Роль регионов во внешней политике России: На примере регионов Северо-Западного федерального округа 1991-2002 гг

Общая характеристика проблемы исследования.

Исследование роли российских регионов во внешней политике России является важной проблемой современной науки о международных отношениях, охватывающей целый комплекс аспектов политического, правового, международного и глобального характера. С политической точки зрения, участие российских регионов в выработке и реализации внешней политики государства представляет собой политический феномен, сформировавшийся в первой половине 1990;х годов на фоне ослабления федеральных структур власти. В последующий период времени регионы активно участвовали в формировании механизмов взаимодействия с федеральными институтами власти. С правовой точки зрения, выход регионов на международную арену поставил вопрос о распределении полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в сфере внешних связей, а также о необходимости согласования позиций федерального центра и регионов в области внешней политики.

Международный аспект проблемы состоит в том, что внешние связи регионов значительно диверсифицировали внешнюю политику России, которая перестала быть привязана исключительно к действиям федеральных органов власти. В своих крайних проявлениях, особенно на раннем этапе, внешняя экспансия регионов противоречила Конституции РФ и тем самым нарушала целостность внешней политики России. В свою очередь, глобальный аспект выхода регионов на международную арену связан, с одной стороны, с необходимостью принимать во внимание усложнение структуры международных отношений, а также тенденции, связанные с развитием региональной интеграции на фоне ослабления национальных суверенитетов. С другой стороны, глобальный аспект выхода регионов на внешние рынки связан с необходимостью адаптации российского законодательства к новым реалиям мировой экономики, в которой национальные экономики давно перестали быть единственными субъектами внешнеэкономических отношений.

В начале 1990;х годов регионализм стал одним из наиболее заметных явлений общественно-политической жизни России, а регионы заявили о себе как о влиятельных и амбициозных экономических, политических и международных акторах. Их влияние на внешнюю и внутреннюю политику страны возрастало вплоть до 1999 года, когда Совет Федерации РФ как высший орган регионального представительства настоял на распределении в пользу регионов большей части бюджета страны.1 В рамках данного этапа синхронизация процессов регионализации и интеграции России в мировую экономику в значительной степени способствовала вовлечению регионов в международные процессы, а также стимулировала влияние регионов на внешнюю политику России. С другой стороны, усилению роли регионов во внутренней и внешней политике способствовал непосредственно федеральный центр, утративший стратегическую инициативу в вопросах реформирования страны.

Однако с началом предвыборного цикла в декабре 1999 года и вплоть до настоящего времени федеральному центру удалось во многом восстановить свой пошатнувшийся авторитет во внутренней и внешней политике и добиться корректировки тех положений регионального законодательства, которые противоречили федеральным нормам. Тем не менее, за прошедшее десятилетие российским регионам, а также таким новым акторам, как политические партии, финансово-промышленные группы, средства массовой информации, удалось занять свою нишу и добиться участия в процессе обсуждения и реализации внешней политики России.

Главным предметом исследования в данной работе является формирование интересов регионов во внешней политике России, формы и механизмы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов и реализацию внешней политики России, а также воздействие административной реформы на алгоритм взаимодействия федерального центра и регионов во внешней политике. Главным вопросом исследования является вопрос о роли и месте регионов во внешней политике России, а также об эволюции этой роли за прошедшее десятилетие. Дополнительным вопросом исследования является вопрос о перспективе децентрализации внешнеполитического процесса в России.

При подготовке данного исследования автор опирался на источники, определяющие правовую основу внешних связей российских регионов, порядок распределения полномочий между федеральным центром и регионами в сфере.

1 В споре с федеральным центром регионы настояли на том, что 55 процентов бюджета страны отойдет к регионам, а 45 процентов будет перечислено в федеральный центр. международных отношений, а также процедуру координации внешних связей российских регионов. Среди данной группы источников необходимо выделить Конституцию Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор 1992 года, федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года, федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 года, федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» 1999 года, а также указы президента Российской Федерации, затрагивающие данную проблематику.

К этой же группе источников могут быть отнесены федеральные законы, указы президента РФ и иные постановления, принятые в ходе реализации административной реформы. Особо следует выделить федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2000 года, федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «2000 года, а также указ «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» 2000 года.

Среди второй группы источников, определяющих политико-правовые рамки для международной активности российских регионов, следует выделить Концепции внешней политики Российской Федерации 1993 и 2000 года, Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 и 2000 года, а также Концепцию приграничного сотрудничества в РФ 2001 года. В работе над диссертацией автор использовал тексты ежегодных посланий президента РФ Федеральному Собранию, стенограммы заседаний Государственной Думы, выступления президента РФ на заседаниях Госсовета. Также внимание автора привлек аналитический доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, в котором исследовался новый этап регионализации России.

Третью группу источников образуют Конституции и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, определяющие полномочия регионов на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Так, в диссертации приводятся ссылки на Конституцию Республики Карелия, Конституцию Республики.

Коми, Конституцию Республики Татарстан, Конституцию Республики Башкортостан, Устав города Москвы, Устав Санкт-Петербурга и другие источники подобного рода.

К этой же группе источников следует отнести договоры о разграничении полномочий между федеральным центром и 46 субъектами федерации, заключенные во временной отрезок с 15 февраля 1994 года по 16 июня 1998 года. К числу весьма значимых источников может быть отнесена Белая книга Татарстана — свод документов, свидетельствующих о стремлении республики закрепить за собой статус суверенного государства и стать субъектом международного права.

Наконец, четвертая группа источников включает в себя интервью руководителей республик, представителей губернаторского корпуса и федеральных политиков по вопросам международного сотрудничества российских регионов, а также по иным вопросам, являющимся предметом настоящего исследования. В частности, к числу чрезвычайно важных и интересных источников автор относит персональное интервью с министром Республики Карелия по внешним связям Валерием Шляминым.

Библиографию по исследуемой теме можно условно разделить на два блока материалов. В первый из них вошли работы, анализирующие региональные аспекты западноевропейской интеграции, а также рассматривающие развитие глобальных и региональных процессов в общемировом масштабе. Во второй блок можно включить исследования, непосредственно посвященные проблемам выхода российских регионов на международную арену, изучающие различные аспекты внешнеэкономической деятельности российских регионов, выявляющие и анализирующие механизмы взаимодействия между регионами и федеральным центром в области международных отношений.

