Правовое регулирование страхования вкладов в банках Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Повышение роли банковского сектора в экономике является одной из важнейших задач государства. Динамика решения задач развития банковского сектора будет в значительной степени зависеть от состояния правовой среды, совершенствования регулирования банковской деятельности и системы банковского надзора, эффективности функционирования системы страхования вкладов.1.

На сегодняшний день среди основных задач развития российского банковского сектора основное место занимают усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков, а также повышение эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности по аккумулированию денежных средств населения и организаций и их трансформации в кредиты и инвестиции. Для решения поставленных задач в первую очередь необходимо продолжать процесс совершенствования правового обеспечения банковской деятельности, укрепление рыночной дисциплины в банковской сфере и обеспечение равных условий конкуренции для всех кредитных организаций, включая банки, контролируемые государством.

Длительное время наше государство нуждалось в специальном инструменте, который был бы способен вернуть доверие населения к банковской системе, стабилизировать ситуацию в этой области и обеспечить дальнейшее развитие экономики страны в целом. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 № 10-П, сбережения населения являются устойчивым источником ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования. Отсюда вытекает необходимость повышения доверия граждан не только к.

1 Заявление Правительства РФ № 983п-П13, Банка России № 01−01/1617 от 05.04.2005 «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года». Система «КонсультантПлюс». кредитной системе России, но и к тем усилиям органов публичной власти, которые могли бы способствовать повышению такого доверия. Указанным целям призвано служить создание системы гарантирования вкладов физических лиц, которая в своей основе направлена на формирование механизмов защиты физических лиц при размещении ими собственных сбережений в кредитных организациях и отвечает потребностям самой банковской системы. Это, в свою очередь, приведет к восстановлению доверия к банковской системе и привлечению дополнительных вкладов населения, что должно обеспечиваться посредством специального правового регулирования.1.

В конце 2003 года был принят Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23.12.2003 № 177-ФЗ (далее Закон о страховании вкладов), предусматривающий создание в России системы страхования вкладов в банках: Данный комплекс мер по защите кредитных организаций от «внезапных набегов» и «массовых изъятий» сбережений, одновременно обеспечивающий и интересы самих вкладчиков, имеет довольно длительную историю в развитых странах (США, Канада, Германия, Великобритания и т. д.).

Несмотря на достаточно небольшой срок функционирования российской системы страхования вкладов, последней во многом удалось предотвратить «панические набеги» населения на банки в период разразившегося мирового финансового кризиса, что в определенной мере способствовало стабилизации российской банковской системы в конце 2008 — начале 2009 года. По данным руководства Агентства по страхованию вкладов на середину июля 2009 года зафиксировано 74 страховых случая с момента создания системы страхования вкладов. 161 тыс. 347 человек получили страховое возмещение. Общий объем выплат составил 20 млрд 358 млн рублей. Как отметил заместитель генерального.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 03 июля 2001 г. № 10-П. Система «КонсультантПлюс». директора Агентства по страхованию вкладов Андрей Мельников, в разгар банковского кризиса никакого дефицита страхового фонда не было, хотя за квартал на выплаты было направлено 15 млрд рублей. На конец лета 2009 года размер страхового фонда превысил 83 млрд рублей.1.

Обобщая опыт, полученный в ходе функционирования различных систем страхования, стало очевидным, что такая система способна достичь поставленных целей, при соблюдении ряда условий, одним из которых является применение таких мер банковского надзора, которые устанавливают четкие стандарты (в отношении капитала банков и т. д.), а также иные меры усиления рыночной дисциплины. В первую очередь, это достигается путем четко сформулированных норм соответствующего закона, не вызывающих двойного толкования и строго определяющих работу всех механизмов системы (отбор кредитных организаций в систему, порядок возврата застрахованных денежных средств вкладчиков в случае наступления страхового случая и т. п.). Как указал Конституционный Суд РФ, неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона. Экономические отношения в кредитной сфере могут нормально функционировать, только если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, то есть воплощающими идеи справедливости, свободы всеобщего и равного для всех субъектов права.2.

Степень разработанности темы. С момента принятия Закона о страховании вкладов лишь не многие специалисты уделяли внимание новому закону. Имеющиеся работы сводятся в основном к описанию Закона о страховании вкладов в целом и некоторых особенностей его норм.

1 Статья: «Самое главное — не паниковать» — интервью заместителя генерального директора АСВ Андрея Мельникова// Официальный сайт АСВ. URL: http://wvvv.asv.org.ru/agency/appearance/show/?id=:l 39 050 (дата обращения 28.07.2009).

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. № 14-П. Система «Консул ьтантПл юс «.

