Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Органы внутренних дел европейских стран как государственный орган, имеющий многовековую историю, переживают фундаментальные изменения, сравнимые, пожалуй, только с самим фактом их возникновения. Эти процессы, протекающие неравномерно, есть прямое отражение общего эволюционного развития, связанного с природой и организацией современного демократического государства и гражданского общества на европейском континенте.

Последняя четверть прошлого века ознаменовалась не только распадом «социалистического лагеря», но и признанием демократических принципов организации общества и государства, а также прав и свобод человека в качестве единственной основы и направления конституционно-правового развития бывших социалистических стран. Для большинства этих стран, переход от социалистической организации государства и общества к демократической, оказался тесно связанным с так называемой европейской интеграцией, формально-организационным выражением которой стал Европейский Союз (ЕС).

В настоящее время ЕС можно определить как политическое, социально-экономическое и гуманитарное объединение демократических государств, провозгласивших соблюдение и реализацию прав и свобод человека в качестве главной цели своего существования и развития. Государства ЕС консолидируют свои усилия по формированию условий, способствующих наиболее полной защите и выражению гражданином его прав и свобод. Прямым результатом подобных усилий является совершенствование принципов деятельности органов государственной власти, нашедшее свое выражение в практике сотрудничества (партнерства) государства, общества и граждан.

Партнерство характеризует сущность общественных отношений, существующих в странах ЕС. Вследствие партнерства происходит дальнейшее развитие демократических принципов организации государства и общества, при этом объектом качественных изменений становится идеология и методология деятельность органов государственной власти.

Особенно интенсивными преобразования выглядят в системе организации и деятельности органов полиции, качественно изменяя ее публично-правовой статус и формируя предпосылки глобальной перестройки всей системы обеспечения общественной безопасности и порядка, затрагивая, таким образом, конституционно-правовые основы современного демократического государства.

Масштабы ЕС приводят к тому, что модель демократического развития, практикуемая его членами, рассматривается как своеобразный канон — образец для подражания, тем самым оказывая существенное воздействие на институты публичной власти государств не входящих в ЕС. Данное воздействие является остроактуальной проблемой в процессе демократического развития Российской Федерации.

Принятие Конституции 1993 г. определило демократический вектор конституционно-правового развития Российской Федерации. Однако динамика и масштабность европейских интеграционных процессов в большей степени делают этот вектор не столько демократическим, сколько европейским. Степень и характер интеграции как самой Российской Федерации, так и ее отдельных государственных институтов в европейскую модель демократического развития приобретает в этой связи актуальное теоретическое и практическое значение.

Следует иметь в виду, что Российская Федерация не только является полноправным участником европейских структур, но и старается всячески усилить и ускорить процессы дальнейшей интеграции.

Интенсивной и масштабной выглядит практика сотрудничества в правоохранительной сфере, в особенности между органами полиции стран ЕС и милицией. В частности, в мае 2003 года на саммите ЕС и России в Санкт-Петербурге была достигнута договоренность о расширении сотрудничества в целях создания четырех общих пространств между ЕС и Россией (так называемая «Дорожная карта»). В качестве одного из пространств было провозглашено строительство общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

Реализация «Дорожной карты» в правоохранительном аспекте со стороны Российской Федерации объективно требует поэтапного преобразования органов милиции, ее интеграции с полицией стран ЕС и, наоборот. Различия между органами внутренних дел Российской Федерации и стран ЕС вызваны культурно-историческими обстоятельствами, и в этом отношении они носят объективный характер. Однако демократический вектор развития, закрепленный в Конституции 1993 г., свидетельствует о неизбежности и актуальности процесса конвергенции концептуальных принципов организации и методологии деятельности органов полиции и органов милиции.

Актуальность изучения и обобщения принципов организации и методологии деятельности полиции стран ЕС, их адаптация в деятельности российской милиции обусловлена также еще официальным статусом Российской Федерации в качестве организатора Зимних олимпийских игры 2014 г. Организация подобного мероприятия, являющегося общемировым событием, требует особой подготовки со стороны органов милиции. В процессе подготовки необходимо учитывать характер и национальную практику взаимодействия граждан других стран с органами внутренних дел. Просчеты и ошибки в данной сфере будут оказывать негативное воздействие на восприятие Российской Федерации и ее правоохранительных органов в мире.

Таким образом, исследование конституционно-правовых основ деятельности органов полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации, выделение общего и отличного между ними, а также изучение возможностей и способов адаптации инновационных подходов и схем приобретают остроактуальное научно-теоретическое и практическое значение.

Степень разработанности. Тема диссертационной работы имеет комплексный характер и содержание, представляя собой единой целое с точки зрения объекта и предмета, однако их исследование предполагает рассмотрение функционально самостоятельных проблем, главным образом, следующего содержания:

— конституционно-правовые основы деятельности полиции стран ЕС;

— конституционно-правовые основы деятельности милиции Российской Федерации;

— сравнительная конституционно-правовая характеристика органов полиции стран ЕС и органов милиции Российской Федерации.

В настоящее время отсутствуют работы, предметом изучения которых является полиция стран ЕС как конституционно-правовая и системно-институциональная общность. В то же время есть работы административно-правового и историко-правового характера, посвященные органам полиции отдельных стран ЕС: Австрии (Р.В.Кулешов), Италии (В.И.Сенин,.

B.Н.Белик), Франции (Т.П. Андреященко, А. П. Герасимов, JI. JL Смирнов,.

C.Н. Шишкарев), Чехии (В.И.Ермаков), Финляндии (М.В.Чеишвили), ФРГ (И.П.Антонов, А.Н.Костин), а также некоторым аспектам организации и деятельности полиции зарубежных стран:

— полиция в механизме демократического государства (С.А.Дербичева, И. А. Горшенева, В.А.Сергевнин);

— исследование военизированных полицейских ведомств (А.В.Быков, Л.Л.Смирнов);

— система профессиональной подготовки сотрудников полиции и вопросы прикладной деонтологии (И.Ф.Колонтаевская, В. М. Кукушин, И.Ч.Шушкевич);

— организация и деятельность муниципальных органов правопорядка (Ф.Е.Колонтаевский, А. М. Кононов, В.А.Попов);

— административно-правовое обеспечение службы в полиции (Е.Ю. Рюден).

Особое внимание хотим обратить на работы Ю. Е. Аврутина, Г. П. Ер-моловича и А. В. Губанова, ставшие прорывом в исследовании вопросов зарубежной полиции. Однако их объектом и предметом является полиция зарубежных стран, куда помимо стран ЕС (Франция, Италия, Англия, Германия), отнесены США и Канада. Кроме того, существенные изменения в институциональном развитии полиции стран ЕС, произошедшие в конце 90-х гг. XX века — начале XXI века, объективно не стали предметом их анализа. Сказанное следует отнести и к работам Я. М. Бельсона, В. М. Гиленсена, Б. С. Крылова и В. М. Мачковского — ученых, исследовавших органы полиции в советский период истории, ввиду специфики которого полиция трактовалась исключительно как карательная структура.

Новый этап в изучении полиции мы связываем с работами А. В. Быкова, И. А. Горшеневой и Е. Ю. Рюден, учитывающих фундаментальные изменения в системе организации и деятельности полиции конца XX и нач. XXI вв., а также отличающихся новыми подходами в оценке роли и места полиции в системе органов власти современного государства.