Среди работ, вошедших в первый блок исследований, следует особо выделить монографию Ивана Дмитриевича Иванова «Европа регионов», в которой рассматривается роль регионов в современной Европе, анализируется их воздействие на процесс принятия политических решений, а также изучаются разнообразные виды международной кооперации западноевропейских регионов.2.

2 Иванов, И. Д. Европа регионов. / И. Д. Иванов. — Москва: Международные отношения, 1998.

Богатый фактологический материал, представленный в данной монографии, позволил диссертанту сопоставить российский опыт регионального строительства с аналогичным европейским опытом, а также выявить специфические черты, присущие российским регионам.

В свою очередь, при рассмотрении сюжетов, связанных с усилением роли регионов в европейской политике, автор опирался на докторскую диссертацию Ирины Марковны Бусыгиной, в которой подробно анализируется возрастающая роль регионов в процессе европейской интеграции, а также на монографию Марины Вадимовны Стрежневой «ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов», в которой сопоставляются и анализируются интеграционные процессы в Европе и на постсоветском пространстве.

В этом же контексте автор рассматривает статью Татьяны Владимировны Зоновой, повествующую о возникновении и развитии концепции «Европы регионов», а также исследование Ю. С. Дерябина, сфокусированное на концепции «Северного измерения» в политике ЕС, влиянии данной концепции на процесс интеграции регионов Северо-запада России в систему межрегионального сотрудничества со странами и регионами Северной Европы.3.

Большое влияние на формирование авторского подхода оказали работы, в которых предпринималась попытка выявить специфическое содержание понятий «глобализация» и «регионализм». Среди работ, посвященных данной теме, следует особо отметить исследование Николая Александровича Ковальского «О соотношении глобализации и регионализма», в котором анализируется взаимосвязь понятий глобализация и регионализм, а также статью Виктора Борисовича Кувалдина «Глобализация — светлое будущее человечества?».4.

Среди работ иностранных исследователей, анализирующих возрастающую роль регионов в мировой политике и экономике, выделяется монография Кеничи Омэ «The.

3 Бусыгина И. М. Политическая роль регионов в структуре ЕС: концептуальные и прикладные аспекты.: Диссерт. докт. полит, наук: МГИМО. — М., 2001. Смотрите также Бусыгина, И. М. Проблемы современного регионализма применительно к Черноморью. // Доклады Института Европы. — 1997. — № 37. Стрежнева М. В. ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов. / М. В. Стрежнева. — Москва: МОНФ, 1999. Зонова, Т. В. От Европы государств к Европе регионов? / Т. В. Зонова // Полис. — 1999. — № 5. Дерябин, Ю. С. «Северное измерение» политики Европейского Союза и интересы России. // Доклады Института Европы. — 2000. — № 68.

4 Ковальский, Н. А. О соотношении глобализации и регионализма. / Н. А. Ковальский // Многоликая Европа: пути развития. — Москва: Интердиалект+, 2002. Кувалдин, Виктор Б. «Глобализация — светлое будущее человечества?» Веб-сайт Независимой газеты (http://scenario.ng.ru/printed/interview/2000;10-l l/5future.html).

End of the Nation State: The Rise of Regional Economies", опубликованная в 1995 году. В данной работе акцентируется внимание на изменении роли регионов и региональных экономик в глобальных процессах, а также на повышении конкурентоспособности регионов по сравнению с национальными государствами.5.

Важной задачей исследования был анализ форм распределения полномочий в области внешних связей между федерацией и регионами на Западе и в России. Среди работ зарубежных исследователей, посвященных данной проблематике, наиболее полезной для диссертанта оказалась монография Питера Хенни «Швейцарский федерализм и европейская интеграция. Роль кантонов в изменчивом международном контексте», в которой не только анализируются механизмы участия регионов Швейцарии, Австрии, Германии, Бельгии и США в процессе принятия внешнеполитических решений (в том числе и на наднациональном уровне), но и рассматриваются реальные примеры международного сотрудничества регионов указанных стран.

Знакомство автора с данным исследованием, а также с работой Мишель Кнодт «Внешние связи немецких земель» помогло автору определить базовые критерии для сравнения, а также более подробно отразить в диссертации этапы разграничения полномочий между федерацией и землями Германии.

В свою очередь, среди российских и зарубежных авторов, работы которых представлены во втором блоке исследований, следует особо отметить представителей Нижегородского университета Александра Сергунина и Андрея Макарычева. Работы этих авторов посвящены анализу международного сотрудничества российских регионов, а также выявлению и систематизации форм участия российских регионов, муниципальных образований и других политических агентов во внешних связях.

В частности, представляет особый интерес работа Александра Сергунина «Russia's Regionalization: The International Dimension», опубликованная в 1997 году, а также монография «Внешние факторы российской регионализации» того же автора, вышедшая в свет в 2001 году. Данное исследование во многом повлияло на подход.

5 Kenichi, Ohmae. The End of Nation State. / Ohmae Kenichi. — London: Harper Collins Publishers, 1995. See also Kenichi, Ohmae. The Evolving Global Economy. / Ohmae Kenichi. — London: A Harvard Business Review Book, 1995. диссертанта к рассмотрению внешних и внутренних факторов, влияющих на международную деятельность российских регионов.

Работы Андрея Макарычева, среди которых следует выделить исследование «Российские регионы как международные акторы», а также монографию «Острова глобализации: региональная Россия и внешний мир», интересны тем, что рассматривают международную деятельность российских регионов в контексте процессов глобализации и регионализации. Знакомство с данными работами помогло диссертанту осветить влияние процессов глобализации и регионализации на развитие регионализма в России.

Анализируя в рамках настоящего исследования разнообразные виды международной деятельности российских регионов, диссертант не мог не затронуть экономические аспекты сотрудничества регионов Северо-запада с зарубежными регионами и иными территориальными объединениями. При этом автор опирался на работу Леонида Вардомского «Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России», в которой нашли отражение экономические аспекты внешних связей российских регионов, а также на исследование этого же автора «Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития».6 Знакомство с данными работами способствовало более полному раскрытию в диссертации проблемы неравномерного протекания процессов глобализации и регионализации в России.

Не менее важной задачей было рассмотрение правовых аспектов разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами в области международных отношений. Ощутимую помощь в реализации данной задачи диссертанту оказала работа Владимира Пустогарова «Субъекты Российской Федерации в международной жизни», опубликованная в журнале Панорама-Форум в феврале 1995 года, а также исследование того же автора «Государственный у суверенитет и международное право», вышедшее в свет в январе 1996 года.

6 Вардомский, Леонид. Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития. / Леонид Вардомский // Приграничные районы, приграничное сотрудничество. — Москва: ЭПИКОН, 2000.

7 Пустогаров, Владимир. Государственный суверенитет и международное право. / Владимир Пустогаров // Панорама-Форум. — 1996. — № 1. Пустогаров, Владимир. Субъекты Российской Федерации в международной жизни. / Владимир Пустогаров // Панорама-Форум. — 1995. — № 2.

Наряду с работами Владимира Пустогарова, существенный интерес для автора представляло исследование Олега Барабанова «Внутригосударственные регионы как акторы в международных отношениях: зарубежные тенденции и положение субъектов РФ», посвященное анализу международной деятельности российских регионов, а также раскрывающее проблемы, связанные с разграничением полномочий между Российской Федерацией и регионами в сфере внешних связей.8 Знакомство с данной работой Олега Барабанова позволило диссертанту не только более подробно осветить политико-правовые аспекты участия российских регионов в международных отношениях, но и оценить перспективы дальнейшей децентрализации внешнеполитического процесса в России.

Одним из наиболее важных направлений исследования был анализ воздействия новых государственных (федеральные округа) и негосударственных (финансово-промышленные группы, средства массовой информации) акторов на международную деятельность российских регионов, а также на способность последних лоббировать свои внешнеэкономические и внешнеполитические интересы на федеральном уровне.

Среди авторов, работы которых диссертант активно использовал при рассмотрении данных вопросов, хотелось бы особо выделить Юрия Федорова, проанализировавшего степень влияния финансово-промышленных групп на внешнеполитический процесс, а также Олега Барабанова, оценившего возможности полпредов президента РФ в федеральных округах возглавить работу по координации внешнеэкономических связей российских регионов.9.

Серьезный вклад в изучение процессов трансформации и децентрализации российской внешней политики внесли работы Сергея Медведева, среди которых следует выделить монографию «Будущее России» (Russia's Futures). В данной работе дается характеристика российского внешнеполитического процесса, а также рассматривается возрастающая роль финансово-промышленных групп, регионов и.

8 Барабанов, О. Н. Внутригосударственные регионы как акторы в международных отношениях: зарубежные тенденции и положение субъектов РФ. / О. Н. Барабанов // Общество, политика, наука: новые перспективы.

Москва: МОНФ, 2000.

9 Fyodorov, Yurii. Russian New Industrials and Foreign Policy/ Yurii Fyodorov// New and Old Actors in Russian Foreign Policy. — Oslo: NUPI, 2000. Барабанов, О. Н. Полпреды президента и международные связи: новые возможности для России / О. Н. Барабанов // Международные отношения в XXI веке: новые действующие лица, институты и процессы. — Нижний Новгород: ННГУ, 2001. других групп интересов в процессе принятия внешнеполитических решений.10Среди западных исследователей, работающих в рамках данной проблематики, следует выделить Криста Пурсиайнена, предпринявшего попытку проанализировать роль гражданского общества в России и его возможности воздействовать на процесс и принятия внешнеполитических решении.

Некоторые работы зарубежных авторов выходят за рамки анализа внешнеэкономической активности российских регионов и рассматривают развитие регионализма в России в более широком контексте. Прежде всего, это касается исследования Клауса Зегберса «Post-Soviet Puzzles: Mapping the Political Economy of the Former Soviet Union», в котором обращается внимание на характеристики, присущие российскому регионализму.12 В свою очередь, весьма важные вопросы, касающиеся появления и развития регионализма в России, его растущей роли во внутренней и внешней политике России, поднимаются в исследовании Йеронима.

Перовича «Регионы России как новая политическая сила» (Die Regionen Russlands als neue politische Kraft).

Более подробно международные и внешнеэкономические связи российских регионов анализируются в работе того же автора «Internationalization of Russian.

Regions and the Consequences for Russian Foreign and Security Policy", опубликованной 1 ^ в 2000 году. Знакомство с данными работами повлияло на подход автора к исследованию тех процессов, в ходе которых регионы утвердились в качестве активных участников внешней политики России.

Выдвижение правительством Финляндии в 1997 году инициативы «Северное измерение» привлекло дополнительное внимание западных исследователей к вопросам регионального развития в России, в особенности к перспективам трансграничного сотрудничества северо-западных регионов России.

10 Medvedev, Sergei. Russia’s Futures. Implication for the EU, the North and the Baltic Region. / Sergei Medvedev. -Helsinki: Ulkopoliittinen instituutti and Institut fUr Europaische Politik, 2000.

11 Pursiainen, Christer. The Role of Civil Society in Russian Foreign Policy. / Christer Pursiainen// New and Old Actors in Russian Foreign Policy. — Oslo: NUPI, 2000.

12 Segbers, Klaus. Post-Soviet Puzzles: Mapping the Political Economy of the Former Soviet Union. / Klaus Segbers, Stephan De Spiegeleire. — Baden-Baden: Nomos, 1995.

13 Perovic, Jeronim. Die Regionen Russlands als neue politische Kraft. / J. Perovic. — Bern: Peter Lang, 2001. See also Perovic, Jeronim. Internationalization of Russian Regions and the Consequences for Russian Foreign and Security Policy. / J. Perovic. — ZOrich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2000.

В этой связи следует особо выделить работы Пертти Йониеми, касающиеся межрегиональных проектов под эгидой «Северного измерения», исследования Ингмара Олдберга, посвященные роли Калининградской области и других регионов российского Северо-запада в условиях расширения ЕС и НАТО, а также монографию Дерека Аверре о восприятии проблем безопасности локальными элитами и перспективах трансграничного сотрудничества северо-западных регионов России.14.

Наконец, большая группа исследований посвящена анализу международных и внешнеэкономических связей конкретных регионов. Среди данной группы исследований следует отметить монографию Станислава Ткаченко о роли Санкт-Петербурга в процессе регионализации внешней политики и политики безопасности России, работы Стивена Мейна и Г. М. Федорова по Калининградской области, исследование Андрея Макарычева, посвященное интернационализации Нижегородской области, а также эссе Арбахана Магомедова о борьбе регионов Северного Каспия и кубанского Причерноморья за доходы от транспортировки каспийской нефти в рамках Каспийского трубопроводного консорциума (КТК).15 В рамках настоящей диссертации автор старался максимально использовать богатый фактологический материал, представленный в данных работах.

Большое количество материалов было почерпнуто автором из периодических изданий. Наиболее активно диссертант использовал публикации в журналах «Международная жизнь», «Эксперт», «МЭ и МО», «Полис», «Дипломатический вестник», «Итоги», «BlOst», «Cambridge Journal of Economics». Наряду с этим, автор использовал доступные в электронном виде журналы, газетные публикации,.

14 Joenniemi, Pertti. The Barents, Baltic and Nordic Projects: A Comparative Analysis. / Pertti Joenniemi // The Barents Region Revisited. — Oslo: Norwegian Institute of International Affairs, 1998. Oldberg, Ingmar. Kaliningrad between Moscow and Brussels. /1. Oldberg. — Zurich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2001. See also Oldberg, Ingmar. In Dire Straits: Russia’s Western Regions between Moscow and the West. / Ingmar Oldberg, Jakob Hedenskog. — Stockholm: Defence Research Establishment, 2000. Averre, Derek L. Security perceptions among local elites and prospects for cooperation across Russia’s northwestern borders. / D. L. Averre. — Zurich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2001.

15 Tkachenko, Stanislav. Regionalization of Russian Foreign and Security Policy. The Case of St. Petersburg. / S. Tkachenko // Russian Regions and Regionalism: Strength through Weakness. — London: Routledge Curzon, 2003. See also Main, Steven. Kaliningrad. / Steven Main // Russian Regions and Regionalism: Strength through Weakness. -London: Routledge Curzon, 2003. Федоров, Г. М. Российский эксклав на Балтике: Калининградская область в балтийском экономическом пространстве. / Г. М. Федоров, Ю. М. Зверев, B.C. Корнеевец. — Калининград: Калининградский государственный университет, 1996. Makarychev, Andrei. The Region and the World: The Case ofNizhnii Novgorod. / Andrei Makarychev. — Zurich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2001. Магомедов, Арбахан. Каспийская нефть и российские регионы: меняющаяся природа локальных интересов. / Арбахан Магомедов // Россия перед глобальными вызовами. Панорама региональных стратегий. — Нижний Новгород: Центр изучения безопасности и конфликтов, 2002. интервью, материалы Интернет-сайтов. Например, серьезным подспорьем в работе стали многочисленные материалы о региональной тематике, размещенные на сайте Института Восток-Запад (East-West Institute). Такова, в целом, краткая характеристика источников и литературы, ставших основой для написания настоящей работы.

Цель данной работы — исследовать влияние северо-западных регионов России на внешнюю политику Российской Федерации. При этом под региональным влиянием на внешнюю политику и политику безопасности понимается не только взаимодействие центра и регионов по конкретным вопросам международной проблематики, но и такая самостоятельная внешняя активность регионов, которая ставит федеральный центр перед необходимостью реагировать на нее. Исходная гипотеза данного исследования состоит в том, что на протяжении 1990;х годов большинство российских регионов не только успешно интегрировалось в систему международных и внешнеэкономических связей, но сумело создать действенные механизмы влияния на выработку и реализацию внешнеполитических интересов Российской Федерации.

В первой главе — «Формирование интересов регионов во внешней политике России» — рассматривается комплекс вопросов, связанных с формированием интересов регионов во внешней политике России. В частности, в первом разделе данной главы исследование сфокусировано на специфике российского регионализма, его сходстве и отличии от зарубежных аналогов. Во втором разделе первой главы изучается влияние внешних и внутренних факторов на процесс артикуляции региональных интересов в области внешних связей. Наконец, в третьем разделе первой главы рассматриваются виды международной кооперации российских регионов.

Во второй главе — «Механизмы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов, формирование и реализацию внешней политики России» — выявляются и исследуются механизмы и каналы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов, формирование и реализацию внешней политики России. В первом разделе второй главы рассматривается зарубежный (прежде всего, европейский) опыт продвижения внешнеэкономических интересов регионов на федеральном и наднациональном уровне, разбираются примеры самостоятельного осуществления европейскими регионами международных контактов, а также изучаются механизмы разграничения полномочий между федерациями и регионами в области международных отношений и внешней политики. Во втором разделе второй главы анализируются механизмы продвижения интересов российских регионов на федеральном уровне, изучаются правовые основы международной деятельности российских регионов, обращается внимание на статусные и ролевые различия регионов внутри России, определяющие возможности регионов быть активными участниками международного сотрудничества. В свою очередь, третий раздел второй главы посвящен продвижению внешнеэкономических интересов регионов через негосударственные институты, а также в рамках самостоятельной внешней активности, призванной воздействовать на внешнюю политику федерального центра.

В третьей главе — «Внешнеполитическая деятельность регионов в условиях административной реформы» — изучается воздействие административной реформы президента Путина на механизм взаимодействия федерального центра и регионов во внешней политике. Также предпринимается попытка оценить влияние новых государственных (Госсовет, Совет законодателей, федеральные округа) и негосударственных (финансово-промышленные группы, средства массовой информации) акторов на процесс взаимодействия регионов и федерального центра во внешней политике.

Первый раздел третьей главы посвящен анализу роли федеральных округов как нового элемента в системе взаимодействия федерального центра и регионов. При этом предпринимается попытка оценить возможности федеральных округов координировать разрозненные усилия регионов на международной арене. В разделе 3.1.2 анализируются результаты реформы Совета Федерации с точки зрения того, как они повлияли на возможности региональных руководителей оказывать существенное влияние на внешнеполитический процесс. Соответственно, во втором разделе третьей главы ставится задача проанализировать то влияние, которое новые негосударственные акторы (финансово-промышленные группы и средства массовой информации) оказывают на процесс взаимодействия федерального центра и регионов в области внешней политики.

Данное исследование направлено на то, чтобы продемонстрировать важность внешних связей регионов, а также определить, какие формы взаимодействия с федеральным центром позволили регионам наиболее эффективно воздействовать на выработку и реализацию внешней политики России.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 года по 2002 год включительно.16 Указанный период времени включает в себя основные этапы становления и развития регионов как международных акторов. 1991 год знаменует собой начало международной активности большинства российских регионов, что связано не только с распадом Советского Союза, значительно изменившим геополитическую и геоэкономическую ситуацию на постсоветском пространстве, но и с процессом поиска регионами собственной идентичности в условиях затяжного кризиса федеральных структур власти.

В конце 1990;х годов происходит дальнейшее уплотнение российского политического пространства, что связано с возникновением новых политических, экономических и прочих негосударственных структур, которые усиливают свое влияние в регионах и начинают конкурировать с регионами внутри страны и на международной арене.

В свою очередь, 2002 год знаменует собой подведение первых итогов административной реформы президента Путина, начатой двумя годами ранее и направленной, помимо прочего, на восстановление утраченных полномочий федерации в сфере внешней политики. Тем самым, в исследовании затрагиваются три важнейших этапа эволюции регионов как международных акторов: этап становления, этап внешней экспансии и этап борьбы за выживание.

Методом исследования является сравнительно-аналитический подход. Основой сравнительно-аналитического подхода в данной работе выступает изучение современной структуры внешних связей регионов Северо-запада России с учетом влияния на нее внутренних и внешних факторов, выявление различий между российскими и зарубежными регионами в способах артикуляции и продвижения внешнеэкономических и внешнеполитических интересов на федеральном уровне, сопоставление форм международного сотрудничества российских регионов с международной практикой зарубежных регионов, раскрытие механизмов влияния и взаимодействия российских регионов и федерального центра во внешней политике, а.

16 Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 года по декабрь 2002 года. События, произошедшие позже указанной даты, в данном исследовании не рассматриваются. также анализ тех изменений, которые затронули механизмы взаимодействия федерального центра и регионов в области внешней политики и связаны с реализацией административной реформы президента Путина.

Актуальность исследования определяется той ролью, которую регионы играют в формировании и реализации внешней политики России. Во многом благодаря внешнеэкономическим связям регионов внешняя политика Российской Федерации перестала ориентироваться исключительно на решение проблем «высокой политики» и приобрела четко выраженное «экономическое измерение». На сегодняшний день, международная активность российских регионов способствует привлечению значительного объема иностранных инвестиций в российскую экономику, в то время как федеральные органы власти выступают в роли гаранта безопасности иностранных инвестиций. С выходом на международную арену регионы заключили договоры и соглашения с иностранными государствами, регионами и муниципалитетами, а также международными и неправительственными организациями.

Известно, что международные контакты некоторых регионов российского Северо-запада (Санкт-Петербурга, Ленинградской, Мурманской и Калининградской областей, а также Республики Карелия) с соседними государствами и участие в работе европейских региональных организаций способствовали созданию климата доверия на Севере Европы.

Выбор регионов Северо-запада в качестве объектов исследования далеко не случаен. Во-первых, за последнее десятилетие именно западное направление доминировало во внешней политике России, а приход к власти президента Путина придал дополнительный динамизм внешней политике России на этом направлении. Во-вторых, регионы Северо-запада более интенсивно, чем другие налаживали международные контакты и развивали многочисленные формы межрегиональной кооперации, чему способствовало выгодное географическое и геоэкономическое расположение регионов на границе с развитыми странами Северной и Центральной Европы. В-третьих, вступление Швеции и Финляндии в ЕС привело к появлению общей границы ЕС с Россией и способствовало созданию концепции «Северного измерения», направленной на развитие сотрудничества с сопредельными государствами Балтийского и Баренцева морей, в том числе на развитие регионального сотрудничества и координацию региональных программ.17.

В-четвертых, регионы Северо-запада наиболее полно отражают палитру международных связей и механизмы воздействия на внешнюю политику России остальных регионов. Кроме того, именно у регионов Северо-запада сложились наиболее интересные формы взаимодействия с зарубежными регионами, странами, международными и неправительственными организациями. В-пятых, Северозападный макрорегион является наиболее перспективным и многообещающим конгломератом регионов с точки зрения участия России в процессах глобализации и интеграции.

Территориальные рамки Северо-западного макрорегиона совпадают с границами Северо-западного федерального округа и включают в себя одиннадцать регионов, а именно Республику Карелия, Республику Коми, Архангельскую область, Вологодскую область, Калининградскую область, Ленинградскую область, Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, город Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ.

Между тем, концентрируя свое внимание на регионах Северо-западного федерального округа, автор намеревается осветить те аспекты и тенденции в рамках обозначенной темы, которые характерны для российского регионализма в целом. В частности, в качестве одной из подтем диссертации рассматривается проблема влияния процессов глобализации и регионализации на международную деятельность российских регионов. Аналогичным образом рассматривается проблема приграничных регионов России в контексте приграничного сотрудничества.

Новизна предлагаемой работы связана с тем, что, несмотря на возросшее число исследований, посвященных российскому регионализму, большинство из них не выходит за рамки внутриполитической проблематики. Между тем, та часть исследователей, которая обратила свое внимание на внешние связи российских регионов и проблему воздействия регионов на внешнюю политику России, не исчерпала всей полноты и разнообразия фактического материала.

17 Подробнее о программе ЕС «Северное измерение» смотрите на странице 87.

Автор настоящей работы не ставит перед собой цель осветить весь комплекс проблем, связанный с международными связями российских регионов, но предполагает осветить наиболее актуальные аспекты взаимодействия федерального центра и регионов по вопросам международного сотрудничества и внешней политики.

I. Формирование интересов регионов во внешней политике России.

В первой главе исследования ставится задача проследить этапы формирования интересов регионов во внешней политике РФ. Для достижения этой цели, в разделе 1.1 предпринимается попытка выявить специфику термина «регион» и определить, в каком контексте он будет употребляться в настоящей работе. Раздел 1.2 посвящен изучению влияния внутренних и внешних факторов на формирование интересов и международную активность регионов Северо-запада России. В подразделе 1.2.1 диссертант предпринимает попытку определить, в какой степени внешнеэкономические и внешнеполитические интересы регионов формировались под воздействием процессов глобализации и регионализации. В разделе 1.3 анализируются виды международной кооперации регионов Северо-запада и процесс их вхождения в систему приграничных и межрегиональных связей стран и регионов Балтийского и Баренцева морей.

Заключение

.

1990;е годы были временем зарождения и развития регионализма в России, проходившем на фоне децентрализации институтов государственной власти и перетекания значительной части полномочий федерального центра в регионы. Одновременно прошедшее десятилетие было этапом поиска и развития самобытных представлений российских региональных элит о своей роли во внутрироссийских и международных процессах. Катализаторами процесса самоидентификации регионов и осмысления новой роли выступали внешние и внутренние факторы глобального и регионального характера.

Влияние глобальных факторов выразилось в интенсификации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, в вовлечении российских регионов в решение международных проблем, а также в непосредственном и опосредованном воздействии на внешнюю политику, проводимую федеральным центром. Так, по мнению Андрея Макарычева, внешнеполитический курс России, основанный на геополитических воззрениях и направленный на защиту жизненных национальных интересов, был дополнен «внешней политикой» регионов, взявшей на вооружение геоэкономический подход и стремившейся к выживанию последних в условиях жесткой международной.

382 конкуренции.

382 Makarychev, Andrei. Islands of Globalization: Regional Russia and the Outside World. / Andrei Makarychev. -Zurich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2000.

Следуя логике глобализации, российские регионы стремились к большей автономии в международных делах и на местном уровне, в вопросах инвестиционного климата и в вопросах создания устойчивой базы внешнеэкономического сотрудничества, в поисках торговых партнеров и международных неправительственных организаций для финансирования гуманитарных проектов.

По мнению Сергея Медведева, во многом благодаря международной экспансии российских регионов на современном этапе происходит «все большее разграничение между сферами внешней политики и политикой безопасностив этих условиях внешняя политика все более регионализируется и экономизируется, а политика безопасности по-прежнему остается прерогативой федерального центра». При этом российские регионы пытались опираться на опыт европейских регионов, которые не только усилили свое влияние на процесс принятия внешнеполитических решений в рамках национальных государств, но и добились права голоса на наднациональном уровне, сформировав в рамках ЕС такой влиятельный орган, как Комитет регионов. Впечатляющая динамика развития процессов регионализации на европейском континенте и в России позволяет предположить, что современный регионализм становится новым структурным уровнем в современных международных отношениях.

Серьезное воздействие на развитие международных связей российских регионов оказали субрегиональные объединения, такие как Совет государств Балтийского моря и Совет Баренцева Евро-арктического региона. В условиях, когда у федеральных властей отсутствовала стратегия развития международного сотрудничества приграничных регионов, данные объединения оказали регионам российского Северо-запада действенную помощь в выборе партнеров и координации международных проектов.

Весьма перспективные интеграционные процессы идут в Черноморском регионе, а также в Азиатско-Тихоокеанском регионе, где реализация глобальных транспортных и инфраструктурных проектов способна повысить инвестиционную привлекательность российского Дальнего Востока в глазах иностранных инвесторов и ослабить социальную напряженность этого региона. По мнению зарубежных исследователей, разворачивание региональных процессов в России во многом стало результатом социальной трансформации российского общества.

Также серьезным подспорьем для регионов в области трансграничной кооперации стало сотрудничество в рамках Петербургского и Байкальского экономического форума. При этом Петербургский экономический форум стал наиболее авторитетным собранием экспертов, на котором обсуждаются теоретические аспекты интеграции российской экономики в Большую Европу, а Байкальский экономический форум приобрел известность тем, что стал инициатором ряда крупных экономических проектов, а также тем, что стал местом реального диалога иностранных инвесторов и представителей отечественного бизнеса.

Влияние региональных факторов, в свою очередь, выразилось в частичном освоении российскими регионами европейского опыта регионального строительства. На сегодняшний момент можно констатировать наличие широкого диапазона межрегиональных связей, охватывающих самые разнообразные области общественной и экономической жизни, а также стремление российских регионов к расширению своей компетенции во внутренней политике, на межрегиональном уровне и во внешних связях. В результате регионы не только стали влиятельными игроками на внутриполитической сцене, но и успешно интегрировались в систему приграничного и межрегионального сотрудничества, существующую на европейском континенте и других соседних с Россией странах.

Одновременно развивая и усложняя формы взаимодействия со своими партнерами из стран Европы, Азии и Америки, российские регионы довольно скоро начали осознавать свои интересы в той или иной области международных отношений, у них возникла потребность в защите и представительстве своих интересов на федеральном уровне. На начальном этапе инициатива в этом вопросе исходила от руководства национальных республик, стремившихся распространить завоеванный в борьбе с федеральным центром суверенитет, помимо всего прочего, и на сферу международных отношений, а именно объявить себя субъектами международного права.

В этой связи необходимо отметить, что асимметричность федеративных отношений в России наложила свой отпечаток и на характер международной деятельности российских регионов. Так, если для национальных республик развитие международных связей было составной частью борьбы за суверенитет и особый политический статус, то для остальных регионов внешние связи обусловливались преимущественно экономическими интересами, а политические соображения играли второстепенную роль.

Дальнейшее формирование интересов регионов во внешней политике России происходило на фоне усиления их экономической самостоятельности и политической дееспособности внутри страны и на международной арене. Развивая связи с зарубежными странами и регионами, субъекты Российской Федерации вносили новое содержание в традиционную проблематику российской внешней политики и способствовали ее переходу в прагматическое русло. Потребность же регионов в решении конкретных проблем трансграничного сотрудничества способствовала тому, что экономические проблемы, связанные с интеграцией России в мировую экономику, заняли важное место в системе внешнеполитических приоритетов федерального центра.

Однако стремление российских регионов добиться того, чтобы их международные и внешнеэкономические связи стали составным элементом российской внешней политики, а сами регионы получили надежный доступ к механизму выработки и реализации внешнеполитической стратегии России, воплотилось не в полной мере. Тем не менее, наиболее важным итогом международной деятельности регионов за прошедшее десятилетие является то, что им удалось создать определенные формы и механизмы взаимодействия с федеральным центром в области внешней политики, которые позволили регионам наиболее эффективно воздействовать на определение внешнеполитических приоритетов, а также влиять на реализацию внешней политики и политики безопасности России.

На протяжении 1990;х годов наиболее эффективными формами воздействия были самостоятельные внешние связи регионов, в особенности внешние связи регионов Северо-запада, которые не только выделили этот макрорегион по уникальному геополитическому расположению, благоприятствующему развитию приграничных и межрегиональных связей, но и привлекли внимание федерального центра к его опыту, а также заставили федеральную власть брать в расчет позицию регионов, входящих в состав этого макрорегиона.

Например, в новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной президентом Путиным 28 июня 2000 года, помимо прочего, нашла отражение роль региональной и субрегиональной интеграции в Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Концепция обращает внимание на то, что «интеграционные объединения приобретают все большее значение в мировой экономике, становятся существенным фактором региональной и субрегиональной безопасности и миротворчества».

Вместе с тем, Концепция подчеркивает, что в силу различных причин «интеграционные процессы, в частности в Евро-Атлантическом регионе, имеют зачастую избирательно-ограничительный характер». При этом, как полагают авторы Концепции, «попытки принизить роль суверенного государства как основополагающего элемента международных отношений создают угрозу произвольного вмешательства во внутренние дела».

Другим эффективным механизмом влияния регионов на процесс выработки и принятия решений в области внешней политики стали формальные и неформальные формы взаимодействием с федеральным центром в рамках Совета Федерации, Государственной думы, Госсовета, администрации президента, используя которые, регионы Северо-запада энергично лоббировали свои интересы в обозначенной сфере.

На этом фоне, создание федеральных округов в качестве промежуточной инстанции между федеральным центром и субъектами федерации, с одной стороны, способствовало иерархизации структуры взаимодействия между центром и регионами и перемещению органов оперативного мониторинга за ситуацией в регионах с федерального на промежуточный уровень. С другой стороны, новая структура управления региональными процессами позволяет наиболее точно осуществлять контроль за выработкой внутрии внешнеэкономических приоритетов данных макрорегионов.

В частности, создание Северо-западного федерального округа открыло новые перспективы для содержательного взаимодействия регионов Северо-запада с федеральным центром по актуальным вопросам внешних связей, инвестиционной политики и межрегионального сотрудничества. Первые годы существования федеральных округов продемонстрировали заинтересованность их глав вести целенаправленную работу по реализации крупных межрегиональных проектов в рамках новых макрорегионов, по созданию целевых фондов развития, по поиску соответствующих отечественных или иностранных инвесторов, а также готовность представителей президента в федеральных округах отстаивать перед федеральной властью жизненно важные проекты для развития базовых отраслей промышленности и сельского хозяйства в своих округах.

С момента своего выхода на международную арену, российские регионы, несмотря на неопределенность их роли и временное отсутствие законодательства, стали активными и полноправными участниками внешней политики России. За прошедшее время их роль в международном сотрудничестве Российской Федерации неоднократно менялась и эволюционировала, равно как менялись и характер, и степень их воздействия на внешнеполитический процесс. Если в первую половину 1990;х годов их бурная и в чем-то хаотическая международная и внешнеэкономическая деятельность воспринималась федеральным центром как некий вызов сложившейся субординации, то во второй половине 1990;х годов федеральное правительство не только признает их вклад в активизацию интеграционных процессов на континенте, но и прилагает усилия для координации их деятельности, а также обеспечивает законодательное сопровождение межрегиональному сотрудничеству российских регионов.

Важным козырем регионов Северо-запада в диалоге с центром является их вклад в нормализацию военно-политической обстановки на Северо-западе России и успехи во внешних связях. С военно-стратегической точки зрения, международные контакты регионов на Северо-западе России, а также в некоторых других регионах, позволили установить климат доверия в приграничной зоне и тем самым в какой-то степени сгладить негативный эффект, вызванный расширением НАТО на Восток. С политической точки зрения, они открыли возможности для новых форм сотрудничества России и ЕС. С экономической точки зрения, они стали самостоятельным каналом привлечения инвестиций в российскую экономику. Наконец, с социальной точки зрения, они в какой-то мере смягчили спад производства и снизили уровень безработицы в самый сложный момент экономической трансформации.

Признанием вклада российских регионов в формирование российской внешней политики, в укрепление престижа России на международной арене стало высказывание президента Путина о том, что «необходимо, чтобы позиция России, логика наших действий на международной арене была „прозрачна“ и понятна руководству российских регионов, обществу в целом». В частности, не в последнюю очередь от успеха или неудачи межрегиональных проектов в рамках концепции «Северного измерения» будет зависеть то, придет ли на смену периоду сотрудничества декада конфронтации в этом регионе мира.

Например, министр внешнеэкономических связей Республики Карелия Валерий Шлямин считает политический аспект сотрудничества Северо-запада России и стран Северной Европы одним из наиболее важных: «Сейчас рассматриваются различные сценарии развития ситуации на севере Европы — будет НАТО ближе к нам или нет. Дискуссия, которая идет, в том числе, и в северных странах, показывает, что вопрос этот более чем актуальный. От того, как будет складываться политика России на севере Европы, зависит наше будущее. Мне кажется, что альтернатива НАТО — это совокупность взаимовыгодных трансграничных проектов, и в этом смысле нам необходима общая стратегия Северо-запада для того, чтобы мы были более привлекательны как инвестиционное пространство для стран Северной Европы, чем сейчас. В России в последние полтора-два года идут позитивные процессы в этом направлении. Губернаторы и деловые круги Северо-запада все более и более тяготеют друг к другу. Мне представляется это единственной возможностью сохранить пространство под названием Россия и выстроить евразийский мост, где Северо-запад Российской Федерации будет первой и, может быть, самой важной опорой».