Отдельные положения, содержащиеся в этих работах, к тому же носят дискуссионный характер. Имеются в виду, в частности, работы Гаврилина Д.В.1, Турбанова A.B.2, Комиссаровой М.В.3, Братко А. Г., Мельникова А. Г., Хандруева A.A., Заводы Е. А., Мартыненко В. В., Виноградова C.B.

Что касается теоретических исследований в области страхования банковских вкладов, то они практически не проводились. Нет анализа судебной практики по одноименному закону, а равно иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты страхования банковских вкладов.

Отмеченное обуславливает необходимость разработки теоретических вопросов и анализа правоприменительной практики по теме исследования.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями настоящей работы являются: исследование комплекса проблем правового регулирования института страхования вкладов физических лиц в банках РФ, а таюке выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Для достижения указанных целей ставятся следующие задачи:

• исследование истории появления и основных этапов развития страхования банковских вкладов как способа обеспечения возврата денежных средств, а таюке изучение и анализ процесса формирования и развития законодательства о страховании банковских вкладов в иностранных государствах и Российской Федерации;

• анализ всей совокупности нормативных правовых актов, регулирующих отношения по страхованию вкладов, и выявление.

1 Гаврилин Д. В. Особенности правового статуса агентства по страхованию вкладов как элемента банковской системы Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. М., 2005.

2 Турбанов A.B. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Дис.. д-ра юрид. наук. М., 2004.

3 Комиссарова М. В. Финансово-правовое регулирование системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. М., 2007. особенностей Закона о страховании вкладов, а также принятых во исполнение данного закона нормативных правовых актов;

• исследование правовой природы отношений, возникающих в сфере страхования вкладов, а также определение места данного института в системе российского права;

• анализ судебной практики применения законодательства в сфере страхования банковских вкладов;

• выявление наиболее значимых вопросов, возникающих в процессе правоприменительной практики, и предложение рекомендаций по их решению;

• выработка практических рекомендаций по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства в области страхования банковских вкладов и обозначение перспектив его дальнейшего развития.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе создания и функционирования системы страхования вкладов, формирования и использования ее денежного фонда, выплаты возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, и иные отношения в данной сфере.

Предметом исследования являются нормы российского законодательства, судебная практика, а таклсе положения отечественной и зарубежной доктрины в исследуемой области.

Теоретическая основа исследования опирается на положения общей теории права, науки гражданского, предпринимательского и банковского права, а также труды ученых и практиков: Брагинского М. И., Витрянского В. В., Суханова Е. А., Романец Ю. В., Матузова Н. И., Малько A.B., Ефимовой Л. Г., Братусь С. Н., Олейник О. М., Попондопуло В. Ф., Алексеевой Д. Г., Губина Е. П., Садикова О. Н., Тосуняна Г. А., Вишневского A.A., Турбанова A.B., Титова Ю. П., Лялина Д. Ю., Химичевой Н. И.,.

Покачаловой Е.В., Грачевой И. В., Шиткиной Е. С., Сарбаш C.B., Белых B.C. и др.

Изучены труды зарубежных специалистов, среди которых Carter H. Golembe, Varadarajan V. Chari, Eugene N. White.

Эмпирическая база. Настоящее диссертационное исследование основано на изучении российского и зарубежного законодательства в области страхования банковских вкладов, а также материалов судебной практики применения нормативных правовых актов в исследуемой области. В том числе было проанализировано законодательство, действовавшее ранее на территории Российской Федерации.

Методологической основой исследования послужили общенаучные методы (формально логический, исторический, системный и др.), а также специальные юридические методы (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования и др.).

Научная новизна работы заключается в том, что впервые исследованы научно-теоретические вопросы, а также законодательство в области страхования банковских вкладов на основе правоприменительной практики. Проведенный анализ законодательства и судебной практики позволил определить правовую природу института страхования банковских вкладов и его место в системе права, выявить тенденции развития законодательства в области страхования банковских вкладов, степень его гармонизации, а также пути совершенствования нормативно-правового регулирования в рассматриваемой области.

Итогом исследования правового регулирования отношений, складывающихся в области страхования банковских вкладов, является вывод о том, что страхование банковских вкладов — это самостоятельный межотраслевой институт.

На защиту выносятся следующие основные положения, выводы и предложения.

1. Страхование банковских вкладов — это межотраслевой институт, регулирующий отношения, возникающие в процессе создания, функционирования системы страхования вкладов, формирования и использования ее денежного фонда, выплаты возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, а также иные отношения, возникающие в данной сфере. При этом страхование вкладов в том виде, в котором оно закреплено в законе, имеет свою особенную правовую природу, не позволяющую отождествлять ее с природой классического страхования. Будучи способом обеспечения исполнения обязательства, страхование банковских вкладов является особым видом государственной гарантии, неизвестным до принятия Закона о страховании вкладов российскому законодательству, обладающ им присущими толь ко ему особенностями.

