в соответствующие бюджеты, а также выделению целевой финансовой помощи на нужды сводного отряда УИС, участвующего в проведении спецопераций на Северном Кавказе. По инициативе территориального органа УИС областным Советом еще в 2000 г. был принят областной закон о квотировании рабочих мест для освобождающихся осужденных.

В соответствии с областной программой реформирования производственного сектора УИС исправительные учреждения получили ряд важнейших заказов для внутриобластного потребления, в том числе по Новолипецкому металлургическому комбинату и заводу холодильников.

Учреждения УИС включены в областные программы по противодействию распространению инфекционных заболеваний, туберкулеза и ВИЧ-инфекции.

В Усманской воспитательной колонии создан и действует во главе с заместителем губернатора попечительский совет, в который входят представители органов исполнительной власти, департаментов, управлений администрации области, промышленных предприятий, акционерных обществ и других учреждений. Являясь заместителем председателя попечительского совета, начальник территориального органа непосредственно принимает участие в координации его деятельности, привлекая членов попечительского совета к решению вопросов воспитательного процесса бытового и трудового устройства, материального обеспечения воспитанников колонии. Ежегодная гуманитарная помощь ВК от членов попечительского совета составляет более 100 тыс. рублей.

Концепцией реорганизации уголовно-исполнительной системы предусмотрено совместно с органами общеобразовательного и профессионального обучения создать гибкую систему обучения осужденных, учитывающую интересы не только собственного производства, но и рынка труда, возможного трудоустройства бывших осужденных, продолжения их обучения после освобождения. Исходя из этих задач между территориальным органом УИС Минюста Российской Федерации исполнения наказаний и департаментом образования Липецкой области подписано на уровне первых руководителей соглашение, позволяющее расширить сеть учебных заведений для осужденных, открыть новые консультационные пункты, увеличить количество специальностей, по которым обучаются осужденные. В настоящее время в средних школах и консультационных пунктах обучается 850 человек, в профессиональных училищах получают профессию ежегодно более 1 тыс. человек.

В 2003 г. подписано соглашение о сотрудничестве с Липецко-Елецкой Епархией Русской Православной Церкви в лице управляющего Епархией епископа Никона и начальника территориального органа УИС Минюста Российской Федерации по Липецкой области. Этот акт расширяет возможности осужденных в духовном общении с представителями церкви и обязывает территориальный орган к укреплению материальной базы духовных учреждений на территории исправительных колоний.

Благодаря принятым мерам по укреплению взаимодействия с перечисленными организациями, а также со службами социального обеспечения населения, департаментом занятости населения в течение ряда лет удалось снизить количество нарушений, совершаемых осужденными, в том числе злостных, что видно из таблицы:

Годы 2000 2001 2002 2003.

Число нарушений 13 606 11 976 13 239 11 344.

Число злостных нарушений 246 215 214 105.

Аналогичное влияние на уголовно-исполнительную систему деятельность общественных формирований оказывает и в других субъектах Федерации, об этом свидетельствуют выступления многих практических работников1.

Особое внимание при выполнении организационной функции начальнику территориального органа приходится уделять проблеме взаимодействия с другими правоохранительными органами в субъекте Федерации, в том числе с прокуратурой, судами разных инстанций, УВД, ФСБ, Управлением госнарко-контроля. В рамках подписанных руководителями этих служб соглашений осуществляется обмен информацией, выполняются задания по взаимодействию.

1 См., например: Власов А. Опираясь на общественность, взаимодействуя с властями // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. № 2. С. 44- Гречко И. Найти точки соприкосновения // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2002. № 1.С. 18.

Число раскрытых преступлений по взаимодействию с органами внутренних дел ежегодно увеличиваются: 2000 г. — 1 426- 2001 — 1 927- 2002 — 2 153- 2003 -2 803.

