Управление по результатам в органах государственной власти

Актуальность. В условиях мирового финансового кризиса система государственного управления находится в постоянной динамике. Четкое планирование и оценка деятельности, достижение социально-значимых результатов, направленных на развитие современного российского общества и экономики Российской Федерации без качественных механизмов управления, распределения ресурсов и оценки эффективности их использования представляется крайне затруднительным.

Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и качества принимаемых государственных решений, процессы распределения ресурсов на достижение целей основных программ, оценка их эффективности и управление конечным результатом является наиболее актуальной проблемой современной российской экономики. Проведение реформ государственного управления, а также формирование единых механизмов эффективного функционирования органов государственной власти является необходимой предпосылкой для создания элементов контроля и оценки распределяемых ресурсов и оперативной реакции на возможные отклонения от достигаемого результата.

Несмотря на значительную критику со стороны многих экспертов, управление по результатам (УПР) легло в основу проведения многих реформ государственного управления в зарубежных странах, позволившего укрепить экономику данных государств.

Учитывая ряд проблем, связанных с оценкой результативности деятельности органов государственной власти, совершенствование технологии и создание единого механизма управления по результатам является необходимым условием для формирования стабильного экономического развития и скорейшего выхода страны из сложившихся условий мирового финансового кризиса. В настоящий момент принципы и технологии системы управления по результатам находят свое отражение в совершенствовании системы государственного управления Российской Федерации в рамках реализации административной и бюджетной реформ, а также реформе государственной службы.

Проводимые реформы государственного управления в Российской Федерации направлены на процесс постоянного совершенствования механизмов управления органов государственной власти. Одним из наиболее сложных и необходимых процессов в контексте повышения эффективности функционирования органов государственной власти и достижения их открытости, переориентации их деятельности на конечного пользователя государственных услуг, создание механизмов межведомственного взаимодействия и конкурентного перераспределения бюджетных ресурсов является внедрение единой технологии управления по результатам в органах государственной власти.

Исходя из вышесказанного, создание единого механизма управления по результатам, а также разработка необходимой нормативной правовой базы, формирующей основы и технологический базис концепции управления по результатам, является наиболее актуальной в текущий момент экономического развития Российской Федерации. Использование механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти позволит наиболее успешно преодолеть условия динамики внешней среды, создающие негативный экономико-политический фон для эффективной деятельности системы государственного управления.

Степень разработанности проблемы. Рассматриваемая в настоящей диссертационной работе проблематика вызывала научный интерес у многих, как отечественных, так и зарубежных ученых и практиков. Таким образом, работу над рассматриваемой проблемой осуществляли следующие отечественные ученые: А. А. Александров, И. В. Алексеева, Ф. Т. Алексеров, А. Н. Беляев, В. В. Буев, К. И. Головщинский, А. А. Климов, Г. Л. Купряшин, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, А. И. Соловьев, Б. А. Райзберг, Д. Б. Цыганков, Л. И. Якобсон и другие исследователи.

Кроме того, рассматриваемую проблему также освещали следующие зарубежные теоретики и практики: К. Адаме, М. Армстронг, А. Бэрон, X. Де Брюйн, Д. Дипроуз, П. Друкер, Роберт С. Каплан, М. Ковени, Г. Кокинз, М. Мескон, Пол Р. Нивен,.

Дейвид П. Нортон, М. Робсон, А. А. Томпсон, А. Шеер и другие исследователи. Отдельные вопросы управления по результатам были разработаны и опубликованы в международном стандарте оценки деятельности органов государственной власти (Common Assessment Framework — CAF), аналитических отчетах ведущих международных организаций, специализирующихся на исследовании тематики управления по результатам, в том числе Организации объединенных наций, Мирового банка, Международного валютного фонда, отечественных и зарубежных консалтинговых организаций. Огромный вклад в процесс изучения вопросов эффективности и результативности в органах государственной власти внесли работы коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, Института экономики города, Центра стратегических разработок, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем», ООО «ИДС Шеер Россия и страны СНГ», ООО «Финансовые и бухгалтерские консультанты» и других научно-исследовательских организаций.

