Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления: Теоретические и организационно-правовые аспекты

Актуальность темы

исследования. Роль государства, его институтов в период коренных преобразований во всех сферах жизнедеятельности общества объективно возрастает. Соответственно должно преобразовываться организация самой государственной власти. Однако ни законодательная, ни исполнительная власть к управлению процессом реформирования общества, контролю за его ходом, отклонениями и нарастающими негативными последствиями ни концептуально, ни законодательно, ни организационно оказались не подготовленными. Это стало одной из главных причин, породивших кризисные явления во многих сферах, в том числе правоохранительной, приведшие к тому, что неудержимый рост и организованность преступности и коррупции возросли до масштабов представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации1.

В этих условиях реформирование административной системы государства в соответствии с закономерностями общественного развития и с учетом происходящих изменений в обществе стало одной из главных задач, на которую указывает Президент России в Послании к Федеральному Л собранию и без решения которой невозможно эффективное выполнение государством, его органами своих важнейших функций. Не может в этом смысле оставаться в стороне и система МВД России. Необходимость ее реформирования не вызывает у научных и практических работников сомнений. В то же время важно еще и правильное понимание целей и содержания административной реформы, которая происходит наряду с экономической, судебной и муниципальной реформами. Эффективность функционирования системы МВД России в результате ее реформирования.

1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 // Российская газета. 2000. 18 января.

2 Российская газета. 2003.17 мая. должна повыситься за счет следующего: во внешненаправленной сфереблагодаря утверждению демократических ценностей защиты прав и свобод человека, общественных благ и интересов, приведению правоохранительной деятельности органов внутренних дел в соответствие с требованиями правового государства и объективными потребностями общества. Реформирование органов внутренних дел призвано вернуть доверие населения, оправдать его ожидания. При этом реформирование органов внутренних дел не должно ограничивать их правомочий на применение принуждения, осуществляемого только в правовых рамках и общественно одобряемых интересах. Во внутреннем контуре системы — посредством избавления от многих изживших себя черт, сложившихся в предшествующие периоды, освобождения от некоторых деформаций организационной и правоохранительной практики, пагубной безответственности, повышения управляемости, адаптивности и гибкости ее механизмов, существенного сокращения чрезмерно разбухшего бюрократического аппарата.

Круг задач и вопросов, связанных с решением проблем реформирования МВД России, достаточно многообразен. Но один из них представляется стержневым. Он касается организации системы управления органами внутренних дел, выбора оптимального сочетания в организации этой системы централизации и децентрализации, выбора модели организации, учитывающей историю, традиции и масштабы страны, ее федеративное устройство, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социально-экономические, криминогенные реалии.

Очевидно, что для разработки такой модели реформирования системы управления органами внутренних дел, при всей важности указанных фоновых факторов, ключевыми являются вопросы, связанные с внутренним строением этой системы, взаимодействий и взаимоотношений элементов ее конструкции, т. е. вопросы организационного построения, разграничения задач и функций, а главное полномочий и ответственности между различными звеньями системы по горизонтали и вертикали. Здесь возможны различные варианты, включая передачу части правоохранительных задач и функций в ведение местных властей. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132), а также Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) охрана общественного порядка отнесена к ведению местных органов власти, наделенных правом создавать собственные силы охраны общественного порядка.

Поэтому не следует как преувеличивать преимущества централизованного построения системы МВД России, так и полагать, что одним из основных направлений административной реформы является децентрализация управления. Главным критерием здесь должны быть не абстрактные их достоинства, а преимущества, состоящие в реальной способности эффективно как по содержанию и качеству, так и затратам выполнять в конкретных условиях соответствующие правоохранительные задачи и функции.

Из изложенного следует, что взвешенное и обоснованное решение такого рода вопросов определения задач, функций, компетенции и их распределения по различным звеньям и уровням системы органов внутренних дел представляет чрезвычайно актуальную в теоретическом и практическом планах задачу, требующую серьезного научно-исследовательского осмысления и разработки, о чем свидетельствует неудовлетворительное состояние практики решения и слабая теоретическая проработанность этих вопросов.

Степень разработанности темы исследования. При оценке степени разработанности темы необходимо выделить два ее аспекта. Один относится к тем практическим мерам, решениям, которые предпринимались за последние годы в связи с реформированием системы МВД России, а также к оценке специалистами этих шагов и в целом их позиций по данной проблеме.

Второй аспект связан с состоянием разработанности в юридической науке сугубо правовой категории «компетенция», которая занимает в диссертационном исследовании, посвященном распределению компетенции, ключевое место.

По первому аспекту следует упомянуть лишь наиболее известные и заметные решения, которые относят к реформаторским. Одно из первых и достаточно заметных решений в этом смысле, по всей видимости, было создание комитетов федеральной криминальной милиции, которые вскоре были ликвидированы. В этом решении явно проявилось стремление к монополизации федеральным уровнем системы МВД основных правоохранительных функций, что вступало в противоречие с федеративным устройством государства. Однако тенденция на укрепление единой централизованной вертикали в управлении органами внутренних дел все еще продолжает проявлять себя в создании главных управлений МВД России по федеральным округам1, выполняющих ряд функций центрального аппарата МВД России, в поправках к Закону «О милиции"2, которыми предусмотрено назначение министров внутренних дел и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации указами Президента России по представлению министра внутренних дел страны, а руководство милицией в районах и городах осуществляют начальники горрайорганов внутренних дел,.

1 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 // СЗ РФ 2001, № 24, ст. 2416.

2 Закон «О милиции» от 18 апреля 1991 г. N 1026−1 // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. ст. 503. (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г., 26 июля, 4 августа 2001 г.) Раздел II ст. 7. назначаемые министрами, начальниками МВД, ГУВД, УВД соответствующих субъектов Российской Федерации без согласования, как это было раньше, с местными органами власти. Одним из проектов реформирования системы МВД предусматривалась возможность создания местных органов обеспечения общественного порядка, деятельность которых должны были координировать руководители милиции (полиции) субъектов Российской Федерации. Можно привести и другие примеры, в частности разработана, апробирована и принята новая система оценки деятельности органов внутренних дел, ужесточен контроль за учетно-регистрационной практикой и др. В то же время эти начинания, очевидно, не способны решить коренных задач реформирования, о которых говорилось выше. Различным направлениям, перспективам и аспектам реформирования системы МВД России была посвящена межвузовская научно-практическая конференция, состоявшаяся на базе Академии управления МВД России 25 апреля 2003 года1.

Что касается степени разработанности второго аспекта, связанного с категорией «компетенция», разграничение которой представляет главный предмет исследования и одновременно наиболее острый и болезненный вопрос реформирования системы управления органами внутренних дел, то здесь следует сказать следующее. Эти вопросы, хотя и представляют важнейшую характеристику организации системы управления органами внутренних дел, по мнению автора, не привлекли к себе должного внимания исследователей. По крайней мере на монографическом уровне такие исследования не проводились. С другой стороны, вопросам, связанным с категорией «компетенция» в юридической литературе посвящено достаточно много работ известных авторов (Б.М. Лазарев, Ю. А. Тихомиров, О.Е.

См. Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России. Сборник статей. М., 2003.

Кутафин, К. Ф. Шеремет и др.)1. В отличие от формально-юридического подхода и анализа, преобладающего в работах указанных авторов, в диссертации компетенция рассматривается преимущественно с прикладных организационно-управленческих позиций, исходя из интересов и потребностей создания эффективной системы управления органами внутренних дел, способной обеспечить их успешное функционирование при выполнении соответствующих правоохранительных задач и функций, т. е. в связи с проблемами реформирования этой системы, ее совершенствования.

Если ставшее аксиоматическим, положение о том, что научно обоснованное организационное обеспечение правоохранительной деятельности органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности их деятельности, то распределение компетенции представляет важнейшее правовое основание соответствующей организации системы управления, ее структурно-функционального построения.

Эффективность реализации возложенных на органы внутренних дел правоохранительных функций во многом зависит от сбалансированности (с точки зрения необходимости и достаточности) предоставленных им прав и возложенных обязанностей по реализации этих функций на различных уровнях.

На практике проблемы, связанные с определением и распределением компетенции каждого структурного звена системы МВД на различных уровнях, решаются не всегда с учетом этих соображений, зачастую противоречиво. В условиях развития федеративного государства, каким является Российская Федерация, обоснованное решение этих вопросов представляет одну из актуальных задач. Л.

Лазарев Б. М. Компетенция органа управления. М., Юридическая литература. 1972; Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература 1986; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает теория и практика организации деятельности органов внутренних дел, система управления ими.

Предметом исследования являются организационно-правовые аспекты распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления.

Основная гипотеза исследования. Соответствие правоохранительной деятельности органов внутренних дел ее естественному, объективному содержанию (предназначению) зависит от обоснованности в указанном смысле задач и функций, возложенных на эти органы. В то же время успешное выполнение этих задач и функций обусловливает организационно-управленческое обеспечение, т. е. соответствующую организацию системы управления, ее внутреннего устройства (механизма), включающего в себя в качестве важнейшего правового элемента компетенцию, ее распределение, от адекватности, необходимой достаточности которого зависит устойчивость всей конструкции системы управления, ее способность обеспечивать эффективное выполнение правоохранительных задач и функций в соответствие с общественными потребностями.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в обеспечении защиты прав и свобод и граждан, охраны общественного порядка и общественной безопасности путем совершенствования системы управления и структурного построения этих органов за счет теоретического обоснования и выработки практических рекомендаций, связанных с распределением компетенции органов управления различных уровней.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи: обобщены теоретические взгляды и точки зрения различных авторов на природу и сущность понятия «компетенция органов управления», выявлены определяющие ее признакиобоснован подход к рассмотрению компетенции как одного из ключевых правовых оснований построения организационных структур и систем управления органами внутренних делвыявлены факторы, обусловливающие содержание компетенции органов внутренних дел и ее распределениепроизведено эскизное разграничение полномочий по уровням: а) МВД РФб) ГУ МВД РФ по федеральным округамв) МВД, ГУВД, УВД субъектов РФг) ГРОВД;

— разграничено содержание управленческих полномочий органов управления с предметными (правоохранительными) полномочиями органов внутренних дел.

Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектико-материалистический метод, представляющий философское основание системного подхода, позволяющего объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание исследуемой проблемы компетенции, ее органичную связь с другими категориями и элементами организации системы органов внутренних дел, подхода, обеспечивающего комплексность анализа многих проблем, связанных с предметом исследования. Учитывая многоаспектность и междисциплинарный характер исследования в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологические наблюдения, анализ документов и публикаций в средствах массовой информации, экспертной оценки).

При обосновании своих выводов автор опирался на концепции, теоретические положения и выводы известных российских специалистов в области административного права и государственного управления, а также теории управления в сфере правоохранительной деятельности, содержащиеся в трудах: В. Б. Аверьянова, Г. В. Атаманчука, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, В. З. Веселого, Б. Н. Габричидзе, М. И. Еропкина, Т. И. Желудковой, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Д. Малкова, С. С. Маиляна, В. М. Манохина, А. А. Мищенко, Р. С. Мулукаева, А. П. Ипакяна, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловей, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, Д. Д. Цабрия, К. Ф. Шеремета, и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.

Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы и указы Президента РФ, другие подзаконные, включая ведомственные нормативно-правовые, акты.

Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации впервые на монографическом уровне предпринята попытка комплексного рассмотрения вопросов формирования и распределения компетенции органов управления в сфере организации деятельности органов внутренних дел на различных уровнях.

При этом авторский подход складывался исходя не столько из традиционного анализа формально-юридических аспектов компетенции, сколько из организационно-управленческого контекста, при котором компетенция и ее распределение рассматривается в качестве одного из главных средств формирования той или иной модели системы управления органов внутренних дел и одновременно представляющих важнейший элемент механизма этой системы. В сложившихся взглядах на систему управления ее представляют как единство субъекта и объекта, которые взаимосвязаны каналами прямой и обратной связи, благодаря которым они взаимосвязаны, взаимодействуют, находятся в определенных взаимоотношениях, носящих субординационный и координационный характер. Однако содержание этих отношений зависит во многом от того, какими и в каком объеме правами и обязанностями они наделены, какую несут ответственность, за что отвечают. Исходя из такого подхода, в диссертации выстроена логика исследования и привлекаемая аргументация, позволившие прийти к выводу, что повышение эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел в значительной мере связано с организацией их система управления, структурно-функциональным построением, соответствие которых естественным правоохранительным потребностям общества зависит от правильного решения вопросов определения и распределения компетенции.

Работа в определенной мере восполняет пробелы в некоторых теоретических вопросах организации правоохранительной деятельности, в частности в ней: раскрыты содержание и структурные элементы понятия «компетенция органа управления» применительно к органам внутренних делтеоретически обосновано большее соответствие для России распределения компетенции в органах внутренних дел по трехуровневой системе их организациивыявлены пробелы и противоречия в нормативном регулировании распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления, особенно по предметам совместного ведения, по этим вопросам разработаны предложенияобоснованы теоретические модели распределения компетенции иерархических организационных структур в системе органов внутренних дел.

Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.

1. Научно обоснованная дефиниция категории «компетенция» применительно к организации деятельности органов внутренних дел, где ее содержание выражено в соответствующих полномочиях, предметах ведения и ответственности. Распределение компетенции между различными звеньями и уровнями системы органов внутренних дел представляет важнейшее правовое основание, определяющее существенные свойства и характеристики организации системы управления этих органов.

2. Совершенствование системы управления органов внутренних дел связано с соответствующей организацией механизма управления, важнейшими элементами которого являются правовые нормы, регулирующие (определяющие) объем и содержание компетенции, ее адекватность и достаточность при распределении выполняемым задачам и функциям.

3. Как необходимый компонент организации системы органов внутренних дел, ее реформирования и эффективного функционирования, распределение компетенции между различными ее звеньями по горизонтали и уровнями по вертикали должно быть адекватным соответствующим задачам и функциям, которые, в свою очередь, должны соответствовать объективному назначению и потребностям в тех или иных видах правоохранительной деятельности.

4. При распределении компетенции между разными уровнями системы органов внутренних дел необходимо различать компетенцию правоохранительную, связанную с выполнением собственно правоохранительных задач и функций, и компетенцию управленческую, связанную с осуществлением функций прогнозирования, планирования, структурно-штатного, ресурсного (кадрового, информационного, материально-технического, финансового), правового, научно-методического обеспечения и контроля.

5.Распределение компетенции между различными уровнями системы органов внутренних дел, допуская и такую его форму как предметы совместного ведения, не должно порождать при этом выхолащивания существа компетенции, главным образом в части обязанностей и ответственности, а должно решаться путем четкой регламентации правомочий в отношении предметов совместного ведения.

6.Формирование компетенции субъектов управления органов внутренних дел различных уровней зависит от факторов, прямо или опосредованно обусловливающих содержание и объем компетенции при ее распределении (политический, экономический, социальный и криминогенный факторы).

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных (в том числе ведомственных) ученых, анализе законодательных и иных нормативно-правовых актов, использованием отечественного и зарубежного опыта изучения практики распределения компетенции в органах правопорядка за продолжительный период. Объединение различных методов позволило в определенной степени изучить проблемы, связанные с распределением компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления, на стыке теории права и теории управления, произвести их анализ, обосновать сделанные выводы и предложения.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации имеет преимущественно методологический характер и состоит в том, что рассмотрение компетенции и ее распределение в системе управления органов внутренних дел на стыке положений теории права и теории управления, при приоритете последней, показало продуктивность такого подхода по сравнению с исследованиями, проводимыми в замкнутых рамках только правовой теории или классического менеджмента. Поэтому теоретическое значение имеют не только результаты, связанные, в частности, с анализом факторов, обусловливающих определение и распределение компетенции, но и опыт междисциплинарного подхода, который может быть использован в исследованиях проблем организации правоохранительной деятельности.

Прикладное значение состоит в том, что ряд положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, могут быть использованы при решении практических задач определения или разграничения компетенции в органах внутренних дел, при подготовке статусных и иных нормативных и служебных документов, содержащих нормы и положения компетенционного характера. Кроме того положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения в вузах МВД учебных дисциплин по проблемам организации деятельности органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования. Основная часть выводов и предложений, выдвинутых диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах. Промежуточные результаты, некоторые его положения обсуждались на методологическом семинаре «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел», научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России», которые проводились в Академии управления МВД России в 20 022 003 году, докладывались и обсуждались на заседании кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Владимирского юридического института Минюста России для преподавания курса «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Основы управления в органах внутренних дел», в практическую деятельность УВД г. Курска.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие основные выводы и предложения:

1. Термин «компетенция органов внутренних дел» является производным от правовой категории «компетенция органов государственной власти (государственных органов)». О компетенции органов внутренних дел можно говорить лишь в обобщенном виде, рассматривая ее как систему конкретных полномочий (прав и обязанностей) властного характера и ответственности органов внутренних дел за свою деятельность или бездействие, в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, охраны собственности, общественного порядка и борьбы с преступностью на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях, предоставленные государством органу для реализации поставленных перед ней целей задач и функций.

Распределение компетенции между различными звеньями и уровнями системы органов внутренних дел, содержательно выраженное в соответствующих полномочиях, предметах ведения и ответственности, представляет важнейшее правовое основание, определяющее существенные свойства и характеристики организации этой системы, ее механизма управления. Компетенция органов внутренних дел имеет пространственный предел деятельности, как правило, ограниченный ее территорией (территориальная подведомственность);

2. При распределении компетенции между различными звеньями органов внутренних дел по горизонтали и уровнями по вертикали необходимо различать компетенцию правоохранительную и компетенцию управленческую. Правоохранительная компетенция связана с выполнением правоохранительных задач и функций (обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, расследование преступлений и др.) и реализуется органами внутренних дел в сфере внешнего управления. Для реализации этих задач и функций в системе органов внутренних дел функционируют подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности, следствия, вневедомственной охраны и т. д.

Управленческая компетенция, связана с осуществлением функций прогнозирования, планирования, контроля, ресурсного, правового, научно-методического обеспечения и реализуется в большей степени во внутренней среде функционирования этих органов, т. е. внутри самой системы. При этом, эти две компетенции нельзя противопоставлять, ибо при всех их различиях они связаны содержанием тех задач, решению которых служат.

3. При распределении компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления нужно во взаимосвязи учитывать факторы, ее обусловливающие. Факторы могут оказывать влияние при распределении компетенции, как на всю систему МВД, так и на отдельные ее уровни. Своевременное прогнозирование влияния этих факторов на деятельность органов внутренних дел (влияние может быть, как положительным, так и отрицательным) позволит системе МВД заранее подготовиться к возможным негативным проявлениям (расстановка сил и средств на наиболее важных, с учетом оперативной обстановки, направлениях) на различных уровнях управления.

Факторы действуют во взаимосвязи, не столько непосредственно, сколько в качестве фоновых, сопутствующих условий и других проявлений. Важнейшим фактором, определяющим распределение полномочий, ту или иную модель разделения компетенции в системе органов внутренних дел является сама система организации власти.

4. В связи с административным реформированием органов исполнительной власти, в том числе и системы органов внутренних дел, назрела объективная необходимость внесения изменений в существующие нормативные правовые акты, определяющие правовой статус различных уровней управления, служб, подразделений и учреждений органов внутренних дел (в Закон «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и т. д.), а также принятия федерального закона об органах внутренних дел.

Административно-правовые нормы данного закона будут регулировать организационные отношения, которые складываются между различными субъектами управления системы МВД России (в связи с созданием ГУ МВД России по федеральным округам, миграционной службы, передачей МВД функций налоговой полиции и т. д.), а также в их взаимоотношениях с другими органами государственной власти и местного самоуправления.

Анализ законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность милиции позволяет сделать вывод о том, что органы внутренних дел относятся к числу правоохранительных скорее по логике, по совокупности всех выполняемых ими функций, а не исходя из положений нормативно-правовых актов, определяющих их административно-правовой статус.

5. Наибольшие сложности вызывает отсутствие федеральных законов по предметам совместной компетенции между различными уровнями системы органов внутренних дел. Они способствовали бы разграничению объектов регулирования в рамках совместной компетенции.

Основной проблемой здесь является изначально заложенный в Конституции РФ правовой конфликт, возникающий в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Указание на совместное ведение не может определить, что в каких сферах полномочна делать Федерация, а что ее субъекты.

При распределении компетенции органов внутренних дел на различных уровнях системы органов внутренних дел (федеральном, окружном, региональном и местном) по предметам совместного ведения нужно учесть несколько моментов. Предметы совместного ведения не означает все и никто конкретно, или крайний, или когда и кому это выгодно. Здесь также необходимо разграничение компетенции или процедур, когда и за кем остается ведение. Полномочия, разделяемые между двумя (или несколькими) уровнями порождает безответственность вышестоящего уровня. Избежать этого можно при соблюдении некоторых условий, когда: предмет совместного ведения не может находиться в одно и то же время в компетенции двух субъектовпервоначально за ведение предметов совместной компетенции отвечает нижестоящий субъект (уровень, звено) системы органов внутренних делвышестоящий субъект наделен полномочиями включения в ведение предмета совместной компетенции, но тогда он уже становится реальным носителем компетенции.

6. Реформирование необходимо направить по пути децентрализации и деуниверсализации милиции, однако, в разумных пределах, не наносящих ущерба федерализму. В настоящее время с учетом наличия явлений сепаратизма и социальной нестабильности в ближайшей перспективе необходимо максимально сохранить контроль МВД России, как федерального министерства, за деятельностью низовых структур. Одновременно следует последовательно (при создании для этого соответствующих условий) решать задачу передачи в другие ведомства не • свойственных МВД функции, повышения самостоятельности и ответственности на местах.

7. Предпочтительнее сохранить трехуровневую систему милиции, которая, конечно требует дальнейшей оптимизации структур и более четкой регламентации их функционально-ролевого положения на всех уровнях. Практически во всех странах федеративного типа существует трехуровневая система построения органов правопорядка. В России, с созданием ГУ МВД России по федеральным округам, она стала четырехзвенной. Избыточное количество иерархических уровней системы управления, начинающейся с МВД России и заканчивающейся на уровне территориального общественного самоуправления. Как явствуют каноны науки управления, чем длиннее управленческое плечо, тем менее значимы результаты такого уровня управления в силу возникновения различных (информационных, временных, смысловых, психологических и т. д.) барьеров, препятствующих реализации необходимых решений.

8. Построение системы органов муниципальной милиции должно быть основано не на передаче ей функций и компетенции милиции общественной безопасности и ликвидации последней, как таковой, а на создание полностью автономных органов в структуре местного самоуправления, обладающих собственной компетенцией и являющихся вспомогательным органом и по отношению к милиции общественной безопасности муниципального уровня (звено, район, город), и по отношению к самому муниципалитету. При всем при этом следует учитывать исторические, национальные и другие факторы.

9. При реформировании органов внутренних дел надо учитывать зарубежный опыт деятельности полиции, которая показывает, что сфера деятельности органов правопорядка большинства стран является исключительно консервативной и достаточно стабильной, чего нельзя сказать о советской, в том числе и российской милиции. Однако нельзя механически копировать этот опыт, автоматически переносить его з российские условия. Каждая страна, имея элементы неповторимой уникальности, создает у себя такие органы, которые подходят больше всего в зависимости от исторического опыта, географических и этнических условий.