Правовое регулирование деятельности системы МЧС России в структуре механизма современного Российского государства по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Актуальность темы

исследования. В механизме обеспечения безопасности решающая роль принадлежит государству и его органам. Обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях основывается на четком разграничении полномочий между органами, принадлежащими к разным организационным системам в. механизме государства и, более того, к I различным ветвям власти. Специфика исследуемой сферы общественных отношений состоит в том, что в деятельности по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах задействованы все ветви государственной власти.

В декабре 2008 года Министр Российской Федерации С. К. Шойгу подвел итоги работы министерства за 2008 год. Глава МЧС России сообщил, что в 2008 году было спасено 90 тысяч человек. По его словам, за 11 месяцев этого года количество чрезвычайных ситуаций в России снизилось на 11 процентов, число погибших в них людей по сравнению с показателями 2007 года уменьшилось на 21 процент, что составило почти тысячу человек1.

Основной объем непосредственной деятельности по обеспечению безопасности ложится на исполнительную власть, в рамках которой создаются и действуют государственные органы обеспечения безопасности. Органы исполнительной власти, к которым традиционно относят и систему МЧС России, занимают значительное место в механизме государства и в механизме обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Система МЧС России является наиболее сложно иерархически устроенной по.

1 http://www.mchs.gov.ru/portalnews/detail.php7ID-l 2364 сравнению со многими другими федеральными органами исполнительной властив ней занято большое количество государственных служащих.

В первую очередь от результатов деятельности системы МЧС России в условиях чрезвычайной ситуации зависит жизнь и здоровье каждого человека, сохранение имущества юридических лиц и государства. В создании оптимальной правовой среды, позволяющей системе МЧС России качественно решать стоящие перед ней задачи, одну из основных ролей должно играть полное по охвату соответствующих общественных отношений, упорядоченное по структуре, подготовленное компетентными специалистами, удобное в применении законодательство.

Вместе с тем, следует признать, что результаты правои нормотворчества в указанной области общественных отношений еще далеки от совершенства. Некоторые положения федерального законодательства, а также многочисленных подзаконных нормативных правовых актов не согласованы друг с другом и в целом недостаточны в их сегодняшнем состоянии для эффективного регулирования общественных отношений в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Сложившаяся ситуация во многом объясняется объективными причинами. Во-первых, сама система МЧС России сформирована относительно недавно. Следует учитывать, что указанный процесс происходил поэтапно, в течение нескольких лет. Во-вторых, ряд элементов системы МЧС России, таких, например, как Государственная противопожарная служба, Государственная инспекция по маломерным судам, в отличие от аварийно-спасательных формирований, не складывались изначально в недрах системы МЧС России, а были переданы в его ведение от других федеральных органов исполнительных власти. Такое положение дел, естественно, накладывает отпечаток как на процесс восприятия указанными структурами целей, задач, принципов организации, свойственных МЧС.

России, так и на вопросы изменения правовой основы их функционирования. В-третьих, определенные сложности по решению задач правового регулирования деятельности системы МЧС России возникают в связи с широчайшим многообразием функций, возложенных на исследуемый структурный элемент механизма государства, так как для каждого из направлений деятельности характерен свой механизм реализации и, соответственно, специальное организационно-правовое обеспечение. В-четвертых, условия социальной, экономической, политической и иных сфер жизни современного общества меняются настолько динамично, наступление событий различной природы (в том числе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера) настолько непредсказуемо, что зачастую законодатель не успевает своевременно на них отреагировать принятием соответствующих нормативно-правовых актов, что, естественно, сказывается на качестве правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.