2. Агентство по страхованию вкладов (далее Агентство) — это некоммерческое юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность в банковской сфере, что позволяет рассматривать его как субъекта правоотношений, регулируемых нормами банковского права. Принимая во внимание специфику деятельности Агентства, которое обеспечивает одну из основных функций банковской системы, возникает необходимость в дополнении ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395−1 (далее Закон о банках и банковской деятельности), в соответствии с которым, помимо Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, в банковскую систему Российской Федерации должно входить и Агентство по страхованию вкладов как элемент данной системы.

3. Исполнение обязательства банка перед вкладчиком по выплате денежных средств на основании договора банковского вклада Агентством по страхованию вкладов соответствует конструкции, предусмотренной ст. 313 ГК РФ, однако с той особенностью, что обязанность исполнения обязательства должника третьим лицом возникает в силу нормативного акта, то есть Закона о страховании вкладов.

4. Согласно ст. 36 Закона о банках и банковской деятельности вклады принимаются только банками, имеющими такое право в соответствии с полученной лицензией. Между тем в силу ст. 1 Закона о страховании вкладов действия данного закона не распространяются на иные способы страхования вкладов физических лиц для обеспечения их возврата и процентов по ним. Такой «иной способ» обеспечения возврата вкладов граждан также предусматривает ст. 840 ГК РФ. В этой связи целесообразно внести изменения в ст. 39 Закона о банках. Следует установить, что банки, не соответствующие требованиям для участия в системе страхования вкладов, но имеющие соответствующую лицензию, с целью сохранения права на привлечение денежных средств физических лиц, а также открытия счетов физических лиц, должны гарантировать возврат вклада путем обязательного создания фонда добровольного страхования вкладов. Основной задачей фонда должно быть аккумулирование и управление периодическими отчислениями участников (банков) с целью обеспечения возврата денежных средств физических лиц в случае банкротства банка либо отзыва у него лицензии. Имея две различные системы обеспечения возврата вкладов физических лиц, а именно государственную и негосударственную, вкладчики оставляли бы право выбора банка за собой, что, в свою очередь, полностью соответствовало бы принципу, закрепленному в ст. 34 Конституции РФ.

5. Указание Банка России от 16.08.2004 № 1477-У предусматривает, что в случае несоответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, имеющаяся у него лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, в рублях и в иностранной валюте или Генеральная лицензия признается утратившей силу. Между тем в ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности приводится исчерпывающий перечень оснований для отзыва лицензии банка, среди которых такое основание, как невступление в систему страхования вкладов, отсутствует. Закон о страховании вкладов также не наделяет Банк России подобными полномочиями, определяя лишь то, что кредитные организации, не вошедшие в систему страхования вкладов, теряют право на работу с вкладами в объеме, установленном законом. Следовательно, Указание Банка России № 1477-У в критикуемой части не соответствует действующему законодательству. Оно признается неправомерным и судебной практикой, ибо признание лицензии банка утратившей силу в указанном случае не позволило бы банку и его клиенту совершать иные операции (кроме привлечения вкладов), не подпадающие под заперт Закона о страховании вкладов.

6. В связи с отсутствием четкого и однозначного порядка разрешения спора по поводу вступления банков в систему страхования вкладов предлагается закрепить в ст. 45 Закона о страховании вкладов обязательность досудебного (претензионного) порядка урегулирования таких споров. В контексте отмеченного сделан вывод, что после получения окончательного решения Председателя Банка России об отказе во включении в систему страхования вкладов банк в течение трех месяцев вправе обжаловать данное решение в арбитражном суде. Такой порядок вполне соответствовал бы нормам Арбитражного процессуального кодекса РФ об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные теоретические положения и выводы расширяют представление о страховании банковских вкладов и могут стать основой для дальнейшего развития изучения данного института. Рекомендации, обозначенные в данном исследовании, могут быть использованы в нормотворческой работе по совершенствованию законодательства в области страхования банковских вкладов. Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов гражданского и банковского права России, а также при подготовке документов справочно-методического характера.

Апробация работы. Предложения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.

Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в исследовании, нашли свое отражение в семи научных работах, опубликованных автором. Публикации автора размещены также в компьютерной справочно-правовой системе «КонсультантПлюс».

Выводы, сформулированные в настоящем диссертационном исследовании, были применены автором в процессе практической деятельности, в частности, при участии в спорах в арбитражных судах Московского округа и Верховном Суде РФ.

Отдельные предложения использовались в выступлении автора на V Ежегодной межвузовской конференции «Деловой английский в бизнесе» (Москва, 2005).