Проведенный анализ публикаций позволил автору сделать вывод о том, что, несмотря на относительную разработанность темы управления по результатам, в современной отечественной экономической литературе пока отсутствует комплексный анализ и описание методологии управления по результатам, как в разрезе административной реформы, так и в свете бюджетного процесса и реформирования бюджетной системы. Необходимость дальнейшего реформирования и совершенствования технологии управления по результатам в Российской Федерации на современном этапе экономического развития, функционирование экономики в условиях финансового кризиса, увеличение динамики внешней среды, и, следовательно, непредсказуемости дальнейших шагов развития и формирования управленческих решений, а также актуальность настоящей диссертационной работы предопределили выбор объекта и предмета исследования, его цели и задач.

Объектом исследования является система российского государственного управления.

Предметом исследования является система управления по результатам как форма и основной механизм функционирования государственного управления и повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Цель и задачи исследования

Основная цель диссертационной работы заключается в уточнении сущности управления по результатам, определении возможностей и границ ее применения в современных условиях и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию методологии управления по результатам в Российской Федерации и формирование единой технологии внедрения.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи диссертационного исследования:

1. Уточнить понятие технологии управления по результатам в контексте реформ государственного управления.

2. Изучить современное состояние развития технологии управления по результатам в органах государственной власти.

3. Выявить основные возможности и границы внедрения и применения технологии управления по результатам в органах государственной власти.

4. Определить механизмы функционирования управления по результатам, которые могли бы составить основу для создания единого процесса работы органов государственной власти на основании технологии управления по результатам.

5. Разработать основные рекомендации по совершенствованию технологии функционирования управления по результатам в органах государственной власти.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые акты и методические документы, монографии и статьи российских и зарубежных специалистов, ученых, а также публикации отечественных и международных организаций по вопросам внедрения и функционирования системы управления по результатам в органах государственной власти.

Методология исследования основана на научном анализе и синтезе. Для решения поставленных задач были использованы методы наблюдения, анализа причинно-следственных связей, системного и сравнительного анализа, индуктивный и дедуктивный методы научного познания.

Информационная база исследования. Информационную базу исследования составили нормативные правовые документы Российской Федерации, научные монографии, периодические экономические издания, данные Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти Российской Федерации, открытые базы показателей результативности органов государственной власти.

Научная новизна работы заключается в совершенствовании методологии системы управления по результатам в органах государственной власти Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления и межведомственного взаимодействия в разрезе оптимизации бюджетных расходовпостановке и достижению стратегических целей органов государственной власти.

Основные научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту, характеризуются следующими достижениями:

1. Раскрыто и дополнено определение системы управления по результатам как особой технологии управления, включающей: стратегическое планирование, программно-целевое планирование, разработку показателей деятельности в рамках процессов и проектов органов государственной власти, мониторинг достижения результата, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), процессное управление.

2. Определены технологии и механизмы управления по результатам на разных уровнях государственной власти и местного самоуправления. Выявлено, что на уровне муниципального управления преимущественно должны быть использованы корпоративные механизмы системы управления по результатам в полном объеме, включая элементы анализа внешнего окружения конкурентной среды, а на уровне регионального и государственного управления — механизмы, специфичные только для данной отрасли управления: стратегическое планирование без анализа конкурентного окружения, долгосрочное планирования деятельности, программно-целевые методы достижения результатов, минимизация использования финансовых инструментов как средств привлечения прибыли, ориентация деятельности на общественно-значимый результат.

3. Раскрыто значение системы сбалансированных показателей в качестве ключевого механизма управления по результатам. Выявлено, что ССП является системой, с помощью которой представляется возможным упорядочить, классифицировать деятельность органов государственной власти с точки зрения достижения результата, взаимоувязать стратегическую составляющую деятельности государственного сектора с основными внутренними процессами управления и инструментами измерения результативности.

4. Уточнена роль процессного подхода в системе управления по результатам. Определено, что процессный подход позволяет оптимизировать деятельность органов государственной власти, путем не только определения состава участников процесса, но и применять механизмы оценки деятельности не только к конкретной функции, но и процесса государственного управления в целом.