Эти и иные объективные детерминанты развития современного Российского государства и правового регулирования отношений в сфере безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера позволяют обусловливают актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях в целях повышения эффективности деятельности МЧС России и его подразделений необходимо четкое определение правового статуса каждого из элементов, входящих в систему МЧС Россииустановление правовых основ взаимодействия подразделений МЧС России с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Анализ научной литературы показывает, что в настоящее время исследователями в области обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера уделяется недостаточно внимания вопросам организационно-правового обеспечения деятельности МЧС России с общетеоретических позиций. В то время как глубокое научное осмысление тех или иных аспектов практической направленности, по нашему глубокому убеждению, возможно только на основе качественно проработанной теоретической базы.

Степень разработанности темы. Общие вопросы обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях следует признать достаточно разработанными правовой наукой. Также и проблематика, связанная с организацией и действием механизма государства, в отечественной юридической науке представлена большим числом работ по теоретико-правовым и историко-правовым вопросам. Вместе с тем достаточно редко проводятся правовые исследования механизма государства применительно к отдельным направлениям государственной деятельности. К такой, достаточно малоизученной области, относится и проблематика функционирования системы МЧС России в составе единого механизма государства.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности системы МЧС России по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в области пожарной безопасности и гражданской обороны, а также безопасности населения на водных объектах.

Предметом исследования выступают организационно-правовые особенности системы МЧС России как структурного элемента механизма современного Российского государства с учетом многофункционального характера деятельности по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Цель и задачи исследования

Цель настоящей диссертации заключается в выявлении и правовом исследовании особенностей правового положения системы государственных органов, организаций, учреждений и других элементов системы МЧС России в структуре механизма государства, а также определение перспективных направлений совершенствования организационно-правового обеспечения ее функционирования.

Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи: определить сущность, признаки и содержание понятия «механизм государства" — отграничить его от смежных категорийна базе общих принципов функционирования механизма государства выделить и рассмотреть их применительно к системе МЧС Россииохарактеризовать организационно-правовые формы деятельности системы МЧС Россииподвергнуть критическому системному и сравнительно-правовому анализу законодательство об обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуацийвыявить особенности правового статуса отдельных элементов системы МЧС России, в частности, таких, как: государственные органы в системе МЧС России, государственные организации, государственные учреждениясистематизировать организационно-правовые средства, необходимые для деятельности системы МЧС Россиисформулировать некоторые авторские или уточнить имеющиеся определения основных категорий в рамках исследуемой проблематикисформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего общественные отношения в рамках заявленного предмета диссертационного изучения.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных авторов, рассматривающих вопросы, связанные с обеспечением безопасности общества и государства в целом: В. А. Акимова, B.C. Артамонова, O.A. Белькова, Г. Г. Бернацкого, И. И. Бондаревского, А. И. Васильева, В. Ю. Голубовского, С. Д. Гринько, Б. В. Дрейшева, П. В. Дихтиевского, М. А. Ефимова, Д. Ю. Ильина, В. Я. Кикотя, Б. П. Кондратова, Е. В. Кряжева, A.A. Кукара, Н. П. Лаверова, H.A. Махутова,.

В.И. Митрохина, И. Г. Напалковой, В. И. Осипова, A. J1. Пашина, А. И. Стахова, В. Н. Сарапулова, Ю. Г. Смирнова, C.B. Степашина, A.A. Тер-Акопова, Н. И. Уткина, A.A. Фомина и других.

Большой вклад в разработку вопросов безопасности личности, общества и государства внесли теоретико-прикладные разработки O.A. Белькова, Ю. Л. Воробьева, В. П. Зимонина, С. Ф. Зыбина, Н. А. Костенко, И. Ф. Покровского, В. А. Рубанова, В. П. Сальникова, C.B. Степашина, В. И. Телегина, Н. И. Фалеева, К. В. Фролова, С. К. Шойгу и других.

Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и управления рассматривались в трудах: Г. К. Артамоновой, М. Атаева, С. Д. Беляева, М. М. Бринчука, В. И. Волкова, Л. И. Дембо, Ю. Г. Жарикова, Т. Г. Калиниченко, A.M. Каверина, О. С. Колбасова, П. И. Кононова, В. В. Лазарева, А. Ю. Петрова, Л. А. Тимофеева, Ф. Ф. Светик, A.M. Черняева и других.

