Финансовый потенциал региона и его использование в системе межбюджетных отношений

Актуальность темы

Устойчивый рост и рационализация российской экономики обусловливает возникновение специфических денежных отношений и особенностей их проявления в условиях пространственно организованных экономических систем, неизменным атрибутом которых является их финансовый потенциал как важнейшее условие функционирования данной формы общественной организации производства с присущей ей парадигмой хозяйственного поведения.

Финансовый потенциал отдельных регионов субъектов (субъектов федерации) состоит из потенциала многочисленных предприятий, организаций крупных корпоративных структур, занятых осуществлением деятельности, связанной с получением прибыли. При этом вопросы оценки корпоративного обеспечения регионального воспроизводства и формирования финансового потенциала регионов, а также обоснования ожидаемой эффективности использования этого потенциала как с позиций корпоративного менеджмента, так и в контексте экономических интересов региона, формализованные на системной основе адекватным понятийным аппаратом и методическим инструментарием, либо не получили должного освещения в публикациях, либо были рассмотрены фрагментарно, что обусловило противоречивость в научных подходах к оценке эффективности роли корпораций, средних и малых предприятий в формировании финансового потенциала регионов.

В результате возможности субъектов федерации в формировании финансового потенциала неадекватно рассматривается авторами различных монографий и методических разработок, используемых для этой цели. Это приводит к деформациям показателей объема и структуры финансового потенциала регионов, что делает исследование данной проблемы актуальным и современным. f.

Степень изученности проблемы. Проблема формирования и использования финансового потенциала регионов остается мало разработанной: нет единства, прежде всего, в трактовке отдельных терминов, понятийных категорий (финансовый ресурс, финансовый потенциал, налоговый потенциал и т. д.), не хватают методических материалов и рекомендаций по вопросам оценки состава и структуры финансового потенциала регионов, использования финансовых ресурсов, особенно средств Фонда финансовой поддержки регионов для налаживания процессов расширенного воспроизводства и расширения деятельности предприятий социальной сферы. Несмотря на это в последнее время изданы немало работ, посвященных данной проблеме, в частности в монографических трудах Любимцева Ю. И., Мадда Ш. Б., Силуано-ва А.Г. и др., приведены результаты исследования проблем бюджетно-налогового регулирования, повышается опыт налаживания и развития межбюджетных отношений, отмечены пути наиболее рационального использования финансовых ресурсов в деятельности предприятий, финансово-промышленных групп и т. д.

Отдельные стороны определения финансового потенциала регионов и возможности его использования в системе межбюджетных отношений хорошо освещены в работах Балабанова И. Т. «Финансовый анализ и планирование хозяйствующего субъекта» (2000 г.), Ван-Хорн Дж.К. «Основы управления финансами» (1997 г.), Качалина В. В. «Финансовый учет и отчетность в соответствии со стандартами GAAP» (1998 г.), Радионовой В. М. и Федотовой М. А. «Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции» (1995 г.), Шеремет А. Д. «Методы финансовых и коммерческих расчетов» (1995 г.). В книгах этих авторов приводятся критические обобщения практики финансового анализа факторов формирования финансового потенциала регионов, высказываются предложения о необходимости совершенствования методов изучения и выявления имеющихся в регионах резервов роста финансового потенциала.

Многие вопросы экономической оценки финансового потенциала регионов освещаются в работах Тренева Н. Н. «Управление финансами», Колесникова Н. А. «Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента», Осипова А. К. «Экономика региона: механизм комплексного развития» и др. Они, в частности Тренев Н. Н. в книге «Управление финансами» подробно анализирует финансовые потоки в диагностике состояния и перспектив регионального развития, вопросы, связанные с искажением оценок действительной эффективности реально существующих и резервных источников формирования финансового потенциала субъектов и др.

По некоторым аспектам данной проблемы опубликованы монографии, журнальные статьи и обзоры, часть которых стала предметом обсуждения научных конференций, методических семинаров и совещаний.