Безусловно, положительная динамика во внешнем взаимодействии строится на активном участии и руководстве начальника территориального органа в организации предварительной проработки, подписании соглашений, договоров, протоколов намерений и других документов о сотрудничестве, совместной работе, проведении совместных мероприятий, а также совместных оперативных совещаний, коллегий, где рассматривается ход выполнения ранее указанных форм сотрудничества и осуществляется соответствующий контроль.

При анализе через организационную функцию начальника территориального органа различных форм взаимодействия можно сделать вывод, что их многообразие обусловлено разносторонностью и многогранностью решаемых им задач, динамикой и множеством различий в условиях, в которых осуществляется деятельность исправительных учреждений, СИЗО и их партнеров по взаимодействию. Несмотря на различия в формах, взаимодействию присущи следующие принципы: системность, оперативность при принятии и осуществлении решенийконкретность, комплексное использование сил и средств с учетом их предназначения и возможностей, характера и особенностей конкретной обстановкивзаимодействие служб в пределах своей компетентности и их ответственность за выполнение поставленных задач, соблюдения законности.

Формы взаимодействия, реализуемые в территориальном органе, условно можно разделить на следующие категории:

1. Обмен информацией — доведение соответствующей информации до взаимодействующих служб и подразделений. Для активизации совместной деятельности начальнику территориального органа целесообразно на оперативных совещаниях поручать службам обмениваться со своими коллегами информацией, которая может быть им полезна.

Начальник органа или учреждения по результатам обсуждения обязан делать выводы и принимать соответствующее решение, которое и служит основой дальнейшей деятельности отделов и служб. Очень важным фактором является адекватность в оценке самой информации. Кроме того, он должен лично разъяснить начальникам управлений, отделов, служб наиболее важные положения нормативных правовых документов, дать оценку оперативной обстановки, познакомить с документами, имеющими принципиальное значение для успешного выполнения задач, стоящих перед органом, учреждением. Затем эти сведения должны быть доведены до сотрудников УИС каждой службы.

2. Выполнение отдельных мероприятий по просьбе другой службы или в рамках соглашения другого ведомства. Эта форма взаимодействия используется в тех случаях, когда необходимо провести специальные мероприятия. При этом начальнику территориального органа следует четко и конкретно определить круг задач, которые необходимо решить в ходе проведения такого мероприятия, а после его завершения сообщить результаты заинтересованным лицам.

3. Совместное планирование мероприятий достигается путем составления самостоятельных планов взаимодействующих служб, исходя из конкретной обстановки, и обобщается единым совместным планом мероприятий, утверждается руководителем территориального органа или руководителями органов, если речь идет о внешнем взаимодействии.

4. Оказание содействия в выполнении мероприятий другой службе или другому ведомству может осуществляться разнообразными способами (например, информационное обеспечение проводимого мероприятия). Кроме того, содействие может оказываться посредством выделения в помощь иной службе сотрудников и средств, которые задействуются для проведения мероприятия, а также создания необходимых условий для его выполнения.

5. Совместное проведение мероприятий. Эта форма применяется при решении задач, стоящих перед всеми взаимодействующими службами. В таких случаях создается временная группа, состоящая из сотрудников взаимодействующих органов во главе с наиболее компетентным и полномочным представителем одной из служб. При этом ставится конкретная задача каждому участнику такой группы, совместно вырабатывается тактика проведения мероприятия, уточняются способы обмена информацией и т. д.

По завершении совместной операции руководитель территориального органа должен провести, как правило, в рамках оперативного совещания с приглашением участников совместной операции, их руководителей тщательный анализ и обсуждение результатов мероприятия. По возможности обязательно поощрить сотрудников, отличившихся при ее исполнении.

В заключение следует отметить, что взаимодействие различных служб в рамках УИС и различных структур — партнеров вне системы является эффективным средством как в решении внутренних задач (в первую очередь в профилактике правонарушений и преступлений), так и во внесистемнойвнешней деятельности, способствующей укреплению материальной базы УИС и ее авторитета.

