Генезис и эволюция российской гражданской служилой бюрократии в XVIII столетии: историко-правовой аспект

Актуальность темы

диссертационного исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен теми значительными изменениями, которые произошли в жизни российского общества в последние годы. Процессы глубоких социальных преобразований сделали исключительно актуальной проблему кадрового обеспечения радикальных реформ, разработки научных основ формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Необходимость повышения кадровой работы до уровня современных требований выдвигает задачу активизации исследований в области теории и историко-правовой практики организации деятельности персонала государственной гражданской службы. В условиях длительного и безуспешного поиска «национальной идеи», многочисленных, не всегда оправданных и адаптированных к условиям современности попыток переноса моделей гражданских институтов западных стран на государственное устройство России, существенную помощь может оказать метод ретроспективного анализа опыта формирования и эволюции корпуса государственных служащих Российской империи. Выявление базовых принципов правового регулирования деятельности чиновников дооктябрьской России, изучение вопросов выработки действенных мер по их материальному стимулированию и повышению профессионального уровня особенно интересно для периода реформ, предпринятых в этой области Петром I и его ближайшими приемниками. При этом следует учитывать, что XVIII век, когда были законодательно оформлены основы кадровой политики, получившей в XIX в. дальнейшее развитие, не мог полностью освободиться и от традиций, заложенных в предыдущем столетии.

Ценность обращения к накопленному богатству в области государственного строительства России имперского периода состоит в том, что оно раскрывает исторические и юридические корни многих государственных институтов, воссоздает картину преемственной связи и различия между государственными учреждениями прошлого и настоящего времени, помогает увидеть объективную обусловленность их возникновения на российской почве, познать особенности их происхождения и деятельности в условиях многонациональной и многоконфессиональной России. Исследование исторической практики руководства корпусом служащих государственных учреждений, выявление ее основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для строительства современной государственной службы, выбора оптимальной модели формирования и деятельности ее персонала. Опыт отбора и приема кадров в административные органы, разработка требований к чиновникам, их образованию как условию назначения на должность, порядок продвижения по службе, практика утверждения должностной ответственности, формирование системы подготовки и повышения квалификации, создание институтов управления гражданской службой, — все это является своего рода школой, которая содержит немало полезных и разносторонних знаний о руководстве персоналом государственного аппарата, предоставляет нам богатый материал для критического осмысления, позволяет увидеть и отвергнуть отрицательные стороны прежнего опыта и творчески развить его положительные элементы.

В рамках настоящего исследования мы попытались показать, что не все из исторического наследия в области управления кадрами государственных учреждений заслуживает высокомерного отношения ввиду принадлежности к периоду «царской» России. Наоборот, при внимательном его изучении можно найти немало рационального в опыте предшествовавших нам поколений по кадровому обеспечению правительственной политики, и эти рациональные зерна с учетом современных условий и требований способны стать одним из источников организации эффективной государственной службы на современном этапе.

Степень научной разработанности темы. Каких-либо значительных исследований в области чинопроизводства государственных служащих Российской империи XVIII в. не производилось. Конечно, в научной литературе дореволюционной России существуют публикации, в которых в той, или иной степени освещены вопросы, относящиеся к теме настоящего диссертационного исследования.

Это, прежде всего, сочинения М.Ф. Владимирского-Буданова и С. В. Рождественского, в которых подробно описаны правительственные меры по созданию «образованного чиновника"1. Однако авторы в своих научных изысканиях, прежде всего, сосредоточились на сравнении аспектов «элементарного» образования представителей духовенства и лиц недворянского происхождения, с преимуществом «профессионального» образования дворян. Е. П. Карнович в работе, увидевшей свет в 1897 г., хотя и уделил должное внимание моральным и профессиональным качествам, которыми, по его мнению, должны обладать служащие правительственных учреждений, вместе с тем, отрицательным чертам, присущим российскому чиновнику-бюрократу, нашел объяснение лишь «дефицитом» государственного самоуправления, не затронув негативных сторон сословного принципа комплектования высшего управленческого аппарата, а также традиционно незначительного уровня оплаты труда низового звена чиновников Российской империи2. В. А. Евреинов — автор небольшой публицистической брошюры, написанной им «на злобу дня» в связи с обсуждением в правительстве в 80-х годах XIX в. проекта упразднения введенной Петром I системы чинопроизводства, обоснованно пришел к выводу об исторической неизбежности появления в 1722 г. «Табели о рангах», ставшей логическим завершением эволюции московской системы чинов3. Тем не менее, и он не смог, а может, умышленно не стал искать причины тем эволюционным изменениям, которым подверглась «Табель» после смерти Петра I (особенно при императрицах Анне Ивановне, Елизавете Петровне и Екатерине II). Н.П. Павлов-Сильванский и А.В. Романович-Славатинский чрезмерно.

1 Владимирский-Буданов М. Ф. Государство и народное образование в России XVIII-ro века. Часть 1-я. Система профессионального образования (от Петра I до Екатерины II). — Ярославль, 1874- Рождественский С. В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVIII—XIX вв.еках. В 2-х томах. Том 1. — СПб., 1912.

2 Карпович Е. П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. — СПб., 1897.

3 Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. — СПб., гиперболизировали роль дворянства в становлении корпуса государственных служащих России4. Другие дореволюционные ученые также либо ограничивались приведением сравнительного анализа сложившейся в XVI—XVII вв. системы московских чинов с петровской «Табелью о рангах», либо подчеркивали новаторский характер данного документа, не обращая внимания на его очевидную связь с предшествующим развитием государства, либо занимались «изучением» правил чинопроизводства государственных служащих России в угоду верховной власти5.

В отечественной научной литературе первой половины XX в. мы не нашли публикаций, претендующих на серьезный научный подход к вопросу российского чиновничества, что обусловлено распространенным в то время отношением к бюрократии, как к абсолютному злу6. Поэтому не удивительно, что в 1924 г. М. Ольминский в своей, несомненно, тенденциозной работе «Государство. Бюрократия и абсолютизм в истории России» прямо противопоставил бюрократию прин.

4 Павлов-Сильванский Н. П. Государевы служилые люди. Происхождение русского дворянства-СПб., 1898- Романович-Славатинский А. В. Дворянство в России от начала XVIII в. до отмены крепостного права. Из-е второе (посмертное). — Киев, 1912.

5 Бшьбасов В. А. История Екатерины Второй. В 2-х томах. Т.2. Воцарение Екатерины. 1762−1764. — Лондон, 1895- Катаев И. М. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе. — СПб., 1914; Князьков С. А. Очерки по истории Петра Великого и его времени. Репринт. воспроизведение изд. 1914 г. — Пушкино, 1990; Куплеваский Н. О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и цислейтанской Австрии. — Харьков, 1888- Маркович А. И. История местничества в Московском государстве в XV—XVII вв.еке. — Одесса, 1888- Строев В. Н. Столетие Собственной Е.И. В. Канцелярии. — СПб., 1912; Филипов А. Н. Кабинет министров и его сравнение с Верховным тайным советом. Речь, произнесенная 12 декабря 1897 г. в торжественном собрании Имп. Юрьевск. ун-те. — Юрьев, 1898- Эйхельман О. О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. — Киев, 1890, и др.

6 Оболонский А. В. Бюрократия и государство. Очерки. — М., 1996. — С. 5−8- ципам коллегиальности и выборности, назвав петровские реформы «непрерывной цепью ошибок и недоразумений"7.

Во второй половине XX в. в печать вышел ряд научных трудов, содержащих архивные материалы по истории разработки «Табели о рангах», приведены обширные статистические данные о количественном и качественном составе российского чиновничества8. Вместе с тем, в них недостаточно освещены вопросы законодательного обоснования существовавших в XVIII в. критериев приема на государственную службу, не показана эволюция правил вознаграждения чиновников (в том числе и материального) за их труд. Кроме того, чрезмерная «рево-люционизация» петровских реформ привела к тому, что в данных работах, по нашему мнению, безосновательный сделан вывод о том, что в допетровский период чиновничества не существовало.

В отличие от других советских ученых, Н. Ф. Демидова в своих научных трудах «красной нитью» проводит мысль о том, что реформы Петра I в области формирования корпуса государственных служащих Российской империи были подготовлены всем ходом истории Московского государства9. Однако, подробно описав принципы местничества, сложившиеся к середине XVII в., Н. Ф. Демидова не останавливается на их сравнении с правилами чинопроизводства, установленными в следующем веке.

7 Ольминский М. Государство. Бюрократия и абсолютизм в истории России. — M.-J1., 1925.-С.83−96. о.

Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство XVIII в. Формирование бюрократии — М., 1974; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. — М., 1978; Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические ииституты. — М., 1981 Лот-май ЮМ. Беседы о русской культуре: быт и традиции русского дворянства (XVIII-начало XIX века) — СПб., 1994; Павленко Н. И. Петр Великий. — М., 1994; Бабич М. В. Государственные учреждения России XVIII века. — М., 1999; и др.

9 Демидова Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII—XVIII вв. /Абсолютизм в России. Сборник статей. — М., 1964; Демидова Н. Д Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. — М., 1987.

Опубликованные в 1994;1995 гг. работы В. П. Мельникова, безусловно, стали ценными источниками для настоящего диссертационного исследования10. Тем не менее, воспроизведя тексты важнейших законодательных памятников, уважаемый автор сосредоточился на анализе содержания «Устава о Службе по определению от правительства» издания 1896 г., не показав эволюцию критериев отбора претендентов на государственную службу России в XVIII в., когда были заложены основные принципы формирования корпуса чиновников, в последствии сделавшие их отдельной, обособившейся от остального населения страны, группой.

Говоря об исследования, предпринятых в области российского чиновничества ученым-архивистом JI.E. Шепелевым, следует отметить, что его больше интересует не правовая сторона вопросов присвоения чинов и порядка прохождения службы, а внешняя, зримая часть принадлежности к миру бюрократов: их мундиры, награды, другие знаки отличия11.

Хронологические рамки исследования ограничены XVIII в., так как именно в это время были законодательно сформулированы основные принципы формирования корпуса государственных служащих России, которых верховная власть придерживалась вплоть до начала XX века. В изучаемый нами период происходит постепенное юридическое обоснование правового статуса чиновничества как обособленной и всесословной части общества.

10 Документы повествуют. Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения /Составители: В. П. Мельников, Е. И. Голубева, Т. И. Халина — Нижний Новгород, 1994; Документы повествуют. Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция /Составители: В. П. Мельников, Е. И. Голубева, Т.И. ХалинаНижний Новгород, 1994; Мельников В. П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. — Н. Новгород, 1995.

11 Шепелев JI.E. Отмененные историей: чины, звания и титулы в Российской империи. -Л., 1977; Шепелев JI.E. Титулы, мундиры, ордена. — JL, 1999; Шепелев JI.E. Чиновный мир России (XVIII-начало XX вв.). — СПб., 2001.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, сложившихся в XVIII в. в области кадрового обеспечения государственной службы, правовые формы взаимоотношений общества, государства и личности.

Предметом исследования являются правовые акты XVIII в., отражающие эволюцию гражданских чинов Российской империи, правила их получения, а также права и обязанности государственного служащего.

Цель настоящей работы — формирование историко-правовой концепции возникновения и развития служилой бюрократии XVIII в. с целью дальнейшей выработки предложений по ее реализации на современном этапе развития российского государства.

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:

• исследовать изменения, произошедшие в области государственного переустройства России на рубеже XVII—XVIII вв.;

• выявить основные тенденции формирования бюрократического аппарата Российской империи;

• проанализировать изменения, произошедшие в области гражданского чинопроизводства, а также определить особенности его правового регулирования в зависимости от сословной принадлежности и образовательного ценза чиновника;

• определить позитивные элементы кадровой политики правительства России XVIII в. для ее экстраполяции на современность;

• проследить эволюцию способов материального стимулирования государственных служащих;

• выявить особенности ответственности российского чиновничества за преступления и проступки по службе в зависимости от сословной принадлежности и занимаемой должности.

Методологической основой настоящей работы является принцип историзма, разработанный в рамках научно-диалектического познания социальных процессов, нашедших отражение в системном подходе к предмету диссертационного исследования. Основными методами исследования является диалектический, как всеобщий метод познания, а также характерные только для юридических наук историко-правовой, императивный и диспозитивный методы. Кроме того, в работе использовался сравнительно-правовой метод, позволяющий путем сопоставления источников создать объективную картину прошлого. Применение метода системного анализа позволил рассматривать законодательство в области формирования корпуса государственных служащих в качестве целостной системы. Применение сравнительно-исторического метода дал возможность изучить эволюцию отечественного законодательства в области создания служилой бюрократии в соответствии с той исторической обстановкой, в которой она действовала.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно позволяет оценить процесс законодательного оформления института государственных служащих Российской империи, расширить политико-правовую и культурную характеристику рассматриваемого хронологического периода. Результаты исследования будут полезны при формировании нормативных основ государственной службы России на современном этапе. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие историко-правовой науки и могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам: История отечественного государства и права, Отечественная история, Конституционное право Российской Федерации, Административное право, Культурология.