Однако выводы суда в рамках вышеназванных судебных разбирательств, а также доводы представителей Банка России не соответствовали как законодательству РФ, так и сложившейся судебной практике по следующим основаниям.

Так, Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свободрешения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 1 и 2 ст. 46). Данное право, согласно Конституции РФ не может ограничиваться даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3, ст. 56). В Письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.05.2004 № С1−7/УП-600 указываются нормативные акты, в соответствии с которыми необходимо соблюдение досудебного порядка разрешения споров. Каких либо ссылок на Закон о страховании вкладов и наличие в нем норм, устанавливающих досудебный порядок, не имеется, несмотря на то, что указанное Письмо опубликовано позже даты вступления в силу рассматриваемого закона.1.

Вопрос определения наличия либо отсутствия досудебного порядка разрешения спора затронул также Президиум Высшего Арбитражного суда РФ в Информационном письме от 23.09.1999 № 46.2 По мнению Президиума согласно п. 2 ст. 150 ГК РФ нематериальные блага защищаются в соответствии с самим кодексом и другими законами в случаях и порядке, ими предусмотренных. Например, Федеральный закон «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124−1 (в ред. от 24.07.2007) содержит статьи, предусматривающие определенную процедуру обращения заинтересованных лиц с требованием об опровержении сведений, порочащих их деловую репутацию, однако в нем не указано, что эта процедура является обязательным досудебным порядком разрешения спора. Установленный названным законом порядок опровержения согласуется с нормами ГК РФ, к досудебному (претензионному) порядку урегулирования спора не относится, поэтому его необходимо рассматривать как альтернативный порядок защиты нарушенных прав. Отсюда следует вывод, что банк, применительно к Закону о страховании вкладов вправе самостоятельно решить вопрос о том, обращаться ли ему за защитой нарушенных прав в арбитражный суд и одновременно подавать жалобу в КБН Банка России.

Следует указать также нормы законодательства РФ, содержащие четкие указания на соблюдение досудебного порядка. Так, обратимся к Налоговому кодексу РФ, где в ст. 104 четко определен досудебный порядок.

1 Письмо ВАС РФ № С1−7/УП-600 от 25.05.2004 «О федеральных законах, которые применяются арбитражными судами в соответствии с содержащимися в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации отсылочными нормами». Система «КонсультантПлюс».

2 Информационное Письмо Президиума ВАС РФ № 46 от 23.09.1999 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой деловой репутации». Система «КонсультантПлюс». урегулирования спора при не согласии налогоплательщика уплатить сумму налоговой санкции. В указанной статье говориться что, до обращения в суд налоговый орган обязан предложить лицу, привлекаемому к налоговой ответственности, добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. То есть, обязанность налогового органа, строгая процедура, при несоблюдении которой арбитражный суд вправе применить норму ст. 148 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Федеральный закон «О связи» от 07.07.2003 № 126 ФЗ (в ред. от 29.04.2008) в ст. 55 четко указывает, что пользователь услугами связи до обращения в суд предъявляет оператору связи претензию.

Как видно, из смысла вышеприведенных документов, а также норм законодательства досудебный порядок должен быть строго реглальентирован, устанавливать четко определенные обязанности субъектов, без выполнения которых обращение в суд запрещено законом. Однако, каких либо признаков наличия обязательного досудебного (претензионного) порядка в ст. 45 Закона о страховании вкладов не содержится. Банк вправе использовать все законодательно возможные варианты для разрешения возникшего спора. И более того, по своему смыслу досудебный порядок предназначен для более оперативного урегулирования спорных вопросов и, как показывает законодательство, сроки для их разрешения, как правило, не превышают одного месяца. А процедура предусмотренная Законом о страховании вкладов занимает более шести месяцев.

Обоснованность вышеуказанного вывода подтвердил Девятый арбитражный апелляционный суд. Так, по делу № 09АП-13 745/05-АК суд апелляционной инстанции постановил, что нормой ст. 45 Закона о страховании вкладов определено право банка обжаловать заключение в КБН Банка России. В случае подтверждения им отрицательного заключения повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения, но не установлена обязанность соблюдения определенного порядка. Кроме того, названная статья не содержит запрета на обжалование заключения непосредственно в арбитражный суд, а также не содержит прямого указания на обжалование решения Банка России в арбитражный суд лишь после получения ответа на жалобу, рассмотренную Председателем Банка России. Судебная коллегия считает, что подача жалобы Председателю Банка России не лишает возможности заявителя обратиться за защитой своего нарушенного права в арбитражный суд. При таких обстоятельствах, как указал суд апелляционной инстанции, порядок обжалования, установленный ст. 45 Законом о страховании вкладов не может рассматриваться в качестве обязательного досудебного порядка урегулирования спора, следовательно, несоблюдение этой процедуры не является основанием для оставления иска без рассмотрения и препятствием к разрешению спора по существу.