В процессе исследования использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, A.M. Васильева, А. Б. Венгерова, Э. П. Григониса, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, A.B. Малько, М. Н. Марченко, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л. И. Петражицкого, Т. Н. Радько, P.A. Ромашова, В. Е. Чиркина и других.

Теоретические и методологические основы исследования включают в себя всеобщие и общенаучные методы познания, а также производные от них частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системный, формально-юридический, метод логического и структурно-функционального анализа.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая основа исследования базируется на фактических сведениях об организации и деятельности различных органов и подразделений МЧС России.

Научная новизна диссертации. В диссертации впервые в отечественной юридической науке проводится исследование системы МЧС России с позиций ее места в механизме современного Российского государства. Исследование охватывает основные элементы, входящие в систему МЧС Россииих видовую принадлежностьособенности правового регулирования, обусловленные задачами в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, стоящими перед системой МЧС России.

Дается авторское определение государственной организацииклассификация организационных структур, составляющих систему МЧС России. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Результаты исследования правового статуса структурных элементов, составляющих систему МЧС России, свидетельствуют о том, что система МЧС России представляет собой многофункциональную структуру, совмещающую в своей деятельности реализацию управленческих, контрольно-надзорных и правотворческих функций. Учитывая, что МЧС согласно законодательству является федеральным органом исполнительной власти, приоритетной среди перечисленных выше основных функций является управленческая.

2. Использование функционального подхода в качестве методологической основы классификации позволяет выделить в системе МЧС России следующие организационные структуры: подсистема государственного управления деятельностью в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектахподсистема непосредственного осуществления государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах по названным направлениямподсистема военизированных формирований для решения задач в области гражданской обороныподсистема неосновных (дополнительных, вспомогательных) элементов, предназначенных создавать условия для решения основных задачподсистема, предназначенная решать гуманитарные задачи за пределами Российской Федерации.

3. Государственная организация — это элемент структуры механизма государства, представляющий собой сложное в организационном плане образование, в состав которого могут включаться как государственные органы, государственные учреждения, так и структурные подразделения государственных органов, решающие конкретные задачи в какой-либо области государственно-управленческой деятельности, чаще всего связанной с охраной прав, свобод и интересов граждан.

4. Правовой статус и структура Государственной противопожарной службы МЧС России, Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России, аварийно-спасательных служб позволяют сделать вывод, что указанные подразделения МЧС России представляют собой государственные организации с точки зрения структуры механизма государства.

5. В связи с проведением административной реформы, одной из целей которой является создание и внедрение в государственно-правовую практику единых подходов к системе и структуре государственных органов, необходимо уточнение правового статуса федеральных органов исполнительной власти в области гражданской обороны, в том числе входящих в систему органов МЧС России, а также правового положения проходящих в них службу лиц.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что положения и выводы, сформулированные и обоснованные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства, административного права России, а также законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты анализа действующей нормативно-правовой базы организации и деятельности системы МЧС России могут быть использованы представительным^ органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации в их правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих приказов и инструкций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Предлагаемые выводы и предложения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.

Апробация результатов работы. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Отдельные результаты исследования проблемы в целом, а также отдельных ее вопросов нашли отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на У1 Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 года) — на III Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30−31 октября 2007 года) — на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23−24 апреля 2008 года).

Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права», курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы. Общий объем работы составляет 158 страниц.

Заключение

.

Проведенное исследование показывает, что МЧС России постоянно совершенствует деятельность по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выполнению мероприятий гражданской обороны, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Государство является главным субъектом обеспечения безопасности исходя из его сущности: государство осуществляет свои функции в области обеспечения безопасности через органы законодательной, исполнительной и судебной властизаконодательная власть от имени государства разрабатывает и вводит в действие систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере безопасностивысшие государственные органы определяют основные направления деятельности всех органов государственной власти и управления в этой области, формируют или преобразуют органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью, выделяют им соответствующие силы и средства.