Суммируя различные точки зрения на органы полиции, следует констатировать ряд общих трактовок и исследовательских проблем:

1. Полиция исследуется исключительно в административно-правовом аспекте, то есть посредством анализа проблем и вопросов реализации управленческих решений (дозволения, запрета и предписания), в меньшей степени в теоретико-историческом. Как следствие, полиция рассматривается как «силовая» структура в системе органов государственной власти, сущностным признаком которой является исключительно «применение санкционированного государством насилия"1. В ряде изданий отмечается, что в системе полиции ряда стран, приобретает значение деятельность, связанная с «обслуживанием населения» и профилактикой противоправной деятельности. Однако данные процессы не рассматриваются в качестве сущностных и определяющих.

1 Губанов Л. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. — М., 2001. — С. 59.

2. Сфера деятельности полиции — обеспечение общественной безопасности и охраны общественного порядка, понимается, главным образом, как специализированная и узкоспециальная, не связанная с солидарной ответственностью всех субъектов общества и органов государственной власти.

3. Партнерство как система сотрудничества и методология деятельности органов полиции и государственной власти, общественных и коммерческих структур, а также граждан в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка остается вне научного внимания и осмысления.

Более исследованным является аспект проблемы, посвященный органам милиции Российской Федерации. Однако характерный признак существующих исследований — административно-правовая направленность, поэтому органы милиции исследуются исключительно как субъекты государственного управления.

Имеющие место исключения, связанны с участием органов милиции в государственно-правовом механизме обеспечения прав и свобод граждан (П.В.Анисимов, В. Н. Бутылин, Ф. М. Городинец, Э. П. Григонис, Н. Н. Жильский, И. Н. Зубов, С. И. Игонькина, Л. Ф. Квваша, Б. П. Кондрашов, В. И. Позняк, Ю. П. Сол овей и др.), а также с особенностями реализации Статьи 132 Конституции Российской Федерации, возлагающей на органы местного самоуправления вопросы охраны общественного порядка (А.А.Глуходедов, А. М. Кононов, Ю. В. Попов, В. В. Лисицин, А. В. Миненко, А. А. Савостин и др.).

Административно-правовой подход в исследовании органов внутренних дел, как Российской Федерации, так и отдельных стран ЕС позволяет выявить и изучить внутрифукциональные проблемы и вопросы, связанные с их организацией и деятельностью (организация и порядок прохождения службы, формы и методы внутриаппаратной деятельности, вопросы эффективности, планирования, кадровое обеспечение и т. п.).

Однако данный подход не позволяет выявить системно-институциональные проблемы развития и функционирования органов внутренних дел в системе современного демократического государства (особенности публично-правовой сущностипринципы, идеология, методология и формы взаимодействия с институтами гражданского общества и т. п.).

Поэтому в дополнение к вышеназванным научным проблемам, можно констатировать следующее исследовательские пробелы, требующие монографического анализа:

1. Отсутствие комплексных исследований публично-правовой сущности органов милиции в контексте анализа нового качества конституционного развития Российской Федерации, в результате реализации комплекса реформ в нач. XXI в. (конституционные поправки, реформа федеративных отношений, муниципальная реформа, административная реформа).

2. Отсутствие комплексных сравнительно-правовых исследований деятельности органов полиции стран ЕС и милиции Российской Федерации в условиях эволюции публично-правовых принципов организации современного демократического государства.

3. Политизация вопросов, связанных с участием граждан в обеспечении общественного порядка, а также учреждением и деятельностью муниципальных органов милиции в Российской Федерации1.

4. Степень и содержание адаптации опыта организации и деятельности полиции зарубежных стран в российскую практику.

По мнению соискателя, исследование организации и деятельности полиции (милиции) с позиции методов и инструментария конституционного права значительным образом расширит существующее знание в области организации и деятельности органов внутренних дел демократического государства, тем самым способствуя формированию качественно новых подходов.

1 По нашему мнению, наиболее полный и объективный анализ всех аспектов организации муниципальной милиции в России, представлен в докторском исследовании А. М. Кононова, однако основные положения автора нуждаются в дальнейшем развитии и осмыслении, по причине серьезных изменений в конституционпо-правовом развитии страны, имевших место после завершения диссертационного исследования (Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дисс. доктор, юрид. наук. — М., 2000). в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления.

Цели и задачи работы. Основная цель диссертационной работы состоит в получении концептуально-теоретических положений, совокупность которых позволит сформулировать качественно новые подходы и предложения, направленные на совершенствование принципов организации и методологию деятельности милиции Российской Федерации в системе демократического государства, ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.

Поставленная цель определила следующие задачи диссертационного исследования:

1) Осуществить комплексный анализ конституционного и специализированного законодательства стран ЕС и Российской Федерации, на основании которого выявить особенности и системные характеристики организации и деятельности органов государственной власти (органов внутренних дел) в условиях современного демократического развития.

2) Обосновать комплексное воздействие интеграции в системе ЕС на вектор и содержание конституционного развития стран-участников, а также выявить и проанализировать степень и характер ее воздействия на конституционные процессы в Российской Федерации.

3) Выявить и исследовать общее и отличное в конституционном развитии стран ЕС и Российской Федерации.

4) Осуществить комплексный анализ институционального развития органов полиции (милиции) в системе конституционных и интеграционных процессов стран ЕС и Российской Федерации.

5) Исследовать воздействие интеграционных процессов на вопросы обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в странах Европы.

6) Выявить и исследовать общее и отличное в организации, идеологии и методологии деятельности полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации.

7) Обосновать и охарактеризовать конституционно-правовые модели организации органов полиции (милиции) в системе европейской модели демократического развития.

8) Выявить и проанализировать степень, характер и содержание интеграции милиции Российской Федерации в систему демократического государства, а также особенности ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.

9) Сформулировать и теоретически обосновать понятия, расширяющие существующий научно-понятийный инструментарий и способствующие более полному и объективному анализу явлений, характеризующих конституционные процессы в современных демократических государствах, а также отражающих публично-правовую сущность полиции (милиции).

10) Выработать научно-обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию принципов организации и методологии деятельности милиции Российской Федерации в системе демократического государства, ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является организация и деятельность органов государственной власти в системе западноевропейской и российской моделей демократического развития.

Предметом исследования является публично-правовая сущность, конституционно-правовое обеспечение, опыт организации и деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации как органов государственной власти и субъектов обеспечения общественной безопасности в системе современного демократического государства.

Методологическая основа. Особенность диссертационного докторского исследования, состоящая в получении нового и обоснованного знания, определила многообразие и системно-комплексный подход в избрании и использовании методов настоящего исследования:

1. Диалектический метод познания использовался в процессе выявления и обобщения закономерностей, определения сущности и особенностей организации и функционирования органов государственной власти в условиях общеевропейской интеграции.

В рамках диалектической методологии осуществлен процесс содержательного расширения существующего понятийного аппарата. В процессе обоснования и формулирования собственных дефиниций автор основывался на принципах формально-логического мышления, прежде всего, принципов непротиворечивости, полноты, определенности и обоснованности.

2. В работе нашли широкое применение общенаучные методы (логический, системно-структурный, анализа и синтеза, дедуктивный и индуктивный), позволившие выявить тенденции, закономерности и системные характеристики в организации и деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и России на современном этапе демократического развития, а также сформулировать выводы и обобщения.

3. В процессе изучения и анализа конституционного законодательства, а также иных нормативно-правовых актов и практических материалов, характеризующих публично-правовую сущность, особенности и характеристики органов внутренних дел были использованы специально-юридические методы (формально-юридический и метод сравнительного правоведения).

4. В процессе формирования эмпирической основы работы широкое применение нашли методы анкетирования и статистической обработки, анализа результатов социологического опроса и анкетирования, осуществленных автором.

5. В работе нашли широкое применение методы эмпирического исследования (наблюдение и сравнение), использованные соискателем в процессе посещения служб и подразделений органов полиции стран ЕС.

Теоретической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых различных научных школ и направлений в сфере организации и деятельности органов внутренних дел. При формулировании научных выводов, обобщений и предложений автор опирался на:

1. Труды отечественных теоретиков права, специалистов в области международного права, а также ученых-конституционалистов: С. С. Алексеева, И. А. Алебастрова, Г. В. Атаманчука, В. М. Баранова, СЬН. Булакова, И. Н. Глебова, Р. В. Енгибаряна, Е. А. Лукашевой, Е. Г. Ляхова, В. П. Малахова, А. Г. Мамонтова, В. В. Маклакова, А. А. Мишина, С. А. Кашкина, Л. Ф. Кваша, Д. А. Ковачева, О. Е. Кутафина, В. М. Курицына, В. Н. Кудрявцева, Б. А. Страшун, Т. Я. Хабриевой, В. И. Червонюка, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина и др.

2. Фундаментальные работы отечественных специалистов в сфере правоохранительной деятельности и ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, В. П. Божьева, А. Ф. Волынского, В. Ф. Воробьева, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, О. А. Галустьяна, К. К. Гасанова, В. В. Гущина, А. С. Дугенец, М. Д. Загряцкова, И. Н. Зубова, Н. Н. Жильского, М. И. Еропкина, И. Ш. Килясханова, В. Я. Кикотя, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. П. Кондрашова, А. М. Кононова, Л. М. Колодкина, Б. С. Крылова, С. Я. Лебедева, И. И. Лизиковой, С. С. Маиляна, А. Ф. Майдыкова, Н. И. Побежимовой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, И. И. Сыдорука, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, Ю. Е. Ширяева, В. В. Черникова, А. Г. Чепурнова и др.

3. Работы зарубежных и отечественных полицеистов: Ю. Е. Аврутина, Т. П. Андреященко, И. П. Антонова, К. С. Бельского, М. Бентли, А. В. Быкова, А. П. Герасимова, И. А. Горшеневой, А. В. Губанова, С. А. Дербичевой, Г. П. Ер-моловича, Д. Кёнинга, С. Клокарса, Ф. Е. Колонтаевского, В. М. Кукушина, Р. Д. Свона, Й. Лоудера, М. Мура, В. А. Сергевнина, Д. Смита, А. С. Прудникова, И. Ч. Шушкевича, Л. Шермана и др.

Эмпирической основой работы являются результаты научного эксперимента (2001 — 2004 гг.), осуществленного в рамках российско-британского научного проекта в областных центрах трех федеральных округов (Центрального, г. СмоленскЮжного, г. Волгоград и Сибирского, г. Омск), связанного с практическим моделированием деятельности общественных приемных содействия деятельности милиции и служб психологической реабилитации жертв преступлений при районных отделах внутренних дел.

В диссертационном исследовании использованы данные полученные автором в результате анкетирования сотрудников милиции и социологического опроса граждан Смоленской, Волгоградской и Омской областях, имеющих целью исследование степени, характера и содержания интеграции органов милиции в систему демократического государства, специфики взаимодействия с гражданами и общественными институтами. В период с 2003 по 2006 гг., на основании-авторского инструментария, в указанных регионах Российской Федерации было опрошено 13 500 граждан, в течение 2006 — 2008 гг. осуществлено анкетирование 500 действующих сотрудников органов внутренних дел младшего, среднего и старшего начальствующего составов Центрального федерального округа.

В работе также использованы результаты эмпирических исследований, представленные в работах Ю. Е. Аврутина, В. Н. Бутылина, И. Н. Зубова, В. Я. Кикотя, а также данные первого тематического опроса граждан, исследующего степень доверия органам милиции, проведенного Фондом общественное мнение в июле 2008 г1.

В рамках международного сотрудничества МВД России с полицейскими органами стран ЕС в период с 2000 по 2009 гг. соискатель имел возможность непосредственно изучать деятельность практических служб и подразделений полиции Бельгии, Великобритании, Голландии, Испании, Италии, ФРГ и Франции, а также образовательных учреждений органов полиции стран ЕС:

1 Доминанты 27 от 10 июля 2008 г.: Уровень доверия милиции. Опрос. — М., 2008. Фонд является одним из ведущих социологических центров России. Основным заказчиком н потребителем услуг Фонда является Администрация Президента России.

1) Пил Центра — образовательное учебное заведение, осуществляющее подготовку и обучение сотрудников Столичной полиции Лондона, а также выборочную подготовку среднего и высшего состава для полиции стран Восточной Европы;

2) Колледжа по сокращению преступности (Шотландия), осуществляющего специализированную подготовку британских полицейский и сотрудников правоохранительных органов стран ЕС в сфере профилактики преступности;

3) Немецкого института полиции, отвечающего за подготовку высшего состава немецкой полиции, а также осуществляющего повышение квалификации для высшего состава полиции стран ЕС (Бельгии, Нидерландов, Латвии, Эстонии, Литвы, Люксембурга, Испании);

4) Института по профессиональной подготовке, повышению квалификации и кадрам полиции Северный Рейн-Вестфалия (ФРГ);

5) Института публичной администрации Земли Северный Рейн-Вестфалия, осуществляющего юридическую подготовку будущих сотрудников полиции.

Нормативно-правовой основой диссертационной работы является широкий круг нормативно-правовых актов и других источников, которые могут быть сгруппированы следующим образом:

1. Конституционные законодательства Российской Федерации и стран-участников ЕС. Существенная особенность данной группы источников состоит в уникальном характере конституционного законодательства каждой страны. Как следствие, вопросы регулирования конституционно-правовых основ деятельности органов полиции и милиции имеют существенные национальные отличия. Среди них следует выделить:

1) конституциональные законодательства (Австрии, Венгрии, Греции, Кипра, Литвы, Люксембурга, Польши, Словении, Испании, ФРГ), содержащие нормы, непосредственно регулирующие принципы организации и (или) деятельности органов полиции (милиции), определяющие их роль и место в системе органов государственной власти;

2) конституционные законодательства, определяющие полномочия органов государственной власти (местного самоуправления) в сфере охраны и обеспечения общественного порядка и безопасности, а также в выполнении иных полицейских функций.

2. Национальные специализированные акты, предметом правового регулирования которых являются органы полиции (милиции). Специфика настоящего исследования (конституционно-правовые основы) предполагает ограниченное использование источников, отнесенных к данной группе.

Наибольшее внимание было уделено законодательству тех стран (Великобритании, Испании, Италии, Франции, ФРГ, Нидерландов), в конституциях которых содержались прямые указанияна необходимость принятия соответствующих законов, или это следовало из полномочий органов государственной власти в сфере, отнесенной к деятельности органов полиции и милиции.

3. Законодательные акты ЕС, которые рассматриваются как наднациональное законодательство, содержащее «элементы конституционного права"1. В силу этого законодательство ЕС применительно к каждой стране-участнику имеет характер и значение, аналогичные национальным конституционным нормам, хотя по форме и источникам формирования — это наднациональное право, которое принято определять как европейское2.

Полагаем, подобное наименование является не совсем правильным, так как Российская Федерация также является европейской страной, но законодательство ЕС к ней не имеет никакого отношения.

Из всего законодательного массива Европейского Союза мы использовали, в первую очередь, учредительные акты, содержащиеся в трех догово.

1 Хабриева Т. Я., Чпркин В. Е. Теория современной конституции. — М., 2007. — С. 315.