Таким образом, взаимодействие — неприемлемое условие деятельности территориального органа УИС. Без него на территории Российской Федерации такой орган управления существовать не может.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное нами диссертационное исследование по теме «Организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы» определило необходимость решения вопросов основ управленческой деятельности начальника территориального органа УИС в комплексе.

В условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, как отметил директор ФСИН, произошла стабилизация оперативной обстановки по всем направлениям деятельности учреждений и органов УИС. Тем не менее в учреждениях УИС насчитывается почти 700 группировок отрицательной направленности, содержится почти 5 ООО активных участников преступных сообществ, которые оказывают сильное противодействие не только начальникам учреждений, но и руководителям территориальных органов УИС.

Несмотря на то, что в последнее время в пенитенциарной науке вопросам совершенствования организации управления органами и учреждениями стало уделяться значительно больше внимания, проблема совершенствования управленческой деятельности руководителей территориальных органов УИС в комплексе остается практически не исследованной. Однако неоспоримо, что только высокий уровень управления территориальными органами УИС сможет повысить эффективность деятельности всей пенитенциарной системы.

Осуществленное нами диссертационное исследование, основанное на научно-прикладных разработках, в определенной мере способствует решению данной проблемы.

По результатам проведенного нами исследования можно сделать следующие выводы:

1. Несмотря на то что в последнее время в пенитенциарной науке вопросам совершенствования организации управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, стало уделяться значительно больше внимания, проблема совершенствования управленческой деятельности руководителей территориальных органов УИС в комплексе остается практически неисследованной. Только высокий уровень управления территориальными органами УИС сможет повысить эффективность деятельности пенитенциарной системы. Поэтому в диссертации прежде всего рассматриваются теоретические основы управления территориальным органом УИС.

2. Характеристика организационной функции начальника территориального органа УИС позволила выявить все аспекты его управленческой деятельности и определила структуру этой функции. Элементами организационной функции выступают основные направления деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания (подфункции: организации охраны и конвоированияорганизации обеспечения безопасности в ИУ и СИЗО, надзора за осужденнымиорганизации воспитательной работы, социальной работы и психологической помощи осужденныморганизации кадровой работы, воспитательной работы с личным составом, его профессионального обучения и др.).

3. На основании анализа теоретических источников, отечественного, зарубежного опыта и результатов конкретных социологических исследований автором разработана и внедрена в практику модель квалификационных требований для начальников территориальных органов УИС. Автор предлагает нормативно закрепить использование разработанных им квалификационных требований специальной инструкцией.

4. Несмотря на то что достигнута определенная целостность и стабильность правового обеспечения органов и учреждений УИС, требуется решить вопросы, порожденные противоречиями между различными нормативными правовыми актами, и проблемы, связанные с принятием нормативных актов без учета материальных затрат на их исполнение и реального финансирования. В диссертации автор наглядно (на примерах) показывает эти недостатки и противоречия между некоторыми законодательными и ведомственными нормативными актами по основным направлениям деятельности территориального органа УИС.

5. Изучение основных нормативных актов Минюста и Министерства внутренних дел Российской Федерации показало, что разработано Типовое положение о государственном учреждении — территориальном органе управления УИС Министерства юстиции Российской Федерации в субъекте Федерации, в котором приводятся обязанности и права начальника территориального органа управления УИС. К сожалению, Положение не учитывает некоторые нормативно-правовые акты, принятые после 1998 г. Данные акты автором проанализированы, а содержащиеся в них управленческие функции начальника территориального органа УИС выделены в диссертации. Определен правовой статус начальника территориального органа УИС.

6. Приоритетными направлениями реформирования следует считать создание качественного информационно-аналитического обеспечения УИС на основе внедрения новейших информационных технологий, развития систем связисовершенствование форм и методов делового сотрудничества с органами внутренних дел, другими правоохранительными органами, органами государственной власти и управления, местного самоуправленияобеспечение развития взаимодействия с общественными формированиями по направлениям деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания.