Политико-правовые основы государственно-частного партнерства в современной России

Актуальность темы

исследования. В настоящее время вопросы и проблемы правового обеспечения внедрения в отечественную экономическую, социальную и управленческую практику принципов и механизмов государственно-частного партнерства получают все большую актуальность. Государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) — относительно новое для отечественной практики и комплексное по своей природе явление. Учитывая, что государственно-частные партнерские отношения в своей реализации затрагивают различные измерения — правовое, экономическое, политическое, -каждое из которых находится во взаимосвязях друг с другом, данные отношения могут быть объектом, как юридических исследований, так и исследований в области политических наук.

Актуальность научного изучения данной темы определяется, в числе прочего, отсутствием общепризнанного определения ГЧП, существенными различиями в понимании его содержания, что, в свою очередь, влечет низкую эффективность существующего нормативного и организационно-правового механизма реализации ГЧП в нашей стране. Кроме того, интересы субъектов взаимодействия — государства и его органов с одной стороны, и бизнеса и гражданского общества — с другой, в сферах их совместной ответственности не всегда совпадают, причем многие из этих противоречий часто лежат именно в политической плоскости. В связи с этим сохраняет свою актуальность вопрос о создании правовой основы для формирования неконфронтационных, партнерских практик экономического и политико-управленческого взаимодействия.

Политико-правовое исследование государственно-частных партнерских отношений ставит в качестве одной из своих задач выявление политико-правовых основ законодательного регулирования данных отношений и политико-правового контекста их реализации, важность понимания которого обусловлена тем, что механизмы партнерства функционируют не в вакуумном" пространстве, а в условиях конкретной социально-экономической ситуации, политической среды и правовой системы. Кроме того, значимость исследования политико-правовой проблематики ГЧП в современной России обусловлена ее тесной связью с такими проблемами, как проблема повышения эффективности государственного управления, проблема оптимизации функций государства, а также реализации национальных интересов России, защиты ее суверенитета и экономической безопасности.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрение феномена государственно-частного партнерства в политико-юридическом аспекте представляется актуальным, своевременным и социально значимым.

Степень научной разработанности темы исследования. Тематика, связанная с ГЧП в России, лишь в последнее время начинает пользоваться вниманием со стороны ученых — представителей различных отраслей наук. Так, экономическая сторона государственно-частных партнерских отношений освещается в работах В. Г. Варнавского, Д. И. Искренко, В. Б. Кондратьева, Д. А. Любинина, М. М. Загорулько, О. В. Иншакова, Е. И. Иншаковой, М. А. Субботина, П. В. Савранского, Ф. И. Шахматова и др.1.

Определенный вклад в решение правовых вопросов и проблем, связанных с ГЧП в целом и отдельными формами его реализации, вносят труды таких авторов, как А. Н. Баранова, В. Г. Голубцов, Н. Г. Доронина, И. А. Дроздов, Ю. В. Зворыкина, Я. О. Золоева, Н. А. Игнатюк, В. А. Канашевский, О. Е. Кутафин, К. И. Налетов, О. Н. Савинова, С. А. Сосна, Ю. А. Тихомиров, И. З. Фархутдинов, С. Н. Шишкин и др.2.

1 См.: Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: Проблемы становления. // Отечественные записки. — 2004. — № 6 (21). — С. 172−180- Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005; Любинин Д. А. Партнерство государства и бизнеса: необходимость, содержание и формы реализации: Автореф. дисс. .канд. экон. наук. М., 2008; Субботин М. А. Концессии: старт после старта. Россия делает новую попытку улучшить концессионное законодательство // Российская бизнес-газета. — 2008. — 8 июля. — № 661- Шахмалов Ф. И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М., 2005.

2 См.: Голубцов В. Г. Публично-правовые элементы в отношениях, регулируемых гражданским законодательством: теория вопроса // Правоведение. — 2006. — № 5. — С. 79−85- Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. — 2006. — № 8. — С. 3−7- Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права. // Журнал российского права. — 2007. — № 1. — С. 46−54- Сосна С. А. Концессионные соглашения: теория и практика. М., 2002.

Среди авторов, затрагивающих в своих работах политические аспекты отношений государства, бизнеса и гражданского общества, следует назвать М. В. Вилисова, Р. И. Гайнутдинова, А. Ю. Зудина, В. А. Михеева, С. П. Перегудова, JI.B. Сморгунова, М. А. Субботина, Ю. В. Хардину, Ф. И. Шахмалова, Е.Г. Ясина1.

Значимые для настоящего исследования вопросы регулирования и развития ГЧП, а также те изменения, которые практика ГЧП привнесла в сферу публичной политики ряда развитых стран, в том числе, в рамках концепции нового государственного менеджмента, рассматриваются в работах таких ученых, как Т. Бовард, Р. Бокс, М. Булт-Спиринг, Г. Девульф, С. Линдер, А. Линхард, П. Садран, К. Скелчер2 и др.

Вместе с тем, до настоящего времени в науке не сложилось четкого понимания того, что представляет из себя ГЧП, каковы сферы и масштабы его возможного применения, на каких принципах должно основываться его правовое регулирование, какое место нормы, регулирующие государственно-частные партнерские отношения, должны занимать в правовой системе страны. Несмотря на широкий спектр дисциплин, в рамках которых рассматриваются или только упоминаются соответствующие вопросы и проблемы, политико-правовые основы ГЧП, как правило, остаются вне поля зрения большинства исследователей, либо освещаются весьма фрагментарно.

Таким образом, многоплановость, недостаточная разработанность и актуальность обозначенной проблематики предопределили выбор темы, цель и содержание настоящего диссертационного исследования.

—-——V.

1 См.: Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. URL: http://www.rusrand.ru/public/public7.html (дата обращения 20.10.2008) — Михеев В. А. Социальное партнерство: теория, политика, практика. М., 2003; Перегудов С. П. Корпорации. Общество. Государство: Эволюция отношений. М., 2003; Перегудов С. П., Семененко И. С. Корпоративное гражданство как новая форма отношений бизнеса, общества и власти. М.: ИМЭМО РАН, 2006;. Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского универы.- гета. Сер. 12. Политические науки. — 2000. -№ 1. — С. 54−77.

2 См.: Bovaird Т. Public-private partnerships: from contested concepts to prevalent practice // International Review of Administrative Sciences. — 2004. — Vol. 70. — No 2. — P. 199−215- Under S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership // American Behavioral Scientist. — 1999. — Vol.43. — No. 1. — P. 35−51- Skelcher C. Changing images of State: overloaded, hollovved-out, congested // Public Policy and Administration. — 2000. — Vol. 15. — No 3. -P. 3−19.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между государством в целом, а также его органами и должностными лицами, и частным сектором (предпринимателями, коммерческими и некоммерческими организациями и их объединениями) в рамках партнерства названных субъектов в экономической, социальной, политической, административно-управленческой и иных сферах.

Предметом диссертационного исследования является: комплекс теоретических и практических проблем, связанных с правовой регламентацией и реализацией государственно-частных партнерских отношений в Россиинормы законодательства Российской Федерации, регулирующие отношения ГЧП, и практика реализации этих нормнаучные разработки, посвященные данному вопросу.

Целью исследования являетсякомплексный анализ политико-правовых основ регулирования государственно-частных партнерских отношений, а также разработка предложений по оптимизации правовой политики государства в рассматриваемой сфере.

В соответствии с названной целью в исследовании поставлены следующие задачи:

1) определение понятия государственно-частного партнерства, его признаков, направлений и форм реализации;

2) характеристика современной государственной политики в области государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах;

3) анализ функций органов государственной власти и управления, оптимизация выполнения которых возможна посредством участия государства в партнерских отношенияхвыявление тенденций в развитии партнерских форм делегирования частному сектору отдельных функциональных правомочий публичной власти;

4) определение роли и особенностей правового положения государства, являющегося в то же время публично-правовым образованием и центральным элементом политической системы, а также роли других политических акторов в государственно-частных партнерских отношениях;

5) выявление наиболее значимых принципов правовой политики государства в области развития государственно-частного партнерства;

6) установление политико-юридических проблем, связанных с правовым регулированием и реализацией государственно-частного партнерства в современной России;

7) анализ социально-политических рисков внедрения государственно-частного партнерства;

8) разработка предложений по оптимизации и совершенствованию правовой политики Российской Федерации в области развития государственно-частного партнерства.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Идейно-теоретическими предпосылками концептуальных основ ГЧП для целей настоящего исследования следует считать концепцию «нового государственного менеджмента», сформировавшуюся в последней трети XX в., и концепцию «governance» в государственном управлении, отражающую новый тип партнерских отношений, основанный на «горизонтальных» связях между институтами государства, бизнесом и гражданским обществом, а также связанные с ними экономические и политологические теории.

Теоретическая основа настоящего исследования включает в себя научные труды авторов, исследующих современные вопросы и проблемы ГЧП в России, а также связанные с ними вопросы и проблемы, в рамках различных наукполитологии, государственного управления, теории государства и права, гражданского права, экономической теории.

Методологическая основа диссертации включает в себя диалектический метод, институциональный и системный подходы, а также логический, сравнительный и формально-юридический методы.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Исследование проводится на основе анализа действующего законодательства Российской.

Федерации, регулирующего отношения ГЧП, подзаконных нормативно-правовых актов, а также соответствующих международно-правовых актов. Также в ходе исследования использовались экспертные и аналитические материалы, выступления и статьи отечественных политиков и экономистов.

Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая диссертация является первым в отечественной юридической науке комплексным монографическим исследованием, в котором делается попытка выделить и проанализировать политико-правовые основы регулирования отношений государственно-частного партнерства в современной России, в том числе, правотворческую и правореализационную политику государства в данной области, а также соответствующие институты, процессы и явления, составляющие политико-правовую среду функционирования отношений ГЧП.

Помимо этого, научная новизна настоящей работы заключается в следующем:

— предложена авторская трактовка понятия ГЧП применительно к российской социальной и экономической практике и с учетом зарубежного опыта;

— разработана современная классификация направлений и форм ГЧП, применяемых или предполагаемых к применению в России;

— анализ универсальных концептуальных основ ГЧП осуществлен во взаимосвязи с концепциями реформирования государственного управления в странах Западной Европы и США;

— выявлены современные проблемы регулирования государственно-частных партнерских отношений в Россииустановлены факторы, которыми обусловлены социально-политические риски масштабного внедрения ГЧП в России;

— сформулирован комплекс мер по совершенствованию правового и политико-институционального обеспечения развития государственно-частных партнерских отношений.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Под государственно-частным партнерством понимается система урегулированных социальными (в том числе правовыми) нормами отношений между государством, частным бизнесом и гражданским обществом, основанная на принципах диалога, согласования интересов и взаимовыгодного объединения финансовых, кадровых, организационных и иных ресурсов для более эффективного выполнения функций государства и достижения целей государственного управления в экономической, социальной и иных сферах в условиях современной рыночной экономики.

2. Реализация ГЧП возможна в различных сферах жизни государства и общества, в том числе в экономической (включая производственную, инвестиционную, инновационную сферы), политической и административно-управленческой, социальной сферах, в сфере трудовых отношений, в сфере культуры и образования. Разнообразие выявленных диссертантом форм реализации ГЧП позволяет сделать вывод о том, что понятие «государственно-частное партнерство» в современных условиях охватывает не только сферу формализованных договорных отношений государства и частных компаний, но и иные, как институционализированные и урегулированные законодательно, так и не институционализированные, формы партнерского взаимодействия государственного и частного сектора.

3. Современные процессы в публичной политике многих государств характеризуются значительными изменениями в государственном управлении и в публичном секторе в целом за счет создания и институционализации системы широкого, многовариантного и многоуровневого взаимодействия государственного и частного (в том числе некоммерческого) секторов. Анализ зарубежных научных источников, в которых рассматриваются реформы публичного сектора в странах Европы и США, показал, что ГЧП не сводимо лишь к партнерским отношениям государства и бизнеса, но может включать разнообразные трехсторонние и многосторонние модели взаимодействия государства и его органов как с коммерческими организациями и их объединениями, так и с неправительственными некоммерческими организациями и иными объединениями граждан, чьи права и интересы затрагиваются в процессе функционирования партнерства и достижения его целей.

4. ГЧП в ряде случаев предусматривает предоставление государством права на осуществление той или иной деятельности, составляющей содержание различных функций государственной власти и управления (в частности, функций по оказанию отдельных видов государственных услуг гражданам и юридическим лицам, функций стандартизации и контроля в определенных видах предпринимательской или профессиональной деятельности и др.). В этом случае участие государства в партнерских отношениях представляет собой один из способов опосредованной реализации своих функций, при котором государство реализует часть своих функций в договорном порядке через посредство частных лиц. В связи с этим роль ГЧП в политической системе общества заключается в оптимизации механизма реализации функций государственной власти и управления и в целом оптимизации структуры публичного сектора. Кроме того, ГЧП, располагая механизмами коммуникации и обратной связи, способствует интеграции общества, повышению уровня взаимного доверия и культуры сотрудничества между различными социальными и политическими акторами.

5. Политико-правовые основы ГЧП (как собирательная категория) включают несколько взаимосвязанных составляющих: правовую политику государства в области развития государственно-частного партнерства (включающую законодательную и правореализационную политику в данной сфере) — ключевые, фундаментальные правовые принципы и нормы, лежащие в основе всего правового регулирования государственно-частных партнерских отношенийполитические институты, процессы и явления, составляющие политико-правовую среду функционирования отношений государственно-частного партнерства.

6. Законодательное регулирование и правореализационная политика в области ГЧП в России должны основываться на следующих принципах: 1) научная обоснованность и обусловленность потребностями экономического и общественного развития- 2) добровольность участия потенциальных субъектов ГЧП в отношениях с публично-правовыми образованиями- 3) диалог и согласование целей и интересов между участниками ГЧП- 4) оптимальное соотношение нормативного и договорно-правового регулирования государственно-частных партнерских отношений- 5) транспарентность нормативно-правовой базы и организационных механизмов ГЧП- 6) законность, охрана публичного интереса, в том числе, прав и законных интересов населения, которые могут быть затронуты при реализации проектов ГЧП, а также национальных интересов государства, его суверенитета и экономической безопасности- 7) наличие эффективных механизмов защиты прав и законных интересов участников ГЧП- 8) социальная и юридическая ответственность сторон ГЧП.

7. Участие государства в партнерских отношениях с частным сектором предполагает реализацию в данных отношениях принципа публичного интереса. Публичный интерес в ГЧП следует понимать как признаваемый всеми сторонами партнерства и обеспеченный правовыми средствами интерес государства или иных публично-правовых образований в реализации своих неотъемлемых функций, а также права и законные интересы неопределенного круга лиц (населения соответствующей территории, потребителей услуг, иных заинтересованных лиц).

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют и развивают такие разделы теории государства и права, как «функции государства» (в том числе формы и методы осуществления функций государства), «механизм (аппарат) государства», «государство в политической системе общества», «частное и публичное право». Соискателем дополнен и развит понятийно-категориальный аппарат соответствующих разделов в контексте проблемы регулирования государственно-частных партнерских отношений. В частности, предлагается авторская интерпретация категории государственно-частное партнерство", анализируется понятие «публичный интерес» при осуществлении ГЧП в различных сферах деятельности общества и т. д. Кроме того, комплексный характер диссертационного исследования предопределяет возможность использования полученных теоретических результатов в рамках предметной области гражданского права, предпринимательского права, политологии и др.

Полноценное научное осмысление политико-правовых основ ГЧП имеет большое значение для развития и научного обоснования представлений о путях и методах социально-экономической и политической модернизации России, оптимизации функций государства и повышения эффективности государственного управления.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательских разработках проблем, связанных с правовым регулированием государственно-частных партнерских отношенийпри совершенствовании государственной политики и нормативно-правовых основ ГЧП на федеральном и региональном уровняхв образовательном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских занятий по теории государства и права, гражданскому праву, предпринимательскому праву, административному праву.

Апробация результатов исследования осуществлена посредством выступлений автора с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях, круглых столах и заседаниях кафедры теории права и гражданско-правового образования РГПУ имени А. И. Герцена. Итоги исследования докладывались автором на следующих научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Современный Север — единство в многообразии: природопользование, экономика, право» (Санкт-Петербург, 20 декабря 2006 г.) — Десятой межвузовской конференции «Студент-Исследователь-Учитель» (Санкт-Петербург, 17 апреля 2008 г.) — Международной межвузовской научнопрактической конференции студентов, аспирантов и соискателей «Проблемы защиты прав: история и современность» (Санкт-Петербург, 16 мая 2008 г.) — Восьмой международной научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (Санкт-Петербург, 22 мая 2008 г.) — Межвузовской научно-методической конференции «Гуманитарное, социально-экономическое знание в юридическом образовании: проблемы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27 января 2009 г.) — Международной научно-практической конференции «Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения» (Новосибирск, 25−26 марта 2009 г.) — Всероссийской научно-практической конференции «Герценовские чтения 2009. Актуальные проблемы юриспруденции» (Санкт-Петербург, 3 апреля 2009 г.) — Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм гражданского права в Российской Федерации (Санкт-Петербург, 21 мая 2009 г.).

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором статьях и тезисах научных конференций общим объемом 3,95 п.л.

Структура диссертации. Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из трех глав и семи параграфов, заключение и библиографический список. Общий объем диссертации — 204 страницы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Политико-правовые основы государственно-частного партнерства (как собирательная категория) включают несколько взаимосвязанных составляющих: во-первых, ключевые, фундаментальные правовые принципы и нормы, лежащие в основе регулирования государственно-частных партнерских отношенийво-вторых, правовую политику государства в области развития ГЧП (включающую законодательную и правореализационную политику в данной сфере) — в-третьих, политические институты, процессы и явления, составляющие политико-правовую среду функционирования отношений ГЧП.

Рассмотренные в настоящей диссертации ключевые понятия и юридические конструкции, значимые для обоснования и правового регулирования ГЧП, обусловлены специфическим субъектным составом регулируемых отношений, свойствами объектов, по поводу которых возникают регулируемые отношения (в частности, государственной собственности, государственных функций и публичных услуг и др.), наконец, целями, лежащими вне правовой плоскости и обусловленными объективными потребностями развития общества.

Базовые правовые принципы и нормы, лежащие в основе правового регулирования ГЧП в России, содержатся в Конституции Российской Федерации и принимаемом в соответствии с ней законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. Из ряда положений Конституции Российской Федерации (в частности, норм о свободе экономической деятельности и поддержке конкуренции), могут быть выведены базовые политико-правовые основы партнерского взаимодействия государства и негосударственных субъектов. Среди них — обязанность государства создавать благоприятные условия для рыночной экономики как посредством государственного регулирования, так и путем стимулирования свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, а также взаимодействия и сотрудничества в целях выработки отвечающей потребностям и интересам общества государственной политики. Также Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти.

Одной из составляющих государственной политики выступает правовая политика, под которой в области развития ГЧП следует понимать общий вектор (стратегию и тактику) законодательной и правореализационной деятельности государства по урегулированию (то есть юридическому обеспечению внедрения, институционализации, функционирования и развития) ГЧП в России.

Различные политические институты, процессы и явления, составляющие политико-правовую среду функционирования отношений ГЧП в России, включают государство и представляющие его органы, деятельность законодательной власти, политических партий, групп интересов, экспертов, организаций гражданского общества, иные оказывающие влияние на функционирование институтов и механизмов ГЧП субъекты и отношения.

На основании проведенного анализа политико-правовых основ регулирования и функционирования государственно-частного партнерства в России, оправданным представляется следующее его определение.

Под государственно-частным партнерством понимается система урегулированных социальными (в том числе правовыми) нормами отношений между государством, частным бизнесом и гражданским обществом, основанная на принципах диалога, согласования интересов и взаимовыгодного объединения финансовых, кадровых, организационных и иных ресурсов для более эффективного выполнения функций государства и достижения целей государственного управления в экономической, социальной и иных сферах в условиях современной рыночной экономики.

Разработанная диссертантом классификация форм реализации ГЧП объединяет конкретные формы партнерства в группы в зависимости от сферы их применения: экономической (в том числе инвестиционной и инновационной), политической и административно-управленческой, сферы социально-трудовых отношений, сферы культуры и др. сферах.

ГЧП в экономической (в том числе, инвестиционной и инновационной) сфере может осуществляться в форме концессионных отношений (означающих передачу частным лицам прав на ведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, либо прав на осуществление отдельных зидов деятельности, являющейся монополией государства, в том числе деятельности, составляющей содержание различных государственных функций) — в форме государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нуждв форме использования различных финансовых институтов развития (таким как Инвестиционный фонд Российской Федерации, Банк развития и др.) — в форме особых экономических зон.

ГЧП в политико-управленческой сфере может осуществляться в форме разнообразных механизмов урегулирования, согласования интересов власти и экономических субъектовв форме передачи саморегулируемым организациям ряда государственных полномочий, в частности, функций по разработке и установлению стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, а также контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правилв форме аутсорсинга административно-управленческих процессов (то есть выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе) — в различных формах привлечения представителей общества к разработке политического курса и принятия решений (в частности, путем информирования, консультаций, активного участия граждан), имеющих соответствующие правовые, политические и институциональные компоненты.

ГЧП (социальное партнерство) в сфере трудовых отношений может осуществляться в форме коллективных договоров и соглашений, взаимных консультаций и переговоров и представляет собой «цивилизованную систему общественных отношений, обеспечивающую согласование и защиту интересов работников, работодателей, социальных и профессиональных групп, слоев, их общественных объединений, органов государственной власти, местного самоуправления на основе договоров, соглашений, путем достижения компромисса, консенсуса по важнейшим направлениям социально-экономического и политического развития"1.

ГЧП в социальной сфере включает эффективное взаимодействие государственных органов социальной защиты с негосударственными организациями, деятельность которых направлена на оказание помощи нуждающимся категориям населения, а также с представителями делового сообществапривлечение средств государства и частных благотворителей, а также привлечение негосударственных организаций к совместной разработке и реализации программ сокращения бедности на условиях государственного социального заказа, социальных грантов и в иных формахстимулирование частного финансирования сферы культуры, в том числе развития меценатства и благотворительности.

Таким образом, понятие «государственно-частное партнерство» в современных условиях охватывает не только сферу договорных отношений государства и частных компаний, но и многие другие формы взаимодействия государства и частных лиц в различных сферах.

Как показало проведенное исследование, современные процессы в публичной политике многих государств включают более или менее значительные изменения в государственном управлении и в публичном секторе в целом за счет создания и институционализации системы широкого, многовариантного и многоуровневого взаимодействия государственного и частного (в том числе некоммерческого) секторов. В развитых странах в основе.

1 Михеев В. А. Социальное партнерство: теория, политика, практика. М., 2003. С. 25. данных реформ лежало политическое решение, направленное на оптимизацию структуры и функций публичной власти и повышение таким путем эффективности государственного управления, улучшения качества оказываемых населению публичных услуг.

В большинстве случаев данные меры включали внедрение практики ГЧП. Применение ГЧП в странах Европы, в США и других государствах стало результатом целенаправленной государственной политики, обусловленной как внутренними потребностями соответствующих государств, так и глобальными тенденциями в экономике, управлении собственностью и организации государственного управления. Результатом данной политики стало беспрецедентное изменение модели взаимоотношений государственного (публичного), частного и некоммерческого секторов в ряде стран, а также значительная модификация структуры и функций государственного управления в ряде стран.

Проведенный анализ зарубежных научных источников, в которых анализируются реформы публичного сектора в странах Европы и США, показал, что ГЧП не сводимо лишь к партнерским отношениям государства и бизнеса, но может включать разнообразные трехсторонние и многосторонние модели взаимодействия государства и его органов как с коммерческими организациями и их объединениями, так и с некоммерческими организациями и иными объединениями граждан, чьи права и интересы затрагиваются в процессе функционирования партнерства и достижения его целей.

ГЧП в ряде случаев предусматривает предоставление государством права на осуществление той или иной деятельности, составляющей содержание различных государственных функций. В этом случае участие государства в партнерских отношениях представляет собой один из способов опосредованной реализации своих функций, при котором государство реализует часть своих функций в договорном порядке через посредство частных лиц. Так, организациям частного сектора могут передаваться функциональные правомочия по управлению (строительству, реконструкции, эксплуатации и т. п.) объектами недвижимого имущества, находящимися в государственной собственноститехнические функции, связанные с осуществлением административно-управленческих процессов государственными и муниципальными органамифункции разработки и установления стандартов и правил осуществления отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением указанных стандартов и правил и др. В целом же применение различных форм ГЧП способствует оптимизации экономической, социальной, экологической и иных функций государства наряду с иными мерами по повышению эффективности государственного регулирования, исключению избыточных государственных функций.

К рассмотрению правового положения государства как участника государственно-частных партнерских отношений, имеющих договорно-правовую форму, применимы положения, выработанные современной юридической наукой об участии государства в гражданско-правовых, а также в международных частноправовых отношениях.

От государства как института правовой и политической системы, а также как экономического субъекта, в современных условиях требуется эффективное выполнение своих основных функций по регулированию экономики, осуществлению предпринимательской деятельности, созданию благоприятных условий для национальных компаний, благоприятного социального климата. Факт участия государства в партнерских отношениях предполагает взаимовыгодное совмещение публичных и частных интересов, и, соответственно, совмещение целей и инструментов публично-правового и частноправового регулирования.

Внедрение партнерских механизмов в практику взаимоотношений государства и частного сектора предполагает также развитие соответствующей институциональной среды, то есть системы органов, механизмов (нормативных, организационных, финансовых и др.) и отношений, которая обеспечивала бы взаимовыгодное и ответственное взаимодействие базовых сторон данных партнерских отношений — государства и частных компаний, а также соответствовала глобальным тенденциям в области роли государства в экономике и модификации его функций.

Наиболее важными принципами правовой политики в области ГЧП, с нашей точки зрения, являются принцип согласования целей и интересов между участниками ГЧП, транспарентность нормативно-правовой базы и организационных механизмов ГЧП, оптимальное соотношение нормативного и договорно-правового регулирования отношений ГЧП, добровольность участия потенциальных субъектов ГЧП в партнерских отношениях с публично-правовыми образованиями, наличие гарантий в случае прекращения партнерских отношений, законодательное и договорно-правовое обеспечение публичного интереса, взаимная юридическая и социальная ответственность сторон ГЧП.

Для российской политики в области ГЧП характерны длительная разработка концепции ГЧП и его нормативно-правовой основы, а также пока весьма незначительный опыт успешного применения ГЧП на практике. На основе анализа основных положений базового и специального законодательства о государственно-частном партнерстве можно сделать вывод о недостаточности действующей нормативно-правовой базы для эффективной реализации принципов и механизмов ГЧП. Данный факт уже сам по себе означает повышенный уровень рисков для негосударственных участников проектов на условиях ГЧП.

Кроме этого, в России на современной этапе своего развития ГЧП может сталкиваться с такими проблемами политико-юридического свойства как проблема коррупции, конфликт интересов, проблема вмешательства в договорные отношения сторон, проблема взаимного доверия власти и бизнеса и др. Особое значение приобретает также создание эффективных механизмов урегулирования конфликтов и разрешения споров, вытекающих из отношений ГЧП, обеспечение независимости судебных и иных органов, полномочных разрешать данные споры.

Социально-политические риски широкого внедрения в России механизмов государственно-частного партнерства обусловлены следующими факторами: отсутствие четкой концепции развития ГЧП и полноценной институциональной среды функционирования партнерских отношенийзначительные различия в понимании ГЧП, его принципов и форм органами власти и управления, предпринимателями, учеными и экспертамиминимальная информированность населения о смысле, сферах применения и конкретных проектах на условиях ГЧПнедостаток опыта и культуры сотрудничества государства и бизнесанегативное отношение части населения, политических сил и бюрократии к идее передачи в дальнейшем значительной части функций, исполняемых государственными органами на реализацию в негосударственный сектор, внедрению конкурентных начал в различных сферах публичного сектора, а также общее недоверие к негосударственным структурам.

В целях оптимизации правовой политики государства в области развития государственно-частного партнерства и совершенствования законодательства Российской Федерации в данной сфере, по мнению автора настоящей диссертации, необходимы следующие меры.

Во-первых, в правотворческой деятельности федерального, регионального и местного уровней, следует исходить из превалирующего в мировой практике понимания государственно-частного партнерства в широком смысле, в качестве одного из принципов взаимодействия публично-правовых образований, частного и некоммерческого сектора и граждан в различных сферах жизни общества, предполагающего широкий арсенал правовых форм и инструментов такого взаимодействия. В силу этого, политика государственно-частного партнерства должна быть направлена не только на повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества, совершенствования системы концессий и государственных контрактов и обеспечение деятельности финансовых институтов развития, но и на привлечение институтов гражданского общества к процессам разработки, реализации и мониторингу проектов ГЧП во всех сферах его применения.

Во-вторых, необходим учет существующего зарубежного опыта ГЧП (в первую очередь — стран Европейского Союза) и критическая оценка существующих в развитых странах моделей ГЧП, их правового регулирования. В связи с этим необходим анализ и последующая имплементация в правовую систему Российской Федерации руководящих принципов и рекомендаций в области развития ГЧП, разработанных в рамках ключевых международных организаций — Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирного банка, Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), Экономической комиссии ООН для Европы и др., в первую очередь — в части общих направлений политики партнерства и создания благоприятных для партнерского законодательных и — шире — институциональных условий.

В-третьих, правовая политика в области государственно-частного партнерства, направленная на достижение целей государственного управления, должна учитывать как экономические возможности государства (в данном случае — Российской Федерации), так и социально-культурные особенности конкретного общества, особенности и традиции его политической и правовой системы. В связи с этим необходима экспертная оценка не только экономических, но и социально-политических рисков масштабного внедрения механизмов государственно-частного партнерства в сферах, ранее составлявших исключительные прерогативы государственной власти и управления.

В-четвертых, необходима интенсификация законодательной деятельности по неурегулированными вопросам реализации ГЧП, в том числе: уточнение налогового режима концессионных соглашенийсоздание для концессионных отношений необходимой нормативно-методической базыпринятие законов о саморегулировании в отдельных сферах профессиональной и предпринимательской деятельности и др.- рассмотрение вопроса о консолидации, и, если это будет признано необходимым, о кодификации федерального законодательства о государственно-частном партнерстве.

В-пятых, необходима реализация в полном объеме мероприятий, продекларированных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации 2008 г. и Концепции административной реформы в Российской Федерации 2005 г. в части внедрения механизмов ГЧП. В ином случае многие положения названных документов надолго обречены иметь пробный, сугубо экспериментальный характер в отечественной экономике и практике государственного управления. При этом регулирование ГЧП в политической и административно-управленческой сфере должно получить полноценную правовую основу, фиксирующую принципы баланса частных и публичных интересов в государственно-частных партнерских отношениях.

В-шестых, целесообразно упрощение (в допустимых пределах) правовых процедур, связанных с реализацией ГЧП, в том числе дебюрократизация процедур допуска к участию в государственно-частных партнерских отношениях, в связи с чем важно наличие четких критериев и формальных правил и процедур — необходимых и достаточных для установления партнерских отношений с государством (иными публично-правовыми образованиями).

В-седьмых, необходим комплекс мер (правовых, организационных, информационных, научно-методических, образовательных), направленных на формирование благоприятного общественного мнения и доверия населения к передаче частному сектору отдельных публичных функций. Необходимо, в частности, законодательное закрепление мер, направленных на обеспечение транспарентности реализации проектов ГЧП, в том числе, механизмов общественного мониторинга. Кроме того, целесообразно создание единого национального консультативного совета, осуществляющего правовую, консультационную и политическую поддержку проектов ГЧП и сформированного из представителей всех участвующих в ГЧП секторов (государственного, корпоративного, некоммерческого).

Наконец, в условиях мирового экономического кризиса, когда национальные правительства вынуждены идти на большие, чем обычно, бюджетные ограничения и сокращение ряда программ развития, расширение сферы действия ГЧП может иметь неоценимое значение для минимизации последствий кризиса путем развития инфраструктуры и внедрения инноваций, однако для этого необходимо обеспечение устойчивых финансовые институтов развития, гибкой налоговой политики и развитой системы государственных гарантий.

Таким образом, ГЧП, понимаемое в широком смысле как принцип, на котором основана система взаимоотношений различных социальных акторов, играет в обществе и его политической системе интегративную функцию, оформляя отношения сотрудничества на основе общности целей и интересов, взаимовыгодного распределения расходов и рисков.

Придание правового характера партнерским отношениям государства и частных лиц в экономической, политико-управленческой и иных сферах, является важным элементом политической модернизации и инновационного развития современной России, способствующим повышению уровня доверия в обществе, большей взаимной ответственности участников взаимодействия в качестве сторон партнерства в сферах совместной деятельности, лучшему качеству представительства организаций крупного, среднего и малого бизнеса, предпринимателей, их объединений, общественных и некоммерческих организаций, групп интересов и др. в отношениях с властью и процессах принятия политических решений.