2 См.: Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтан. -2-е изд., пересмотр, и доп. — М., 2007. pax: Маастрихтском, Ниццком и Амстердамском, оказывающих прямое и непосредственное воздействие на конституционное развитие государств EG. В настоящей работе мы использовали консолидированные версии договоров: русскоязычную1 и англоязычную2. '.

4. Совокупность ведомственных нормативных актов, а также различного рода материалы^ характеризующие методы, и содержаниедеятельности органовполиции (милиции) всистеме демократического государства и гражданского общества. В силу конституционно-правового содержания работы, данный вид источников: использовался в ограниченном объеме.

Зарубежные источники, используемые в работе, имеют несколько иную практику рубрикациии сокращений, чем это принято в Российской Федерации. В этой связи необходим ряд пояснений:. ;

1. Только одна группа' источников широко представлена на русском языке. Это конституции и акты европейского, а также международного: права. Однаиз характерных особенностей названных источников — это постоянные поправки и обновленияПоэтому, большинство официальных изданий, к сожалению, содержат устаревшие версии. В этой связи все цитаты и выдержки, которые приводятся и используются в работе из^русскоязычных изданий, были соотнесены: с действующими редакциями, размещенных на официальных правительственных Интернет-ресурсах. Их перечень приведен в списке литературе.

2. Имеют место национальные особенности в рубрикации нормативных актов. Среди них наибольшие отличия свойственны нормативно-правовым актам Великобритании. Например, Police Reform Act 2002. Chapter 30, где Police Reform Act — название- 2002 — год принятияChapter 30 — местораспо.

1 См.: Договор о Европейском Союзе // Конституции зарубелсиых государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, США, Япония, Индия: Учеб. пособие. — М., 2006.

2 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // eur-lex. europa. exUenJtreaties. ложение в системе актов Парламента, принятых в 2002 г. Таким образом, Chapter 30 не означает Главу 30, как это может показаться.

3. В работе использованы стандартные сокращения при цитировании. Например, Ar. — ArticleTit. — TitleSec. — Section1.

4. Источники на иностранных языках, версии которых отсутствуют на русском языке, приведены в авторском переводе с англоязычных версий2.

5. В основном тексте работы, с целью рационального использования объема работы, автором указывались только названия источников, без указания выходных данных. Перечень использованных источников с подробным ссылками на соответствующие издания, из которых они были взяты, содержатся в конце настоящей работы.

Научная новизна. Предложенный авторский подход в исследовании публично-правовой сущности органов милиции (полиции) представляет собой самостоятельное перспективное научное направление, связанное с изучением идеологии, организации и методологии деятельности органов государственной власти (органов внутренних дел) демократического государства в современных условиях, а также принципов и практики их взаимодействия с институтами гражданского общества. Данное направление, основанное на конституционно-правовой методологии и инструментарии, следует рассматривать как альтернативу административно-правовому подходу в исследовании проблем организации и деятельности органов внутренних дел демократического государства.

Вследствие вышесказанного, работа представляет собой первое комплексное конституционно-правовое исследование деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации, в котором впервые:

1. Осуществлен комплексный сравнительный анализ конституционного законодательства 27 стран ЕС и Российской Федерации, на основании кото.

1 Полный перечень сокращений представлены в конце работы. Одним их следствии интеграции в рамках ЕС является существование англоязычных версий основных нормативно-правовых актов стран, входящих в Союз. poro выявлены конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в системе современного демократического государства, принципы и идеология их взаимодействия с институтами гражданского общества.

2. Обосновано начало качественно нового этапа в конституционно-правовом развитии государств Европы, включая и Российскую Федерацию, определены его сущность и признаки.

3. Обосновано воздействие европейской интеграции (интеграции в системе ЕС) на конституционно-правовое развитие стран Европы, выраженное в формировании и развитии качественно новых принципов и идеологии деятельности органов власти современного демократического государства, а также перспектив и степени их адаптации в системе конституционно-правового развития Российской Федерации.

4. Представлено обоснование органов полиции в странах ЕС как конституционно-правовой и системно-институциональной общности, характеризуемой общими принципами, положенными в основу ее организации и деятельности.

5. Выявлены сущностные отличия в организации и деятельности органов полиции (милиции) стран ЕС и Российской Федерации, исходя из которых обосновано существование двух основных полицейских (милицейских) моделей организации и деятельности в системе европейской модели демократического развития — партнерской и административно-патерналистской.

6. Обоснована и исследована эволюция органов внутренних дел европейских стран из правоохранительного органа в общественно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере общественной безопасности и порядка.

7. Сформулированы понятия «социализация органов внутренних дел», «гражданско-публичное партнерство», «гражданско-публичный патернализм», «конституционно-правовые модели организации органов внутренних дел», посредством которых получили концептуально-теоретическое закрепление выявленные новые процессы и явления, раскрывающие характер и содержание взаимодействия органов государственной власти (органов полиции, милиции) с гражданами и основными институтами гражданского общества на современном этапе развития.

8. В научный оборот введен комплекс ранее не использованных в отечественной науке нормативно-правовых актов и практических материалов, содержащих элементы нового знания о деятельности органов внутренних дел в современном демократическом государстве и гражданском обществе.

9. Обоснован вопрос о необходимости внедрения качественно новых принципов и подходов в сфере взаимодействия милиции Российской Федерации с гражданами и основными общественными институтами, в соответствие с особенностями конституционно-правового развития Российской Федерации и инновационными подходами, получившими мировое признание и используемыми в странах ЕС.

10. Разработан проект Федерального закона «Об общественном контроле и содействии деятельности органам милиции», а также обоснована необходимость его принятия.

Положения, выносимые на защиту:

1. Членство в ЕС оказывает сущностное воздействие на конституционно-правовое развитие стран — участников ЕС. Государства — участники ЕС изменяют национальное законодательство и реформируют государственные институты в соответствии с решениями, принятыми в системе ЕС. Объектом качественных изменений становятся основы правового статуса личности и конституционного строя, вследствие чего система общественных отношений, субъектами которой являются государство, общество и граждане, приобретает качественно новое содержание и характер. Сутью новых отношений является принципы и практика гражданско-публичного партнерства.

2. Гражданско-публичное партнерство — совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками гражданско-публичного партнерства являются:

1) Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:

— в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;

— в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;

— в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.

2) Всестороння и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

3) Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.

4) Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов.

3. Российская Федерация является пассивным субъектом европейской интеграции. Ее участие носит опосредованный и спорадический характер. Как следствие, воздействие Российской Федерации на интеграционные процессы в Европе следует признать недостаточным и не отвечающим ее национальным интересам и безопасности. Поскольку одним из результатов интеграции является консолидированное мнение государств Европы в отношении сути и содержания демократического развития на современном этапе. В частности, основой европейской модели демократического развития признаются исключительно принципы гражданско-публичного партнерства, рассматриваемые как универсальные и обязательные для всех демократических стран. В результате сотрудничество России с другими европейскими странами все более обуславливается требованиями безусловного принятия гражданско-публичного партнерства.

Одним из немногих направлений сотрудничества, в котором стороны выступают абсолютно равными партнерами, является правоохранительная сфера. Это делает особенно актуальным поиск общих точек соприкосновения в сфере организации и деятельности органов полиции и милиции.

4. В условиях европейской интеграции происходит качественное изменение понимания общественной безопасности и деятельности по ее обеспечению. Общественная безопасность на общем пространстве ЕС — это состояние защищенности граждан, общественных и государственных институтов от различного рода угроз социального и противоправного содержания.

