Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления

Актуальность темы

исследования. Качественные преобразования политико-правовых и социально-экономических отношений в России закономерно требуют изменения всей системы управления обществом. Принципиальные трансформации государственного строительства отражаются на формировании местного самоуправления как значимого демократического атрибута.

Местное самоуправление, возведенное на конституционный уровень, способствует упрочению демократических начал. В статье 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Эта деятельность осуществляется гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования российской государственности, поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт весьма проблематично. Одновременно на пути этого процесса возник целый комплекс разноплановых препятствий: экономического (затянувшееся создание рыночных отношений и муниципальной собственности, в т. ч. собственности на землю), финансового (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социального (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политического (недоверие населения к институтам власти различных уровней) характера.

Рассматриваемый процесс осложняется рядом специфических проблем регионального свойства. К самым существенным из них можно отнести пробель-ность и коллизионность нормативной базынесовершенство механизма ее реализацииотсутствие реального опыта самоуправлениянедостаточная ресурсная обеспеченностьсерьезные нарушения законодательства. Далеки от идеала структура, формы и методы деятельности органов местного самоуправления, что обуф словлено невыверенностью целевых ориентиров и приоритетов муниципальной власти. Эти проблемы негативно влияют на претворение в жизнь конституционных принципов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны решать двуединую задачу: расширять возможности народовластия и укреплять публичную власть, способствовать повышению ее эффективности. Это исключительно важно для современного российского государственного строительства. Отметим также, что местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия, утверждая демократический режим в России.

Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления муниципальных территорий. Конституция РФ провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, неотъемлемое условие осуществления наро— дом принадлежащей ему власти. Вместе с тем речь идет не только об организации I власти и управления на местах, но и о непосредственном включении населения в • процесс развития своей территории, без чего нельзя добиться общественной поддержки осуществляемых в стране социально-экономических преобразований.

Важность исследуемой проблемы напрямую связана с самореализацией личности в политической, правовой, социально-экономической и культурной сферах, что сопряжено с формированием развитого гражданского общества в России, которое невозможно без действенной, стимулирующей нормативной базы, без государственной поддержки местного самоуправления. Только в этом случае население муниципального образования может быть реальным обладателем всех прав местного самоуправления, обретет способность брать на себя ответственность за самостоятельное решение вопросов местного значения.

Указанные обстоятельства чрезвычайно актуализируют научные проблемы исследования становления и реализации форм местного народовластия, ко-| торые выступают действенным основополагающим элементом системы муниципального управления.

Ф Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в зоне активного исследовательского интереса. Однако в современной юридической литературе пока нет специальных работ, посвященных комплексному исследованию конституционно-правовых начал народовластия в системе местного самоуправления, отсутствует выраженное обособление форм прямого участия населения в решении вопросов местного значения в ряду других возможностей осуществления местного самоуправления.

Различные аспекты деятельности местного самоуправления, отдельных его видов и форм, в том числе, и прямых, получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода В.П.Без-образова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, П. П. Тройского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, М. И. Свешникова, В. И. Сергеевича, В. Трутовского и др.

Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных право* вой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Исключение составляют исследования отдельных форм прямого народовластия. Единственной работой, где употреблялся термин «муниципальная демократия» применительно к деятельности уличных и квартальных комитетов, была монография В. А. Глазкова «Уличные (квартальные) комитеты». Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов были посвящены труды И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, К. Ф. Шеремета и др.

В современной литературе анализируются проблемы местного самоуправления в работах И. В. Выдрина, H.A. Емельянова, А. Н. Кокотова, М. А. Краснова, O.E. Кутафина, В. В. Маклакова, В. Г. Панскова, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, А. Н. Широкого и др. Однако для названных исследований характерна фрагментарность в изучении форм реализации народовластия в системе местного самоуправления, более того, не признана их организационная обособленность.

Названный вектор разработки данного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления с позиций развития форм прямого народовластия предопределили направление предпринятого диссертационного исследования.