Большой вклад в разработку теоретико-методологических основ определения финансового потенциала страны внесли Абалкин Л. И., Алаев Э. Б., Алиев В. Г., Амосов А. И., Валентен С. Д., Головицкая Н. Д., Городецкий А. Е., Губин Д. В., Дадашев А. З., Евсеев А. Е., Захаров А. В., Зельдер А. Г., Кузнецова Т. Е., Курнышева И. Р., Лазуренко О. В., Логвина A.M., Маевский В. И., Масова И. С., Медведев В. А., Мильнер Б. З., Наумов В. В., Нестеров Л. И., Портяков В. Я., Радаев В. В., Рогов О. Л., Симонов В. В., Соколов Ю. И., Сорокин Д. Е., Тихомиров Ю. А., Федорова М. Н., Ширяева Р. И. и др.

В работах этих авторов дается общая оценка современной российской финансово-кредитной системы, определяется характер сложившейся социально-экономической ситуации, ставятся задачи, связанные с переходом к устойчивому росту, что, в свою очередь, диктует выбор в качестве общего ориентира на долгосрочную перспективу обеспечения такого режима функционирования финансовой и денежно-кредитной системы, который позволит активно использовать ее потенциал для поступательного развития экономики в условиях рыночной конкуренции.

Отдельные стороны проблемы управления муниципальными финансами и возникающих при этом экономических отношений рассматриваются также в работах дагестанских ученых, занимающихся исследованиям региональной экономики: Ахмедуев Л. Ш. «Экономическая безопасность республики Дагестан», Амутинов A.M. «Социально-экономическое развитие региона: программно-целевой подход», Гаджиев А. А. «Операции банков, налоговые взаимоотношения и расчеты», Ильясов С. М. «Совершенствование управления кредитно-финансовыми потоками в регионе», Сагидов Ю. Н. «Положение экономических реформ в Дагестане» и др.

Некоторая часть методических вопросов данной проблемы рассматриваются в моногарфических работах и статьях Алиева В. Г., Алиева Б. Х., Ада-мадзиева Х.Р., Бучаева Г. А., Гаджиева Н. Г., Гасанова М. А., Гордеева О. И., Казиханова A.M., Казимагомедова А. А., Кадиева Р. К., Шахбанова Р. Б., Ца-пиевой O.K., Цахаева Р.Г.-К. и др.), опубликованных в центральных и местных издательствах, в журналах «Финансы», «Финансы и кредит», «Деньги и кредит», «Банковское дело», газетах «Новое дело», «Известия», «Дагестанская правда» и др.

Однако специальная литература и периодические издания последних лет, посвященные определению финансового потенциала регионов содержит, как правило, либо общие принципы планирования и управления государственными и муниципальными финансами, либо разработки соответствующих инструктивных материалов по регулированию межбюджетных отношений в муниципальных образованиях субъектов федерации.

В силу отмеченного общие рекомендации, содержащиеся в работах многих ученых и специалистов не в полной мере пригодны для оценки финансового потенциала страны, состоящей из многочисленных субъектов. Многие из этих выводов и предложений требуют пересмотра методологических принципов на новые, учитывающие результаты нынешнего этапа рыночных преобразований, региональные и национальные особенности в субъектах.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке и научном обосновании новых методических подходов к определению финансо вого потенциала субъектов федерации и выявлении имеющихся возможностей его рационального использования в системе развивающихся межбюджетных отношений.

В рамках указанной цели поставлены и решены следующие задачи:

— обобщены теоретические основы финансового потенциала регионов, раскрыто содержание понятия «финансовый потенциал» и его отличия от налогового потенциала;

— определена сущность и систематизированы показатели оценки налогового потенциала регионов Российской Федерации, проанализирован опыт оценки налогового потенциала в странах с наиболее развитой рыночной экономикой;

— уточнено понятие накопленного финансового потенциала, разработана методика его определения на уровне субъектов федерации, юридических лиц и населения;

— установлена роль и значимость регионов российской федерации по финансовому потенциалу в системе межбюджетных отношений.

Объектом исследования стали государственные и муниципальные органы и связанные с ними учреждения, осуществляющие свою деятельность в рамках межбюджетных отношений.