Российская трактовка общественной безопасности также в качестве исходной категории оперирует понятием «состояние защищенности». Однако имеет место только частичное сходство с общеевропейским подходом к данному явлению. Российский подход ориентирован на локализацию и определение угроз имеющих устойчивый и комплексный характер, в то время как союзный подход ориентирован на общественное понимание угроз, которое отличается субъективностью и подвижностью. Различия в подходах являются одним из сущностных факторов, оказывающим воздействие на организацию и идеологию деятельности национальных органов полиции (милиции).

5. Институциональное развитие органов полиции стран ЕС в условиях поступательного развития ЕС, характеризуется процессами, которые можно определить как социализация органов внутренних дел (полиции). Вследствие социализации эволюционируют публично-правовые признаки полиции, а, следовательно, изменяется ее место и роль в системе органов государственной власти и обществе.

В связи с этим, социализация органов внутренних дел — это процесс поэтапной трансформации полиции из правоохранительного органа, сущностными признаком которого является широкое применение законных мер принуждения в общественно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.

В виду масштабов европейской интеграции, процессы социализации органов внутренних дел приобрели универсальный характер для всех европейских стран, имеющих демократическую организацию общества и государства. По этой причине, социализация органов внутренних дел свойственна и для органов милиции Российской Федерации, однако данные процессы находятся только в начальной стадии своего развития. Их дальнейшее развитие прямо и непосредственно обусловлено динамикой, масштабами и содержанием конституционных процессов в Российской Федерации, а также характером и степенью ее интеграции с ЕС.

6. В системе конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов полиции стран ЕС имеют место качественные изменения, обусловленные верховенством союзного законодательства над национальным.

Публично-правовые обязательства в системе ЕС делают невозможным определение конституционно-правовой сущности полиции, заключающейся в возлагаемых целях и задачах, идеологии и методологии деятельность, посредством национального законодательства. Государства ЕС самостоятельны исключительно в определении институциональной формы реализации конституционно-правовой сущности.

Вследствие этого, органы полиции во всех странах ЕС представляют собой конституционно-правовую и системно-институциональную общность, деятельность которой строиться на основе принципов гражданско-публичного партнерства, однако существуют различные организационные формы реализации данной сущности.

7. Организация полиции в странах ЕС в конституционно-правовом отношении может быть охарактеризована посредством трех самостоятельных моделей: 1) федеративная- 2) унитарная- 3) регионально-муниципальная.

Существование указанных моделей обусловлено конституционными особенностями распределения полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка между центральными и регионально-муниципальными органами государственной власти.

Фактором, оказывающим существенное влияние на характер распределения данных полномочий и, следовательно, организацию и деятельность полиции являются так называемые процессы регионализации во всех странах ЕС. Регионализация — получила массовое распространение во всех демократических странах в последней четверти прошлого века. Однако в странах ЕС регионализация имеет наибольшие масштабы, вследствие предоставления на выборах в органы местного самоуправления избирательного права гражданам государств-участников, проживающих на территории других стран ЕС.

Регионализация — фактор, который постепенно нивелирует факторы, которые на протяжении десятилетий, обуславливали организацию полицейских систем: национально-исторические традиции государственного управления и административно-территориальное устройство. Дальнейшее расширение полномочий союзных органов ЕС должно только ускорить данный процесс, что создает условия для перехода к унифицированной модели полицейской организации и деятельности в масштабах всего ЕС.

8. Органы полиции стран ЕС как субъект конституционно-правовых отношений действуют в качестве: а) органа исполнительной власти, входящего в структуру правительственного ведомства специальной компетенцииб) субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.

Как следствие, органы внутренних дел (полиция, органы полиции), действующие на территории стран ЕС — это:

— орган исполнительной власти правительственного ведомства специальной компетенции, наделенный властными полномочиями с целью обеспечения приемлемого уровня защиты граждан, общества и государства;

— гражданская профессионально-специализированная общественно-ориентированная государственная служба, оказывающая помощь и услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.

9. Гражданско-публичное партнерство как совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС, возложенных на них полномочий, характеризует сущность деятельности полиции как субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка. Организация и деятельность полиции, на основе гражданско-публичного партнерства (партнерство полиции с обществом и гражданами) — это:

1) общественно-ориентированные принципы и идеология деятельности полиции;

2) сотрудничество полиции с органами государственной власти, общества и гражданами в процессе обеспечения общественной безопасности и порядка;

3) солидарная ответственность полиции, других органов государственной власти, общества и граждан за состоянием и уровнем обеспечения общественной безопасности и порядка;

4) система гражданского контроля над полицией.

Партнерство является основой деятельности полиции во всех странах ЕС, вне зависимости от практикуемой конституционно-правовой модели. В силу этого применительно к характеристике полиции стран ЕС как единого целого, возможно, использовать понятие партнерская модель организации полицейской деятельности.

Конституционно-правовая сущность и организация органов милиции Российской Федерации не может быть охарактеризована посредством партнерской модели, а следовательно, соотнесена с одной из трех конституционно-правовых моделей, в виду обособленного участия Российской Федерации в процессах европейской интеграции. Организация и деятельность милиции Российской Федерации может быть охарактеризована посредством самостоятельной модели, определяемой автором как административно-патерналистская.

10. Конституционное развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется последовательным упрочением и развитием институтов демократического государства и гражданского общества. Имеет место институциональная общность между Российской Федерацией и странами ЕС. Однако принципы и характер реализации органами власти, возложенных на них полномочий существенным образом отличаются от стран ЕС.

Сущность демократических режимов, установленных в странах ЕС, определяют принципы гражданско-публичного партнерства. В Российской Федерации деятельность органов власти осуществляется, прежде всего, на основе легитимного мандата, активность и участие граждан в выработке и реализации публичных решений носит минимальный характер, отношения между гражданами и государственными органами имеют административно-распорядительный характер и содержание. Государство выступает в качестве главного субъекта, самостоятельно определяя все содержание отношений, субъектами которых наряду с государством выступают также общество и граждане, в то время как в отношениях гражданско-публичного партнерства все субъекты рассматриваются как равноправные партнеры. По этой причине, автор определяет отношения, складывающиеся в процессе реализации органами государственной власти Российской Федерации, возложенных на них полномочий, посредством понятия «гражданско-публичный патернализм».

11. Конституционно-правовые основы деятельности милиции России представляют собой совокупность взаимообусловленных конституционных установлений, которые условно можно подразделить на три группы. а) Первая группа — нормы-принципы общего характера и содержания. Посредством данных норм определяется демократическая сущность Российской Федерации как государства. б) Вторая группа — специальные нормы-принципы, определяющие основы построения и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. в) Третья группа — специальные нормы, имеющие отношение к сфере деятельности органов внутренних дел, а также содержащие принципы их организации и функционирования.

Вторая и третья группа, норм не имеют самостоятельного значения, поскольку существуют на основе конституционных установлений, содержащихся в нормах-принципах общего характера. В то же время конституционные установления, отнесенные к первой группе, находят свое практическое воплощение посредством установлений, отнесенных ко второй и третьей группам норм.

12. Развитие милиции на современном этапе характеризуется последовательной интеграцией в систему демократического государства и гражданского общества. Данный процесс, определяемым автором как демократизация органов милиции в широком значении, в содержательном плане состоит из трех самостоятельных направлений-процессов: демократизации в узком значении, гуманизации и социализации органов милиции.