5. Доказана неправомерность использования бюджетирования, ориентированного на результат, как самостоятельного механизма стратегического управления и на этой основе обоснована необходимость включения бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления по результатам в качестве вспомогательного механизма распределения бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что представленные выводы и рекомендации могут быть использованы в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, в особенности Администраций субъектов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в целях подготовки новых нормативных и методических документов по вопросам внедрения и использования технологии управления по результатам, оценки эффективности и корректировке достигаемых стратегических приоритетов.

Реализация на практике предложений, выработанных по итогам проведения диссертационного исследования, будет способствовать повышению качества предоставления государственных услуг в РоссийскойФедерации, совершенствованию нормативной правовой и информационной базы для проведения экономического анализа и разработки стратегий долгосрочного и среднесрочного развития, а также повышению эффективности государственного управления.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в качестве теоретической основы для новых научных исследований, посвященных проблемам управления по результатам и стратегического планирования в государственном секторе. Материалы диссертации также могут найти применение в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений по курсам экономической теории, макроэкономики, государственного регулирования экономики, государственных финансов, государственного и муниципального управления, теории управления, планирования и проектирования организаций.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора (общий объем 16,24 п.л. п.л., из них две статьи общим’объемом 0,74 п.л. опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале, утвержденным ВАК).

Основные результаты научного исследования были также апробированы в ходе конференций, проходивших в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова: Научная конференция студентов и аспирантов факультета государственного управления «Сенеж-2005», XV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2008», 7-я и 8-я международные конференции: «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», а также были использованы в ходе оказания консультационного содействия Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани Республики Татарстан, Министерству экономики Республики Татарстан, Администрации Липецкой области, Администрации Тамбовской области, Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав и заключения.

Заключение

.

В работе проведен системный анализ отечественных и зарубежных практик использования системы управления по результатам в органах государственной власти. В ходе анализа изучено современное состояние развития технологии управления по результатам в Российской Федерации и за рубежом. Выявлены возможности и границы применения и внедрения технологии управления по результатам в органах государственной власти. Определены основные механизмы функционирования управления по результатам, которые могли бы составить основу для создания единого процесса работы органов государственной власти на основании технологии управления по результатам. Разработаны рекомендации, направленные на совершенствование технологии функционирования управления по результатам в органах государственной власти.

В первой главе диссертационного исследования содержится обзор единой основы становления теории управления по результатам, проводится анализ содержания технологии управления по результатам и обосновывается необходимость использования данной последовательности при установке системы управления по результатам. Также в первой главе анализируются возможности и границы использования системы управления по результатам в государственных и коммерческих структурах. Таким образом, следует говорить о том, что впервые УПР был внедрен в качестве основного инструмента оптимизации бюджетных расходов и повышения эффективности деятельности органов государственной власти США после Второй мировой войны. На современном этапе развития технологий государственного управления, использование в практической деятельности методологии УПР как основы функционирования системы управления государственных структур, преследует три основные задачи: во-первых — планирование деятельности и оценка реализации основных программ, политик, прочих действий органов государственной власти, во-вторых — контроль над бюджетными расходами и их оптимизация в рамках реализации основных функций государственного управления, третья причина заключается в управлении научными результатами и проведении инновационной политики. В Российской Федерации появление системы управления по результатам связывают на государственном уровне с вступлением в силу Распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006 — 2010 годах», в которой УПР, среди прочих мероприятий, находится на первом месте в системе предлагаемых нововведений.

Таким образом, становление системы управления по результатам носит объективный и закономерный характер. Изменения, проводимые в рамках УПР, направлены на совершенствование деятельности органов государственной власти (далее — ОГВ). Развитие основных механизмов системы должно способствовать постоянному поиску и развитию положительных моментов в деятельности государственных структур, а также устранять выявленные возможные недостатки управления.

Система управления по результатам представляет собой технологию, которая затрагивает и перестраивает все сферы организационного управления при ее установке и внедрении в деятельность органов государственной власти. Дополнительно следует отметить, что само определение управления по результатам на уровне органов государственной власти в Российской Федерации не сформулировано. По результатам анализа нормативной правовой документации, методических разработок и научно-практических материалов было раскрыто и дополнено определение системы УПР как особой технологии управления, включающей: стратегическое планирование, программно-целевое планирование, разработку КПР в рамках процессов и проектов ОГВ, мониторинг достижения результата, БОР, процессное управление.