Предметом исследования были организационно-экономические отношения, возникающие по мере формирования и использования финансового vV потенциала регионов и его использования в системе межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, занятых исследованием различных сторон проблемы формирования и распределения финансового потенциала в системе межбюджетных отношений. Для решения поставленных задач автором диссертации использованы экономико-статистические методы, а в отдельных случаях для решения возникающих в системе межбюджетных отношений вопросов были использованы также методы экспертных оценок, балансовые расчеты и моделирование.

Аналитической базой для обоснования концептуальных положений, выводов и рекомендаций явились законодательные и нормативные акты, принятые в 1991;2004 гг., программные разработки, подготовленные правительством, Министерством финансов и другими ведомствами.

Информационной базой для анализа различных вопросов данной проблемы послужили проекты и статьи по разработке и исполнению бюджетов субъектов федерации, опубликованные в периодической печати, материалы статистических сборников, доклады и выступления представителей законодательных органов.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретико-методических основ оценки объема финансового потенциала субъектов федерации и определений наиболее рациональных направлений его использования в системе межбюджетных отношений, складывающихся в условиях развития бюджетного федерализма.

Исходя из этого автор попытался по новому рассмотреть ряд вопросов. В частности, было проведено следующее исследование:

1. На основе анализа экономической литературы и информационных материалов обобщены теоретические основы финансового потенциала субъектов федерации, разграничены понятия финансовый потенциал, налоговый потенциал. По мнению автора — это понятия, обозначающие принципиально различные экономические явления, в силу чего для целей территориальных сопоставлений и построения системы межбюджетных расчетов определены различия между ними. Если первый включает в себя совокупность всех финансовых ресурсов того или иного региона, субъекта, то второй охватывает лишь часть этих ресурсов, которая в соответствии с действующим налоговым законодательством представляет собой либо объект налогообложения, либо источник уплаты налогов. ^ В состав финансового потенциала могут входить финансовые ресурсы, которые или вообще не составляет объект налогообложения или подпадает под налогообложение частично.

2. Установлено различие между понятиями «налоговый потенциал» и «финансовый потенциал» и с точки зрения влияния каждого из них на формирование доходной части бюджета. Если налоговый потенциал создает базу налоговых доходов, то финансовый потенциал формирует как налоговую базу бюджета, так и базу неналоговых доходов. Кроме того, он участвует в осуществлении заимствований на финансовый рынках для бюджетных целей, определяет инвестиционную привлекательность частного сектора хозяйства региона и возможности его экономического развития.

3. Разработаны система показателей и методы оценки суммарной величины и состава потенциальных налоговых ресурсов, которых целесообразно использовать не только при исследовании налогового, но и финансового по* тенциала, их взаимосвязи и взаимозависимости.

4. Разработаны методические основы определения и границы использования финансового потенциала на уровне отдельных регионов и расширения бюджетных полномочий субъектов федерации и органов самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов.

5. Дана оценка взаимосвязей показателей финансового потенциала и объема валового регионального продукта и на этой основе определены ре* зервы увеличения государственных доходов для расширения финансовой помощи регионам, сталкивающимися с объективными трудностями при исполнении бюджетных полномочий.

6. Предложена концепция, выражающую авторскую позицию относительно: а) повышения предсказуемости формирования основного источника межбюджетных трансфертов регионам — федерального фонда финансовой поддержки субъектовб) необходимости преодоления иждивенческого подхода к распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченностив) создания условий для наращивания собственной налоговой базы в целях повышения бюджетной обеспеченности регионов.

7. Сформулированы некоторые положения о необходимости регулирования графика перечисления средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации специальным нормативно-правовым актом, предусматривающим существенное повышение прозрачности и предсказуемости финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ.

Практическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут быть положены в основу методики оценки финансового потенциала регионов российской Федерации и определения направлений его использования в системе межбюджетных отношений.

