Исторический анализ земского самоуправления в России: На материалах Уфимской губернии 1875-1914 гг

Актуальность темы

настоящего диссертационного исследования обусловлена тем, что в период становления гражданского общества и формирования правового государства изучение истории деятельности земских учреждений в конце XIX — начале XX вв. в России имеет большое значение для укрепления традиций управления, раскрывает закономерности развития отечественной государственности.

Актуальность исследования связана также с потребностью выявления механизмов и принципов управления, обеспечивающих эффективную деятельность органов представительной власти на местном уровнес установлением надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, адекватного историческим условиям страны и задачам, выполнение которых должно осуществить местное самоуправлениес созданием слаженного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправлениядейственного реагирования на непредвиденные ситуациис выявлением всех видов потенциальных ресурсов и усилением ресурсообмена на местном уровнес совершенствованием системы самоуправления как неотъемлемого института народовластия.

Местное самоуправление представляет собой специфическое управляющее воздействие власти населения, которое на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой наиболее полно выражает интересы самого населения. «Под местным самоуправлением, — отмечается в ст. 3, ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, — понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».1.

1 Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. 15 В № 92−871−0804−8. — 1990. — Май.

Конституция Российской Федерации, впервые рассматривая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, посвятила ему главу 8 «Местное самоуправление». Статья 3 часть 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».1 Именно такая институционализация, конституционно-правовое и организационное закрепление местных самоуправленческих отношений свидетельствуют о возрождении и развитии демократической основы государственности России.

На Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении отмечалось, что «структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления. Значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное самоуправление. Государственная власть в этом случае получила бы возможность сосредоточиться на качественном решении действительно обл щефедеральных или региональных вопросов».

Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания, объединяя людей для решения вопросов местного значения, что является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления — необходимая предпосылка сохранения исторических и местных традиций, неповторимых региональных социально-культурных комплексов. Это было подчеркнуто в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации В. В. Путина: «Чтобы стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего.

1 Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г. // Российская газета. — 1993. — № 197. — 25 декабря.

2 Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. — М., 1995. — С. 7−8. изобретать. И наш собственный, и мировой опыт уже доказали продуктивность целого ряда подходов".1.

Необходимость исторического анализа земского самоуправления в России, особенно на материалах Уфимской губернии, как одного из регионов страны, где была реализована концепция земского самоуправления объясняется тем, что, во-первых, она учитывала исторические традиции, этнокультуру. и многомерность российского общества в целом, а во-вторых, данная концепция содержала позитивные элементы западных моделей социального управления.

Актуальность настоящего исследования диктуется недостаточностью научных работ, направленных на выявление всего комплекса фактов, влияющих на формирование института земского самоуправления в Уфимской губернии. На данном этапе развития историко-правовой науки не исследованы механизм формирования органов земского самоуправления Уфимской губернии и направления их деятельности в указанный периодсуществует настоятельная потребность в анализе состава губернских и уездных органов земского самоуправления и создания целостной картины правового статуса земских органов и условий их функционирования.

Таким образом, Уфимское земство до сих пор не являлось объектом обширного исторического исследования, поэтому данная работа восполняет пробелы в изучении регионального земства и выявляет диалектику историко-правовых параллелей органов общественного управления России.

Степень научной разработанности проблемы.

Органам местного самоуправления и земским учреждениям в частности посвящена обширная литература, которую условно можно разделить на две части: работы по теории земского самоуправления и по его истории.

В теоретических работах о местном самоуправлении и земской реформе обоснованы противоположные идеи так называемых общественно.

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина перед депутатами Федерального Собрания Российской Федерации 26 мая 2004 г. // Республика Башкортостан. — № 104 (25 587). — 28 мая 2004 г. хозяйственной и государственной теории самоуправления, центром которых являлась проблема определения юридического статуса земств. Сторонники общественно-хозяйственной теории профессор юридического факультета Мое.

1 1 ковского университета В. Н. Лешков и экономист князь А. И. Васильчиков считали, что земства не являлись органами государственной власти, а были учреждениями общественного самоуправления, что определялось их выборностью и независимостью в установленных законом пределах. Правильное развитие земской организации, по их мнению, должно было привести к мирному разрешению всех социальных, аграрных и политических вопросов. Проанализировав системы самоуправления, А. И. Васильчиков утверждал, что ни одна из этих систем на российскую почву перенесена быть не может.

В конце XIX — начале XX веков большинство исследователей встало на защиту государственной теории, которая доказывала, что единственным путем к процветанию земства является объединение последнего с государственным управлением. Эта концепция наиболее полно изложена в трудах Б.Н. Чичерина3, А.Д. Градовского4, Н.М. Коркунова5, М.И. Свешникова6, Н.Н. Лазаревского7. Ими были подготовлены исследования по проблемам местного управления в России и странах Европы, вопросам о пределах власти и ответственности губернаторов, о всесословной волости, о земском обложении, об отношении земства к народному образованию.

1 Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. — М., 1865.

Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. — М., 1871.

2 Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. Т. 1. — СПб., 1872.

Чичерин Б.Н. О народном представительстве. — М., 1866. Чичерин Б. Н. Воспоминания Б.Н. Чичерина: Земство и Московская Дума. // Записки прошлого: Воспоминания и письма. — М.: Кооперат. изд-во «Север», 1934.

4 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. 4. III: Органы местного управления. // Собр. соч. В 9 т. Т. 9.-СПб., 1904.

5 Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 2: Особенная часть. — СПб., 1893.

Коркунов Н. М. Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями. Сб. статей Н. М. Коркунова, 1877−1892. — Изд-во юрид. книж. магазина Н. К. Мартынова, 1892.

6 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического обзора основных вопросов самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. — СПб., 1892.

Лазаревский Н. Н. Самоуправление: Мелкая земская единица. — Вып. I-II. — СПб., 1902;1903.

Так, например, наиболее глубокое обоснование государственной теории самоуправления дал в конце XIX века Н. М. Коркунов. Основанием для его выводов послужило не просто наблюдение за практической деятельностью земских учреждений и взаимоотношениями последних с государственными органами, а более всестороннее, теоретическое понимание государства. Он утверждал, что государство — «общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной властью».1 Государственная власть как сила полностью обусловливается сознанием гражданами своей зависимости от государства. Эта зависимость носит ограниченный характер и не является результатом принуждения. Государство есть общественный союз, имеющий единственный источник легитимности — сознание подвластных ему граждан. Исходя из этого, интересы субъектов, составляющих государство, не могут быть отделены от него, четко разграничены и признаны противоположными государственным. По мнению Н. М. Коркунова, местные общества становятся субъектами самоуправления только в той степени, в какой государство возлагает на них осуществление функций государственного управления. Взгляды Н. М. Коркунова внесли весомый вклад в формирование законодательной деятельности правительства в конце XIX — начале XX веков.

В этом же ключе определял понятие самоуправление Н. И. Лазаревский. Он считал, что это «заведывание государством через государственных должностных лиц делами местного государственного управления».2.

