Совершенствование механизма управления экономикой на муниципальном уровне: На примере Новгородской области

Актуальность темы

исследования обусловлена расширением ответственности субъектов Федерации за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политики является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости.

Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов.' Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития.

В процессе перераспределения расходных полномочий между Федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания форм взаимодействия между бюджетами различного уровня, адекватных экономическим реалиям и региональной специфике, а также их надежного законодательного и теоретического обоснования.

Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть существенные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. В подобных случаях государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства, создавая при этом все условия для роста и развития всего народного хозяйства. Различия же стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также погрешности и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.

В условиях реформирования форм и методов регулирования социально-экономического развития регионов при переходе к рыночным отношениям одним из наиболее сложных вопросов остается — обеспечение развития как бюджетного потенциала в целом так и составляющих его элементов.

Реформа бюджетной системы и системы межбюджетных отношений является неотъемлемым элементом глубоких социально-экономических преобразований в России, что оказывает существенное влияние на ход других экономических реформ, формирование рыночных структур, развития среднего и малого предпринимательства. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней.

Политика финансовой стабилизации, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне глубокого экономического спада, привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и росту социальной напряженности в обществе. Вышесказанное свидетельствует о необходимости теоретического обоснования проблем, накопившихся в области укрепления бюджетной дисциплины в регионахопределениястепени устойчивости реализуемых финансовых технологийобеспечения эффективного использования бюджетных ресурсовпостроения типологии бюджетной отдачи хозяйствующих субъектов в отраслевом разрезевыявления финансовых приоритетов в развитии предприятий муниципального образованияопределении резервов территории, населения и хозяйствующих субъектов, которые могут быть использованы для увеличения доходной части бюджета, все это и определяет актуальность настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты вопросов формирования и использования налогового потенциала и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические фундаментальные исследования функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства анализируются в работах: А. Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В. М. Родионовой, М. В. Романовскогопроблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, Б. Г. Поляка, И. В. Горского, С. П. Солянниковой, С. Н. Хурсевича1- развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма — труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпориной, В. Н. Лексина, В. Швецова2. Вопросы.

1 См.: Общая теория финансов, под ред. Дробозиной Л. А., М., «Банки и биржи», Изд. «ЮНИТИ», 1995; Павлова А. Источники финансирования бюджетного дефицита// Экономист, № 1, 1998; Бюджетная система Российской Федерации, под ред. Романовского M. В., Врублевской О. В., М., «Юрайт», 1999; Пансков В. Г., «О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления», М.,//Финансы, № 3, 1999; Пронина Л. И., «О местных финансах в проекте бюджетного кодекса», М., //Финансы, № 10, 1998; Пронина Л. И. О размещении муниципального заказа, M.// Финансы, № 3, 1999; Пронина Л. И. Федеральный бюджет и местные финансы// Финансы Да1.2000, с. 14- Пронина Л. И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов, М. у/ Финансы,№ 5,2001; Солянникова С. П. Бюджеты территорий. М., «Финансы и статистика», 1993; Горский И. В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений// Финансы,№б, М.1999.С.27- Горский И. В. Налоговая политика и экономический рост//Финансы, № 1,М.1999,С.ЗОБюджетный процесс в Российской Федерации / Л. Г. Баранова, O.B. Врублевская, Т. Е. Косарева, Л. А. Юринова. М.: Перспектива-Инфра-М, 1998. Пансков В. Реформа местных финансов предельно актуальна. // Российский экономический журнал: 1994, N 9, с.21−25-Хурсевич С. Н. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания.// «Финансы», 1996, N 10, с.7: N 11, с. 10−12.

