Территориальные основы местного самоуправления

Введение

Глава 1. Развитие законодательства Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

1.1 Проблемы развития федерального законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

1.2 Критерии для определения границ муниципальных образований

Глава 2. Территориальные основы местного самоуправления

2.1 Понятие и виды муниципальных образований

2.2 Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации

2.3 Установление и изменение границ муниципальных образований

Глава 3. Направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации и практики его применения

Заключение

Список использованных источников

и литературы

территориальный местный самоуправление административный

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Территорию муниципального образования составляют земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст.12 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В данных источниках законодатель исключает существование каких-либо поселений без местного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовых поселенческих звеньев — сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Конституция Российской Федерации допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий. Здесь определены общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления.

Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введена двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Как известно, в настоящее время в субъектах Российской Федерации сложились три основные схемы территориальной организации местного самоуправления. В 2001 году в 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. В 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень). В 8 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось «квазиместное самоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов.

Объект работы — субъекты Российской Федерации.

Предмет работы — законодательство об административно-территориальном устройстве.

Цель работы — исследование территориальных основ местного самоуправления.

Задачи:

1) изучить проблемы федерального законодательства об административно-территориальном устройстве российских субъектов;

2) рассмотреть критерии для определения границ муниципальных образований;

3) раскрыть понятие и виды муниципальных образований;

4) выявить современное административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации;

5) рассмотреть установление и изменение границ муниципальных образований;

6) изучить направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве.

Глава 1. Развитие законодательства Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

1.1 Проблемы развития федерального законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

В развитии законодательства Российской Федерации, на основе которого складывалось существующее административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, можно выделить два основных этапа, разделенных датой вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации.

Начиная с 1924 года органами государственной власти РСФСР было принято более десяти законодательных актов, специально посвященных регулированию отдельных вопросов административно-территориального устройства краев, областей, автономных республик в составе РСФСР. 17 августа 1982 года Президиумом Верховного Совета РСФСР был утвержден нормативный правовой акт, комплексно регулирующий основные сферы отношений в области административно-территориального устройства, — Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, определившее критерии и порядок отнесения территорий к соответствующим категориям административно-территориальных единиц, порядок установления и изменения границ, присвоения наименований и переименования административно-территориальных единиц, учета и регистрации административно-территориальных единиц [11, C.233].

С принятием новой Конституции Российской Федерации многие нормы указанного Положения вступили в противоречие с ней. В частности, реализованный в Положении дифференцированный подход к определению прав в области регулирования административно-территориального устройства, принадлежащих краям, областям, автономным краям, с одной стороны, и автономным республикам — с другой, противоречит конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Необходимость существенной модернизации подходов к регулированию административно-территориального устройства обусловили и конституционные положения о местном самоуправлении, его территориальной организации.

К сожалению, после принятия Конституции Российской Федерации развитие федерального законотворчества не пошло по пути издания федерального закона, комплексно регулирующего общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что одной из причин этого стало содержащееся в самой Конституции Российской Федерации определение организации публичной власти как предмета правового регулирования: собственно территориальная составляющая данной организации поглощена в нем общей формулировкой конституционной нормы, относящей к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п." н" ч.1 ст.72). Отсутствие в Конституции Российской Федерации, в частности, в статьях 71 и 72, определяющих предметы ведения Российской Федерации, совестного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, упоминания об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации явилось поводом для рассмотрения, как в юридической литературе, так и в практике правового регулирования данной сферы государственно-правовых отношений в качестве предмета исключительного ведения субъектов Российской Федерации [11, C.236].

О необоснованности данного подхода уже говорилось выше. Положение пункта «н» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации не исключает, а, наоборот, предполагает отнесение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку территориальная основа является важнейшей составляющей организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Указанная позиция вполне правомерна, так как в соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации организуется деятельность не только органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения) [6, C.93].

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением.

Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т. е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием [16, C.36].

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

1.2 Критерии для определения границ муниципальных образований

В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «межселенные территории» также употребляется несколько в ином смысле по сравнению с употреблением его в Градостроительном кодексе. Это различие, как это было выше отмечено, связано с разной трактовкой понятия «поселение». Так Градостроительный кодекс относит к межселенным территориям территории, находящиеся за границами поселений (населенных пунктов). Согласно же новой редакции Федерального закона межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений, как муниципальных образований.

Даже краткий анализ требований федерального законодательства в сопоставлении с положениями новой редакции Федерального закона показывает, что в законе содержится ряд коллизий, разрешение которых тем или иным способом может повлиять существенным образом как на состав территорий муниципальных образований, так и на сроки и порядок установления границ муниципальных образований. В этой части необходимо оперативное внесение изменений и дополнений как в действующие федеральные законы, прежде всего в Земельный и Градостроительный кодекс, так и в принятый Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

До внесения изменений и дополнений в федеральные законы субъекты Российской Федерации вправе определять степень детализации вышеприведенных положений новой редакции Федерального закона.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований вправе будут исходить из общих критериев, установленных новой редакцией Федерального закона, не конкретизируя их специально в законах субъектов Российской Федерации, либо, исходя из местных условий и особенностей, детализировать эти критерии.

В частности, возможна детализация в законах субъектов Российской Федерации таких критериев как отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности) [10, C.276].

Одним из самых противоречивых критериев для определения границ муниципальных образований является критерий доступности административного центра муниципального образования. И на этапе обсуждения проекта новой редакции федерального закона, и после его вступления в силу нет однозначной трактовки этого понятия и оценки предельных размеров территорий муниципальных образований, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении транспортной и пешеходной доступности административного центра достаточно велико: вид транспортного средства, скорость его движения, скорость движения пешехода, состояние дорог, время года и т. д. и т. п. Набор этих характеристик может быть расширен «до бесконечности» в каждом из субъектов Российской Федерации с учетом местных условий. Поэтому попытки определения на основе косвенных характеристик конкретной цифры в виде расстояния до административного центра обречены на неудачу. При этом необходимо отметить, что указанный критерий не только не является четко определенным, но и в новой редакции Федерального закона не устанавливается «жестких» требований для его использования, поскольку он может и не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Определение термина «труднодоступная местность» в новой редакции Федерального закона не приводится. Использовать же аналогии с другими случаями и обстоятельствами довольно проблематично. Существуют мнения ряда экспертов, что можно использовать для целей этого закона перечень труднодоступных местностей, установленный при проведении выборов. Однако такая аналогия может быть подвергнута сомнению, поскольку выборы связаны с единовременным специальным актом, а организация местного самоуправления — с повседневной жизнью населения. И, естественно, состав и классификация территорий, которые являются для населения труднодоступными в повседневной жизни, могут значительно отличаться от состава территорий, которые классифицированы как труднодоступные для проведения выборов. Очевидно, что в состав труднодоступных местностей, используемых для установления границ муниципальных районов, должны включаться существенно большие территории, чем при проведении периодических выборов, исходя из конкретных местных условий каждого из субъектов Российской Федерации. И в этом случае установление перечня труднодоступных территорий будет находиться в компетенции субъекта Российской Федерации [15, C.67].

Анализ показывает, что некоторые сложности могут возникнуть при установлении границ территорий муниципальных образований первого уровня (сельских поселений и поселков) на основе критерия пешей доступности в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения в Северных регионах страны, в Сибири и на Дальнем Востоке.

В этих регионах территории сельских округов (бывших сельсоветов) значительно превышают 0,314 тыс. кв. км. При такой площади геометрически минимальное расстояние (радиус круга) до административного центра от наиболее удаленных населенных пунктов составляет более 10 км. Поэтому критерий пешеходной доступности не может быть реализован ни при каких вариантах определения реальной скорости движения пешехода. Более того, в ряде таких территорий связи между населенными пунктами обеспечивались специальными средствами передвижения практически во все времена года (автомобильный транспорт, авиатранспорт и т. д.). На таких территориях возможно формирование нескольких «автономных» муниципальных образований в виде групп близко расположенных друг к другу сельских населенных пунктов либо отдельных населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется через сход граждан. При выборе такого варианта организации местного самоуправления в границах существующих сельских округов целесообразно сохранить за существующим сельским поселением, в котором расположен административный центр, статус муниципального образования, которое будет наделено рядом государственных полномочий субъекта Российской Федерации на межселенных территориях с увязкой их с полномочиями муниципального района.

Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований установлены до 1 января 2005 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2005 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона установлены еще более отдаленные сроки — до 1 ноября 2005 года [5, C.75].

Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что новой редакцией Федерального закона предписано, что городские поселения (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы, ведения которых на 30 апреля не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона. Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 новой редакции Федерального закона являются городскими округами.

Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти.

Глава 2. Территориальные основы местного самоуправления

2.1 Понятие и виды муниципальных образований

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления [9, C.243].

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.

5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

6. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации [9, C, 246].

Группы муниципальных образований.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

1) городские и сельские поселения;

2) муниципальные районы;

3) городские округа;

4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т. е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой — наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

2.2 Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов — села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, допустим, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Законом от 28 августа 1995 г. предусмотрено право городских муниципальных образований учреждать свои внутригородские муниципальные образования. Думается, что их учреждение не противоречит и положениям Закона от 6 октября 2003 г.

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна — причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Образование муниципальных образований — процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.

Упразднение муниципальных образований — процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ [12, C.44].

Преобразованием муниципальных образований — является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований вновь возникшему муниципальному образованию.

Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей «вновь создаваемым муниципальным образованиям».

Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума [12, C.46].

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования — правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику Муниципальными образованиями — правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований — правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием — правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре.

В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом [4, C.322].

2.3 Установление и изменение границ муниципальных образований

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить опорой на три основных правила: 1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта); 2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т. п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов) [4, C.341].

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района [14, C.65].

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Глава 3. Направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации и практики его применения

В условиях отсутствия на федеральном уровне комплексного подхода, согласованности и необходимой завершенности в регулировании административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации основным фактором эффективной территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации является правотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти самих субъектов Российской Федерации. Решая данную задачу, региональные органы власти вынуждены восполнять пробелы федерального законодательства, преодолевать обусловленные им противоречия, самостоятельно решать концептуальные проблемы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, включая вопросы соотношения в нем территориальных начал организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, формулирование основных понятий, систематизацию элементов административно-территориального устройства.

Учитывая специфику (единство, глубокую внутреннюю целостность) административно-территориального устройства как предмета регулирования, наиболее адекватная форма закрепления его правовых основ видится в едином законодательном акте, устанавливающем административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, определяющем порядок его изменения. При этом необходимо исходить из того, что в соответствии с пп. «л» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения должно производиться именно в форме закона субъекта Российской Федерации. В настоящее время соответствующие законы приняты в большинстве субъектов Российской Федерации [7, C.254].

Вместе с тем, как показывает практика, отсутствие в субъекте Российской Федерации закона, комплексно регулирующего вопросы административно-территориального устройства на основе норм действующего законодательства, крайне отрицательно сказывается на общем состоянии регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации.

Наиболее рациональная и применяемая в большинстве субъектов Российской Федерации структура комплексного законодательного акта об административно-территориальном устройстве включает в себя:

определение понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации субъекта Российской Федерации;

определение системы видов административно-территориальных единиц, их общие признаки;

разграничение полномочий в сфере регулирования административно-территориального устройства между законодательным (представительным), исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;

порядок образования и упразднения административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации;

порядок установления и перенесения административных центров административно-территориальных единиц;

порядок установления и изменения границ административно-территориальных единиц;

порядок рассмотрения вопросов об установлении и изменении наименований административно-территориальных единиц;

порядок учета административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Важнейшим условием эффективного правового регулирования административно-территориального устройства является четкое, адекватное определение предмета регулирования, понятий, обозначающих основные стороны, элементы территориальной организации.

Далеко не во всех законодательных актах субъектов Российской Федерации фиксируется определение понятия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, отражающее сущность, действительное содержание данного явления. В некоторых случаях оно необоснованно отождествляется исключительно с территориальной организацией системы органов местного самоуправления. В законодательстве многих регионов, напротив, под административно-территориальным устройством понимается территориальная организация системы органов государственной власти, а территориальная организация местного самоуправления рассматривается в качестве самостоятельной системы территориального устройства, в результате чего происходит отрыв территориальной основы местного самоуправления от общей структуры административно-территориального устройства и, таким образом, нарушается основное условие системного правового регулирования территориальной организации субъекта Российской Федерации, согласованности и сбалансированности в нем территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления [7, C.257].

Характерной неточностью в концептуальном подходе к определению понятий административно-территориального устройства, административно-территориальной единицы является отражение в них только структурно-институциональной стороны системы органов публичной власти, без учета функционального аспекта, выражающегося во влиянии территориального фактора на характер, содержание деятельности органов власти. При таком подходе в качестве административно-территориальных единиц рассматриваются только те территории, в границах которых созданы и действуют органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления. Вследствие этого, например, поселения, в которых не созданы органы публичной власти, законодательством некоторых субъектов Российской Федерации не признаются административно-территориальной единицей, что абсолютно не соответствует значению поселения в территориальной организации публичной власти.

При определении основных понятий, выражающих концептуальные подходы к регулированию административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, важно четко разграничивать общую структуру административно-территориального устройства и структуру административно-территориального устройства, взятую в более конкретизированном разрезе, отражающем соотношение в ней территориальных начал организации государственной власти и местного самоуправления. Не вполне корректным представляется включение в определения понятий, относящихся к категориям общей структуры административно-территориального устройства, элементов, увязывающих данные понятия с организацией одного определенного вида публичной власти [13, C.165].

Крайне важно обеспечить соответствие содержания основных понятий, закрепляемых законами субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве, нормам Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В противном случае неизбежны системные нарушения федерального законодательства в процессе последующего регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

С целью точного определения предмета правового регулирования целесообразно закрепление в законодательстве субъекта Российской Федерации следующей системы базовых понятий:

административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации — деление территории субъекта Российской Федерации на части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

административно-территориальная единица — часть территории субъекта Российской Федерации, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, отнесенная в установленном законодательством порядке к одному из видов административно-территориальных единиц, имеющая юридически закрепленные наименование и границы;

вид (категория) административно-территориальных единиц — совокупность административно-территориальных единиц, обладающих однородным государственно-правовым статусом;

границы административно-территориальной единицы — закрепленная в установленном законодательстве порядке черта, отделяющая на местности территорию одной административно-территориальной единицы от территорий других административно-территориальных единиц;

наименование административно-территориальной единицы — закрепленное в установленном законодательством порядке индивидуальное обозначение административно-территориальной единицы [13, C.168].

Закрепляемая законом субъекта Российской Федерации система видов административно-территориальных единиц должна учитывать реальное количество уровней территориальной организации субъекта Российской Федерации, а также различие между видами административно-территориальных единиц, составляющими общую структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (поселение, сельский округ, район и т. д.), и видами административно-территориальных единиц, формируемыми на основании «вторичных», производных признаков (муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования и т. д.). Статус «производной» административно-территориальной единицы складывается из статуса базовой административно-территориальной единицы и определенных дополнительных признаков, обусловленных организацией в границах соответствующей административно-территориальной единицы местного самоуправления, признанием административно-территориальной единицы закрытым административно-территориальным образованием и т. д. Указанные признаки являются дополнительными, факультативными для базовой административно-территориальной единицы, и их использование при определении понятий базовых административно-территориальных единиц представляется некорректным.

Нормативно закрепляемая классификация видов административно-территориальных единиц должна учитывать признаки территорий, обусловливающие существенную специфику государственно-правового статуса территорий, выделяемых в особый вид (подвид) административно-территориальных единиц. Как уже отмечалось, нецелесообразно формирование особой категории административно-территориальных единиц по национальному признаку (так называемых «национальных» административно-территориальных единиц), так как механизм, содержание реализации публичной власти на различных территориях не должны существенно дифференцироваться в зависимости от национального состава населения. Как показывает практика правового регулирования, в субъектах Российской Федерации, где в структуре административно-территориального устройства выделены «национальные» административно-территориальные единицы, имеют место нарушения федерального законодательства в процессе регулирования организации и осуществления власти в соответствующих административно-территориальных единицах.

Необходимым условием регулирования статуса административно-территориальных единиц соответствующего вида является закрепление объективных признаков, позволяющих отнести к их числу ту или иную территорию. Для поселений к таким признакам, в частности, относятся компактность, постоянный характер проживания населения, а при разграничении поселений на городские и сельские — также численность и преимущественный характер занятости населения. Для «искусственных» административно-территориальных единиц — экономическая целостность территории, тяготение поселения к единому центру, численность населения.