Учитывая вышеизложенное, можно было бы согласиться с мнением, высказанным в прессе о том, что «.практика применения закона о страховании вкладов теперь будет формироваться более справедливо, и другие банки начнут смелее искать защиты в суде"1. Но последующие события заставили посмотреть на сложившуюся ситуацию иначе. Так, Постановлением от 12.01.2006 по делу № 09АП-15 135/05-АК Девятый арбитражный апелляционный суд принял прямо противоположное решение и отказал удовлетворить жалобу коммерческого банка на отказ суда первой инстанции рассматривать его спор с Банком России. Суд апелляционной инстанции, оставляя заявление банка без рассмотрения, указал, что заявителем не были предприняты все меры по урегулированию спора в досудебном порядке, предусмотренные ст. 45 Закона о страховании вкладов на момент рассмотрения данного спора. Частями 9−12 ст. 45 названного закона, по мнению суда апелляционной инстанции, предусмотрен поэтапный порядок оспаривания заключений. После выдачи.

1 Статья: Добровольно-принудительные жалобы на Банк Россн. Газета «КоммерсантЪ», 28.12.2005. URL: http://vvwv.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=639 180. (дата обращения: 28.12.2005). отрицательного заключения Банка России банк подает ходатайство повторно. После выдачи отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства банк имеет право обжаловать это заключение в КБН Банка России, а в случае подтверждения им отрицательного заключения — повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения. Таким образом, суд апелляционной инстанции указал, что законом установлен административный порядок обжалования отрицательного заключения Банка России.

Как отмечает пресса, на позицию суда, скорее всего, повлияло постановление Федерального арбитражного суда Московского округа (ФАС МО) по делу, возникшему еще на первом этапе приема банков в ССВ. 8 декабря 2006 г. ФАС МО удовлетворил кассационную жалобу Банка России и отменил решение, вынесенное в пользу Русского банка делового сотрудничества (РБДС). РБДС обжаловал в арбитражном суде Москвы отказ Банка России принять его в систему страхования вкладов и 13 июня 2005 г. выиграл дело, хотя в систему так и не вошел, несмотря на подачу в Банк России повторного ходатайства. Кассационная инстанция отменила это решение суда, указав, что «законом установлен административный порядок обжалования отрицательного заключения Банка России». Таким образом, ФАС МО пришел к выводу, что до прохождения всех этапов приема в систему страхования вкладов банк не может обращаться в суд.1.

Далее, будет уместно обратить внимание на другое обстоятельство, опять-таки, связанное с судебными спорами по вопросу принятия в систему страхования вкладов.

Как уже было отмечено, ст. 45 Закона устанавливает, что банки, получившие решение об отказе во включении в систему страхования.

1 Статья: Апелляция вернула банки из суда. Газета «КоммерсантЪ», 13.01.2006. URL: http://wwvv.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=640 603. (дата обращения: 13.01.2006). вкладов, вправе обжаловать его в КБН Банка России и Председателю Банка России. Продолжительность данной процедуры составляет четыре месяца. Однако в соответствии с п. 4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов госорганов недействительными, решений и действий (бездействий) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Таким образом, сложилась ситуация, когда банки, чьи исковые заявления были оставлены без рассмотрения по причине якобы несоблюдения досудебного порядка, должны были пройти всю процедуру обжалования отрицательного заключения установленную ст. 45 закона о страховании вкладов. Но, получив отказ от Председателя Банка России, банки фактически потеряли возможность обжаловать решение об отказе в арбитражный суд по причине пропуска процессуального срока. Так п. 2 ст. 115 АПК РФ указывает, что заявления, поданные по истечении процессуальных сроков, если отсутствует ходатайство о восстановлении или продлении пропущенных сроков, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы.

В то время, когда апелляционный суд установил отсутствие обязательного досудебного порядка, тем самым, утвердив право банков обжаловать одновременно отрицательное заключение и в Банк России и в суд, представители некоторых банков обратившихся в суд выразили озабоченность тем, «.что постановление апелляции может усугубить ситуацию. Дело в том, что пропущенный трехмесячный срок суд вправе восстановить, если сочтет причины пропуска уважительными. До тех пор пока досудебная процедура в ЦБ считалась обязательной, банки могли попробовать на нее сослаться. А теперь, .у банков стало меньше шансов восстановить пропущенный срок"1.

1 Статья: Добровольно-принудительные жалобы на Банк Росси. Газета «КоммерсантЪ». 28.12.2005. URL: http://wwvv.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=639 180. (дата обращения: 28.12.2005).