Ряд методических и практических рекомендаций автора по оценке направлений развития бюджетного федерализма является приемлемым при подборе совокупности факторов для определения налоговых баз по значительному количеству региональных и местных налогов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы освещаются в монографии «Финансовый потенциал региона» (2005 г.). По некоторым вопросам, рассматриваемым в диссертации, опубликованы статьи и тезисы докладов в научных трудах молодых ученых и аспирантов, опубликованных в ИПЦ ДГУ и других издательствах.

Структура диссертации: Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Работа изложена на 146 страницах, содержит 14 таблиц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Выше была показана возможность оценки финансового потенциала субъектов федерации на основе метода прямого счета с использованием данных, официально собираемых и публикуемых органами государственной статистики.

Полученные таким образом оценки абсолютных и относительных показателей финансового потенциала по регионам могут быть использованы при дальнейшем анализе проблемы финансовой мощности регионов. Они позволяют сопоставить регионы по таким показателям, как объем налоговой нагрузки на финансовый потенциал, налоговая активность администраций различных субъектов федерации и всей бюджетной системы, проанализировать правомерность и целесообразность предоставления тех или иных видов финансовой помощи отдельным регионам.

Кризисное состояние российской экономики, сложности с финансированием расходов всей бюджетной системы (как на уровне федерального бюджета, так и на уровне бюджетов субъектов федерации), постоянная угроза использования инфляционных источников финансирования дефицита бюджета требуют повышения эффективности имеющихся бюджетных средств. Одним из существенных направлений повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов является совершенствование системы межбюджетных отношений и расчетов. Хотя доля этой категории расходов (все виды финансовой помощи субъектам федерации) в общей величине расходов федерального бюджета относительно невелика и составляет около 15% с определенными отклонениями, но значимость этих расходов в целом может быть существенно выше.

Основными направлениями повышения эффективности данной категории расходов могут быть названы:

1. Переход к построению модели финансовой помощи и текущего финансового выравнивания исходя из показателей финансового потенциала субъектов федерации. Это приведет к тому, что субъекты федерации, обладающие мощным финансовым потенциалом, но не использующие его, либо скрывающие реальную величину доходов, лишатся права на текущую финансовую помощь в виде выравнивающих трансфертов.

2. Регионам первой группы, куда входят субъекты федерации с достаточно высоким уровнем финансового потенциала, который позволяет им обеспечить необходимую доходную базу бюджетов, проблема сводится к эффективности его использования, в том числе к переводу в открытые формы доходов, формирующихся на базе этого финансового потенциала, но не находящих отражения в рамках бюджетной статистики.

В процессе текущего финансового выравнивания для регионов данной группы в целом нет необходимости построения схемы выравнивания на базе обусловленных трансфертов. Основной акцент здесь должен быть сделан на текущее финансовое выравнивание душевых бюджетных доходов по средней для страны в целом, но на пониженном по сравнению с другими группами уровне. Например, если в качестве базового для выравнивания текущих доходов принимается уровень 90%, то для данной группы этот уровень должен составлять 80%. Наличие значительного финансового потенциала требует и более высокого уровня его использования и, как представляется, допускает достаточно жесткие меры по стимулированию его активного использования.

При подобном подходе серьезные проблемы возникнут в Чукотском автономном округе, финансовый потенциал которого достаточно высок в расчете на душу населения и активно используется, хотя и территориально «распылен». Кроме того, специфика климатических условий и местоположения оказывает существенное влияние на объем душевых расходов. В отношении данного субъекта федерации, вероятно, следует рассмотреть возможность формирования специальной программы, нацеленной на нейтрализацию негативного воздействия отмеченных обстоятельств.

3. Во второй группе регионы с относительно близкими размерами финансовых потенциалов имеют разные значения душевых бюджетных доходов, при этом различия в уровне душевых бюджетных расходов не столь значимы. Финансовая помощь в отношении этой группы субъектов федерации должна строиться исходя из необходимости «подтягивания» душевых бюджетных доходов регионов этой группы до 90% ее средней величины. Действие этого механизма может быть ограничено определенным сроком (например, пятью годами), по истечении которого выравнивание должно будет производиться до 90% средней для всей страны. Данная схема нацелена на повышение заинтересованности администраций в ускоренном повышении уровня использования наличного финансового потенциала, поскольку переход от использования средней по группе к средней по России будет означать существенное понижение уровня, до которого подтягиваются доходы бюджетов субъектов федерации в этой группе.

4. В регионах третьей группы имеющийся уровень наличного финансового потенциала может обеспечивать необходимый минимум государственных расходов при его рациональном использовании. По данной группе регионов может быть предложено выравнивание душевых бюджетных доходов до 90% среднего для России уровня с учетом поправочного коэффициента, отражающего соотношение дискомфортности. Эти коэффициенты должны учитывать соотношения стоимости потребительской корзины по основным категориям товаров (стандартный набор из 19-ти важнейших продуктов) по отдельному региону и средней для страны в целом.

5. Для четвертой группы регионов наиболее целесообразной представляется модель подтягивания до среднего для России уровня (например, до 90% средней) по основным доходным источникам в отдельности (налог на прибыль, НДС, подоходный налог с физических лиц, акцизы на минеральное сырье).

6. Разработка программ по активизации финансового потенциала в рамках пятой группы регионов сможет дать достаточно быструю отдачу (в данном случае плановый горизонт программы может составлять около десяти лет). Текущее финансовое выравнивание в этом случае должно базироваться на закреплении доходных источников за бюджетами субъектов федерации и недопущении их скрытого перераспределения. То есть выравнивание должно осуществляться по каждому из основных доходных источников до уровня средней (90% средней) по данной группе. Срок действия данной схемы текущего финансового выравнивания может быть ограничен периодом действия специальных программ активизации финансового потенциала с последующим переходом на общее выравнивание по средней величине душевых бюджетных доходов по России. Последний переход фактически будет означать отсутствие трансфертов, поскольку фактические бюджетные доходы в данной группе выше среднероссийских.

7. При любой модели финансовой помощи шестой группе субъектов федерации доля поступлений из федерального бюджета будет составлять весьма значительный объем их доходов и соответственно обеспечивать большую часть осуществляемых расходов. В этих условиях использование для целей финансовой помощи исключительно необусловленных трансфертов представляется неправомерным.

В рамках данной группы также целесообразно закрепление основных доходных источников за бюджетами субъектов федерации и недопущение их скрытого перераспределения. Для этой цели может быть задействовано выравнивание по основным доходным источникам (НДС, налог на прибыль, акцизы и подоходный налог с физических лиц) до уровня 90% от среднероссийской величины. Это позволит наряду с «подтягиванием» тех видов доходов, налоговая база по которым ниже среднероссийской, не перераспределять доходы от источников, по которым налоговая база выше (например, по акцизам).

При том, что общая величина трансферта может рассчитываться исходя из доходных источников, часть этого трансферта должна носить целевой характер. Эта часть может быть определена в размере 50% среднероссийских расходов на определенные статьи государственных услуг. К числу таковых могут быть отнесены расходы на здравоохранение, правоохранительную деятельность, а также на социальную политику и народное образование. В рамках данной группы компенсация части фактически произведенных расходов на указанные цели за счет федерального бюджета не позволит проконтролировать целевое использование существенного объема федеральной помощи, поскольку душевые расходы на соответствующие цели здесь значительно ниже средних по стране. Поэтому представляется целесообразным осуществлять компенсацию не 50% фактических расходов, а 50% средних для страны, с четким контролем за целевым использованием выделяемых средств. Это условие не позволит злоупотреблять федеральным финансированием путем снижения собственных расходов и замены их на федеральное финансирование.

Существенным моментом в отношении данной группы регионов является необходимость, во-первых, «защиты» этих поступлений от секвестриро-вания, а во-вторых, определения их твердой суммы. Независимо от исполнения бюджета по доходам данные статьи должны быть исполнены в полном объеме. Здесь может быть предусмотрена специальная схема дополнительного заимствования на финансовых рынках, осуществляемая федеральным бюджетом, для обеспечения финансирования этой категории расходов.

В качестве самостоятельного направления может быть выделена разработка специальных федерально-региональных программ развития финансового потенциала этих территорий. Однако, учитывая фактически достигнутый уровень экономического развития, следует ожидать, что реальную отдачу подобного рода программы (при эффективном их осуществлении) смогут дать лишь в достаточно отдаленной перспективе (вероятно, не менее чем через 15−20 лет). Имеющийся в настоящее время реальный горизонт бюджетного планирования фактически не позволяет рассмотреть такого рода программы и оценить их потенциальную эффективность.

В табл. 12 Приложения диссертации приведены итоговые результаты расчетов трансфертов по предлагаемой схеме. Она, учитывающая финансовый потенциал субъектов федерации, существенно меняет общую картину распределения трансфертов. Так, по предлагаемой схеме (базирующейся на отчетных данных по итогам 2003 г.) не получает трансферты многие субъекты федерации.

Меняется и региональная направленность основной части трансфертов. В рамках методики проекта бюджета на 2005 год основными реципиентами трансфертов являются регионы, вошедшие, в соответствии с классификацией по финансовому потенциалу, в первую группу, то есть самые мощные. На их долю приходится 23,5% общей величины ФФПР. По предлагаемой схеме данная группа сохраняет за собой значительную долю трансфертов (16,5%), но уже не является лидером, а уходит на третье место. В соответствии со сформулированными предложениями такие субъекты федерации, как Санкт-Петербург, Московская и Пермская области, Республика Саха — Якутия, Чукотский автономный округ и Приморский край, являющиеся реципиентами фонда, оказываются без финансовой помощи.

Основным реципиентом федеральной финансовой помощи в соответствии с предлагаемой схемой становится четвертая группа регионов, включающая в основном субъектов федерации с низким уровнем душевых бюджетных доходов, расположенных в европейской части России, а также два уральских и три сибирских региона. В настоящее время доля этой группы в ФФПР (по проекту бюджета 2005 г.) составляет 29,7%, а по предлагаемым расчетам — 42,1%. Наиболее существенно в этой группе возрастает доля таких регионов, как Воронежская область, Чувашская Республика и Пензенская область. Практически не меняется доля в Фонде таких субъектов федерации, как Волгоградская область, Республика Северная Осетия и Ставропольский край. Снижается доля сибирских регионов.

В соответствии с предлагаемой схемой существенно возрастает доля шестой, наиболее слабой в финансовом отношении, группы регионов. Если по проекту бюджета регионы данной группы получают 7,7% средств фонда, то исходя, из сформулированных предложений эта доля возрастает до 21,1%. Наиболее значительное увеличение имеет место по Республике Дагестан (с 3,4% до 9,9%), а также Кабардино-Балкарской Республике и Республике Адыгея.

Практически без изменений остается доля в ФФПР регионов третьей группы, в состав которой входят как регионы европейской части России, так и регионы Урала и Сибири.

Существенно сокращается доля второй группы, включающей в себя десять финансово мощных регионов европейского севера России, Урала и Сибири. Если по проекту бюджета на 1997 г. доля этих регионов в ФФПР составляет 11,8%, то по предлагаемой схеме — всего 3,7%. При этом в данной группе вместо одного региона, не получающего трансферт (Красноярского края), таковых оказывается семь. В аналогичное положение попадают и регионы пятой группы, в состав которой входят в основном дальневосточные субъекты федерации. Доля данной группы снижается с 7,7% по методике проекта бюджета на 1997 г. до 1,3% по предлагаемой схеме.

Приведенные выше расчеты основываются на итоговых данных о бюджетных доходах и расходах субъектов федерации за 2003 г., а расчетные суммы трансфертов не учитывают сформулированные выше предложения по разработке и формированию специальных программ региональной направленности, в том числе по регионам пятой и шестой групп. В целом произведенный анализ показывает наличие отчетливой зависимости между долей ФФПР, приходящейся на одного жителя в регионе, и душевыми показателями финансового потенциала в субъектах федерации.