Источниковую базу исследования составили нормативно-правовые акты XVII—XVIII вв., регламентировавшие порядок поступления на государственную службу, присвоения классных чинов, а также содержащие требования, предъявляемые правительством к морально-деловым качествам чиновников. К названным источникам относится Полное собрание законов Российской империи (Собрание I-II) и Свод законов Российской империи. В совокупности эти документы служили правовой основой деятельности государственных органов в области формирования служилой бюрократии Российской империи и, следовательно, выступают в качестве надежного источника научной информации.

Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных ученых-юристов: М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю. В. Готье, А. Д. Градовского, В. А. Евреинова, В. В. Ивановского, Е. П. Карновича, Н.М. Коркуно-ва, С. А. Корфа, И. О. Куплеваского, А. Б. Лакиера, Н. А. Нелидова, С. В. Рождественского, А.В. Романовича-Славатинского, О. О. Эйхельмана, А. В. Кенигсона и других авторов, а также работы советских исследователей: Н. Н. Алексеева, Т. Г. Архиповой, Н. А. Воскресенского, Г. П. Дегтярева, Н. Ф. Демидовой, Н.П. Ерош-кина, П. А. Зайончковского, Ю. М. Лотмана, В. П. Мельникова, А. В. Оболонского, И. П. Павленко, С. М. Троицкого, Л. Е. Шепелёва и др. Несмотря на субъективность данных источников, они содержат ценные сведения о правоприменительной практики законодательных актов Российской империи, а также статистическую информацию, отражающую результаты проводимой правительством политики в отношении государственных служащих.

Научная новизна исследования обусловлена как выбором темы, так и подходом к ее рассмотрению. В диссертации выявлена преемственность государственной политики правительства в области формирования служилой бюрократии России на рубеже XVII—XVIII вв., а также определены основные черты нормативно-правовой базы, регламентирующей бюрократизацию государственного аппарата Российской империи в XVIII веке. Впервые детально изучены правила гражданского чинопроизводства и установлены его особенности в связи с сословной принадлежностью и образовательным цензом служащего. На основании имеющихся в ПСЗ указов и манифестов создана целостная модель возникновения и развития правового статуса государственных служащих, как обособленной от остального населения России, всесословной группы.

Личный вклад автора выражается в проведении исследования важнейших законодательных и практических проблем формирования служилой бюрократии со времени появления отдельных указов по данному вопросу во второй половине.

XVII в. и до конца XVIII века. В этой связи обобщен и введен в научный оборот обширный законодательно-документальный материал по данной проблеме. В отличие от предыдущих российских и советских исследователей, в исследованиях которых, безусловно, имеется определенная проправительственная направленность, автором сбалансировано и без идеологической зашоренности определены основные моменты политико-правовой трансформации корпуса государственных служащих с учетом изменения подходов властей к вопросу службы государству и обществу.

Основные положения, выносимые на защиту, вытекают их результатов исследования и могут быть сформулированы следующим образом:

1. В результате петровских административных реформ деятельность государственных управленческих органов России поднялась на качественно новую ступень. Их радикальный характер обеспечил создание высших и центральных государственных учреждений нового типа, положил начало переходу от традиционной организации управления к административной системе, построенной под влиянием европейского опыта на основе рационального принципа, причем заимствование происходило в форме синтеза, а не слепого копирования идей, норм права и политических институтов. В результате этого выделился слой людей, постоянно находившихся на государственной службе и профессионально занимавшихся делами управления. Появилась особая прослойка общества — чиновники, чье положение среди других классов-сословий и групп феодальной России стало определяться законами абсолютной монархии.

2. В тоже время, Петр I строил государственное управление на милитарных началах, т.к. армия, и ее порядки в это время выступили в качестве образцов для государственного строительства. Он установил строгую иерархию всех должностей, которая должна была, с одной стороны, способствовало укреплению дисциплины и субординации при взаимодействии «мест и властей» как внутри самого ведомства, так и между ними, а с другой — это должно было стать стимулом последовательного продвижения по служебной лестнице каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами.

3. Правовой основой новой системы стала «Табель о рангах», с принятия которой слово «чин» приобрело смысловую нагрузку, отличную от той, которая вкладывалась в него в допетровское время. Каждому чину было указано особенное место и определено взаимное между ними отношение. Слово «чин» получил и специальный смысл: им стали называть ранг служащего — чиновника по установленной иерархической шкале из четырнадцати классов. Чиновник — это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а, прежде всего, должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственной организации. Чин стал обозначать степень деловой подготовки служащего и его пригодности к занятию определенных должностей.

4. В послепетровский период в «Табель о рангах» были внесены серьезные изменения, причем в правительственной политике в отношении бюрократии можно условно наметить два периода: до подписания в 1762 г. манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», и с момента его принятия до конца XVIII в., когда было издано ряд законов, направленных на дальнейшую бюрократизацию государственного аппарата. В 40−60-х гг. наметился разрыв между «рангом» и «должностью» или «чином», т.к. в это время получает развитие практика награждения чиновников более высокими рангами при сохранении в прежней должности, чего не было ранее.

5. Дальнейшее формирование номенклатуры гражданских чинов пошло по двум направлениям. Прежде всего, классы чинов стали называть соответствующими им наименованиями званий, которые не были связаны со службой в каком-то конкретном учреждении и не предполагали исполнения определенных обязанностей (разного рода советники). Затем, наоборот, за классами чинов закрепились названия наиболее известных и постоянно существовавших должностей: регистраторы (коллежские, сенатские), губернские секретари (вместо секретарей в губерниях), коллежские секретари (вместо секретарей в коллегиях), титулярные советники и коллежские асессоры (вместо асессоров в коллегиях). Юридически эти наименования были закреплены указом от 16 декабря 1790 г., с принятием которого чин стал не наградою, а правом.

6. Основные положения правил гражданского чинопроизводства, установленные «Табелью о рангах», стали нарушаться уже при ее создателе, что обуславливалось живучестью московской традиции XVII века, когда чин давал его обладателю право на соответствующую казенную должность. В послепетровский период «дворцовых переворотов» эти нарушения стали носить массовый характер. Произвол в замещении важнейших постов в управлении гражданских ведомств сильно задевал высшие слои бюрократии и сравнительно меньше касался среднего и низшего звена чиновников. В должности зачастую назначались без учета предшествующей службы, рангов прежних должностей. Так был разрушен один из «столпов» петровских принципов формирования чиновничьего аппарата путем постепенного продвижения чиновника по службе.

7. У руля государственного управления стояло дворянство, а потому правительство наделило его различными привилегиями при получении чинов и званий. Однако благородное сословие долгое время считало гражданскую службу непочетной и избегало ее. Но в конце столетия статская служба стала более желанной, чем военная, что объясняется тяготами военной службы при Павле I. После этого правящее сословие привнесло в гражданскую службу тонкие бюрократические манеры и «салонный лоск».

8. Государственное управление не могло обойтись и без разночинного населения. Это, как правило, влекло за собой изменение социального статуса для лиц из непривилегированных сословий, получавших за службу личное, а затем, и потомственное дворянство. В ходе екатерининской губернской реформы 1775 г. в России стал формироваться новый тип чиновника — выходца из разночинцев или податных сословий по социальному составу и маргинала по своей социальной сущности. Такой «маргинальный» тип чиновников — явление исключительно российское, которое могло возникнуть в специфических условиях целенаправленного формирования и длительной консервации сословного деления общества.

9. Кадровая политика, проводимая правительством в начале XVIII столетия в области формирования института государственных служащих России, существенно отличалась от сложившегося положения дел во второй половине этого века, когда были введены ограничения при приеме на гражданскую службу, которые стали существенно влиять как на социальный состав чиновничества, так и на права, с чином даваемые. Вместе с тем, общеобразовательный уровень государственного служащего существенно влиял на его успешное продвижение по служебной лестнице.

10. Петр I предпринял попытку создать бюрократа «новой формации», чьи моральные и деловые качества отвечали бы проводившимся им преобразованиям. Однако реформатор, как и его преемники, не питал иллюзий относительно моральных качеств чиновников. Характер законотворчества XVIII в. дает основания полагать, что верховная власть к ним относилась с крайней подозрительностью и готова была видеть в каждом казнокрада и вымогателя. Отсюда стремление к максимальной детализации каждого шага чиновника. Несмотря на правительственные меры в области воспитания честного служащего, они не дали должного результата.

11. Материальное вознаграждение за службы было подчинено стремлению «привязать» служилого человека к верховной власти, сделать его максимально управляемым. С этой целью Петр I отменил раздачу поместий за службу и ввел денежные оклады, тем самым поставив чиновников в зависимое от него положения, взамен сделав их правящим классом России. Однако по причине финансовых трудностей, правительство вернулось к практике XVII в., когда низшее чиновничество кормилось взятками с истцов и челобитчиков. Подобная практика просуществовала до 1764 г. При Екатерине II чиновные оклады увеличиваются вдвое. При ней же появляется и законодательство о пенсионном обеспечении гражданских служащих. Ликвидация остатков системы кормления и переход на денежноокладное содержание чиновников способствовали повышению уровня организации государственного управления.

12. Наряду с материальным поощрением, правительство старалось обуздать чиновный гнет и установить жесткий контроль за служащими. Петр I стал применять против них нормы военно-уголовных законов и поощрять принесение на чиновников доносов. Генеральный регламент 1720 г. содержал перечень должностных преступлений, которые со временем дополнялись и конкретизировались. Тем не менее, чин служащего и его сословная принадлежность влияли на тяжесть понесенного им наказания.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:

• в восьми научных публикациях автора общим объемом около 3,4 п.л.;

• в научных сообщениях: на итоговой конференции «Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей», проходившей в Нижегородской академии МВД России (Нижний Новгород, 10 июня 2004 года) — на Ш-ей межрегиональной научной конференции «Глобализация, политика, право», проходившей в Нижегородском филиале Международного юридического института при министерстве юстиции РФ (Нижний Новгород, 19 мая 2005 года).

Структура диссертационного исследования. Структура диссертационной работы логически обоснована особенностями изложения ее содержания. Она включает в себя введение, три главы, десять параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании собранных в рамках настоящего диссертационного исследования материалов можно с уверенностью сказать, что предпринятые в начале XVIII века реформы были подготовлены предшествовавшем этому ходом исторического и экономического развития России. Преодолев местнические традиции XVII в., Петр I ввел новые принципы формирования служилой бюрократии на основе личных качеств чиновников и их заслуг перед верховной властью, вместе с тем, оставив старомосковские чины доживать «свой век». Созданная в 1722 г. система чинопроизводства существенно отличалась как от прежней допетровской, так и от существовавшей в это же время в западных государствах, так как в новом российском законе полностью отсутствовали такие важные слагаемые средневековых европейских государств, как родовитая титулованная знать и духовенство.

Для того, чтобы создать управляемую бюрократию, Петр I предельно детализировал все стороны деятельности чиновников, ввел новую систему контроля за ними, а также изменил порядок вознаграждения за службу, заменив раздачу поместий постоянным денежным содержанием.

В результате произведенных реформ впервые в России были приведены в систему и унифицированы все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской, причем ведущую роль в переустройстве России Петр I отдал дворянам, насильственными мерами заставив их для этого служить и учиться. Представители других сословий получили возможность достигнуть значительных чинов, дающих права того же дворянства, только при оказании отечеству «знатных заслуг», либо после получения соответствующего образования. Однако, приобретение последнего для лиц недворянского происхождения было затруднено тем, что на должности коллегии-юнкеров, получивших существенные преимущества при чинопроизводстве, реально могли быть зачислены только дворяне, причем обязательно грамотные.

Приемники Петра I постепенно отошли от жесткой позиции принудительного привлечения дворян на службу. Тем не менее, пытаясь любыми путями заинтересовать их добровольно служить, правительство постепенно вводит льготные правила дворянского чинопроизводства. Им разрешают записывать малолетних детей в гвардию, сокращая срок их фактической службы, при выходе в отставку дворян стали награждать следующим чином, заинтересовали в службе в сословных органах управления. С этой же целью для лиц, прослужившим «беспорочно» не менее 35 лет, в 1764 г. назначаются пенсии, разрабатываются другие меры, направленные на повышение материальных и моральных стимулов работы в государственных учреждениях. Армейские офицеры-дворяне при поступлении в гражданские учреждения получают значительные преимущества, что было обусловлено их активной ролью в борьбе претендентов на российский престол. Предпринятые правительством меры привели к тому, что к концу XVIII в. статская служба, ранее презираемая дворянством, впервые стала для них более желанна, чем военная.

Общеобразовательный уровень государственного служащего существенно влиял на его успешное продвижение по служебной лестнице. Так, принятыми в период с 1731 г. по 1747 г. законами предусматривалось, что лица, окончившие полный курс наук в Кадетском шляхетском корпусе и университете Академии художеств, получали право быть назначенными сразу же в обер-офицерские чины, что обеспечивало им быстрое продвижение в государственном аппарате. При этом полученное в данных учебных заведениях образование следует рассматривать в качестве одной из сторон сословно-общего, шляхетского образования, носящего преимущественно теоретический характер. Обучение же юнкеров в коллегиях изначально носил характер ремесленной практики в правилах канцелярского делопроизводства, и лишь в 1752 г. к юнкерским школам была поставлена задача готовить самостоятельных руководителей.

Таким образом, после смерти Петра I система гражданского чинопроизводства претерпела значительные изменения, так что к концу XVIII в. вместо первоначальных четырнадцати «табельных» чинов их осталось одиннадцать. К тому же в 40−60-х годах XVIII в. наметился разрыв между «чином» и «должностью», так как в это время получает широкое развитие практика награждения чиновников более высокими рангами при сохранении в прежней должности, чего не было ранее. Это привело к тому, что первоначально-исключительное значение гражданских чинов, введенных Петром Великим, постепенно утратилось.

Дворянское государство, столкнувшееся после 1762 г. с кадровым дефицитом чиновников-дворян и вынужденное в связи с этим допускать в аппарат управления разночинцев, тем не менее, приняло ряд мер, чтобы их было как можно меньше не только в высшем, но и в среднем звене государственных служащих. Однако, в условиях постоянного недостатка канцелярских служащих, разночинцы все равно имели реальную возможность получать обер-офицерские чины и дворянство. Этому же способствовало и введение с 1767 г. чинопроизводственных правил формальной выслуги определенного числа лет в предыдущем чине.

Предпринятые Павлом I попытки упразднить сложившуюся к концу XVIII в. систему гражданских чинов заранее были обречены на провал, так как установленные до этого правительством правила гарантировали обладателю чина значительные привилегии и, в первую очередь, освобождение от подушного оклада и приобретение службой сословных прав владения крепостными. Чин служащего стал влиять на вид и тяжесть понесенного им наказания, существовали и другие приятные «мелочи» чинопочитания: принцип старшинства соблюдался при всех официальных церемониях (при дворе, бракосочетаниях, крещениях, погребениях, в церквах при богослужениях). От чина же зависела форма написания имени и титулования служащего, количество лошадей в экипаже чиновника, убранство его мундира, вид ливреи слуги и т. д.

Несмотря на искреннее стремление правительства создать в России бюрократию «новой формации», чьи моральные и деловые качества отвечали бы произошедшим в XVIII веке переменам, выстроенная система управления государством оказалась малоэффективной. Поэтому ни Петр I, ни его приемники так и не смогли достичь «всеобщего блага», о котором так мечтал великий реформатор. По нашему мнению, причин такого положения дел было несколько.

Во-первых, бюрократическая сущность всевозможных инструкций и регламентов государственных учреждений, носящих унифицированный характер, привела к тому, что в них сосуществовали исключающие друг друга тенденции: едва ли не каждая инструкция содержала призывы к чиновникам проявлять изобретательность в поисках увеличения дохода государства, но они повисали в воздухе, ибо система мелочной опеки исключала любую инициативу. А поскольку каждый шаг должностного лица был предусмотрен инструкцией, то слепое следование ее «букве» и определяло качество работы.

Во-вторых, введение обязательной государственной службы для дворян, протекающей в дали от их поместий, неизбежно вело к провалу попыток Петра I опереться на дворянское сословие, составляющее основную часть чиновников. Только полвека спустя, когда дворянство было освобождено от обязательной службы, данное сословие приобрело корпоративное устройство и стало действительно надежной опорой реформам, предпринятым Екатериной И.

В-третьих, следует учесть, что основную массу чиновников в учреждениях первой трети XVIII в. составляли бывшие служащие приказов, не имеющие необходимых навыков работы в новых условиях. Не лучше обстояло дело и в 60-х годах XVIII в. Поэтому, несмотря на искреннее желание Екатерины II навести порядок в среде чиновничества, она не смогла достигнуть своей цели. Дело в том, что если ее ближайшие советники отличались определенными дарованиями и государственным умом, то вне столицы высшие должности предоставлялись людям хотя и знатным, но необразованным, а потому неспособным решить задачи, стоящие перед ними. Мало знакомые или вовсе незнакомые с гражданскими порядками и потребностями как общегосударственного, так и областного управления, они вдавались в противоположные крайности. Вельможи-чиновники или слепо доверяли своим секретарям, которые вертели ими, как хотели, или же наоборот, побуждаемые самолюбием, вмешивались во все мелочи, путали дела и решали их самовольно, вовсе не заботясь о том, согласуются ли с законами их личные действия и распоряжения. Проводя большую часть жизни при дворе или в гвардейских полках, эти неопытные сановники были не «на своем месте» в качестве гражданских чиновников, а потому безропотно подчинялась влиянию фаворитов, отступая перед вмешательством тех лиц, угождать которым им было выгодно для достижения своих честолюбивых целей.

В-четвертых, следует принять во внимание нейтралистскую концепцию организации государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители обычно правили, исходя из принципа максимального контроля над страной со стороны верховной власти и ее наместников. Вследствие подобного централизма все, в том числе и благие, начинания инициировались и направлялись из центра, поэтому и наиболее компетентная часть чиновничества тоже концентрировалась в столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредственностей. Таким образом, между чиновниками губернской администрации и управителями центральных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принципиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как, скажем, Германия и Швеция, не говоря уж об англо-саксонской традиции построения всей системы не «сверху», а «снизу». А поскольку «технические» ограничения бюрократического контроля (расстояния, коммуникации, ресурсы) в России были велики, то в промежуточных звеньях системы, т. е. в руках чиновников разных уровней, оказывались огромные властные полномочия, осуществляемые ими как бы от лица высшей власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности перед управляемым населением. Именно поэтому злоупотребление служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток, было почти стандартом поведения чиновников на местах и в гораздо большей степени, нежели в центре.

Наконец, в-пятых, это причина чисто финансовая. Так как среднее и особенно низшее чиновничество жило в состоянии крайней бедности, то официально разрешенное в 1726 г. правило «об акциденциях» в бюрократической среде использовалось в полной мере. По сути, вплоть до восшествия на российский престол Екатерины II, политика государства в этой области состояла в том, что оно, вместо того, чтобы само содержать своих служащих, предпочитало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы «кормиться» от общества.

Думается, была еще одна причина сложившегося к концу XVIII в. положения дел в стране. По нашему мнению, в это время в России было недостаточно развито самоуправление, вследствие чего нечестные чиновники имели возможность влиять на различные стороны общественной жизни при поголовной безграмотности и забитости остальной части населения. Это происходило на фоне постепенного слияния общественной службы с «коронной», в результате чего лица, избираемые на сословную службу, превращались в тех же чиновников, ни мало не заботившихся о поддержании материальных и нравственных выгод своих избирателей, а старающихся, — пусть даже с прямым ущербом для этих выгод, — угодить начальству и воспользоваться теми правами и преимуществами, которые давала государственная служба.

Судя по всему, придя к власти, Александр I быстро разобрался в ситуации, сложившейся в России на рубеже XVIII—XIX вв. Отменив ряд непопулярных в дворянской среде павловских указов, новый император создал систему министерств, тем самым упразднив давно изжившие себя коллегиальные принципы управления государственными учреждениями.

После этого правительство уделило значительное внимание повышению образовательного уровня чиновников, установив новые правила гражданского чинопроизводства, напрямую зависящие от образовательного ценза служащего. Получили дальнейшее развитие требования, предъявляемые правительством к морально-деловым качествам государственных служащих, были наложены новые запреты на их участие в политической и общественной жизни страны. Одновременно с этим правительство продолжило политику XVIII в., предоставляя дворянам значительные преимущества по службе, и лишь 5 октября 1906 г. был отменен принцип сословного подхода к возможности приема на государственную службу. Столь значительные изменения в области гражданского чинопроизводства, а также произошедшая в XIX веке эволюция правового статуса государственных служащих, несомненно, должны стать темой отдельного диссертационного исследования.