2 См.: «Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США» материалы российско-американских симпозиумов, Любимцев Ю. И., Мадд Ш. Б., М., редакция журнала «Финансы», 1996 г.- Игудин А. Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов.//Финансы,№ 12,2000; Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ. // Финансы, № 7, 1998; Игудин А. Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях.//Финансы, № 2, 1998; Игудин А. Г. и др. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России//Финансы, № 4, 1999, с.49- Игудин А. Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений: и первые итоги и перспективы. // Финансы, № 8, 1996, с. 9- Кашин В. и др., «Регионы России: финансовые аспекты развития», под ред. Кашина В., М., Инфомарт, 1997 г.- Лавров А. М., «Мифы и рифы российского бюджетного федерализма», М., «Магистр», 1997 г.^Лавров А. М., «Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России», М., Московский общественный научный фонд, выпуск 10, 1997 г.- Лавров А., Кузнецова О., «Оценка бюджетного потенциала регионов России», M., ж-л «Рынок ценных бумаг», № 5, 1999 г.- Лавров A.M. Российский бюджетный федерализм: первые шаги, первые итоги. Сегодня № 104 (462), июнь 1995. Лавров A.M., Христенко В. Б. «Новый этап реформы межбюджетных отношений» // Финансы, № 2, 1999, стр. 3−9. Лексин В., Швецов А., «Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития, М., 1997 г.- Лексин В., Ситников А., Швецов А. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектовМ.:РЭЖ, 1993,№ 3-Лексин В.Н., Андреева E.H. Региональная политика в контексте новой российской ситуации и новой методологии ее налогового формирования и регулирования бюджетных ресурсов исследуются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника3- заемные ресурсы бюджетных поступлений — в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова и др.

Оценке и методикам исследования налогового потенциала регионов посвящены публикации П. Кадочникова, О. Лугового, С. Синельникова-Мурылева, И. Трунина и др.4.

Среди работ, комплексно рассматривающих проблемы внедрения технологий финансово-экономического развития муниципальных образований, социальной сферы необходимо отметить исследования: Ивановой В. Н., Воронина А. Г., Горбунова A.A., Когута А. Е., Прусака М. М., Широкова А. Н. и др.5.

Многоплановые аспекты формирования систем программирования социально-экономического развития территориальных производственных комплексов отражены в работах таких авторов как Голубков Е. П., Косов Е. В., Лемешев М. Я., Панченко А. И. Поспелов Г. С. и др.6 изучения. М., 1993;Лексии В., Швецов А. Региональная политика России: концепция, проблемы, решения// РЭЖ,№ 2,1997,стр.25−41.

3 Черник Д. Г. Финансы и налоги зарубежных стран / Уч. пособие. М., 1993. Налоги в зарубежных странах / Под ред. Д. Г. Черника. М.: Финансы и статистика, 1998.;

4 См.: Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений и оценка налогового потенциала территорий-М.:И111Ш, 2001 г.- Кадочников П., И. Трунин, Синельников-Мурылев С., Луговой О. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ.-М.-ИППП.2001; Кадочников П., И. Трунин, С., Луговой 0., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в РФ.-M.-CEPRA^OO 1- Свинцова А. П. Об оценке налогового потенциала региона// Финансы,№ 3.2001; Богачева О. В. Налоговый потенциал и региональные счета //Финансы, № 2−3,2000; Трунин И. История развития бюджетной системы и межбюджетных отношений в России// Бюджетный федерализм в России: проблемы, теории. Опыт.-М.- CEPRA, 2001; Трунин И. Оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределение фонда финансовой поддержки регионов на 2000 г.// ИППП-М., 2001, С.41- Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков. Под редакцией АЛаврова. Московский центр Института «Восток-Запад». М: Диалог-МГУ, 1999; Трунин И. В. оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределения. Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 г. -М.:ИППП, 2001; Бирюков А. Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов// Финансы,№ 4,2001.и т.д. s См.^Иванова В. Н. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста — СпбГУ.-1999; Воронин А. Г., Прусак М. М., и др. Новгородский опыт реформ экономики региона и муниципальных образований — МоскваВеликий Новгород, 1998; Пруоак М. М., Глазырин М.В.и др. Пути стабилизации экономики региона и становление самоуправления на базе Новгородской области.-Москва-В.Новгород, 1996; Горбунов A.A. и др. Управление развитием городских социально-экономических систем — СПб.: ИСЭП РАН, 1996; Когут А. Е. и др. Местное самоуправление: системный подход — СПб.- ИСЭП РАН, 1996; Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. — М.:1998.

6 См.: Косов Е. В., Попов Г. Х. Управление межотраслевыми научно-техническими программами. М.: Экономика, 1972; Лемешев МЛ., Панченко А. И. Комплексные программы в планировании народного.

Однако усложнение форм и методов реализации финансово-экономических технологий как на региональном так и на местном уровнях, появление новых инструментов налоговой и финансово-бюджетной политики диктует необходимость дальнейшего исследования вышеназванных проблем.

Цель диссертационного исследования — методическое обоснование и оценка региональных финансовых технологий, теоретическое обоснование мониторинга устойчивости бюджетной системы региона и его муниципальных образований, разработка рекомендаций по совершенствованию финансовых механизмов реализации региональной социально-экономической политики.