Эффективное применение законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве предполагает тесное взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных участвовать в регулировании отдельных вопросов территориальной организации (органов Федеральной службы земельного кадастра России, Федеральной службы геодезии и картографии России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), органов местного самоуправления.

Наиболее рациональный вариант территориальной организации местного самоуправления, как показывает отечественный и зарубежный опыт, предполагает наличие между территорией субъекта Российской Федерации в целом и уровнем административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, на котором действует местное самоуправление, промежуточного («буферного») уровня территориальной организации с исполнением на нем исключительно государственных полномочий.

При определении порядка изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо закрепление процессуальных аспектов, позволяющих обеспечить обоснованность, эффективность изменений, вносимых в административно-территориальное устройство, максимальный учет мнения лиц, интересы которых эти изменения затрагивают.

Заключение

Существующая система государственно-территориального и административно — территориального устройства РФ жестко не связана с многонациональным составом населения страны. Напротив, опыт многонациональных и федеративных государств свидетельствует, что множественность критериев территориального размежевания между субъектами федерации, их внутренняя неоднородность и взаимозаполняемость — важнейшие условия политической стабильности.

Средство снижения напряженности — упреждающие реформы, направленные на передачу существенных полномочий на более высокие или низкие уровни, чем уровень субъектов федерации, то есть местного самоуправления, но без передела границ; гибкость форм обеспечения интересов этнических групп без институализации административно — территориального образования, их расселения. Как показывает анализ территориальных этнокультурных конфликтов в разных странах, эти принципы применимы и к России.

Административно-территориальное устройство рассматривается в основном в двух аспектах: во-первых, это одна из сторон территориальной организации государства, то есть той объективной социальной структуры, которая подразделяется на территориальные подсистемы и компоненты, элементы и части; во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие исторической природе, задачам и функциям федерального государства, а также соответствующая этому делению организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство (деление) выступает как субъективное, но неизбежное и необходимое проявление объективной стороны территориальной организации государства.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ во многом имеет субъективный характер и может быть «правильным» и «неправильным». Однажды возникнув, это административно-территориальное устройство субъектов РФ становится фактором территориальной организация российского государства, в том числе процессов социально-экономического развития, этнического и национально-политического размежевания, разграничения режимов природопользования и т. п.

В наиболее общем виде влияние административно-территориальное устройство можно определить следующим образом: если административно-территориальное устройство в основном соответствует территориальному разделению труда, тенденциям его развития и сложившимся на этой основе новым экономическим институтам, то административно-территориальные единицы способствуют дальнейшему развитию территориальной организации государства в реализующейся политике. Если названного соответствия нет, то административно-территориальное устройство способствует изменению территориальной организации государства в новом направлении ее развития. Думается, что такое влияние становится тем значительнее, чем существеннее несоответствие и чем дольше административно-территориальное устройство остается неизменным.

Административно-территориальное устройство может быть в руках российского государства и его субъектов мощным рычагом целенаправленного воздействия на все стороны социально-экономического развития. Мощь этого рычага обусловлена многочисленностью, разветвленностью и повсеместностью аппарата административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И эта мощь оказывается тем большей, чем более дробным является само административно-территориальное устройство, с одной стороны, и чем дольше остаются «выключенными» рыночные экономические механизмы, способные по-новому воздействовать на все развитие общества.

Список использованных источников

и литературы

Источники

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М.: Юрид. лит., 1993. — 64с.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»".

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.: ИНФРА-М, 2015. 560с.

5. Выдрин И. В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике. Ек.: Урал, 2013. — 142с.

6. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России. М.: НОРМА, 2014. — 272с.

7. Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2015. — 382с.

8. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2012. — 552с.

9. Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада, 2014. — 412с.

10. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». / Под общей ред. В. И. Шкатулла. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2015. — 452с.

11. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М.: ИНФРА-М, 2015. — 438с.

12. Савранская О. Л. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. — 2014. — № 4. — С.42−49.

13. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Манускрипт, 2013. -342с.

14. Хорев Б. С. Территориальная организация общества. М.: НОРМА, 2015. — 124с.

15. Щербакова Н. В., Егорова Е. С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль: ЯрГУ, 2014. — 100с.

16. Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления. // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. М., 2015. — С.35−43.