Функции государства реализуются через государственный механизм, неотъемлемой частью которого в большинстве государств в современных условиях являются системы обеспечения безопасности, в том числе в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Развитие общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, усложнение политических, социальных и экономических процессов, характеризуются различными противоречиями, связанными с преследованием государствами определенных интересов в той или иной сфере. Преследуемые интересы во многом обусловлены намерениями одного государства или группы государств занимать доминирующее положение в сферах геополитики и экономики, имеющих стратегическое значение. Вместе с тем, для указанных явлений следует считать характерным высокую степень подверженности угрозам различного вида и свойств, поскольку процессы, направленные на реализацию мер по достижению тех или иных государственных интересов, проистекают, как правило, во взаимодействии с окружающей средой, включающей в себя как благоприятные, так и неблагоприятные условия. Это обстоятельство во многом определяет проявление повышенного интереса государства к состоянию защищенности от различного рода угроз, имеющих различные источники происхождения, и способных оказывать поражающее воздействие на все сферы жизнедеятельности.

Международная обстановка, а также ситуация нестабильности в отдельных отраслях промышленности, сложившаяся в Российской Федерации на данный момент, показывают, что не менее важными, кроме угроз военного характера, терроризма и экономических кризисов, являются угрозы, проявляющиеся в виде событий чрезвычайного характера, и вызванные природными или техногенными факторами. Таким образом, интересы обеспечения безопасности и комплексный подход к предотвращению угроз чрезвычайного характера являются одним из наиболее актуальных направлений в деятельности современного государства, и требуют единообразного подхода в правовом регулировании вопросов безопасности.

Проведенный в первой главе диссертации анализ законодательных актов показал, что основная их часть имеет комплексный характер правового регулирования, охватывает различные аспекты деятельности государства по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях, в особенности, экономические, технические, организационные.

Понятие «система обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях», по нашему мнению, включает в себя два основных аспекта: наличие соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений по этим вопросам. Система обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, также как и система МЧС России есть механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию по обеспечению безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства.

Ряд ученых под механизмом государства понимают аппарат государства, то есть систему его органов, с помощью которых осуществляется государственная власть (М.И. Байтин, М. Н. Марченко и другие) — другие включают органы государства и государственные организации. Уже сам факт создания государственных предприятий и государственных учреждений государством (в широком смысле, то есть без конкретизации органов, уполномоченных выступать в данных правоотношениях от лица государства), свидетельствует о заинтересованности государства в осуществляемой ими деятельности. Кроме того, наделение их государственным имуществом, также является формой реализации функций государства по управлению принадлежащим ему имуществом.

Система обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах складывается из совокупности соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений.

Структуры — это государственные институты, в первую очередь МЧС России и возглавляемые им подразделения, а также юридические и физические лица, которые принимают и реализуют решения в указанных сферах безопасности. Систему обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах можно представить в виде двух взаимосвязанных частей: формальной и неформальной. Формальная часть — это институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области безопасности. Неформальная часть — другие институты (средства массовой информации, широкая общественность), а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России и иные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области безопасности Российской Федерациив пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также федеральных программ в области безопасности Российской Федерациисовместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектахвносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по обозначенным вопросам.

Граждане, общественные, иные организации и объединения являются субъектами обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектахобладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Наличие и одновременное функционирование общественной и государственной систем обеспечения безопасности населения и территорий в чрезвычайных ситуациях, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах создает то необходимое равновесие, которое способно уберечь общество и государство от тяжелых людских и материальных потерь, которые достаточно часто являются следствием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как показало проведенное исследование, в настоящее время в Российской Федерации сложился механизм обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в области гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, позволяют решать поставленные перед МЧС России задачи.