В ходе анализа возможностей и границ использования УПР в органах государственной власти и органах местного самоуправления были определены технологии и механизмы УПР на разных уровнях государственной власти и местного самоуправления. В ходе сравнительного анализа деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и коммерческих структур, выявлено, что на уровне муниципального управления преимущественно должны быть использованы корпоративные механизмы системы управления по результатам в полном объеме, включая элементы анализа внешнего окружения конкурентной среды. Данный факт связан с тем, что, например, управы районов представляется возможным рассматривать как управляющие компании, распределяющие ресурсы для решения различных задач местного значения в рамках определенной территории. ОМС в меньшей степени политизированы, так как их задачи носят преимущественно исполнительный характер, а деятельность по реализации властных полномочий связана с согласовательными функциями. На уровне регионального и государственного управления необходимо использовать механизмы, специфичные только для данной отрасли управления: стратегическое планирование без анализа конкурентного окружения, долгосрочное планирования деятельности, программно-целевые методы достижения результатов, минимизация использования финансовых инструментов как средств привлечения прибыли, ориентация деятельности на общественно-значимый результат. Данные факты связаны с тем, что в ОГВ решения политизированы в большей степени, носят стратегический характер. Более того, деятельность ОГВ связана с нормативным правовым обеспечение деятельности региона, либо государства в целом, присутствует «монополия» на властные полномочия, которые носят как разрешительный, так и согласовательный характер. Если деятельность ОМС, равно, как и деятельность коммерческих структур представляется возможным оценить одними наборами показателей, то с точки зрения мониторинга эффективности ОГВ необходимы наборы различных показателей, предназначенными для оценки событий не только количественными, но и качественными методами.

Во второй главе диссертационного исследования рассматриваются ключевые механизмы системы управления по результатам и методологическая основа создания управления по результатам в виде матрицы сбалансированных показателей. Доказывается необходимость использования процессного подхода при работе с системой управления по результатам, а также делается акцент на неразрывности системы бюджетирования, ориентированного на результат и управление по результатам. Данные методологические основы функционирования УПР являются необходимыми предпосылками для успешного внедрения рассматриваемой технологии и ее адаптации к различным уровням государственного управления.

В ходе исследования, раскрыто значение системы сбалансированных показателей в качестве ключевого механизма управления по результатам. Система предлагает конечному пользователю подход, основанный на измерении не только финансовых показателей, но и показателей эффективности нематериального характера количественным методом. Более того, для эффективного управления стратегией региона, органам государственной власти необходима система управления, позволяющая осуществлять мониторинг предпринимаемых стратегических инициатив и программ, связывающая их в единый механизм целей, задач и показателей эффективности. Основное назначение системы заключается в усилении стратегии не только регионального развития, но и отдельно взятых органов государственной власти и местного самоуправления, ее формализации, проведении и донесении до каждого сотрудника компании, обеспечении мониторинга и обратной связи с целью отслеживания и генерации организационных инициатив внутри структурных подразделений. Следовательно, в результате детального анализа было выявлено, что ССП является системой, с помощью которой представляется возможным упорядочить, классифицировать деятельность органов государственной власти с точки зрения достижения результата, взаимоувязать стратегическую составляющую деятельности государственного сектора с основными внутренними процессами управления и инструментами измерения результативности.

В ходе исследования определяются основные механизмы системы управления по результатам. Таким образом, один из ключевых элементов системы УПР является процессный подход, который позволяет оптимизировать деятельность органов государственной власти, путем не только определения состава участников процесса, но и применять механизмы оценки дея тельности не только к конкретной функции, но и процесса государственного управления в целом. Использование процессного подхода дополнительно позволит равномерно и на основании профессиональных компетенций распределять загрузку между участниками процесса, логически выстроить порядок исполнения функции, уменьшить административные барьеры и ускорить работу органов государственной власти на основе УПР.