В соответствии с поставленной целью были определены следующие приоритетные задачи работы:

• провести комплексный нормативноправовой анализ финансово-экономической базы муниципальных образований и устройства местных бюджетов;

• ввести в практику управления экономикой региона понятие «бюджетный потенциал» региона, муниципального образования и обосновать методику его исследования;

• изучить и провести доходно-расходную оценку существующих финансовых технологий в управлении экономикой региона;

• разработать алгоритм формирования мониторинга устойчивости бюджетной системы, как инструмента реализации региональной экономической политики — а.

• изучить и оценить действующие в России механизмы выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, выявить имеющиеся недостатки в этой области, и обосновать рекомендации по совершенствованию финансовых механизмов управления хозяйства. М.: Экономика, 1973; Майминас Е. З. Процессы планирования в экономике: информационный аспект. М.: Экономика, 1971; Будавей В. Ю., Панова М. И. Экономические проблемы технического прогресса. М.: Мысль, 1974; Райсберг Б. А., Голубков Е. П., Пекарский Л. С. Системный подход в перспективном планировании. М.: Экономика, 1975; Поспелов Г. С. О некоторых проблемах системно-программного планирования и управления в народном хозяйстве. М.: ИУНХ, 1972. Программно-целевое управление социалистическим производством. Вопросы теории и практики. Под ред. А. ГАганбегяна и др. М.: Экономика, 1980; Система моделей народнохозяйственного планирования. Под ред. Н. П. Федоренко, Э. Ф. Баранова. М.: Наука, 1982; Багриновский К. А., Цусыгин В. П. Математика плановых решений. М.: Наука, 1980; Ускорение социально-экономического развития и перспективное планирование. Под ред. В. Н. Кириченко. М.: Экономика, 1987. экономикой региона (на материале Новгородской области);

Объектом исследования в данной работе является субъект Российской Федерации на примере Новгородской области и его муниципальные образования.

Предметом исследования — реально сложившаяся система управления экономикой региона и его муниципальных образований, бюджетный потенциал и межбюджетные отношения Новгородской Области.

Методологией и методикой исследования послужили труды отечественных и зарубежных классиков экономической науки, работы современных экономистов по проблемам региональной экономики и управления, государственных финансов, налогового и финансового анализа, бюджетного федерализмаметодические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам регионального социально-экономического развития.

Основные методы исследования: диалектический, абстрактно-логический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный, монографический.

Источники информации: нормативно-правовые акты Российской Федерации, Приказы Министерства финансов, законодательные акты Новгородской областной Думы, данные комитета государственной статистики по исследуемым вопросам по Новгородской области, годовые отчеты об исполнении доходов и расходов бюджетов городов и районов Новгородской области.

Научная новизна диссертационного исследования :

• Проведен комплексный анализ нормативно-правовой базы формирования и реализации системы финансово-экономического обеспечения функционирования регионального народно-хозяйственного комплекса на примере Новгородской области;

• Предложена к реализации и интегрирована в систему управления экономикой региона доходно-расходная модель организации исполнения полномочий и выбора региональными властями параметров бюджетной политики, определяемого объемом региональных налоговых доходов и предоставляемых общественных благ;

• Разработаны принципы и методы социально-экономической оценки бюджетного потенциала муниципальных образований на основе предлагаемых методических принципов доходного выравнивания бюджетного потенциала муниципальных образований, как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой субъекта Российской Федерации (на материале.

Новгородской области).

• Разработан алгоритм формирования и реализации мониторинга устойчивости бюджетной системы региона, позволяющий судить об эффективности управления как в регионе, так и в муниципалитете.

• Разработаны рекомендации по отдельным направлениям совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона: предложена методика расчета величины трансфертов, предполагающая выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов.

Практическая значимость результатов исследования.

Настоящее исследование направлено на выработку конкретных механизмов устойчивости бюджетной системы региона в условиях формирования регулируемой рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволило повысить действенность и результативность бюджетной и налоговой политики Новгородской области.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки исполнительными органами власти субъектов Федерации методических рекомендаций, регулирующих особенности формирования и стимулирования развития бюджетного потенциала на региональном и муниципальном уровнях.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации внедряются в практику формирования финансово-бюджетной системы Новгородской области и ее муниципальных образований, часть материалов использована при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу, в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Реализация и апробация работы'.

