Регулирование развития национальной экономики на основе индикативного планирования

Актуальность темы

исследования.

Одной из причин замедления темпов экономического развития и отставания динамики макроэкономических показателей от намечаемых в послании Президента России к Федеральному Собранию является.

• негативное отношение организаторов рыночных реформ и руководителей экономического блока правительства к роли государства в регулировании экономических процессов.

Одинаково ошибочным, по мнению большинства экономистов с мировым именем (И.Ансофф, Дж. Гэлбрейт, Р. Коуз, В. Леонтьев, А. Томсон, и др.), является как чрезмерная опека бизнеса и корпоративных экономических структур со стороны государства, так и полный отказ государства от регулирования экономических процессов на уровне отдельных регионов и товарных рынков.

Те же экономисты выделяли положительные черты и несомненные.

• достоинства планового способа ведения хозяйства, отмечая при этом, что корень всех бед плановой экономики находился в чрезмерном регулировании производственно-коммерческой практики отдельных хозяйствующих субъектов.

В настоящее время не все отечественные экономисты-теоретики и, особенно, экономисты-практики положительно относятся к использованию инструментов и механизмов государственного регулирования экономических процессов в современных условиях. В первую очередь скепсис относится к использованию индикативного планирования (ИП). По нашему мнению, напротив, ИП открывает большое поле для гармонизации.

• структуры российской экономики и роста эффективности общественного производства. ИП необходимо рассматривать как важный элемент целенаправленного воздействия на экономику со стороны государства.

Научную и практическую значимость может представить дискуссия по проблемам рационального сочетания плановых и рыночных механизмов развития национальных экономик. Такое соотношение должно обеспечить эффективное функционирование и развитие национальной экономики. Именно в данном контексте следует рассматривать вопрос о целесообразности использования экономического планирования в целом и его индикативной формы в частности.

Цель диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в совершенствовании теоретической и практической основ применения индикативного планирования в государственном регулировании национальной экономики.

Задачи диссертационного исследования:

• анализ накопленного отечественного и зарубежного опыта и современных тенденций в области ИП;

• анализ макроэкономических факторов, влияющих на развитие ИП в РФ;

• исследование и обоснование возможности применения новых подходов к процессам государственного регулирования национальной экономики;

• совершенствование ИП и повышение эффективности использования федеральной компоненты на основе применения комбинированного подхода в процессе формирования федеральных целевых программ;

• определение направленности и степени влияния действующего законодательства и отдельных нормативных актов, регламентирующих экономические отношения хозяйствующих субъектов, на процессы государственного регулирования экономики с использованием механизмов ИП;

• разработка практических рекомендаций по совершенствованию использования федеральной компоненты в рамках реализации конкретных региональных программ.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является федеральная компонента планов социально-экономического развития российских регионов в условиях рыночной экономики.

Предметом исследования являются механизмы и отдельные процедуры повышения эффективности целенаправленного воздействия государственных органов власти на процессы, происходящие в национальной экономике.

Теоретическая основа исследования.

Теоретическую основу работы составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного регулирования национальной экономики.

Вопросами теории и практики государственного регулирования, индикативного планирования и прогнозирования занималось и в настоящее время занимается большое число ученых и специалистов-практиков. Важный вклад в решение этой проблемы внесли: Глазьев С. Ю., Гранберг А. Г., Дудкин В., Егоров В. В., Ермолов А. П., Иванов Е., Иванова Е. А., Ивантер В. В., Минакир П. А., Орешин В. П., Парсаданов Г. А., Попов В. А., Ревенков А., Розанова Т. П., Симоненко Н., Шнипер Р. И., Шульга В. А. Яременко Ю.В. и др.

Однако, несмотря на целый ряд существенных теоретических результатов, полученных этими и некоторыми другими специалистами, в большинстве работ рассматриваются общие подходы по использованию индикативного планирования, в них анализируется зарубежный опыт, но мало внимания уделяется систематизации и практическим рекомендациям по применению ИП в условиях современной России.

Методологическая основа и информационная база исследования.

Методологической основой и информационной базой диссертационного исследования являются:

— методы экономического и системного анализа;

— методы систематизации и классификации, применяемые при анализе экономических процессов;

— методы принятия решений при выборе альтернативных вариантов развития экономических систем;

— законодательные акты, Постановления Правительства, Указы.

Президента и другие нормативные материалы и инструктивныеметодические документы;

— справочные материалы, публикуемые в открытой печати и распространяемые в сети Интернет.

Научная новизна работы состоит в обосновании, разработке и применении системного подхода к совершенствованию методов ИП в системе государственного регулирования национальной экономики.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

— сделан принципиальный вывод о том, что совершенствование и дальнейшее развитие методов ИП в российской практике возможно только на основе учета мирового опыта и современных тенденций в развитии концепции и практики государственного регулирования национальных экономик;

— на основе обобщения и критического анализа экономической практики плановой экономики сделан вывод, что для данного этапа экономического развития России потенциально возможна и практически необходима активная форма государственного регулирования национальной экономики с использованием как механизмов макроэкономического влияния на производственно-коммерческую деятельность хозяйствующих субъектов, так и программно-целевой направленности социально-экономических программ;

— предложен новый комбинированный подход к совершенствованию методологии ИП, учитывающий как современные мировые тенденции в развитии механизмов государственного регулирования экономики, так и конкретные исторические и экономические условия общественного развития России;

— определена законодательная и правовая база, в условиях которой необходимо рассматривать методологию совершенствования ИП;

— сделаны научно-практические выводы и даны конкретные рекомендации по совершенствованию использования федеральной компоненты при реализации программ социально-экономического развития регионов России на современном этапе реформирования экономики.

Практическая значимость.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в конкретной практической направленности полученных результатов. Разработанный автором комбинированный подход, объединяющий индикативное планирование и программно-целевое планирование, может быть использован в министерствах и ведомствах социально-экономического блока при планировании и анализе федеральных целевых программ с целью повышения эффективности использования федеральной компоненты.

Апробация результатов исследования и научные публикации.

Результаты диссертационного исследования докладывались на XIV и XV Международных Плехановских Чтениях (апрель 2001, 2002 гг.), докладывались на III Международной научно-практической конференции «Экономика, экология и общество России в 21-м столетии» (май 2002 года), и обсуждались на заседаниях кафедры национальной экономики Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова. Комбинированный подход к разработке федеральных целевых программ использован автором в учебном процессе при преподавании лекционных курсов «Национальная экономика» и «Государственное регулирование национальной экономки» на факультетах и институтах дневного и вечернего отделений РЭА им. Г. В. Плеханова.

Теоретические выводы, методологические разработки, практические рекомендации, касающиеся применения программно-целевого планирования и программирования экономики были внедрены в деятельности ООО «Форматэк».

Результаты теоретических и практических исследований, проведенных автором в процессе работы над диссертацией, опубликованы в трех научных публикациях общим объемом 0,6 п.л.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов, списка использованной литературы (154 наименования) и 17 приложений. Графический материал содержит 10 рисунков и 5 таблиц. Общий объем работы — 165 страниц машинописного текста.

Выводы.

В первой главе «Анализ методологии и практики использования индикативного планирования в государственном регулировании рыночной экономики» были сделаны следующие выводы:

Планирование представляет собой продукт эволюции развития экономической системы общества, а точнее, процесса трансформации всего народного хозяйства и отдельных его элементов, процесса непрерывного сложения проблем и задач, которые ставились и решались обществом в процессе функционирования и развития экономической системы.

Планирование, как элемент государственного регулирования экономики, должно осуществляться не вопреки складывающимся условиям и рыночным сигналам, а на их основе. Это возможно путем сочетания плановых и рыночных механизмов с привлечением и широким использованием зарубежного и уже накопленного отечественного опыта сочетания плана и рынка.

Планирование включает прогнозирование рыночной конъюнктуры и ее динамики, обоснование приоритетов в развитии на всех уровнях хозяйствования и целенаправленное формирование прогрессивной структуры общественного производства.

По мысли автора, план должен включать совокупность технологий управления движением финансовых и кредитных потоков в корреспонденции с товарными потоками, обеспечивающими сбалансированность рыночных пропорций. Речь идет о разработке и использовании в управлении национальной экономикой взаимосвязанной системы индикаторов воспроизводственного процесса, в соответствии с которыми должны приниматься решения системного характера.

В ходе реализации системных функций планирования обеспечивается решение широкого круга задач, способствующих эффективному с точки зрения господствующих общественных интересов развитию экономики. На базе научно обоснованных планов возможно и необходимо целенаправленное воздействие государства на экономические процессы.

В отсутствии планового подхода к процессам экономического регулирования не может быть обеспечена пропорциональность развития отраслей, отдельных сфер деятельности или отдельных производств, а, следовательно, не приходится рассчитывать на высокие темпы экономического развития в перспективе, достижение сбалансированности производства и потребления продукции и услуг в стране и регионах, на динамичное развитие рынков труда и капитала.

В составе ИП могут быть обязательные задания, но их число весьма ограниченно. Целенаправленный характер этих заданий предусматривает тем не менее их рекомендательный характер для хозяйствующих субъектов. В плане индикаторы являются параметрами, характеризующими современное состояние национальной экономики и отдельных ее сфер (самая важная — социально-экономическая). Индикативность плана заключается в целенаправленном государственном воздействии на экономические процессы с целью перехода индикаторов, а следовательно, и экономики в целом в новое, запланированное состояние.

Государство превращается в единый и главный координирующий и регулирующий центр всей хозяйственно-финансовой системы страны, активно воздействует на индикаторы ее функционирования и поддерживает расширяющимся комплексом средств и инструментов желательный режим экономической динамики.

Исследования отечественных и зарубежных авторов показали, что существует прямая зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений: чем выше уровень развитости рыночных отношений, тем глубже и многостороннее становятся возможности влияния государства на рыночные механизмы и регуляторы.

Проходя этапы становления и трансформируясь от «конъюктурной» к «структурной» и далее к «стратегической» формам, ИП активно развивалось, впитывая в себя все новые черты. Только использование сугубо научного подхода, базирующегося на огромном опыте Госплана СССР, опыте развитых рыночных экономик запада и первых шагов в эволюции к рыночным формам хозяйствования, в применении к индикативным формам планирования является по нашему мнению основой эффективного развития российской экономики.

Во второй главе «Совершенствование методики индикативного планирования на основе использования программно-целевого подхода» были сделаны следующие выводы:

Важнейшей особенностью современной российской экономики является многоукладность. Многоукладность представляет собой механический набор элементов административно-командной экономики, корпоративной рыночной экономики, и некоторых современных форм рыночной экономики. В условиях России такой симбиоз экономических форм отличается высокой степенью нестабильности, что с необходимостью предполагает усиление государственного вмешательства во все сферы экономики, в том числе в формирование и поддержание необходимой для стратегических целей развития страны структуры экономики.

В работе подчеркивается, что развитие национальной экономики идет не по пути унификации, упрощения и однообразия, а по пути постоянного нарастания многообразия и многоаспектности, в направлении усложнения составляющих ее экономических структур. Именно по этой причине возникает уникальная задача выбора конкретного варианта экономической стратегии развития.

Индикативное планирование по нашему мнению является инструментом решения указанной задачи. Эффективность совершенствования государственной политики регулирования национальной экономики непосредственно связана с совершенствованием методологии планирования. В работе отмечено следующее важное обстоятельство: на основе ИП с применением научно-обоснованных прогнозов социально-экономического развития и целевых программ должны разрабатываться государственные, региональные и корпоративные долгосрочные и среднесрочные планы.

Автор делает вывод, что в процессе обоснования и разработки теоретико-методологических основ формирования ИП в условиях переходной экономики необходимо учитывать особую сложность и многовариантность рассматриваемой проблемы.

Индикативные планы должны органично соединить концепции экономической и промышленной политики государства, государственные целевые программы, а также требуемые для их реализации объемы государственных капитальных вложений. Только на этой основе возможно обеспечить взаимосвязь государственных и региональных программ.

Обоснование и формирование концептуальных основ системы ИП в российских условиях требует принципиально нового уровня мышления и способности руководства страны реалистически оценивать перспективы макроэкономического развития и возможные пути достижения стратегических национальных целей.

Концепция эффективного государственного регулирования экономикой должна составить содержание новой системы экономического мышления, включающей ИП социально-экономического развития, процедуры выбора и реализации приоритетов экономической политики, механизмы стимулирования научно-технического прогресса и инновационной активности хозяйствующих субъектов.

Актуальной задачей государственного регулирования экономики становится разработка методов формирования обоснованной долговременной национальной политики в сфере социально-экономических преобразований.

Структура концепции социально-экономического развития страны определяется ее сущностью и назначением, общими требованиями, предъявляемыми к государственным нормативным документам прогнозно-аналитического характера. Тем не менее, по мнению автора, в качестве главных целевых установок при выборе приоритетов социально-экономического развития страны должны применяться: уровень обеспеченности качества жизни населения (общегосударственные социальные стандарты) — необходимые мировые стандарты темпов экономического роста и конкурентоспособности национальной экономики.

В этой связи структура ИП социального и экономического развития должна включать следующие разделы и отдельные показатели:

— показатели, характеризующие целевые установки социально-экономического развития;

— показатели экономического и технологического развития производства;

— уровни разгосударствления и приватизации государственной и муниципальной собственности;

— темпы демонополизации экономики;

— структуру и объемы составляющих по формам собственности, характеризующие многоукладность экономики.

В процессе обоснования и разработки государственного ИП необходимо решить ряд проблем методологического и методического характера, которым автор в работе уделяет особое внимание, так как одной из задач диссертационного исследования является совершенствование методики и практических инструментов национальной ИП. Перечислим эти проблемы:

— выявление и установление рационального соотношения между финансированием развития национальной экономики из различных источников, включая государственные централизованные и целевые капитальные вложения, собственные средства предприятий государственного и частного секторов экономики;

— выявление и достижение рационального соотношения между уровнями разрешения социальных, научно-технических и др. проблем;

— обеспечение сопряжения между государственным ИП и планированием на региональном уровне.

Стратегическая форма ИП является наиболее приемлемой и целесообразной для современных условий, поскольку она, как показано в работе, в наибольшей степени соответствует исторической и экономической специфике России и может составить приоритеты нового экономического мышления. Для успешного внедрения стратегической формы ИП необходимо решить комплекс экономических и правовых проблем.

В работе отмечено, что важнейшими из них являются следующие:

— проведение технологической и институциональной модернизации российской экономики;

— выведение экономики на траекторию устойчивого и динамичного развития (совокупный рост экономики для развивающийся страны по данным Экономической комиссии ООН (UNECE) должен быть не ниже 68% за 3−4 года);

— перестройка системы государственного регулирования экономики в соответствии с ориентацией на управление развитием;

— формирование эффективной системы экономических институтов регулирования и саморегулирования экономики.

Использование комбинированного подхода предполагает по мысли автора разработку на федеральном уровне стратегии социальноэкономического развития на 15−20 лет. В рамках программирования экономики разрабатываются планы от 5−15 лет, от 1−5 лет и сроком до года.

Представляется необходимым внести следующие изменения в технологию формирования плана социально-экономического развития страны. На федеральном уровне должен разрабатываться ИП, отражающий стратегию развития национальной экономики. В рамках этого плана формулируются важнейшие стратегические цели развития российской экономики и общества в целом, задание которых происходит в форме индикаторов.

Разработка механизмов реализации государственного ИП должна опираться на инструменты государственного регулирования экономики, апробированные мировой и отечественной практикой. В качестве важнейших из этих инструментов автор приводит следующие:

— разработка и последовательная реализация планов развития государственного сектора экономики, включая инвестиционные программы крупных корпораций с контрольным пакетом акций в руках государства;

— разработка и осуществление инвестиционных соглашений, предусматривающих взаимные обязательства государства и ведущих инвесторов в осуществлении крупных инвестиционных проектов и задач структурно-технологической перестройки отечественной экономики;

— разработка и реализация инновационных и инвестиционных государственных целевых программ.

В рамках целевого программирования экономики должна осуществляться реализация конкретных регулирующих механизмов.

Основываясь на опыте промышленно развитых стран, представляется целесообразным, чтобы государство передало часть своих инвестиционных функций крупным производственно-финансовым структурам в целях повышения эффективности инвестирования и вовлечения в сферу производства дополнительных ресурсов. Этот тезис особенно важен в свете выявленных автором особенностей финансирования долгосрочных проектов из средств федерального бюджета.

В ходе принятия бюджета возникают следующие проблемы согласования долгосрочных решений и бюджетных показателей.

4. При разработке бюджета на очередной финансовый год выясняется, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности.

5. В силу недостаточности бюджетных средств финансирование работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сделанных вложений, т. е. к прямой потере бюджетных средств.

Внедрение системы индикативного планирования социально-экономического развития страны предполагает изменение технологии формирования государственного бюджета, который должен в полной мере соответствовать политике развития национальной экономики.

В основу разработки бюджета должны быть положены законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных расходов по определенным направлениям социальной и экономической политики, а также программно-целевой подход к планированию и осуществлению расходов.

В третьей главе «Практическое использование комбинированного подхода в государственном регулировании национальной экономики» были сделаны следующие выводы:

Реализация ФЦП Воронежской области осуществляется невысокими темпами. С одной стороны это объясняется тем, что Воронежская область в ряду перечисленных регионов является промышленно развитой, что предопределяет потенциальную базу дальнейшего экономического развития. С другой стороны, это связано с тем, что промышленность в определенный момент является в определенном смысле тормозом дальнейшего развития изза морально и физически устаревшего оборудования и его низкой фондоотдачи. Это в большей степени присуще старо-промышленным районам России. По мнению автора в Воронежской области в ближайшие годы ожидается нарастание темпов реализации программных мероприятий с учетом того факта, что финансирование из бюджетных источников не увеличится, но ожидается приток корпоративного капитала, заинтересованного в подъеме экономики региона.

Что касается Дальнего Востока и Забайкалья, то отметим, что из-за многочисленных урезаний бюджетного финансирования, а также учитывая тот факт, что показатели программы зачастую носили декларативный характер вместо программно-целевого, выполнение основной части программы находится под угрозой срыва. На этот процесс повлияли следующие факторы:

— отставание региона в темпах экономического роста в результате общего снижения эффективности производства в конце 70-х — начале 80-х гг. прошлого столетия;

— необоснованная и неподкрепленная из центра попытка формирования и реализации новой тихоокеанской стратегии бывшего СССР;

— проводимая на государственном уровне концепция саморазвития региона, не сопровождаемая трансформацией социально-экономической системы.

Для ФЦП Татарстана отметим следующую важную положительную тенденцию: из-за высокой активности региональных властей в вопросах выполнения обязательств, заложенных в бюджете РФ перед программой и регионом, реализована большая часть намеченных мероприятий. Отметим, что Татарстан превышает полномочия полноправного субъекта РФ. По мнению автора, чрезмерная самостоятельность этого субъекта РФ отражается в экономических и социальных процессах регионального развития и в определенной степени негативно влияет на осуществление стратегической политики федерального центра.

Для ФЦП Дагестана отметим, что именно применение программно-целевого подхода принесло и приносит ярко выраженный положительный эффект — четкое распределение ответственности и жесткое планирование федеральной и региональной компоненты. По мнению автора такой подход является принципиально оправданным, исходя из приоритетов реализации целей и задач ФЦП. Отметим, что на качество выполнения программы региона повлияли и размер территории, и менталитет коренного населения, и уникальное историко-географическое положение региона.

Анализ практики формирования и реализации ФЦП, не подкрепленной программно-целевыми установками и промежуточными итогами, показывает, что нецелевое использование бюджетных средств приняло широко распространенный характер. Ситуацию не спасает и практика подкрепления первоначальных программных решений специальными правительственными постановлениями, содержащими строгие указания относительно «финансирования расходов в полном объеме ранее утвержденной программы».

Параллельно с указанным процессом недостаточное бюджетное финансирование также стало общим правилом. Ни одна из приведенных программ не предусматривает альтернативных вариантов расходования финансовых средств в зависимости от фактически складывающейся ситуации с ее выполнением. В большинстве случаев требуется пересмотр всего комплекса программных мероприятий (изменение набора мероприятий и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач и подзадач).

Проведенный комплексный анализ показал, что применяемый в настоящий момент механизм разработки и реализации ФЦП далек от совершенства. Среди явных недостатков отметим следующие: отсутствие реального контроля за целевым и результативным исполнением программ (автор в этой сфере предлагает возложить часть функций государственного контроля на сформированный на местах институт полномочных представителей Президента) и недостаточное финансирование программ из источников всех уровней (автор в этой сфере предлагает увеличить и более полно использовать корпоративный капитал). Главным недостатком ныне действующего механизма разработки и реализации программ является, однако, его неспособность формирования пакета программ, адекватного перечню наиболее острых региональных проблем.

Разработанный автором комбинированный подход позволяет более полно реализовать преимущества индикативного и программно-целевого планирований. Данный подход позволяет обозначить вектор воздействия государства на экономику (с помощью применения индикаторов экономического развития национальной экономики), усилить вертикаль власти в экономико-правовой сфере, добиться повышения качества использования региональной компоненты, реализовать специализированный подход к конкретной программе, исходя из уникальных национальных, историко-географических и законодательно-правовых аспектов, учитывающих специфику субъекта РФ.