В ходе исследования проведен анализ технологии БОР и УПР. В результате анализа выявлено, что бюджетирование, ориентированное на результат, обладая аналогичными процедурами построения технологии и ее внедрения в деятельность ОГВ, не содержит элементы построения миссии, что не позволяет в полном объеме повысить эффективность организаций государственного сектора. Более того, различие между инструментами БОР и УПР заключается также в акцентах планирования. Если УПР направлен на установку стратегических целей, то БОР определяет цели, исходя из наличия бюджетных средств. Следовательно, УПР задает стратегические цели, а БОР выделяет средства для их достижения. На данном основании необходимо говорить о неправомерности использования бюджетирования, ориентированного на результат, как самостоятельного механизма стратегического управления и на этой основе необходимо включить бюджетирование, ориентированное на результат, в систему управления по результатам в качестве вспомогательного механизма распределения бюджетных средств.

В третьей главе диссертационного исследования содержатся практические аспекты технологии построения системы управления по результатам, технология построения стратегии органов государственной власти и содержание основных документов, необходимых для создания системы и структуры целей органов государственной власти. Приведена методология распределения бюджетных расходов по целям, задачам и программам органов государственной власти, а также приведены основные технологические инструменты, необходимые для перехода к управлению по результатам в органах государственной власти.

Для успешного функционирования системы УПР в обязательном порядке необходимо использовать инструменты стратегического планирования, дерева целей, мониторинга. Приведены и структурированы типы показателей, которые необходимо применять для оценки результата, а также говорится о типах результата. Приводятся методы оценки оптимальности программ, как количественными, так и качественными методами.

В третьей главе диссертационного исследования также выявлены основные трудности при внедрении УПР, которые заключаются в следующем: отсутствие единой технологической и понятийной базы, непонимание со стороны органов государственной власти многогранность технологии УПР, узкопрофильность в использовании УПР в разрезе БОР, либо в разрезе сугубо учетной системы, некоторый скепсис в отношении использование ДРОНДа органами государственной власти, так как государственные служащие считают, что данный документ не помогает им раскрывать неточности в работе, а создает дополнительную нагрузку. Следует также отметить, что те показатели, которые используются на уровне органов государственной власти, являются неинформативными базовыми показателями, либо показателями статистики, что существенно затрудняет принятие управленческих решений на основании их значений. Сформулированные цели и задачи часто перегружены излишней информацией, либо таким образом, что их представляется достаточно трудно измерить количественными методами.

Дополнительно разработаны основные рекомендации по содержанию и предложены основные направления совершенствования системы УПР, заключающиеся в создании единого технологического процесса построения системы, а также использования основных элементов стратегического планирования и оценки, мониторинга наблюдаемого объекта.

Успех перехода к системе управления по результатам заранее предопределен степенью учета условий, в которых новые механизмы и процедуры будут внедряться. Система управления, ориентированного на результат, достигает поставленные перед ней цели в условиях высокой легитимности власти, то есть в случаях повышенного доверия граждан к правительству. Данный факт приводит к тому, что население не интересует, каким путем механизм работает внутри, а полученные результаты удовлетворяют основным потребностям общества.

В Российской Федерации в настоящее время гражданское общество не проявляет интерес к вопросам повышения эффективности власти, отсутствует конкуренция на уровне субъектов Федерации, органы власти продолжают оставаться закрытыми для населения. Так как для руководителей властных структур отсутствует юридическая база, обязывающая проводить публичные отчеты перед гражданами по поводу результативности принимаемых решений и своей текущей деятельности, можно говорить о минимальных стимулах для внедрения системы управления по результатам на уровне органов государственной власти.

В такой ситуации процесс развития системы УПР достиг точки, в которой сама идея результативности и эффективности государственного управления находится на грани кризиса, так как используемые процедуры в большинстве случаев носят ритуальный и символический характер, а действенные попытки связать управление по результатам с принятием ключевых решений сталкивается с сопротивлением не только инфраструктурных подразделений, но и финансовых институтов, которые не готовы брать на себя ответственность и риски, связанные с масштабными изменениями механизмов принятия решений в государственном управлении.