Каждое направление демократизации органов милиции имеет общую институциональную основу развития (демократическая природа российского государства), однако динамика и содержание каждого из них обусловлена собственными факторами. Вследствие этого в институциональном развитии российской милиции имеют место следующие противоречия:

1) публично-институционального характера: между содержанием конституционно-правового развития Российской Федерации и принципами деятельности милиции в системе демократического государства, характером и содержанием ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами;

2) межфункционального характера, связанное с различием в динамике и масштабах, которые принимают процессы гуманизации, социализации и демократизации (в узком значении) милиции в сравнении друг с другом.

13. Конституционно-правовые основы организации милиции Российской Федерации и стран полиции ЕС характеризуется общностью конституционных установлений. В формально-юридическом отношении органы милиции Российской Федерации имеют более полную конституционно-правовую основу деятельности, чем полиция многих стран ЕС. Однако есть существенные отличия в механизме их практической реализации и, следовательно, публично-правовой сущности милиции и полиции. В странах ЕС органы полиции трансформируются из правоохранительного органа в государственную профессионально-специализированную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности. Милиция Российской Федерации — правоохранительный орган, сущностным признаком которого является использование законных мер принуждения.

14. Принципы и характер взаимодействия органов милиция Российской Федерации с гражданами и общественными институтами в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, в сравнении с другими европейскими странами, только частично соответствуют уровню и содержанию демократического развития страны. Необходимо внедрение качественно новых принципов в сфере организации и деятельности органов милиции, направленных на поэтапную интеграцию органов милиции в систему демократического государства и гражданского общества. В содержательном плане интеграция предполагает последовательную в течение нескольких десятилетий (от десяти до тридцати лет) социализацию органов милиции, связанную с постепенной трансформацией силовой (правоохранительной) и военизированной (милитаризированной) природы российской милиции, но при сохранении в краткосрочной и среднесрочной перспективе существующей административно-правовой формы.

15. Определяющим в обеспечении общественной безопасности и порядка на регионально-муниципальном уровне является не существование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной полиции, муниципальной милиции), а роль, конституционные полномочия и ответственность региональных и местных властей в обеспечении данного вопроса.

Муниципальная полиция в качестве полноправного субъекта общественной безопасности и порядка существует только в единичных странах ЕС. Формирование муниципальной полиции в этих государствах было обусловлено длительным историческим развитием, связанным с государственно-правовой эволюцией политических и гражданских институтов.

В данном отношении ни специфика российского федерализма, ни степень развитости гражданского общества не свидетельствуют в пользу создания и деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации в ближайшей и среднесрочной перспективе. Целесообразно рассмотреть вопрос о возможности создания по инициативе муниципалитетов административной милиции — муниципального органа содействия деятельности милиции и формы вовлечения граждан в процесс поддержания общественного порядка. Административную милицию можно рассматривать в долгосрочной перспективе как возможную основу и условие формирования муниципальной милиции в Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы может быть охарактеризована посредством следующих положений:

1) Комплексным исследованием конституционно-правовых основ деятельности органов полиции (милиции) в системе демократического государства и гражданского общества, следствием которого является углубление концептуально-теоретических основ изучения проблем организации и деятельности органов внутренних дел.

2) Теоретические обобщения и выявленные закономерности, а также понятий аппарат, предложенный автором, вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права и могут рассматриваться в качестве основы для последующих научных изысканий.

3) В работе содержаться конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование и оптимизацию деятельности органов милиции, их взаимодействие с институтами гражданского общества и гражданами.

4) Выводы, обобщения и положения, представленные в работе, могут быть использованы в процессе обучения курсантов и слушателей системы МВД в учебных курсах и спецкурсах, главным образом: «Конституционное право», «Муниципальное право», «Организация деятельности полиции зарубежных стран», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также использоваться в качестве практических справочников и пособий в практической деятельности сотрудников ОВД России.

Достоверность результатов обосновывается многолетней научно-исследовательской и экспертной деятельностью автора по вопросам, связанным с тематикой диссертационного исследования.

В период с 2000 по 2004 гг. автор входил в качестве эксперта в состав исследовательских группы в рамках международных научно-практических проектов:

1) «Улучшение подготовки сотрудников милиции / полиции к взаимодействию с населением» при поддержке Европейской инициативы в области демократии и прав человека (2000 — 2003 гг.).

2) «Взаимодействие полиции / милиции и населения» при поддержке Скармэн-Центра Лейстерского университета (Великобритания, 2001 — 2004 гг.).

В период с 1999 по 2008 гг., в системе международного сотрудничества МВД России и стран ЕС, автор участвовал в семинарах, конференциях и других научных форумах, проводимых в службах и подразделениях полиции стран европейских стран. Среди них:

1. «Подготовка личного состава полиции к взаимодействию с населением» (ФРГ, г. Мюнстер).

2. «Методы и инструменты организации полиции в условиях общественных изменений в системе демократического государства» (ФРГ, г. Мюнстер).

3. «Борьба с терроризмом, экстремизмом и права человека: европейский опыт» (ФРГ, г. Нойс).

4. «Взаимодействие полиции и общества, основные направления деятельности: уличная преступность, противодействие противоправным действиям футбольных болельщиков, сотрудничество с общественными организациями / официальными государственными органами» (ФРГ, г. Нойс).

5. «Работа полиции по предупреждению и защите жертв преступлений» (ФРГ, г. Нойс).

6. «Формы проявления преступности несовершеннолетних и насильственной преступности, включая домашнее и сексуальное насилие в отношении девочек» (ФРГ, г. Нойс).

7. «Стратегия снижения преступности: общие основы и архитектурный дизайн» (Великобритания, г. Изингуолд).

8. «Разработка схем по сокращению числа преступлений среди групп риска: контекстно-специфический подход к переходным обществам» (Великобритания, гг. Лондон, Лейстер, Нотинген, Эдинбург).

9. «Публичные отношения и их применение в деятельности полиции» (Шотландия, г. Глазго).

10. «Партнерство и профилактика преступности» (Великобритания, г. Лейстер).

11. «Система подготовки британских полицейских к взаимодействию с населением (Великобритания, Пил Центр).

12. «Организация полиции Голландии. Профилактика наркопреступности. Программа Гектор» (Голландия, г. Фенлов).

13. «Стратегическое планирование в органах полиции» (ФРГ, г. Нойс).

14. «Межрегиональный проект ЕР1С (Голландия, г. Фенлов).

Участие в указанных форумах сопровождалось обязательным посещением и изучением деятельности практических подразделений органов полиции. Большую роль в подготовке работы имели материалы полученные автором исследовательским путем, в результате осуществления мероприятий, изложенных выше в соответствующей рубрике1.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражения в публикациях авторах. Всего соискателем по теме исследования опубликовано 31 работа, общим объемом 67.2 п.л.

В период с 2005 по 2008 гг. в журнале Закон и право, аккредитованного ВАК России, автор являлся ведущим и участвовал в подготовке статей и материалов для специализированной рубрики «Новое в полицеистике». Материалы, положения и выводы диссертационного исследования стали основой для подготовки трех научных монографий, а также для разработки специализированного спецкурса для курсантов и слушателей учебных заведений МВД России «Взаимодействие милиции / полиции и населения», основой которого стали три специализированных учебных пособия, получивших гриф МВД России.

Предложения диссертанта были использованы на заседаниях экспертной группы при разработке и подготовке проекта Областного закона «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Смоленской области», действовавшего на территории Смоленской области в период с 26 ноября 1997 г. по 14 июля 2005 г. В последующем послужившего основой Закона Смоленской области от 25 июня 2003 г. № 28-з «Об административных правонарушениях на территории Смоленской области».

Материалы, изложенные в диссертационной работе, неоднократно были апробированы автором на научных конференциях, непосредственно связанных с тематикой диссертационного исследования. В частности, на следующих научных форумах, имеющих международный статус: Милиция / полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением (конференция), г.