По данным прессы 22 декабря 2005 г. в Арбитражном суде г. Москвы состоялось предварительное заседание по жалобе Русского банкирского дома (РБД) на отказ включить его в систему страхования вкладов. На заседании представители Банка России попросили суд прекратить дело, поскольку, по их мнению, банк пропустил трехмесячный срок, отведенный АПК РФ на подачу таких жалоб. Таким образом, Банк России четко сформулировал свою позицию: отсчет срока должен вестись не с момента окончательного отказа Председателя Банка России, а с момента, когда банк получил основное решение Банка России. Если суд с этой позицией соглашается, как указывала пресса, то многие банки, не вошедшие в систему страхования вкладов, в суд уже не успеют. «Теоретически можно попытаться обжаловать в суде отказ Председателя Банка России, поскольку он тоже оформлен как решение Банка России. Однако как это будет выглядеть на практике, сейчас непонятно».1.

10 января 2006 г. в Арбитражном суде г. Москвы состоялись предварительные заседания по жалобам Межпромбанка и Стройбанка. Банк России отказал им во вхождении в систему страхования вкладов в августе 2005 г., однако заявления в суд банки подали только в декабре. Это первые подобные заявления, поданные в суд после прохождения всех инстанций в Банке России, занявшего у этих банков более трех месяцев, отпущенных на обжалование АПК РФ. Однако представители Банка России не стали просить суд прекратить дела из-за пропуска срока, а настроились на рассмотрение споров по существу. Таким образом, получается, что Банк России скорректировал свою позицию, оставив банкам, прошедшим все инстанции и получившим отказ его Председателя, л реальную возможность прибегнуть к судебной защите. Зампред банковского комитета Госдумы Медведев П. в одном из интервью заявил,.

1 Статья: Система страхования вкладов уходит от суда. Газета «КоммерсантЪ», 23.12.2005. URL: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=6381 13. (дата обращения: 23.12.2005).

2 Из примерно 130 жалоб банков, поданных Председателю Банка России, было удовлетворено около 10. что «.Закон о страховании вкладов сделал точкой отсчета окончательный отказ Председателя Банка России. Очевидно, что банк не пропускает срок для обращения в суд, если он дожидается такого отказа».1.

Если учесть выводы сделанные Девятым апелляционным судом г. Москвы по делу от 12.01.2006, получается, что раз до обращения в суд банк обязан пройти все инстанции в Банке России, то из этого следует, что право на обращение в суд возникает с момента отказа Председателя Банка России.

Обращает на себя внимание и следующее обстоятельство. Не совсем ясно, чем руководствовался законодатель, установив обжалование отрицательного заключения по итогам повторного ходатайства, вынесенного КБН Банка России в, опять-таки, КБН Банка России. Думается, что при таких обстоятельствах, рассчитывать на кардинальное изменение позиции КБН Банка России, а далее и Председателя Банка России, в отношении проверяемого банка, не имеет смысла. А если так и происходило в действительности, то для чего законодатель предусмотрел такую процедуру. Почему бы не остановится на повторном ходатайстве, а если кредитную организацию не устраивает решение Банка России, то она может воспользоваться своим конституционным правом на подачу заявления в суд. Целесообразность установления указанного порядка очевидна.

Статья 45 Закона о страховании вкладов, благодаря своей неоднозначной формулировке, стала предметом спора в рамках системы арбитражных судов. Так, на одном из совместных заседаний, представители Высшего Арбитражного суда РФ (ВАС РФ) и Федерального арбитражного суда Московского округа (ФАС МО) заняли противоположные позиции по вопросу, в какой момент банки вправе обращаться в суд. Подобных публичных споров о порядке рассмотрения.

1 Статья: ЦБ оставил банкам срок. Газета «КоммерсантЪ», 11.01.2006. URL: http://www.kornmersant.ru/doc.aspx?DocsID=640 203. (дата обращения: 11.01.2006) дел, тем более на начальной стадии, в арбитражных судах еще не было. ФАС МО считает, что законом о страховании вкладов установлен административный порядок обжалования отрицательного заключения Банка России, несоблюдение которого препятствует подаче заявления в суд, а именно оно оставляется без рассмотрения в порядке ч. 2 ст. 148 АПК РФ. ВАС РФ считает, что закон не предусматривает обязательного прохождения инстанций в Банке России, поэтому решения Банка России на любой стадии кредитные организации вправе обжаловать в суд. Тем не менее, каких либо официальных разъяснений так и не последовало.