С 2000 года федеральный центр предпринял довольно успешную попытку по возвращению себе части утраченных ранее полномочий. С этой целью была инициирована реформа существующих государственных институтов власти, а также были созданы новые органы государственного управления, среди которых следует упомянуть федеральные округа, Госсовет и Совет законодателей. При этом подверглась серьезным изменениям не только центральная структура органов государственной власти, но были существенно реформированы органы федеральной власти на местах.383Предпринятые меры позволили Кремлю в определенной степени воссоздать вертикаль управления, установить надежный механизм контроля над.

383 Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, ред. д.и.н. А. Ю. Урнов. Москва: МИД РФ, 1999. региональными процессами, а также добиться перераспределения налоговой базы в свою пользу.

Административная реформа, увеличив количество федеральных институтов власти, создала новые механизмы для продвижения региональных интересов на федеральном уровне. Решающую роль в этом процессе сыграла реформа Совета Федерации, вынудившая регионы по-новому формировать систему своего представительства в федеральных органах власти. Так, если раньше Совет Федерации служил основным каналом для продвижения региональных интересов на федеральном уровне, то в новых условиях представительство региональных интересов осуществляется дифференцированно: губернаторы и главы законодательных собраний представляют интересы своих регионов соответственно через Госсовет и Совет Законодателей, а в Совете Федерации защита региональных интересов возложена на региональных представителей, работающих в этом органе на постоянной основе. В то же время роль Государственной Думы как второго по значимости органа регионального представительства несколько понизилась в связи с тем, что нижняя палата переживает период трансформации.

Вместе с тем, следует признать, что новый Совет Федерации еще не приобрел той стабильности и того политического веса, каким обладал дореформенный Совет Федерации. Вплоть до настоящего времени не перестают выдвигаться все новые сценарии реформы верхней палаты. Так, последние предложения по дальнейшему реформирования Совета Федерации принадлежат его новому спикеру Сергею Миронову, который фактически предложил законсервировать Совет Федерации в его нынешнем составе.384 Таким образом, будущее Совета Федерации как органа регионального представительства всецело зависит от того, как скоро верхняя палата Федерального Собрания превратится в дееспособный и политически независимый орган.

В свою очередь, принятие законов, регламентирующих международную и внешнеэкономическую деятельность регионов, во многом способствовало более интенсивному и заинтересованному сотрудничеству между центром и регионами. Так, представители федерального центра все чаще стали оказывать политическую.

384 Цветкова, Мария. «В сенаторы можно будет попасть пожизненно», веб-сайт Газета.ру (http://www.gazeta.ni/2002/l 0/17/vsenatorymoz.shtml). поддержку усилиям регионов по реализации проектов приграничного и межрегионального сотрудничества, а регионы все чаще стали прибегать к посредничеству федеральных структур при реализации крупномасштабных международных проектов.

Наконец, одним из ключевых вопросов данного исследования был вопрос о перспективе децентрализации внешнеполитического процесса в России. Причиной его постановки был стремительно разворачивавшийся процесс регионализации, сопровождавшийся перетеканием власти на нижние уровни управления, а также все более активное участие регионов в процессе выработки и реализации внешней политики России.

При оценке перспектив децентрализации внешнеполитического процесса необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, нельзя ставить знак равенства между западноевропейской интеграцией и региональным строительством в Европе, с одной стороны, и процессом самоутверждения российских регионов в области международных отношений и внешней политики, с другой. Очевидно, что западноевропейский регионализм носит интеграционный характер и сопровождается созданием региональных и наднациональных структур, в то время как под регионализмом в России подразумевают два взаимосвязанных процесса — децентрализацию государственных структур и формирование экономически и политически независимых субнациональных единиц, являющихся.

-> О с составной частью федерации.

Как показала практика, активная международная деятельность большинства российских регионов далеко не всегда сопровождалась стремлением развивать межрегиональную кооперацию внутри России, координировать и согласовывать свои внешнеэкономические интересы с интересами соседних регионов, налаживать взаимодействие между региональной властью, бизнес-сообществом и общественными in/объединениями, добиваться большей прозрачности в процессе принятия решений. В частности, не принесли заметного успеха попытки регионов сформировать.

385 Perovic, J. Internationalization of Russian Regions and the Consequences for Russian Foreign and Security Policy. / J. Perovic. — Zurich: Center for Security Studies and Conflict Research, 2000.

386 Alexandrov, Oleg B. Moscow: Centre and Periphery? / Oleg B. Alexandrov // Russian Regions and Regionalism: Strength through Weakness. — London: Routledge Curzon, 2003. эффективно работающие межрегиональные ассоциации, основанные на географической близости регионов.

Во-вторых, перспектива дальнейшей децентрализации внешнеполитического процесса не представляется реалистичным сценарием, поскольку по всем показателям регионы достигли того уровня самостоятельности в развитии международных контактов, который позволяет им в рамках своей компетенции преследовать экономические интересы, не оглядываясь на мнение федерального центра, а также лоббировать принятие ключевых решений в области внешней политики. В-третьих, федеральный центр постепенно преодолевает управленческий кризис в России и стремится поставить под свой контроль ключевые направления политики.

Учредив семь федеральных округов и назначив в них своих представителей, центр заявил о желании контролировать политические и экономические процессы, протекающие в регионах, включая те из них, которые связаны с международными связями, инвестиционной политикой и трансграничным сотрудничеством субъектов Российской Федерации. Весьма вероятно, что именно на федеральные округа в ближайшей перспективе ляжет задача по приведению разрозненных усилий российских регионов на международной арене в соответствие с национальными интересами и приоритетами России. Тем самым, с учетом данных обстоятельств дальнейшая децентрализация внешнеполитического процесса в России представляется маловероятной.