Сущность земских учреждений, их место и роль в структуре государст.

1 л венного управления нашло свое отражение трудах С. Ю. Витте и П. Б. Струве .

Таким образом, теоретические труды касались в основном проблем определения сущности земских учреждений.

1 Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права // История русской правовой мысли — М., 1998. — С. 121.

2 Лазаревский Н. И. Самоуправление // Мелкая земская единица. Сборник статей. — СПб., 1902;1903. — С. 36.

3 Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка министра финансов, статс-секретаря С. Ю. Витте. / Предисл. и примеч. Р.Н.С. / Печатано «Зарей». — Stuttgart: Verlagno Nj. H.W. Dietz Nacht, 1901.

4 Струве П. Б. Предисловие к записке статс-секретаря Витте II Витте С. Ю. Самодержавие и земство. — Stuttgart, 1903.

Необходимо отметить, что интерес к истории земских учреждений не иссякал с момента их введения и до наших дней. Первый подъем интереса общественности к истории земств имел место в конце XIX — начале XX вв. в связи с надеждами либеральной интеллигенции на демократизацию политического строя. В этот период появилось большое количество работ, среди которых вы.

1 *У Я деляются труды И. П. Белоконского, Б. Б. Веселовского, B.C. Голубева, Г. А. Джаншиева4, Г. Е. Львова, Т.И. Полнера5, К.А. Пажитнова6, Т.И. Тихонова7, В.К. Трутовского8, С. И Шидловского9, А.А. Кизеветтера10, М.Л. Слобожанина11, В.В. Леонтовича12.

В 1917 г. в условиях практически полного отсутствия цензуры А. А. Кизеветтер попытался дать целостное представление о развитии местного самоуправления в России с IX до конца XIX в. Его исследование представляет несомненный интерес для понимания взглядов представителей российского либерализма по земской тематике, однако в них почти отсутствует объективный анализ перемен, происходивших с 60-х годов XIX в. Такого же плана является и работа Г. Е. Львова и Т. И. Полнера, вышедшая к пятидесятилетнему юбилею земской реформы. Авторы противопоставили земства государственным учреждениям и явно преувеличили их реальное значение: «Почти всю жизнь при.

1 Белоконский И. П. Земство и конституция. — Издание московского книгоиздательского товарищества «Образование», 1910.

Белоконский И. П. Земское движение. — М.: Изд-во «Задруга», 1914.

2 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет: В 4 т. — СПб., 1909;19! 1. Веселовский Б. Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. — Вып. I. — СПб., 1905.

3 Голубев B.C. Роль земства в общественном движении. — Ростов-н/Д: Изд-во Н. Парамонова «Донская речь», 1905.

4 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. — М., 1905.

5 Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. — М.: Изд-во «Задруга», 1914.

6 Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. — СПб.: тип. М. И. Семенова, 1913. 7 Тихонов Т. И. Земство в России и на окраинах. — СПб.: Изд-во Перевозчикова, 1907.

8 Трутовский В. К. Современное земство. — Пг.: тип. П. И. Павина, 1914.

9 Шидловский С. И. Земство: Свод трудов местных комитетов по губерниям европейской России. — СПб., 1904.

10 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX-XX столетия: Исторический очерк. — Пг.: Изд-во «Задруга», 1917.

1 Максимов Е. Д. (Слобожанин М.) Из истории и опыта земских учреждений в России: очерки к 50-летию земских учреждений. — СПб.: Изд-во журн. «Жизнь для всех», 1913.

12 Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762−1914. — М.: Русский путь — Полиграфресурсы, 1995. шлось ему (земству — Н.М.) бороться за свое существование, и тем не менее оно выросло до государственной высоты. Оно переросло закон, создавший его".1.

Наиболее полным, фундаментальным исследованием земства явилась монография Б. Б. Веселовского «История земства за 40 лет», изобилующая конкретными сведениями о различных прогрессивных сторонах деятельности земских учреждений. Однако автор отказывает в праве земству быть частью публично-правовых установлений и уделяет чрезмерное внимание к каждому факту противостояния земства и власти. Он утверждает, что «вся история земских учреждений — это история борьбы, более или менее решительной, — местной самодеятельности против бюрократии». Автором ряда работ по истории земского движения является И. П. Белоконский, который (а это отмечали даже советские историки)3 переоценивал земское политическое движение. Большой вклад в исследование истории земств внес М. Слобожанин, который первым из ученых попытался дать оценку представительству крестьянства в земских органах и его влиянию на работу земств. Значительное место уделил в своей работе законопроектной деятельности правительства К. А Пажитнов. Сложности становления местного самоуправления в России подметил Г. А Джаншиев: «История Положения о земских учреждениях 1 января 1864 г. может служить наглядным доказательством тому, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и к продолжительным крупным недоразумениям, благодаря отсутствию национального плана у руководителя реформы и стремлению его сочетать противоположные принципы, совместить исключающие друг друга системы и тенденции».4.

Особое место в историографии проблемы занимает труд В. В. Леонтовича «История либерализма в России». «Строго выдержанный правовой метод», по утверждению А.И. Солженицына5, позволил автору отойти от традиционного.

1 Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. — М., 1914. — С. 59.

2 Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. 4. -М., 1909;1911. — С. 161.

3 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. — М., 1968. — С. 7.

4 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. — СПб., 1905. — С. 301.

5 Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762−1914. — М., 1995. — С. IV-V. историко-политического взгляда на либерализм, включая и проблему местного самоуправления: «. В основу начавших свою деятельность в 1864 году органов земского самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета или, иными словами, разделения власти, а концепция, которая резко противополагает общество государству. Из этой концепции вытекало заключение, что вмешательство государства в общественную сферу представляет собой весьма нездоровое явление».1 Считая земство зародышем конституционного строя, В. В. Леонтович, в то же время, считал наиболее важной для судьбы России либеральную правительственную программу П. А. Столыпина. Заслуга В. В. Леонтовича состоит в историко-правовом анализе явлений российского либерализма.

На основе циркуляра Наркомата Внутренних Дел от 6 февраля 1918 г. земства были упразднены. Произошел резкий спад публикаций по этой тематике. Марксистская историография крайне критически относилась как к самому институту земского самоуправления, так и к правительственной политике по отношению к нему. В этом плане влияние оказали позиции первых российских историков-марксистов М. Н. Покровского и С. Я. Цейтлина, отрицавших позитивное значение земской реформы. Определяющим на выработку точки зрения на земскую организацию стало ленинское видение данной проблемы. В. И. Ленин сравнил земство с «пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством».3.

В 40−60-е годы XX в. в советской историографии определился более позитивный взгляд на значение земских учреждений. Лишь в конце 50-х гг. аргу.

1 Леонтович В. В. Указ. соч., с. 311.

2 Покровский М. Н. Русская история с древнейших времен: В 5 т. Т. IV. — М., Соцэкгиз, 1934. Цейтлин СЛ. Земская реформа // История России в XIX в.: Эпоха реакции. Т. 3. — Б.м., Б.г.

3 Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Полн. собр. соч. Т. 5. / Ин-т марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 5-е изд. — М.: Госполитиздат, 1972. — С. 35. ментированный обзор трудов по данной теме был сделан исследователем земской истории В. В. Гармизой, где помимо детального описания хода работ по составлению проекта земской реформы, автором было уделено внимание теоретическим вопросам становления самоуправления. Земская реформа оценивается им как «уступка правительства, направленная на укрепление самодержавия».1 Главным достоинством монографии является привлечение большого количества архивного материала.

В отечественной историографии широко дебатировались вопросы кризиса самодержавия и в связи с этим, давалась оценка земской реформе 1864 г. и Л контрреформе 1890 г.

Новая волна интереса к истории земства, связанная с эпохой становления демократической России, относится ко второй половине 80-х — 90-м гг. XX в. Это в значительной степени вызвано стремлением изучения земского опыта в связи с поиском более эффективных форм и методов местного самоуправления.

1 л.

За этот период опубликованы работы Н. М. Пирумовой, Г. А. Герасименко, JI.E. Лаптевой5, П.И. Шлемина6, И.И. Овчинникова7, В.Ф. Абрамова8,.

1 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. — М., 1957. — С. 9.

2 Зайончковскнй П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 — 1880 гг. -М., 1964. Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX в. -М., 1970. Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 года. -М., 1968.

Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. — Л., 1978.

Чернуха В. Г. Проблема политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х гг. XIX в. //.

Проблемы крестьянского землевладения и внутренняя политика России в дооктябрьский период. — М., 1972.

3 Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. — М.: Наука, 1977.

Пирумова Н. М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX века. — М.: Наука, 1986.

4 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. -М.: Наука, 1990.

5 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. — М., 1993.

Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина XIX в. / Акад. Правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. — М.: Ин-т государства и права РАН, 1998.

Лаптева Л.Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. — М.: Изд-во РАГС, 1999.

6 Шлемин П. И. Земско-либеральное движение на рубеже XIX — XX вв. — М., 1972.

Шлемин ПЛ. История местного самоуправления в России в 1864—1917 // Местное самоуправление: Российский вариант: Научно-аналитический обзор. — М., 1997.

7 Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999.

8 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. — М.: ФГ «Ника», 1996.

Н.Г. Королевой1, А.Ю. Шутова2, В.А. Нардовой3, В. В. Еремяна, М.В. Федорова4, Л. И. Футорянского .

И.И. Овчинников, например, затронул в своей монографии проблемы ист торической преемственности в развитии самоуправления, рассматривая деятельность земства как сугубо положительную по своему содержанию, причем в эту деятельность постоянно вмешивалось правительство: «Их история (земских учреждений — Н.М.) чрезвычайно богата различными распоряжениями, циркулярами, принятыми властями в связи с теми или иными действиями земств. Все эти акты преследовали цель стеснить их самостоятельность, усилить зависимость от административных органов».6.

Многие научные публикации, появившиеся на рубеже XX—XXI вв., сохраняют в своем большинстве традиционные подходы к оценке многочисленных сторон земского самоуправления. Неизменно подчеркивалось стремление государства сохранить контроль за земским самоуправлением. Однако при та-А ком рассмотрении проблемы все рассуждения о роли и месте земства в государстве и обществе утрачивают ценностный смысл. Такие же проблемы, как развитие законодательства по земскому самоуправлению, деятельность властей по совершенствованию его системы, настроения различных политических группировок в отношении перспектив развития местного самоуправления в России, в основном, не рассматривались. Королева Н. Г. Земство на переломе 1905;1907. -М.: Наука, 1995.

2 Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864−1917). — М., 1997.

3 Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. II Великие реформы в России 18 561 864. / Сб. под ред. Захаровой Л. Г. — М., 1992.

4 Еремян B.B., Федоров M.B. Местное самоуправление в России (XII-XX вв.). — М., 1998.

5 Футорянский Л. И. Казачество России на рубеже веков. — Оренбург: Печатный Дом «Димур», 1997. Футорян-ский Л.И. К вопросу о земельной аренде в казачьих областях в конце XIX — начале XX вв. II Вопросы аграрной истории Урала и Западной Сибири. — Курган, 1971. — С. 442−452- Футорянский Л. И. Предпринимательские хозяйства в Оренбургском казачестве в конце XIX — начале XX вв. // Казачество Оренбургского края XVI—XX вв. — Оренбург, 1992; Футорянский Л. И. Из истории казачьего самоуправления и «автономии» // 1743: Историколитературный альманах. — Оренбург: Оренбургская губерния, 2000. — С. 83−93- Футорянский Л. И. О доходах и расходах (бюджетах) казачьих войск и станиц в конце XIX — начале XX вв. // Российская государственность и местное самоуправление: Материалы науч.-практ. конф. — М.: Московский экономике"-правовой ин-т, 2001. -4.1.-С. 173−176- Футорянский Л. И. Самоуправление в казачьих губерниях, областях, отделах, станицах II Местное самоуправление — механизм реализации конституционности России. — М., 2002. — С. 292−296- Футорянский Л. И. Дважды юбилейный // Оренбургский край в системе евразийских губерний и областей России. Всероссийская научно-практическая конференция. ИПКГОУ ОГУ. — Оренбург, 2004. — С. 3−32.

6 Овчинников И. И. Указ. соч., с. 52.

Современный этап изучения истории земского самоуправления связан с переломной эпохой в нашей стране, относящейся ко второй половине 90-х гг. Уход от идеологического единообразия позволил увеличить круг изучаемых проблем, привлечь ранее недоступные источники, значительно расширить методологическую базу. Заметно усилилась практическая значимость исследований земских учреждений, что связано с произошедшими изменениями политической системы российского государства, в том числе и в организации местного самоуправления.

В современной отечественной историографии по земской тематике выделяются работы JI.E. Лаптевой. Автор скрупулезно провел юридическое исследование проблем функционирования земских учреждений в России, проанализировал особенности правового положения земств, их статус в системе государственных учреждений и основные направления деятельности. Автор видит отличие российской модели самоуправления от западной в целях деятельности. В западной модели это поддержание «автономии индивида», в российскойподдержание «системы».1 Анализируя различные подходы к проблеме самоуправления, Л. Е. Лаптева справедливо отмечает, что «только с позиции теории отчуждения можно противопоставлять государственное управление общественному самоуправлению, поскольку речь, в сущности, идет о явлениях однородных».2.

Активизировалось изучение земской истории в отдельных регионах страны. Расширению географии исследований по истории земств способствовали научные конференции и совещания.3.

1 Лаптева Л. Б Самоуправление в российской государственной традиции // Проблема ценностного подхода в праве: Традиции и обновление. — М., 1995. — С. 55.

2 Лаптева Л. Е Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). — M., 1998. — С. 22.

3 Самоуправление как традиционная часть управления / Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России: Проблемы и перспективы развития. Материалы научно-практической конференции. — М.: Изд-во МГУ, 1994.

Земство — история и современность: Материалы областной научно-практической конференции, г. Пенза. 28 марта 1995 г. — Пенза, 1995.

Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций. Материалы конференции. Новгород. 18 февраля 1996 г. / Земский вестник. — 1996. — № 3−4.

Местное самоуправление в России. Проблемы становления, развития и функционирования. Материалы П Всероссийской научно-практической конференции, г. Пермь. 26−27 октября 1999 г. — Пермь, 1999.

Задачами современной историографии являются преодоление точки зрения, низводящей земство лишь до роли элемента в политическом движении конца XIX — начала XX вв. и включение в научный оборот новых юридических источников, а также прочтение под другим углом зрения источников уже известных.

Наряду с изучением истории института земства, исследователи все больше обращаются к проблемам формирования местного самоуправления в условиях демократической России. В работах авторов Г. В. Барабашева1, А.Г. Гла-дышева2, Н.А. Емельянова3, М.А. Краснова4, В.А. Кирпичникова5, О.Е. Кута-фина, В.И. Фадеева6, М.Ф. Маликова7, Т.Н. Михеевой8, Е.Е. Некрасова9, Ф.М. Раянова10, В.К. Саммигуллина11, В.Е. Чиркина12, К.Ф. Шеремета13, Е.С. Шугри-на14 местное самоуправление рассматривается как сложный комплексный социально-правовой и демократический институт гражданского общества, включающий в себя многообразные по содержанию общественные отношения. Среди них авторы выделяют следующие группы:

— возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры и формирования органов местного самоуправления;

Местная власть. Проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан. Материалы республиканской научно-практической конференции. — Уфа, 2000.

1 Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М., 1996.

2 Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. — М., 1986.

3 Емельянов Н. А. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. — Москва-Тула, 1999.

4 Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. — М., 1996.

5 Кирпичников В. А. Власть, которой пока нет. — M., 1995.

6 Кутафнн О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: Юристь, 1997.

7 Маликов М. Ф. Концептуальные проблемы местного самоуправления. — Уфа, 1998.

Маликов М. Ф. Проблемы реализации суверенитета Республики Башкортостан: В 3 т. Т. 1. — Стерлитамак, 1999. Маликов М. Ф. Совершенствование государственности Республики Башкортостан. — Уфа: РИО БашГУ, 2003.

8 Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть. — Йошкар-Ола, 2000.

Михеева Т. Н. Проблемы и пути укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственной властью // Государственная служба. — 2002. — № 5. — С. 106−113.

9 Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. -M., 1999.

10 Раянов Ф. М. Трудный путь к правовому государству. — Уфа: Башк. кн. изд-во, 1999.

11 Саммигулин B.K. Конституционное развитие Башкирии. -Уфа: Башк. кн. изд-во, 1991.

12 Чиркин В. Е. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. — M., 1997.

13 Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в России. — М., 1998.

14 Шугрин Е. С. Муниципальное право. — Новосибирск-Москва: Academia, 1995.

— связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах.

Зарубежная историография традиционно представляет земскую реформу как стремление самодержавия подражать западным образцам. Такие англоамериканские ученые, как В. Рубол1, Р. Мэннинг2, Т. Эммонс3, Д. Орловски4, С.Ф. Старр5, Г. Эббот6, Р. Роббинс, 7 и Б. Линкольн, 8 А. Валиски9 много внимания в своих исследованиях уделяют последствиям земской реформы, влиянию либеральной оппозиции, кризису самодержавия, в то же время справедливо отмечая недостатки научных работ по истории государственного управления в пореформенной России: «Во всех этих прекрасных книгах и статьях внимание концентрируется на тех аспектах реформ, которые в первую очередь связаны с землей и соответственно не имеют прямого отношения к истории государст.

10 венных учреждении и права".

История земских учреждений в Уфимской губернии, материалы по которой используются в диссертации, до сих пор не получила должного освещения. В дореволюционный период можно отметить ряд работ о практической деятельности земства. Это, например, исследования П.Ф. Гиневского11, М. И. Обу.

1 Roobol W.H. Reforms and reactions in Russia: Three studies of Russian revolution. Stanford, 1980.

2 Manning R.T. The crisis of the old order in Russia: Gentry and Government. Princeton (N.Y), 1982.

3 Emmons Ed. Т., Vucining W.S. The zemstvo in Russia: an experiment in local government. Cambridge Mass.: Harvard Univ. Press, 1982.

4 Orlovsky D.T. The Limits of Reforms: the ministry of internal offairs in Imperial Russia, 1802−1881. Cambridge Nass.: Harvard Univ. Press, 1981.

5 Starr S. Frederick. Decentralization and Self-Doverment in Russia. 1830−1870. Princenton Univ. Pr. 1972.

6 Эббот Глисон. Великие реформы в послевоенной историографии // Великие реформы в России. 1856−1874. -М&bdquo- 1992.

7 Robbins R.G. The Tsar’s Viceroys: Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire. Cornell Univ. Press, 1987. s Lincoln W. Bruce. The Great Reforms. Autocracy, Bureacracy and the Politics of Change in Imperial Russia. Illinois, 1990.

9 Walicki A. Legal Philosophers of Russian Liberalism. Oxford, 1987.

10 Эббот Глисон. Указ. соч., с. 8.

11 Гиневский П. Ф. Сборник деятельности Уфимского уездного земства за истекшую четверть века его существования. 1875−1900.-Уфа, 1900. хова1, М.А. Рыбалкина2, В.Ф. Герасимова3, A.M. Ксенжопольского4, П.Н. Григорьева5, М.П. Красильникова6. Различные фактические и статистические сведения содержатся в юбилейных сборниках. По несколько страниц посвящено уфимскому земству в работах И. П. Белоконского. Все авторы отмечают в целом достаточно высокий уровень постановки земского дела в губернии. В советский период к истории уфимского земства обращаются вновь лишь в 90-е годы. СреТ ди нескольких публикаций следует выделить монографии Ф. АИшкулова и о.

Н.И. Леонова, посвященные буржуазным реформам на территории Башкортостана. Необходимо отметить, что Ф. А. Ишкулов освещает работу земства лишь в контексте судебной реформы, а Н. И. Леоновым она рассматривается, как одна из цепочки «великих реформ», изменивших жизнь Уфимской губернии и в экономическом, и в социальном политическом плане.

По истории Уфимской губернии есть обобщающие исследования, 9 но, к сожалению, именно в силу их обзорного характера деятельность органов местного самоуправления в них не подвергается глубокому анализу, недаром в приложении к своей диссертации В. А. Горнов в «Карте исследований по земской тематике» изобразил Уфимскую губернию белым пятном — «неизученным регионом».10.

В последние годы появился ряд публикаций, посвященных земству Уфимской губернии, таких авторов, как О. А. Курсеева, Л. Н. Маркелова,.

1 Обухов М. И. Народное образование в Уфимской губернии к 1917 г. Краткий очерк состояния народного образования ко времени преобразования земства, — Уфа, 1917. Рыбалкин М. А. Очерк потребительской кооперации Уфимской губернии. — Уфа, 1915.

3 Герасимов В. Ф. Очерк деятельности Уфимского губернского земства (к 50-летию введения земских учреждений).-Уфа, 1914.

4 Ксенжопольский A.M. Очерк 25-летия земской ветеринарной организации в Уфимской губернии. — Уфа, 1913.

5 Григорьев П. Н. Систематический сводный сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания за 35-летия. 1875−1909 гг.: В 3 т. — Уфа, 1915; Григорьев П. Н. Очерк деятельности Уфимского губернского земства по народному образованию за 1875−1910. -Уфа, 1912.

6 Красильников М. П. Земские оценки имуществ в Уфимской губернии. — Уфа, 1911; Красильников М. П. Оценочно-статистическое дело в Уфимском земстве (исторический очерк). — Уфа, 1909.

7 Ишкулов Ф. А. Судебно-административная реформа в Башкортостане. — Уфа: Китап, 1994.

8 Леонов Н. И. Буржуазные реформы 60−70-х годов XIX в. в Башкирии. — Уфа, 1993.

9 Очерки по истории Башкирской АССР. Т. 1. Ч. 2. — Уфа, 1959; История Урала. Т. 1. — Пермь, 1976; История Урала в период капитализма. — М., 1990; История Уфы. -Уфа, 1981. и др.

10 Горнов В. А. История земства России второй половины XIX — начала XX века и ее отражение в отечественной исторической науке (1956;1995). Дисс. канд. ист. наук. — Рязань. 1996. — С. 291.

Р.И. Кантимирова, К. К. Каримов, М. Н. Фархшатов, JI.A. Ямаева, Н. Хафизова, И. Адамов, А. Биккузина1.

Таким образом, обзор исследований по избранной нами теме свидетельствует об огромном интересе к данной проблеме. Именно этим объясняется тема нашего исследования, посвященная развитию местного самоуправления в России третьей четверти XIX в. до 1914 г. на материалах Уфимской губернии, тем более, как уже указывалось выше, специального изучения по этому региону России в данном направлении не велось. Такое положение делает актуальным вопрос о привлечении внимания современных исследователей к этой крупной и многогранной теме, широкое освещение которой требует коллективного участия на ближайшую историческую перспективу.

Однако, несмотря на многообразие существующих подходов к исследованию местного самоуправления в Уфимской губернии, в настоящее время недостаточно полно осмыслен вопрос формирования земских единиц в Уфимской губернии, их организационная структура. Требуются поиски новых контекстов в исследовании реализации функций Уфимского земства.

Учитывая все вышесказанное, объектом диссертационного исследования являются формирование земской системы самоуправления в России и деятельность земств во второй половине XIX — начале XX вв.

Предметом исследования выступают особенности становления органов земства и реализации проводимых ими преобразований в Уфимской губернии.

Цель диссертационной работы состоит в осуществлении исторического анализа земского самоуправления в России и выявления закономерностей этого.

1 Курсеева О. А. Земский либерализм в провинции на рубеже XIX—XX вв.еков (по материалам Среднего Поволжья и Приуралья): Монография. — Уфа-Стерлитамак: ИИЯЛ УНЦ РАНСтерлитамк. пед. ин-т, 2003; Курсеева О. А., Маркелова Л. Н. Деятельность Уфимского губернского земства в области медицины в конце XIX — начале XX вв // В центре Евразии: Сб. науч. тр. / Отв. ред. В. А. Иванов. — Стерлитамак, 2001. — С.151−157- Каримов К. К. Научные и краеведческие изыскания в Башкортостане во II половине XIX века // Сб. Востоковедение. — Уфа, 1992. -С. 28−31- Фархшатов М. Н. Народное образование в Башкирии в пореформенный период. 60−90 гг. XIX в. — М.: Наука, 1994; Мусульманские депутаты Государственной Думы России. 1906;1917. / Сб. материалов. Сост. Л. А. Ямаева. — Уфа, 1998; Аламов И. Из истории местного самоуправления // Ватандаш. — 2002. — № 12. — С. 66−69- Биккузина А. Основы местного самоуправления башкир в XIX — начале XX веков // Ватандаш. — 2002. — № 12. -С. 70−76- ХафизоваН. «Мощные силы будущего.»: из истории земских учреждений // Ленинец. — 1990. -№ 16.

— С. 11- Кантимирова Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во половине XIX — начале XX вв.

— Уфа-Стерлитамак, 2000. процесса в условиях одного из регионов Российской империи — Уфимской губернии.

С учетом поставленной цели решались следующие задачи:

— Определить содержание основных законодательных актов Российской империи по вопросам земского самоуправления с учетом региональных особенностей;

— Конкретизировать общую картину экономического, социального и культурного развития Башкортостана в посткрепостническую эпоху.

— Выявить сущность и своеобразие действий государственной власти по формированию института земского самоуправления в Уфимской губернии;

— Охарактеризовать на основе изучения архивных материалов структурный механизм земских единиц в Уфимской губернии в соответствии с реформой 1864 г.;

— Проанализировать функции местного самоуправления Уфимского земства в соответствии с его законодательной базой;

— Установить историческую роль деятельности Уфимского земства, внесшего определенный вклад в развитие буржуазных отношений на территории Уфимской губернии;

— Выявить практику, способствующую совершенствованию современного законодательства по местному самоуправлению исходя из земского опыта.

Специфика исследования.

Особенность работы состоит в том, что она находится на стыке истории и юриспруденции. Исследование, проведенное на региональном уровне, дополнит и расширит сведения о деятельности земских учреждений России.

Хронологические и территориальные рамки.

Исследование охватывает почти весь период деятельности земских учреждений в Уфимской губернии: начиная со времени основания (с 1875 г.) и до периода первой мировой войны (до 1914 г.). Война вызвала серьезные изменения в деятельности земств, поэтому земское самоуправление в годы первой мировой войны должно, с нашей точки зрения, стать объектом самостоятельного научного исследования. Обозначенный хронологический период дает возможность шире и полнее проследить развитие института земского самоуправления в пределах одной из административно-территориальных единиц Российской империи — Уфимской губернии, выявить общие и специфические черты и особенности этого процесса.

Методологическая основа исследования.

Работа написана в общих рамках всемирно-исторической теории в пространстве историко-либеральной концепции. Методологической основой исследования является диалектический подход, выступающий ориентиром определения и структурирования многообразных связей экономических, политических и правовых явлений. Данный принцип отражает диалектику бытия, вскрывает обусловленность нового состояния предыдущим, выявляет основные закономерности появления нового.

В исследовании были использованы историко-правовой, историко-сравнительный, историко-системный методы. Обоснованность применения ис-торико-правового метода обусловлена тем, что он позволяет установить взаимосвязь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства, выявить активную роль права в процессе исторического развития общества. Сравнительный метод исследования дал возможность актуализировать исторический опыт развития земского самоуправления, установить общность большого числа проблем становления местного самоуправления в прошлом и настоящем. Историко-системный метод использовался при анализе роли и места местного самоуправления в системе общегосударственного управления. Также в работе использованы документально-иллюстративный, описательный методы и метод научного обобщения.

Данные принципы и методы позволяют с наибольшей полнотой и эффективностью распорядиться многообразным комплексом источников, используемых в работе.

Источниковая база.

В диссертационном исследовании были использованы архивные материалы, нормативные документы, официальная и земская статистика, материалы периодической печати, а также дневники и воспоминания.

Основной нормативный материал почерпнут из Полного собрания законов Российской империи. Важный законодательный материал собран из издававшихся в разное время сборников.1 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 гг. и «Положения о земских участковых начальниках» 1889 г. определили правовой статус местного самоуправления, его структуру и порядок образования. Юридический анализ этих документов весьма важен для характеристики значения земского самоуправления в России.

К материалам официального делопроизводства относятся всевозможные законопроекты, связанные с земскими учреждениями, записки и замечания министров на эти законопроекты, статистические материалы, циркуляры и переписка Канцелярии министерства внутренних дел с губернаторами о земствах. Л.

Частично эти материалы были опубликованы, другая их часть находится в архивах.

Большинство материалов, характеризующих конкретные направления деятельности земских учреждений, их взаимоотношения между собой и с администрацией, содержатся в Российском государственном историческом архиве в Санкт-Петербурге (РГИА), где имеются многочисленные фонды различных департаментов, отделений и Канцелярии Министерства внутренних дел.

Из фонда Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282) извлечен разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории земского самоуправления. Фонд содержит ряд документов, относя.

1 Мыш М. И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. — СПб., 1890.

Мыш М. И. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. (Высочайше утвержденное 12 июня 1890 года).-СПб., 1900.

Сборник правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящихся. Тт. I-XIII. — СПб., 1868−1891.

2 Труды комиссии о губернских и уездных земских учреждениях. -СПб., 1863. Материалы по земскому общественному устройству, тт. 1−2. — СПб., 1885−1886. щихся к принятию первого земского Положениядонесения губернаторов о ходе занятий губернских земских собраний и выборов в губернские земские управытекущие дела по деятельности земств. Нами использовались документы из фондов структурных подразделений данного Министерства. Это фонд департамента Общих дел (1284) и фонд Хозяйственного департамента (1287).

Богатый материал для научного анализа составили также фонды Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ). несмотря на то, что в годы гражданской войны фонды земских учреждений значительно пострадали. Большая часть документальных материалов, относящихся к земским учреждениям Уфимской губернии, хорошо сохранилась и находится в отделе редких книг Национальной библиотеки имени Ахмед-Заки Валиди Министерства культуры Республики Башкортостан.

Главной целью привлечения местных архивных фондов являлось изучение механизма деятельности Уфимской губернской земской управы. Анализ дел, находившихся в производстве управы, помогает преодолеть стереотипные представлении о бюрократической опеке земств и степени профессионализма в деятельности самих земских учреждений. Эти документы, характеризующие текущую деятельность земских исполнительных органов, их взаимодействие с земскими собраниями, содержатся в фонде губернской земской управы и в четырех фондах уездных земских управ (Ф. 132, 135, 151, 133, 400). Всего они заключают 3337 дел, которые распределяются по следующим разделам: а) дела о службе членов земских управ, б) Циркуляры учреждений МВД, присланные к сведению, в) доклады губернской управы земским собраниям, г) основные направления деятельности земств (народное образование, медицина, дорожное сообщение, агрономия, санитарно-гигиенический отдел). Уместно добавить, что кроме документов губернской земской управы, включающих в себя дела за 1875−1918 гг., лишь архив Бирской уездной земской управы сохранился полностью, т. е. за 1875−1918 гг.

Документы Уфимского губернского по земским и городским делам присутствия находятся в фонде И-303 и, к большому сожалению, имеют только четыре единицы хранения. В основном, это описи дел губернского присутствия по годам и переписка с уфимским гражданским губернатором, казенной палатой и другими учреждениями. Часть материалов, используемых в исследовании, в частности переписка губернатора с министром внутренних дел, с другими высшими и центральными государственными учреждениямидела об утверждении на земские должностижалобы юридических и физических лиц на постановления и действия органов земского самоуправления были обнаружены в фонде Канцелярии уфимского гражданского губернатора (Ф. И-11). Практическое отсутствие в фондах ЦГИА РБ документов земских собраний предопределило использование материалов, находящихся в фондах национальной библиотеки им. А. З. Вапиди: журналы очередных и чрезвычайных сессий губернского земского собрания и сборники их постановлений. Изучение местных архивных материалов в совокупности с анализом нормативно-правовых актов действующего законодательства способствовало формированию целостного представления о месте и роли земских учреждений в местном управлении исследуемого хронологического периода.

Источниковая база исследования была определенным образом расширена за счет привлечения материалов трех архивных фондов Научного архива Уфимского научного центра Российской Академии Наук (НА УНЦ РАН) в Уфе. Из них личный фонд надворного советника Д. С. Волкова (ф. 23), известного городского общественного деятеля пореформенного времени, является наиболее крупным в архивохранилище. Материалы его фонда содержат некоторые фрагментарные сведения по отдельным фактам истории Уфы и Уфимской губернии XIX века. Хотя архивные материалы тематически далеки от исследуемой темы, одно из дел (on. 1, д. 4) содержит весьма ценные в социально-экономическом отношении сведения относительно того, что представляла из себя та часть Оренбургского генерал-губернаторства, которая впоследствии вошла в состав Уфимской губернии. Выявленные фонды дали нам возможность внести ясность в то, что учитывало земство при производстве смет и раскладок. Из двух фондов №№ 22 и 49 (личных) в ходе работы были востребованы отдельные факты. Сосредоточенный в этих делах архивный материал дополняет наши представления по некоторым специфичным проблемам, в частности, попытки борьбы против многоступенчатых выборов в уездные и губернское собрания, а также против сословного деления.

В процессе исследования использовались различные статистические издания. Необходимость привлечения статистических данных мы считаем закономерным. При составлении статистических таблиц стали использоваться более совершенные методики (групповые, комбинационные и др.). Сначала земская статистика основной упор делала на крестьянском хозяйстве. Это объяснялось прежде всего профессиональными задачами — сбором статистического материала для расклада земских повинностей.

Уфимским губернским земством в этом плане была проделана огромная работа. Во второй половине 90-х гг. XIX в. были опубликованы «Сборники статистических сведений по Уфимской губернии». 6 томов сборников содержали сведения о социально-экономическом положении населения и экономике по всем шести уездам губернии. С 1900 г. ежегодно стали издаваться «Уфимские земские календари», содержащие сведения о численности населения, его распределении по роду занятий и по другим важным аспектам.

Источниками для данного исследования послужили также дневники и воспоминания государственных и земских деятелей. Содержащиеся в них сведения позволяют глубже осмыслить историческую обстановку в стране в период подготовки и проведения земской реформы и контрреформы. В работе использованы материалы дневников П. А. Валуева, Д. А. Милютина, воспоминания Б. Н. Чичерина, И. С. Аксакова, С. Ю Витте.1 В ходе проведения исследова.

1 Аксаков И. С. Записки // Русские мемуары. Избранные страницы (1826−1856). — М.: Правда, 1990. Валуев П. А. Дневник П.А. Валуева (1861−1876)/Под ред. П. А. Зайончковского: в 2 т. Т. 1 -М., 1961. ния изучались публицистика и ведомственная печать, так как еще Б. Н. Чичерин указывал: «Государственные вопросы развиваются только основательной работой., а у нас даже чисто теоретическое изучение этих вопросов составляет величайшую редкость. Масса русских людей все свои сведения черпают из газет».1.

Оценку Положения 1864 г. давали газеты различных направлений, от революционно-демократического «Колокола» до реакционной «Вести». Вопросы земской деятельности освещались на страницах «Недели», «Московских ведомостей», «Русских ведомостей», «Земства», «Земского дела». Официальная точка зрения по проблемам земства высказывалась на страницах печатного органа Министерства внутренних дел — «Правительственного вестника». Юридическая газета «Право» также отражала на своих страницах вопросы теории и практики земского самоуправления.

Важным источником для нашего исследования стал единственный орган периодической печати Уфимской губернии во второй половине XIX в. -«Уфимские губернские ведомости». Его публикации в значительной степени компенсировали отсутствующие в архивах материалы о повседневной практической деятельности уфимского земства. Например, в них публиковались списки лиц, баллотировавшихся в участковые или почетные мировые судьисписки лиц, имеющих право непосредственного голоса (или через уполномоченных) в избирательных съездах по уездам и покуриально.

Использование вышеперечисленных источников позволило автору дать ответы на вопросы по возникновению и функционированию института земского самоуправления в 1875—1914 гг. Соответствующие материалы, впервые вводимые в научный оборот, расширяют источниковую базу по изучению органи.

Петрункевич И. И. Из записок общественного деятеля. Воспоминания / Архив русской революции, издаваемый И. В. Гессеном. — М.: Изд-во «Терра», 1993.

Письма К. Д. Кавелина и И. С. Тургенева к А. И. Герцену. — Женева, 1892.

Чичерин Б. Н. Воспоминания Б.Н. Чичерина: Земство и Московская Дума. // Записки прошлого: Воспоминания и письма. — М.: Кооперат. изд-во «Север», 1934.

Витте С. Ю. Воспоминания. Эпоха Александра П и Александра Ш: В 2 т. — Берлин, 1922;1923.

1 Чичерин Б. Н. Наше настоящее положение // Родина. — 1992. — № 11−12. — С. 50. зационно-правовых основ земского самоуправления Уфимской губернии, взаимодействию с центральными и местными государственными учреждениями.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые проведено исследование проблем создания и деятельности земского самоуправления Уфимской губернии в 1875—1914 гг. с учетом закономерностей развития управления в России.

Полученные результаты могут быть конкретизированы в виде следующих положений, выносимых на защиту:

— Доказано, что особенности проведения земской реформы в Уфимской губернии обусловлены спецификой социально-экономического развития края, культурно-образовательным уровнем населения и его национальным составом.

— Обосновано, что, несмотря на заметное преобладание в земских учреждениях дворянства, они по своей сущности несли в себе буржуазное начало. Земства Уфимской губернии способствовали развитию капиталистических отношений.

— Обнаружено, что более позднее по сравнению с другими европейскими губерниями России введение земского самоуправления на территории Уфимской губернии было вызвано совокупностью политических, экономических, социальных и национальных причин.

— Установлено, что земство Уфимской губернии предприняло попытку создания оптимального сочетания местных и государственных интересов, дающего возможность наиболее эффективно реализовать социально-экономический потенциал территориальной единицы.

— Выявлено, что правовые положения о природе самоуправления, сложившиеся в период действия земских учреждений, как и многие юридические нормы земского законодательства, вполне применимы в настоящее время при подготовке и проведении реформ местного управления и самоуправления.

Теоретическое и практическое значение исследования.

Учет опыта функционирования земских учреждений Уфимской губернии второй половины XIX — начала XX вв. может быть принят во внимание теорией и практикой местного самоуправления для совершенствования деятельности муниципальных органов.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки и преподавания курсов «История России», «История Республики Башкортостан», «История государства и права России», «История государственного управления России», «История государства и права Республики Башкортостан», «История политических и правовых учений», а также при чтении спецкурса по данной научной проблеме.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на республиканской научно-практической конференции, посвященной 10-й годовщине принятия Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан (Уфа, 2000 г.), региональной научной конференции «Культурное наследие народов Башкортостана» (Уфа, 2003 г.), всероссийской научной конференции «Местное самоуправление и национальная безопасность» (Москва, 2003) и международной научно-практической конференции «Проблемы противодействия преступности в современных условиях» (Уфа, 2003). Содержание работы отражено в опубликованных по теме исследования статьях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка литературы, включающего в себя 292 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Самоуправление в России с самого начала своего существования в силу Чобъективных факторов пришло в противоречие с самодержавной системой. Реформы местного самоуправления создали своего рода политическую отдушину, сняли на ряд лет остроту многих проблем, мобилизовали резервы местного самоуправления на службу интересам правительства и, наконец, избавили самодержавие от непосильной для российской бюрократии задачи — в условиях гигантских пространств, плохих путей сообщения и средств связи определять всю жизнь на местах и контролировать ее из центра.

Земство стало своеобразным зеркалом кризисных процессов в стране, так как государство сознательно шло на реформы местного самоуправления, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения преобразований. Его обставили частоколом юридических ограничений, воздвигли над ним административную опеку. Несовершенство и односторонняя социальная направленность ^ земской налоговой политики усилили его зависимость от правительственных структур. Все это позволило самодержавию получить главный выигрыш — остаться у власти. Царизм взялся вести страну по пути, который был ему глубоко чужд, но он шел на это, вынуждаемый ходом истории. Неудивительно, что каждому шагу вперед предшествовало долгое топтание на месте, отклонения вправо и влево, а порой и назад.

Однако введение института земств было шагом вперед в истории России, хотя в дальнейшем этот шаг не получил надлежащего развития. Причина этого, как уже отмечалось нами, крылась в том, что законодательство и вся административная практика шли по пути ограничений и сдерживания земского самоуправления. Но, несмотря на все препоны, земство сумело пустить глубокие корни и развить за сравнительно короткий срок многообразную и весьма плодотворную деятельность в областях образования, здравоохранения, ветерина-^ рии, дорожного строительства и т. д. Земская организация, полагаем, была самой эффективной, практичной и дешевой. В России была создана рациональная система земской службы.

Обобщая полученные в исследовании результаты, можно сделать следующие выводы:

1. Вопросы земского самоуправления находились в центре внимания либеральной общественности. Ведущие газеты и журналы конца 50−70-х гг. XIX в. начали печатать статьи о самоуправлении. Появились фундаментальные труды о земстве, были разработаны теоретические представления о нем. Именно на вопросах земского самоуправления публицистика и наука второй половины XIX в. переплелись так тесно, что стали фактически неразделимы. На земских идеях базировались конституционные проекты российских либералов.

2. Идеи земской реформы были одобрены либеральной теоретической мыслью. Либеральные деятели признавали земское самоуправление организацией не государственной, а общественной, которая в свою очередь помогает государству в решении поставленных перед ним задач местного уровня. По их мнению, главными ценными качествами земства стала его всесословность и самостоятельность. Но необходимо отметить, что не было единства в вопросе о сословности земских органов. Так, например, Б. Н. Чичерин ратовал за сохранение за земством сословных различий, а В. Н. Лешков отстаивал принцип бессословности. Теоретики-западники (К.Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, В.П. Безобразов) в земстве отдавали предпочтение дворянству, ссылаясь на его исторический опыт в делах местного управления. С этой оценкой не соглашался А.И. Василь-чиков, заявляя, что дворянство утратило свою «нравственную силу».1.

Документы подготовки земской реформы 1864 г. можно разделить на две группы:

1) стремящиеся дать земству большую самостоятельность в местных хозяйственных делах (проект Н.А. Милютина);

2) желающие поставить земство в зависимость от центра (проект П.А. Валуева).

Идея о государственном значении земской деятельности заняла превалирующее место, так как считалось, что именно это приведет к сотрудничеству земства и государства, усилит политическую роль земства и повысит его шансы стать основой будущего центрального представительства.

1 Васильчиков А. И. Указ. соч., с. XXXIII.

3. Проведенный анализ дореволюционного опыта развития местного самоуправления в России позволяет выделить основные принципы, определявшие сущность земского самоуправления в Уфимской губернии:

— принцип многообразия форм местного самоуправления, который позволял учитывать своеобразие социально-экономического уклада территорий, их национальные, культурные, религиозные и другие традиции;

— принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между различными уровнями власти (ресурсы распределялись не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования ресурсов каждым уровнем);

— принцип делегирования (при сохранении властных полномочий центра) органам местного самоуправления достаточно широких полномочий в экономической и хозяйственной сферах (хозяйственная инициатива обеспечивала возможность на местах ежегодно увеличивать ассигнования в развитие земского образования, культуры, здравоохранения);

— принцип удовлетворения первоочередных потребностей населения при полном запрете для органов самоуправления на участие в политической жизни страны.

Сущность земских учреждений, как видим, заключалась в том, что они должны были действовать самостоятельно, но в действительности земства зависели от правительства и местной администрации. Еще в 1882 г. известный отечественный деятель O.K. Нотович писал: «Едва ли нужно даже распространяться о том, какая огромная разница между той постановкой местной власти, о которой говорили мы, и тою, которая существует теперь».1.

4. Принятие «Положения об уездных и губернских учреждениях» не означало одновременную и повсеместную организацию земств по всей Российской империи. Бюрократия препятствовала распространению местного самоуправления на окраины России, придерживаясь мнения, что в ведении земств должно проходить в губерниях с явным преобладанием помещичьего землевладения. Более позднее по сравнению с другими европейскими губерниями стра.

1 Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. — СПб., 1882. — С. 123. ны появление земского самоуправления на территории Уфимской губернии объясняется тем, что Оренбургская губерния в 1865 г. была разукрупнена, причем основная масса помещичьих хозяйств оказалась в Уфимской губернии. В Оренбургской губернии остались уезды с преобладающими крестьянскими и казачьими хозяйствами. Поэтому в 1875 г. в Уфимской губернии произошла организация земских единиц, а в Оренбургской губернии этот процесс был отложен до 1912;1913 гг.

5. Особенностью проведения земской реформы в Башкирии было то, что состав гласных определялся не только социальной (в уездных земствах было 49% от землевладельческой, 9% от городской и 41,8% от сельской курии), но и национальной политикой правительства: из общего числа гласных по Уфимской губернии (1326 чел.) за названный период башкир и татар было избрано 413 чел., что составляет 31,15%.

6. Несмотря на заметное преобладание в земских учреждениях дворянства, они несли в себе буржуазное начало. Земства Уфимской губернии способствовали развитию капиталистических отношений, расширению сети народного образования и здравоохранения, развитию кустарной промышленности, агрономических знаний среди крестьян, заботились о дорогах и мостах. Важное познавательное и научное значение имела земская статистика, итогом многолетних изысканий которой явился опубликованный в 1898—1913 гг. в 10-ти томах «Сборник статистических сведений по Уфимской губернии». Опыт Уфимской губернии свидетельствует о том, что земства губернии пытались создать оптимальное сочетание местных и государственных интересов. Снабжение продовольствием, попечительство, благоустройство населенных пунктов, взаимное страхование — решение всех этих проблем, составляющих обыденную каждодневную жизнь человека, а значит и обеспечивающих реализацию его прав и свобод, вполне могли быть разрешены через механизмы местного самоуправления.

7. Интерес к изучению истории земства в России в последние годы чрезвычайно вырос. Объяснить это можно тем, что период реформирования всегда заставлял проводить исторические параллели, и тем, что идет острая дискуссия в обществе о путях развития страны в третьем тысячелетии. Но какая бы дискуссия не велась, уже сейчас ясно видно, что основным содержанием работы органов местного самоуправления являются те принципы, основы которых были заложены в «эпоху великих реформ».

В условиях формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации эти принципы остаются актуальными и представляют значительный научный и практический интерес, так как составляют неотъемлемый элемент отечественной теории местного самоуправления. Исторический опыт России указывает также на тесную связь степени самостоятельности местного самоуправления с преобладавшими в тот или иной период времени методами управления экономикой страны — чем выше степень либерализации ее механизмов, тем большим объемом прав наделялись местные органы власти. Это было связано с ростом количества субъектов экономического и социального взаимодействия, координацию и управление которыми невозможно было эффективно осуществить из центра.

Развитие местного самоуправления — необходимая предпосылка сохранения исторических и иных местных традиций, неповторимых региональных социально-культурных комплексов. Местное самоуправление направлено на воспитание у жителей чувства любви к родному краю, сплочение населения прочными социальными и духовными узами. Оберегая и развивая российский федерализм, особенности национальных культур, муниципальные образования способствуют сохранению целостности России.

Правовое государство невозможно создать без практического воплощения в жизнь идеи гражданского общества с его многообразными институтами, создающими единую и цельную систему сдержек и противовесов. Гражданское общество формируется десятилетиями, и местное самоуправление должно стать его основным институтом, базовым властным элементом государства. Только такой орган местного управления сможет выступать на государственной сцене в качестве выразителя законных прав и интересов народа.