1 См. Эмпирическая основа.

Смоленск, 15−16 мая 2001 г.- Специфика деятельности милиции (полиции) в переходный период общества, Московский университет МВД России (конференция), 10−11 октября 2004 г.- Методы и инструменты организации полиции в условиях общественных изменений (семинар), Немецкий институт полиции, г. Мюнстер, ФРГ, 11−17 сентября 2005 г.- Защита прав человека в деятельности милиции/полиции на современном этапе — образ милиции/полиции в гражданском обществе (конференция), Московский университет МВД России, 20−21 февраля 2007 г.- Организация милицейской / полицейской структуры и пути оптимизации ее деятельности (семинар), Московский университет МВД России, 24−25 апреля 2007 г.- Подготовка и анализ результатов проведения крупных операций. Делегирование ответственности в рамках выполнения поставленной задачи и взаимодействие с гражданами (семинар), Институт подготовки и повышения квалификации полиции Земли Северный Рейн-Вестфалия, г. Зельм, ФРГ, 5−11 октября 2008 г.

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в деятельности практических подразделений милиции, вследствие сотрудничества кафедры Смоленского филиала Московского университета МВД России, возглавляемой соискателем, и милицией общественной безопасности УВД по Смоленской области.

Особенности использования терминов:

— Органы внутренних дел и полиция. В странах ЕС чрезвычайно редко можно встретить понятие «органы внутренних дел». В некоторых странах данное понятие совершенно не известно. В то же время часто используются такие понятия как «исполнительные органы», «силы порядка», «полицейский сервис», «полицейские силы», «полицейская служба».

В российской практике, наоборот, существует устойчивое использование термина «органы внутренних дел» в отношении полиции западных стран. Поэтому, в настоящей работе понятия «органы внутренних дел» и «полиция» мы будем использовать как синонимы.

— Органы внутренних дел и милиция. В отечественной практике — это разные понятия. В то же время, широко распространена практика использования термина «органы внутренних дел» вместо понятия «милиция», а также их отождествление. Особенно, это характерно для исследований историко-правового и конституционно-правового содержания. Исходя из конституционного характера настоящей работы, мы также будем использовать эти понятия как синонимичные.

Если под понятиями «органы внутренних дел» и «полиция» («милиция») в контексте изложения будут иметь место различия, то на это будет обращено специальное внимание.

Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав, пятнадцати параграфов, заключения, перечня использованных источников, литературы и шести приложений. Текст диссертации иллюстрирован 17 таблицами и 17 схемами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование конституционно-правовых основ организации органов полиции (милиции) стран ЕС и России позволяет говорить о фундаментальных изменениях субъектами и объектами которых являются органы внутренних дел европейских стран. При этом если в Российской Федерации данные перемены были вызваны внутренними факторами (принятие Конституции 1993 г., развитие и упрочение институтов демократического государства и общества), то в исследуемых странах — внешними, связанными с европейской интеграцией и развитием ЕС.

Интеграционные процессы в целом и развитие ЕС как их результат представляют собой фактор, оказывающий сущностное воздействие на вектор и содержание конституционного развития стран, образующих ЕС, принципы и методологию деятельности органов государственной власти, включая и органы полиции.

Европейский Союз — это интеграционное объединение нового типа, представляющее собой в равной степени конфедеративно-федеративное государственное образование, абсолютизирующее права и свободы человека и характеризующееся новой системой общественных отношений — гражданско-публичным партнерством. В системе гражданско-публичного партнерства государство — это публичная корпорация, деятельность которой связана с предоставлением услуг гражданамграждане и общество — главные заказчики и соисполнители этих услуг.

Идеология и методология гражданско-публичного партнерства оказывает существенное воздействие на организацию и деятельность органов полиции в странах ЕС. Конституционно-правовой статус органов полиции обуславливается возлагаемыми полномочиями в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Их реализация при определенных условиях и обстоятельствах предполагает деятельность с использованием мер принуждения. Однако сущностью полиции как органа государственной власти и субъекта общественной безопасности является не применение санкционированного государством принуждения, а принципы и отношения гражданско-публичного партнерства, характеризующие органы внутренних дел как профессиональную государственную общественно-ориентированную службу, предоставляющую услуги гражданам и обществу в сфере общественной безопасности и порядка.

Партнерство следует рассматривать как общую сущностную черту полиции стран ЕС. В данном качестве партнерство — это универсальная европейская модель организации и деятельности полиции как субъекта общественной безопасности в системе гражданского общества.

Органы милиции России не могут быть отнесены к партнерской модели, поскольку сущностные черты партнерства имеют только частичное проявление. Деятельность и организацию милиции следует определять посредством самостоятельной модели, характерная особенность которой — крайне низкий уровень взаимодействия и сотрудничества милиции, общества, граждан и государства как в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, так и в решении других проблем, имеющих острое общественное звучание. Процесс взаимодействия и сотрудничества получается жестко структурированным, инициатива участников крайне ограничена. Организация и деятельность органов милиции Российской Федерации может быть определена посредством самостоятельной модели, а именно административно-патерналистской.

Развитие милиции характеризуется последовательным изживанием наиболее одиозных атрибутов, свойственных органам правопорядка тоталитарного общества и их поэтапной интеграцией в систему демократического государства и гражданского общества, однако скорость и масштабы подобной интеграции следует признать недостаточными содержанию конституционно-правового развития Российской Федерации в последние десятилетия.

Конституционно-правовое развитие Российской Федерации характеризуется последовательным воплощением и развитием положений конституции страны в направлении большей демократизации и гуманизации. Очевидным является стремление привнести в организацию и деятельность органов государственной власти всех уровней общественно-ориентированную методологию и идеологию, неоднократно обоснованных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и получивших юридическое закрепление в Концепции административной реформы.

Конституционно-правовые основы организации милиции Российской Федерации и стран полиции. ЕС характеризуются общностью конституционных, установлений. Как следствие, можно констатировать общность задач, возлагаемых на милицию и полицию. Однако есть существенные отличия в механизме их практической реализации и, следовательно, месте, занимаемом милицией (полиции) России и стран ЕС в системе демократического государства и гражданского общества.

Осуществленное исследование позволяет выделить два основных направления развития органов внутренних дел в ближайшие десятилетия на европейском континенте.

Первое направление будут представлять страны, в которых значение полиции / милиции в жизнедеятельности общества начнет постоянно уменьшаться. Это государства, для которых характерны:

— латентные и открытые конфликты на социально-экономической, национальной и религиозной почве;

— экономическая нестабильность, высокая социальная поляризация, разрыв между обеспеченными и нуждающимися слоями населения;

— политическая неопределенность будущего развития страны, незрелость и безответственность правящих элит, в том числе и творческой;

— отсутствие понятных и ясных национальных ориентиров и перспектив.

Безусловно, высокоэффективная деятельность органов внутренних дел в подобных условиях — маловероятна. Поэтому, следует прогнозировать постепенную передачу ряда «исконных» функций полиции / милиции в этих государствах другим структурам. Будущее такой полиции / милиции — это роль одного из механизмов в сложной правоохранительной машине. В то же время можно прогнозировать попытки повысить эффективность деятельности полиции / милиции посредством как явно не дорогостоящих, так и явно малорезультативных способов: милитаризация и военизация всех сторон жизнедеятельности полиции / милиции, ужесточение дисциплины, совершенствование армейских методов руководства и управления, осуществление административных реорганизаций.