В итоге сложившаяся неоднозначная практика применения рассматриваемого закона не только не дала ответа на вопрос, когда банки могут обращаться непосредственно в суд для обжалования отрицательных заключений, но и явно указывала на необходимость внесения изменений в сам закон. Думается, что было вполне возможно четко прописать всю процедуру обжалования отрицательных заключений, обратив внимание на сложившуюся, в частности, судебную практику и нормы российского законодательства, регулирующие схожие вопросы. Так, необходимо было прямо указать, что процедура обжалования отрицательных заключений предусмотренная ст. 45 Закона о страховании вкладов, является обязательным досудебным порядком, а далее, получая решение (окончательное) П редседателя Банка России об отказе во включение в систему страхования банк в течение трех месяцев может обжаловать данное решение в арбитражный суд. Установив четкий и однозначный порядок можно было бы во много раз сократить издержки, как коммерческих банков, так и самого Банка России. А на практике же получается, что ошибки и недочеты государственных органов устраняются путем двоякого и неверного толкования норм права.

Как бы то ни было, банки, в отношении которых были вынесены отрицательные заключения о соответствии требованиям к участию в системе страхования вкладов, обжаловали такие заключения в арбитражный суд. Практика по таким делам складывалась далеко не однозначно. Решение возникших вопросов, в частности, осложняли довольно размытые положения норм, закрепленных в актах Банка России. Так, основывая свою позицию на уже рассмотренном выше Указании № 1379-У, арбитражный суд в решении по делу № А4 081 740/05−17−738 отметил, что вопросы о том, какое количество нарушений и какая степень серьезности этих нарушений дают основания для оценки 2 или 3 балла входят исключительно в компетенцию ответчика (Банка России), поскольку четких правовых критериев выставления той или иной оценки не имеется.

Бывший заместитель Председателя Банка России Хандруев A.A. отметил, что в таком подходе нет ничего необычного. Вполне объяснимо, что именно орган банковского надзора отбирает показатели финансовой устойчивости банков и методики их расчета. Однако депутаты Госдумы не учли того существенного обстоятельства, что состав показателей Банком России будут включены такие, которые присущи банковскому надзору, основанному на профессиональном суждении. Между тем Банк России только начинает переход к «риск-ориентированному» надзору за деятельностью банков, который предполагает наличие встроенных механизмов согласования конфликтных ситуаций, сведение к минимуму риска предвзятого отношения и атмосферу доверия между надзорным органом и кредитными организациями. К сожалению, но это факт, что законодательная база регулирования банковской деятельности и надзорная практика к моменту запуска отбора банков в систему страхования вкладов не были адаптированы к использованию показателей, основанных на оценочном суждении.1.

Относительно указанной проблемы, в одном из интервью Председатель Арбитражного суда г. Москвы Свириденко О. М. заявил, что в Законе о страховании вкладов необходимо указать общие критерии, по которым банк можно было признать годным или не годным к участию в системе страхования вкладов. На практике, отметил Свириденко О. М., мы сталкиваемся с разными подходами к разным банкам. В этом есть проблема.1.

Заключение

.

Проведенное исследование становления и развития страхования банковских вкладов, а также изучение и анализ процесса формирования и развития законодательства о страховании банковских вкладов в иностранных государствах и Российской Федерации позволяет сформулировать вывод о том, что главными задачами системы страхования вкладов являются содействие стабильности банковской системы страны и защита наименее финансово образованной стороны отношенийвкладчиков, от потери ими своих вкладов при несостоятельности банка или отзыва у него лицензии.

Как показывает мировая практика, существует множество различных подходов к достижению вышеуказанных задач. Однако на сегодняшний день во многих странах предпочтение отдается именно системе страхования вкладов, при условии, что она устанавливает ответственность государства перед вкладчиками и ограничивает возможность для принятия несистемных волюнтаристских решений, которые могут привести к произвольным действиям. В то же время для того, чтобы пользоваться доверием и не допускать искажений, которые могут приводить к возникновению проблем «морального риска», такая система должна быть правильным образом организована, надлежащим образом функционировать и быть понятной для общества.

Система страхования вкладов должна являться частью хорошо организованной системы обеспечения финансовой безопасности, подкрепленной в первую очередь сильным и объективным пруденциальным регулированием1 и надзором, существованием системы обеспечения соблюдения действующих нормативных правовых актов.

Во многих случаях условия в стране могут быть далеки от идеальных, поэтому важно оценить разрыв между существующими условиями и более оптимальной ситуацией и тщательно оценить возможные варианты, так как создание системы страхование вкладов отнюдь не является панацеей от глобальных проблем.

Наиболее важным элементом адекватной правовой системы является ее способность обеспечивать соблюдение законов. В этой связи особо стоит отметить, что система страхования вкладов не может быть эффективной, если отсутствует необходимая законодательная база или правовой режим противоречив.