Аналитические выводы, сделанные автором, основаны на изучении работ ученых в области истории права и государства, таких как В. Н. Белоновский, Н. П. Ерошкин, И. А. Дудник, И. И. Золотарев, Д. И. Иловайский, В. Д. Калинин, JI.E. Лаптева, Б. Э. Нольде, Н. Е. Носов, К. А. Пажитнов, С. Ф. Платонов, А. Е. Пресняков, И. Я. Фроянов, J1.B. Черепнин, С. О. Шмидт, B.JI. Янинтеории права и государства, конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, М.В. Баг-лая, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Н. С. Бондаря, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, Б. Н. Габричидзе, К. С. Гаджиева, H.A. Емельянова, A.B. Иванченко, В. Г. Игнатова, Д. А. Керимова, А. И. Ковлера, В. В. Комаровой, М. А. Краснова, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. В. Маклакова, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, В. А. Ржевского, О. Г. Румянцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, Д. Ю. Шапсугова, Г. Х. Шахназарова, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева и др.

В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате исследования публикаций в журналах, еженедельниках, сборниках, привлечены аналитические данные по результатам работы «круглого стола» «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы» и из документов заседаний Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, опыта деятельности органов местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации.

Освещение вопросов исторического развития форм народовластия в системе местного самоуправления в России актуализировало обращение диссертанта к изучению и анализу правовых первоисточников.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм народовластия. Настоящее исследование направлено на выявление правовых основ и практики реализации народовластия в системе местного самоуправления, характера правового регулирования и обеспечения функционирования соответствующих институтов, а также особенностей реализации норм федерального, регионального и местного уровней с целью их дальнейшего правового совершенствования.

Предметом диссертационного исследования выступают конкретные формы непосредственного народовластия на муниципальном уровне, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральном законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства России, решениях Конституционного Суда РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования заключается в разработке научно обоснованной концепции конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления как относительно самостоятельной и высшей формы реализации населением муниципальных образований принадлежащей им властив определении посредством анализа существующей нормативно-правовой базы оптимальных организационно-правовых форм ее осуществленияв выработке новых таких форм и их правового обеспечения.

Поставленная цель достигается через решение ряда задач, отграниченных рамками предложенного плана диссертации. Среди них:

— анализ наиболее актуальных проблем становления демократии на муниципальном уровне;

— определение исходных принципов народовластия на уровне муниципального образования;

— анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем непосредственного волеизъявления;

— оценка современного состояния реализации форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления;

— выявление тенденций развития исследуемого института в контексте государственного строительства России;

— обобщение эмпирического материала, связанного с реализацией форм народовластия в системе местного самоуправления;

— обоснование суждений и выводов, относящихся к основным теоретическим и практическим проблемам, очерченным темой исследования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания правовых, политических, социально-экономических процессов и явлений, что позволяет видеть их в развитии и способствует анализу эффективности правовых норм, призванных обеспечивать реализацию гражданами своих конституционных прав на осуществление местного самоуправления посредством институтов народовластия.

В настоящем исследовании использован ряд общенаучных методов (переход от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, логический и др.), специфических и частно-научных. Широко использован сравнительный метод для выявления общего и особенного в регулировании вопросов развития институтов народовластия в системе местного самоуправления. Моделирование и экстраполяция, привлеченные к исследованию, содействовали решению поставленных задач.

В процессе разработки вопросов темы последовательно учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе, в трудах по общей теории права и государства, конституционного права России, муниципального права. Характер исследования потребовал привлечения материалов статистического, социологического и исторического свойства, позволивших проиллюстрировать ряд выводов и обоснований.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что представленная работа является первым в отечественном правоведении комплексным исследованием проблемы конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления.

В работе дается авторское определение народовластия в системе муниципального управленияобобщается правовая база, служащая основой целенаправленной деятельности Российского государства, субъектов Федерации и муниципальных образований по обеспечению реализации форм народовластия на уровне местного самоуправлениявысказаны рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в этой областиопределяются приоритетные направления деятельности Российской Федерации и ее субъектов по вовлечению граждан в процесс решения проблем муниципального сообщества посредством различных форм народовластияпредпринята попытка обоснования институтов прямой демократии в системе местного самоуправления в качестве влияющего фактора на формирование основ гражданского общества.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В условиях формирования гражданского общества и демократической государственности востребуется реализация самоуправленческих прав в рамках муниципального образования. Это обусловливает не только развитие традиционных, но и зарождение новых правовых институтов, обеспечивающих участие населения в решении вопросов местного значения.

2. Обозначившаяся в России тенденция развития федерального и регионального законодательства по пути расширению форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне. Это должно происходить в контексте переосмысления как теоретических, так и практических подходов к развитию местного самоуправления и муниципальной демократии, без которых невозможно обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения.

3. Организационное обособление местного самоуправления в общей системе публичной власти не означает появления «государства в государстве»: из положения статьи 12 Конституции Российской Федерации следует, что не допускается жесткое администрирование в отношении местных органов власти, прямое вмешательство в их деятельность по решению вопросов местного значения, что органы местного самоуправления нельзя рассматривать в качестве структурного подразделения централизованного государственного механизма. Однако передача в ведение местного самоуправления вопросов местного значения и установление запрета для государственных органов осуществлять местное самоуправление, принимать к своему рассмотрению и решению вопросы местного значения, отнесенные к предметам ведения муниципальных образований, соответствует общей тенденции государственного строительства в России, для которого характерна организация власти, призванная обеспечивать приближение процесса принятия решений к гражданину.

4. Поскольку гражданское общество основывается на самоорганизации социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, автором делается вывод о необходимости их развития с учетом частных и публичных интересов на основе развитых форм самоорганизации населения. Они должны быть относительно независимы от государства: только при этом условии возможно их активное развитие.

5. На развитие муниципальной демократии существенное влияние оказывают социально-экономические факторы, ведущий среди которых — экономическая самоорганизация населения. Необходимо по иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал.

6. Важнейшим условием фактического воплощения муниципальной демократии является осознание каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности. Это обусловливает необходимость преодоления дисбаланса между общественным и частным началами в развитии муниципальной собственности, не абсолютизируя частные формы отношений собственности, а оптимально сочетая публичные и частные интересы. Это достигается через индивидуальные и коллективные формы активности местного населения, например, местные референдумы, народную правотворческую инициативу, народные обсуждения проектов нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.

7. Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного взаимодействия индивидов. В рамках этих связей приводится в действие механизм реализации самоуправленческих прав. На муниципальном уровне ввиду единства и общности интересов и потребностей, возникают отношения, обусловливающие включение населения в муниципальный управленческий процесс путем самых разнообразных форм.

Практическая значимость исследования связана с содержащимися в работе выводами. Они могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Особое значение диссертация имеет для выработки рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой основы форм реализации муниципальной демократии и оптимизации процесса непосредственного участия населения в делах местного самоуправления.

Материалы исследования могут использоваться в учебном процессев рамках повышения квалификации и переподготовки специалистов различных управленческих структур.

Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций конституционно-правового развития гражданского общества в России.

Апробация результатов исследования. Систематизированные результаты и выводы по исследованию конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления отражены в монографии «Институты народовластия в системе муниципального управления» (г. Ростов-на-Дону, 2000 г.). Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях автора на конференциях различного уровня: «Российское общество и государство на рубеже веков» (г. Ростов-на-Дону, 2000 г.) — на международной конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2001 г.) — в рамках проводимой в Северо-Кавказской академии государственной службы научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы современного российского общества и государства» (г. Ростов-на-Дону 2001 г.) — на международной научно-практической конференции «Перспективы гражданского общества в современной России и особенности его развития в условиях Северо-Кавказского региона» (г. Ростов-на-Дону, 2002 г.).

Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе Северо-Кавказской академии государственной службы по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации» и «Административное право». Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования, а также внутренней логикой изложения вопросов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной нормативной и специальной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ форм народовластия в системе местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов. Главный из них связан с пониманием института непосредственной демократии на уровне местного самоуправления как прямого участия граждан в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования. В их реализации и осуществлении демократического контроля на основе инициативы и самостоятельности, гласности и информированности в порядке, установленном Конституцией и действующим законодательством, на основе сопоставления воли народа и формируемого им органа власти.

Процесс становления демократических начал самоуправления, несмотря на кризисное состояние государства, неуклонно развивается. В ходе этого становления произошло, во-первых, институциональное закрепление форм народовластия в системе местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (этот этап в основном завершился к 1997 году). Во-вторых, значительно возросла роль населения в решении вопросов местного значения. Вместе с тем до настоящего времени остаются актуальными многие вопросы реализации муниципальной демократии. На наш взгляд, было бы целесообразным акцентировать внимание на следующих моментах:

1 .Непосредственная демократия — это такая форма организации и управления общественной жизнью, при которой народ непосредственно участвует в осуществлении властных функций путем прямого волеизъявления при выработке и принятии публично-правовых решений и участия в их осуществлении.

2. Важнейшие вопросы местного сообщества целесообразнее решать, несмотря на их трудность и материальные затраты, через формы непосредственной демократии: референдум, народное обсуждение, обращения и петиции граждан.

3.Существующее законодательство субъектов Федерации, регулирующее право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, содержит в себе целый ряд недостатков. По-нашему мнению, необходимо повысить роль Конституционного Суда РФ и конституционных (Уставных) судов субъектов Федерации для приведения их в единообразие.

4.Представляется целесообразным развитие избирательного законодательства по пути полного объединения положительных элементов всевозможных видов правовых актов о выборах в виде единого кодификационного федерального избирательного нормативного акта (избирательного кодекса), унифицирование регулирующего в полном или доминирующем объеме все виды избирательных процессов. Такой кодекс являлся бы качественно новым и своевременным сведением воедино уже действующих нормативных актов с исключением уже отживших норм и наполнением оставшихся более демократическим содержанием, надежно обеспечивающим законные интересы граждан.

5.Следует предложить ряд критериев муниципальной демократии, выраженной посредством выборов на уровне местного самоуправления. К ним относятся: реализация народного суверенитета на властьреализация права каждого человека на участие в управлении делами местного сообщества, практическое выражение институтов народовластияреализация прав каждого человека на равный доступ к муниципальной службелегитимация представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправлениявлияние на политику местного сообществаобеспечение представительства интересов различных социальных групп, территориальных коллективов и др. Использование вышеперечисленных функций в качестве критериев для нормативной модели избирательной системы местных сообществ приведет к становлению подлинного народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации.

6.Необходимо принять федеральный закон, устанавливающий императивный мандат депутата и выборного должностного лица местного самоуправления, который будет служить правовой гарантией реализации механизма юридической ответственности этих лиц.

7.Полагаем, что оптимальным регулированием одной из важнейших форм муниципальной демократии станет принятие федерального закона «О местном референдуме», в котором будут определены принципиальные вопросы проведения референдумов, делая поправку на территориальные, исторические и культурные традиции местных сообществ.

8.Установить гибкий механизм юридической ответственности за нарушение законодательства на всех стадиях его проведения, закрепить законом персональную ответственность лиц, виновных в неисполнении или в ненадлежащем исполнении решений референдума.

9.На наш взгляд, необходимым является создание правовой базы эффективной работы территориального общественного самоуправления, закрепление соответствующих гарантий и наделение их правами юридического лица.

10.Обоснованно, что общественное самоуправление является важнейшей сферой, позволяющей реализовать управленческий потенциал граждан. Раскрыть и обстоятельно реализовать его на практике — важная задача органов государства и местного самоуправления.

11 .Повышение роли собраний и сходов граждан в системе местного самоуправления является важнейшей сферой, позволяющей эффективно приобщать к управлению делами местного сообщества большинство граждан, воспитать у них ответственность, инициативу и высокую политическую культуру. Это в свою очередь будет являться лучшим средством контроля за деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих.

12.Необходимо восстановить в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований демократический институт наказов избирателей, определив, что наказами являются одобренные собраниями избирателей, имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам.

13.Установить легитимность народной воли, выраженной в петициях, имеющих характер вполне определенных требований, интерпретируя правотворческую инициативу граждан как акт реализации народовластия.

14.Развитие местного самоуправления в Российской Федерации должно стать неотъемлемой частью ее демократических преобразований на основе творческого использования мирового опыта, традиций российского городского, земского и казачьего самоуправления.

15.В целях дальнейшего развития правового поля, форм и методов местного самоуправления в Российской Федерации целесообразно расширять сотрудничество с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и организовать подобное сотрудничество и взаимодействие в рамках Содружества Независимых Государств.

Разумеется ситуация в различных регионах в отношении степени разработки и реализации институтов муниципальной демократии далеко неоднозначна. В этих условиях трудно дать универсальные практические рекомендации по совершенствованию функционирования ее механизмов, поэтому мы рассматриваем предложенные меры как некие предельно общие целевые ориентиры, которые будут наполняться конкретным содержанием в специфических условиях каждого муниципального образования каждого субъекта Российской Федерации и уточняться по мере накопления опыта местного самоуправления.

Таким образом, являясь важнейшим институтом народовластия, местное самоуправление само реализуется посредством форм прямой демократии, призванных стать эффективным и повседневным инструментом граждан для решения вопросов местного значения. Привлечение широких кругов населения к непосредственному управлению местными делами способно сделать всю систему общественных отношений более демократичной, динамичной и эффективной.