Как следствие, это приведет к прямо противоположным результатам: полиция / милиция станет еще более закрытой и далекой от населения и гражданских структур. Связь, взаимодействие и сотрудничество, существующие между ней и гражданами, будут иметь еще более искусственный и внешний характер. Данная ситуация ни в коей мере не будет способствовать росту авторитета полиции / милиции в глазах общественности, а также созданию предпосылок для организации сотрудничества.

В итоге роль полиции / милиции в жизни общества станет минимальной, но вследствие этого возрастет значимость других правоохранительных структур: органов национальной безопасности, налоговых и фискальных институтов, контрольно-ревизионных и специализированных служб, например, связанных с противодействием незаконной миграции, наркомании и т. д. Поэтому нельзя исключать вариант развития событий, при котором полиция / милиция станет одним из инструментов в борьбе соперничающих между собой политических и финансово-экономических группировок.

Второе направление будет связано с качественным возрастанием значения полиции / милиции в жизни общества и государства. Основная причина — это высокоэффективная организация и общественно-ориентированная идеология и методология полицейской / милицейской службы.

В основу деятельности полиции / милиции в данных странах положены совершенно иные по сравнению с государствами, отнесенными к первому направлению, принципы:

— сотрудничество органов внутренних дел и населения;

— максимальная публичность действий органов внутренних дел, доверие общества;

— строгая, даже жесточайшая ответственность и скрупулезность в выполнении возложенных обязанностей;

— постоянная подготовка и переподготовка сотрудников, превращение ведомственного образования в движущую силу полицейской / милицейской деятельности;

— чрезвычайно широкое понимание общественной безопасности и порядка, обеспечение которых — сфера солидарной обязанности и ответственности всего государства, общества и граждан, а не только сил правопорядка;

— сокращение сферы применения мер принуждения в процессе профессиональной деятельности полиции / милиции.

Внешним проявлением развития в указанном направлении станут все увеличивающиеся масштабы сотрудничества органов полиции / милиции и населения. Сфера деятельности органов внутренних дел здесь — это услуги, различные по характеру и значению, которые органы полиции / милиции предоставляют обществу в целом и каждому индивиду в отдельности.

В силу процессов европейской интеграции все большие масштабы приобретают исключительно принципы и практика, характерные для второго направления. В соответствии с ними милиция / полиция есть общественно-ориентированная служба, силовая сущность которой сведена к минимуму и не является ее сущностным признаком в качестве органа государственной власти и субъекта общественной безопасности.

Таким образом, можно говорить о развитии в ряде европейских стран новой идеологии и методологии полицейской / милицейской деятельности, суть которой состоит в универсальной социальной ориентированности, в объединении всех сил и слоев общества в сфере противодействия и ликвидации преступности как социального явления, прежде всего, в ее крайних проявлениях.

В системе указанных процессов российская милиция стоит перед необходимостью активной адаптации общественно-ориентированной идеологии и методологии полицейской деятельности. Ее внедрение — процесс сложный и длительный, но иной альтернативы не существует, поскольку деятельность органов внутренних дел на значительной части европейского континента определяется новыми принципами и положениями:

1) сущность и принципы современного демократического государства и гражданского общества отрицают деятельность органов государственной власти с опорой на законные методы принуждения;

2) государство и органы внутренних дел рассматривают граждан в качестве партнеров, на помощь и сознательную поддержку которых они опираются в своей повседневной деятельности;

3) эффективное поддержание общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также низкий процент преступности — необходимые, но отнюдь не единственные ориентиры, которыми органы правопорядка должны руководствоватьсягораздо большее значение имеет степень доверия граждан, в основе которой — учет потребностей и проблем их волнующих и беспокоящих;

4) за внимание общества нужно бороться и им нужно дорожитьего нужно постоянно и системно формировать, используя общенациональные, региональные и местные поводыс обществом и гражданами необходимо находиться в постоянном и действенном диалоге.

Деятельность ОВД в современном быстроизменяющемся мире — это не только борьба с преступностью. Это — партнерство и взаимоотношения всех субъектов общества, организатором и координатором которого и выступают органы внутренних дел. Деятельность в системе партнерств имеет огромное значение для всего общества, а для органов внутренних дел в особенности.

Партнерства позволяют приобщить всех граждан к процессу поддержания правопорядка, действия полиции / милиции становятся более понятными гражданам. Как следствие, неизмеримо увеличивается степень доверия граждан полиции, сокращается уровень и степень виктимизации общества, доля тяжких и особо тяжких преступлений, а также значительно уменьшается экономическая и социальная стоимость противоправных поступков, повышается общая результативность деятельности органов внутренних дел.

Российские органы внутренних дел не могут оставаться в стороне от подобных процессов. Создавшаяся ситуация требует системного подхода и преобразований. Необходимы качественные внутренние преобразования, связанные с развитием и практическим воплощением общественно-ориентированных принципов и методологии деятельности. Источник проблем российской милиции находится в сфере имиджа, общения и образования, а не профессионализма и административно-территориальной структуры.

Проблема образа (имиджа) — это проблема восприятия милиции как со стороны самих сотрудников, так и со стороны общества, а также это проблема ассоциативных связей, которые вызывает образ милиции в целом и отдельных сотрудников в подавляющей части населения страны. Именно образ еще на бессознательном уровне либо пробуждает и вызывает желание помочь или же, наоборот, приводит к отторжению иногда даже самой мысли о сотрудничестве и кооперации совместных усилий, действий.

Проблема общения:

— в узком значение — присутствие элементарных навыков общения у сотрудников милиции с законопослушными гражданами, представителями бизнеса и органов властив широком — понимание всей роли и значения разъяснительной работы среди различных слоев общества, а также умение каждого сотрудника в случае необходимости ее организовать и осуществить, вовлечь в правоохранительный процесс как можно больше субъектов.

Проблема образования:

— в узком значении — место, отводимое образовательным заведениям системы МВД в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка;

— в широком — наукоемкость деятельности и мероприятий, реализуемых милицией, а также роль образовательных учреждений в организации и осуществлении научного анализа.

Российская милиция нуждается в преобразованиях не административно-правового, а системного характера и содержания, в формальном и содержательном плане соответствующих конституционным изменениям последних лет и заданному вектору конституционного развития. Цель данных преобразований — последовательная, поэтапная и всеобъемлющая интеграция органов внутренних дел в систему демократического государства и гражданского общества. В содержательном плане это предполагает последовательную трансформацию силовой и военизированной (милитаризированной) природы российской милиции в общественно-ориентированный орган государственной власти и профессиональную службу по оказанию услуг гражданам.

СОКРАЩЕНИЯ.

АЕРС — Ассоциация европейских полицейских колледжей Ar. — Article.

CEPOL (European Police College) — Европейский полицейский центр открытого обучения.

EUICS — The European Crime & Safety Survey. ICVS — International Crime Victim Surveys. JORF — Journal Officiel de la Republique Francaise OPSI — Office of Public Sector Information Sec. — Section. Tit. — Title.

Договор о Европейском союзе — Сводный текст Договора о Европейском союзе с поправками, внесенными Амстердамским и Ниццким договорами.

Европол — Европейское агентство полиции.

Евростат — Европейское статистическое агентство.

Евроюст — Европейский отдел по сотрудничеству судебных органов.

ЕС — Европейский Союз.

Конституции зарубежных государств — Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, США, Япония, Индия: Учеб. Пособие. — 5-е изд. — М.: Волтерс Клувер, 2006. -608 с.

ОБСЕ (CSCE) — Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (Commission on Security and Cooperation in Europe) ППЧ — право прав человека.

Сборник документов — Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Москалъкоеа Т. Н. и др. -М.: Спарк, 1998.-388 с.