Проанализировав всю совокупности нормативных правовых актов, регулирующих отношения по страхованию вкладов, выявив особенности Закона о страховании вкладов и принятых во исполнение данного закона нормативных правовых актов, рассмотрев наиболее значимые вопросы, возникающие в процессе правоприменительной практики, автор пришел к следующим выводам практического характера:

1. Целесообразно внести изменения в ст. 39 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» о том, что банки, не соответствующие требованиям для участия в системе страхования вкладов, но имеющие соответствующую лицензию, с целью сохранения права на привлечение денежных средств физических лиц, а также открытия счетов физических лиц, должны гарантировать возврат вклада путем обязательного создания фонда добровольного страхования вкладов. Основной задачей такого фонда будет аккумулирование и управление периодическими отчислениями участников (банков) с целью обеспечения возврата денежных средств физических лиц в случае банкротства банка, либо отзыва у него лицензии. Имея две различные системы обеспечения возврата вкладов физических лиц, а именно государственную и негосударственную, вкладчики оставляли бы право выбора банка за собой, что в свою очередь полностью соответствовало бы принципу, закрепленному в ст. 34 Конституции РФ.

2. Указание Банка России от 16.08.2004 № 1477-У предусматривает, что в случае несоответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, имеющаяся у него лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, в рублях и в иностранной валюте или Генеральная лицензия признается утратившей силу. Между тем в ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности приводится исчерпывающий перечень оснований для отзыва лицензии банка, среди которых такое основание как невступление в систему страхования вкладов отсутствует. Закон о страховании вкладов также не наделяет Банк России подобными полномочиями, определяя лишь то, что кредитные организации, не вошедшие в систему страхования вкладов, теряют право на работу с вкладами в объеме установленном законом. Следовательно, Указание Банка России № 1477-У в критикуемой части не соответствует действующему законодательству. Оно признается неправомерным и судебной практикой, ибо признание лицензии банка утратившей силу в указанном случае не позволило бы банку и клиенту совершать иные операции (кроме привлечения вкладов) не подпадающие под заперт Закона о страховании вкладов.

3. В связи с отсутствием четкости и однозначности по поводу разрешения спора о вступлении в систему страхования вкладов предлагается закрепить в ст. 45 Закона о страховании вкладов обязательность досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора. В контексте отмеченного сделан вывод, что после получения окончательного решения Председателя Банка России об отказе во включении в систему страхования вкладов, банк в течение трех месяцев вправе обжаловать данное решение в арбитражном суде. Такой порядок вполне соответствовал бы нормам Арбитражного процессуального кодекса.

РФ об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц.

Исследование правовой природы отношений, возникающих в сфере страхования банковских вкладов, а также определение места данного институт в системе российского права позволили сделать следующие выводы теоретического характера:

1. Страхование банковских вкладов это качественно новый межотраслевой институт, качественно новый межотраслевой институт, регулирующий отношения, возникающие в процессе создания, функционирования системы страхования вкладов, формирования и использования ее денежного фонда, выплаты возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, а также иные отношения, возникающие в данной сфере. При этом страхование вкладов в том виде, в котором оно закреплено в Законе о страховании вкладов имеет свою особенную правовую природу, не позволяющую отождествлять ее с природой классического страхования. Будучи способом обеспечения исполнения обязательства, страхование банковских вкладов является особым видом государственной гарантии, обладающим характерными только ему особенностями, неизвестным до принятия Закона о страховании вкладов российскому законодательству.

2. Агентство по страхованию вкладов — это некоммерческое юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность в банковской сфере, что позволяет рассматривать его как субъекта правоотношений, регулируемых нормами банковского права. Учитывая специфику деятельности Агентства, которое обеспечивает одну из основных функций банковской системы, необходимо дополнить ст. 2 ФЗ «О банках и банковской деятельности» № 395−1 (в ред. от 08.04.2008) указанием на то, что помимо Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, в банковскую систему Российской Федерации должно входить и Агентство по страхованию вкладов.

3. Исполнение обязательства банка перед вкладчиком по выплате денежных средств на основании договора банковского вклада Агентством по страхованию вкладов соответствует конструкции, предусмотренной ст. 313 Гражданского кодекса РФ, однако с той особенностью, что обязанность исполнения обязательства должника третьим лицом возникает в силу нормативного акта, то есть Закона о страховании вкладов.

Несомненно, как это явствует из проведенного исследования, правовое регулирование отношений возникающих в сфере страхования банковских вкладов требует дальнейшего совершенствования, равно как и совершенствование законодательства, регулирующего банковскую деятельность в Российской Федерации, является неотъемлемой частью поступательного развития всей банковской системы страны. Именно от совместных согласованных, тщательных и выверенных действий всех членов банковского сообщества, законодательных и исполнительных органов власти зависит уровень обеспечения гарантий и законных интересов участников указанных отношений, а также своевременность и оперативность разрешения имеющихся на сегодняшний день проблем.