Основные положения работы апробировались при разработке и реализации Концепции социально-экономического положения Новгородской области на долгосрочный период, при разработке методических основ оценки бюджетно-налогового потенциала Новгородской области (справка о внедрении № 01−07 от «3» октября 2002 г.). Основные положения диссертации докладывались на заседаниях Новгородской областной Думы, Аппарата Администрации Новгородской области.

Публикации.

1. Теоретические основы финансово-экономических отношений на уровне муниципальных образований Спб., СЗАГС, 2001 .- 2,5 п.л.

2. Проблемы формирования бюджетного потенциала муниципалитетов в реализации финансовой политики региона// Управленческое консультирование, Спб.-Новгород. 2002. № 2. -1 п.л.

3. Методическое обоснование и оценка отдельных механизмов управления экономикой региона и муниципальных образований на примере Новгородской области.-СПб., СЗАГС-Администрация Новгородской области, 2002 — 3,25 п.л.

4. Оценка бюджетного потенциала и система выявления приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований// Проблемы экономического роста в условиях трансформирующейся России: Материалы научной конференции/ Администрация Новгородской области, НовГУ им. Я. МудрогоВеликий Новгород, 2002; 0,5 п.л.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Объем основного текста работы составляет 191 страницу. В работе содержится 17 таблиц, 7 рисунков, 11 приложений.

Заключение

.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:

• ''Модель организации региональных органов власти определяет не только общую схем) межбюджетных отноп/ений внутри субъекта Федерации. От выбора модели зависят такие параметры межбюджетных отношений, как распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, перспектива формирования бюджета развития, потребности в распределении финансовой помощи.

•^{Исследование} продемонстрировало, что финансовая помощь, выделяемая с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностей по предоставлению общественных благ, может быть направлена либо на компенсацию недостатка бюджетных доходов муниципалитетов, характеризуемого уровнем доходов ниже среднего, либо на повышение региональных бюджетных расходов, либо на погашение разрыва между необходимыми с точки зрения грантодателя муниципальными бюджетными расходами и некоторой оценкой доходов консолидированных региональных бюджетов.

•^В работе показано, что в регионе финансовая помощь направлена не на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципалитетов (что подразумевает обеспечение равных возможностей муниципальных властей по предоставлению общественных благ путем выравнивания получаемых ими бюджетных доходов), а на достижение других целей. В работе выдвигается гипотеза о том. что региональная финансовая помощь выделяется в целях финансирования разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными бюджетными доходами. При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала. р Внедрение основных элементов методики межбюджетного регулирования необходимо осуществлять в следующей последовательности:

— разграничение расходных полномочий и доходов между региональным и местным уровнем:

— закрепление на долгосрочной основе единых нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми или почти всеми муниципальными образованиями;

— целевое финансирование переданных полномочий (мандатов) через субвенции;

— формализация процесса распределения финансовой помощи, т. е. установление четкой последовательности этапов принятия решений и использование единой методики расчета трансфертов, закрепленной региональным законодательством.

Результаты диссертационного исследования позволяют сделать следующие предложения:

•/.необходимо внедрение и систематизация прикладных методов исследования бюджетного потенциала муниципальных образований;

• Целесообразно интегрировать в систему управления экономикой региона доходно-расходную модель организации исполнения полномочий основанную на том, что выбор региональными властями параметров бюджетной политики, определяется объемом региональных налоговых доходов и предоставляемых общественных благ;

•3 обоснована эффективность внедрения мониторинга устойчивости бюджетной системы, как на региональном, так и на муниципальном уровне. Проведение мониторинга устойчивости бюджетной системы позволяет не только выявлять существующие в ней проблемы и противоречия на наиболее ранних стадиях и осуществлять превентивные меры, но и определять «точки роста» — сферы приложения инвестиций, дающие наибольший мультипликативный эффект. На основе показателей мониторинга закладываются и основные методические принципы анализа доходной и расходной частей бюджета муниципального образованиябюджетного потенциала муниципальных образований на основе предлагаемых методических принципов доходного выравнивания бюджетного потенциала муниципальных образований, как инструмента обеспечения эффективности управления экономикой субъекта Российской Федерации • ¿-" в целях совершенствования финансовых механизмов управления экономикой региона предложена методика расчета величины трансфертов, предполагающая выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных принципы и методы социально-экономической оценки предполагающая выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов.