Правовое положение саморегулируемой организации аудиторов

Актуальность темы

исследования. Проводимая в Российской Федерации административная реформа направлена на создание оптимальной системы государственного управления. Осуществляемые преобразования должны способствовать сокращению избыточного административного воздействия на предпринимателей. Государство постепенно отстраняется из сферы регулирования тех отношений, присутствие в которых представляется излишним и неоправданным с точки зрения основных функций государственного управления1.

О необходимости развития правового регулирования института саморегулирования как о составной части административной реформы, проводимой в Российской Федерации, отмечалось в целом ряде документов программного характера на протяжении последних лет, общий смысл которых сводится к следующему: сокращение лицензируемых видов деятельности и передачи части функций государства саморегулируемым организациям в самых различных областях предпринимательской и профессиональной деятельности". В результате целенаправленной деятельности во многих экономических сферах созданы саморегулируемые организации. Этому способствовало принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 года№ 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях"3, который.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них: 800 признаны полностью или частично избыточными- 500 — дублирующимив отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т.Я.). «ИНФРА-М», 2006.

2 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006;2008 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 46. — Ст. 4720- Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6076. содержит определение и квалифицирующие признаки саморегулируемой организации, устанавливает порядок ее создания и деятельности, порядок взаимоотношений между саморегулируемой организацией и ее членами, а также между саморегулируемой организацией и органами государственной власти.

Применительно к аудиторской деятельности было признано целесообразным прекращение выполнения Минфином России потенциально избыточных функций регулирования в области аудиторской деятельности и передача этих функций саморегулируемым аудиторским объединениям. Основной целью создания саморегулируемых аудиторских объединений является усиление контроля за качеством аудиторских услуг, т.к. Министерство финансов России, как уполномоченный орган исполнительной власти, не может обеспечить регулирование и контроль работы всех аудиторов и аудиторских организаций. Принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № Э07-ФЗ «Об аудиторской деятельности"4 создало организационно-правовые предпосылки создания саморегулируемых организаций в сфере аудиторской деятельности.

Вместе с тем, остаются нерешенными комплексные проблемы, характерные для переходного периода осуществляемых преобразований в сфере аудиторской деятельности: неопределенности организационно-правовой формы саморегулируемой организации аудиторовобязательного членства в саморегулируемой организации аудитороввступления в члены саморегулируемой организации аудиторовреализации механизма ответственности саморегулируемой организации аудиторов за противоправные действия членов организацииколичественных критериев при создании саморегулируемой организации и другие.

Решение указанных проблем во многом зависит от нормативной правовой основы, обеспечивающей функционирование и развитие.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст. 15. саморегулируемых организаций аудиторов. Процесс передачи государственных публичных функций профессиональным объединениям должен быть основан на глубоком научном анализе механизма саморегулирования, с сохранением адекватного государственного регулирования указанной деятельности при его разумном соотношении с системой саморегулирования, как соотношения частного и публичного. Совершенствование нормативных правовых актов в области аудиторской деятельности должно основываться на анализе законодательства Российской Федерации и практике его применения, международном опыте саморегулирования и стандартах аудиторской деятельности, обеспечивающих реализацию целостной системы саморегулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации.

Вышесказанное, несомненно, подтверждает актуальность диссертационного исследования, направленного на выявление и обоснование новых концептуальных положений, связанных с функционированием саморегулируемых организаций аудиторов.

Степень научной разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды российских специалистов по теории права, гражданскому, предпринимательскому (хозяйственному) праву, аудиту, а также экономической науке, в частности: В. К. Андреева, Е. М. Ашмариной, B.C. Белых, В. А. Галановой, А. Г. Грязновой, Е. П. Губина, Н. Г. Дорониной, В. И. Подольского, Г. Ф. Ручкиной, В. П. Суйца, Т. А. Хабриевой, А. Д. Шеремета, А. А. Ялбулганова и др.

Среди современных исследователей проблем саморегулирования профессиональной деятельности, осуществления аудиторской деятельности, становления и развития саморегулирования аудиторской деятельности, можно отметить работы следующих авторов: JI. JL Арзумановой, О. М. Беляевой, Л. И. Булгаковой, С. М. Галузиной, Д. О. Грачева,.

А.В. Крикунова, П. В. Крючковой, Е. А. Павлодского, С. Преснякова, А. В. Румянцева и др.

Безусловный интерес представляют диссертационные исследования последних лет, анализирующие отдельные аспекты осуществления аудиторской деятельности в Российской Федерации: А. В. Зевайкиной, Т. А. Поповой, А. С. Пышкина, А. В. Румянцевой, А. А. Чумакова, И. В. Тордия, Т. З. Юсупова и др.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемой организации аудиторов, деятельностью саморегулируемой организации аудиторов, осуществлением взаимодействия саморегулируемой организации аудиторов и ее членов.

Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты гражданского, предпринимательского законодательства, регулирующие отношения, возникающие в процессе приобретения и прекращения статуса саморегулируемой организации аудиторов, деятельности саморегулируемой организации аудиторов, осуществления взаимодействия саморегулируемой организации аудиторов и ее членов, а также практика их применения.

Цель диссертационного исследования — состоит в разработке теоретических положений, направленных на совершенствование правового положения саморегулируемой организации аудиторов.

Поставленная цель определила следующие основные задачи исследования:

— проанализировать особенности регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации на современном этапе социально-экономического развития государства, характеризуемого, в том числе, перераспределением государственных полномочий и их делегированием саморегулируемым организациям аудиторов, а также выявить основные направления указанного воздействия;

— исследовать взаимосвязь и соотношение государственного регулирования аудиторской деятельности и ее саморегулирования;

— установить особенности становления и развития саморегулирования при осуществлении аудиторской деятельности в Российской Федерации;

— проанализировать специфику функционирования саморегулируемой организации аудиторов, требования к членству в указанной организации, специфику ее государственной регистрации, механизм воздействия саморегулируемой организации аудиторов на членов организации;

— провести критический анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере осуществления саморегулирования аудиторской деятельности, выявить противоречия и несогласованность правовых норм, обеспечивающих функционирование саморегулируемых организаций аудиторов, а также выработать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования в анализируемой сфере.

Методологическая база и методы исследования. В основе представленного исследования лежит комплекс общенаучных, частных и специальных методологических принципов познания социально-правовых явлений, которые конкретизируются в виде таких методов как сравнительноправовой, историко-правовой, системный, логический, социологический и Др.

Социологический метод способствовал обоснованию выводов, предложений и рекомендаций с учетом конкретной информации, полученной из материалов, предоставляемых социологическими фондами, центральных и региональных периодических изданий, программных и иных материалов органов государственной власти и управления и др.

Анализ статистической информации дал возможность автору определить тенденции развития рынка аудиторских услуг, а также основные направления государственного воздействия на субъектов предпринимательской деятельности в сфере осуществления аудиторской деятельности.

Применение сравнительно-правового метода позволило выявить особенности регулирования отношений, характерные для аудиторской деятельности в Российской Федерации, как специфической сферы предпринимательской деятельности. Анализ зарубежного законодательства позволил обосновать вывод о наличии единства в подходах к осуществлению государственного регулирования аудиторской деятельности, о необходимости развития саморегулирования в указанной сфере.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых в современной отечественной науке комплексным, системным исследованием отношений, возникающих в процессе саморегулирования аудиторской деятельности, в частности с участием саморегулируемой организации аудиторов.

В исследовании обоснованы основные направления государственного воздействия на аудиторскую деятельность на современном этапе перераспределения полномочий органов исполнительной власти и передачи части публичных функций регулирования саморегулируемым организациям аудиторов.

Обоснованы особенности становления и развития саморегулирования в различных сферах, в том числе при осуществлении аудиторской деятельности.

Разработано и обосновано понятие саморегулируемой организации аудиторов, а также ее классифицирующие признаки.

Выявлено несоответствие существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций функциональным особенностям саморегулируемой организации аудиторов.

Проанализировано законодательное условие обязательного членства субъекта аудиторской деятельности в саморегулируемой организации аудиторов и обоснована его теоретическая и практическая несостоятельность.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.

Положения, выносимые на защиту.

1. Предложено авторское определение «саморегулируемая организация аудиторов», под которой следует понимать некоммерческую организацию, созданную на основе членства аудиторов и (или) аудиторских организаций, в пределах, установленных законом, которая на основе утвержденных правил осуществления внешнего контроля качества работы своих членов и принятого кодекса профессиональной этики аудиторов реализует публичные (регулятивные) функции в отношении своих членов, сочетающиеся с функциями охраны и защиты их прав, а также обеспечения дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями аудиторских услуг и иными лицами посредством формирования компенсационного фонда (компенсационных фондов).

2. Выявлено, что саморегулируемая организация аудиторов как некоммерческая организация наделена различными специфическими функциями (внешний контроль качества работы своих членов, охраны и защиты их прав, применение мер дисциплинарного воздействия к ее членам, обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого члена посредством формирования компенсационного фонда и др.), реализация которых не может осуществляться в организационно-правовых формах существующих видов некоммерческих организаций.

Законодательное закрепление необходимости участия в экономической деятельности предполагает признание новой организационно-правовой формы некоммерческой организации — саморегулируемой организации аудиторов.

3. Доказано, что саморегулирование не является наиболее эффективным способом устранения избыточного публичного воздействия. Необходимо соотносить саморегулирование аудиторской деятельности с элементами государственного регулирования, которое должно обеспечивать эффективное функционирование субъектов аудиторской деятельности.

4. Обосновано, что при переходе на саморегулирование аудиторской деятельности целесообразно: 1) сохранять государственный контроль за саморегулируемыми организациями, законодательно закрепляя механизмы осуществления проверок различного рода- 2) передавать саморегулируемым организациям аудиторов функции, регуляцию которых способно осуществлять саморегулируемое объединение в рамках соответствующих кодексов поведения, внутренних правил, стандартов деятельности и др. актов- 3) устанавливать переходные периоды отмены лицензирования, пролонгируя действие документов, выданных при существовании прежних механизмов регуляции- 4) использовать промежуточные механизмы передачи части публичных полномочий профессиональным объединениям аудиторов.

5. Доказана необходимость предоставления субъекту аудиторской деятельности права, а не обязанности членства в саморегулируемой организации, иного аудиторского объединения или не состоять в членстве какой-либо организации, поскольку обязательность членства субъекта аудиторской деятельности в саморегулируемой организации аудиторов нарушает свободу экономической деятельности, препятствует развитию добросовестной конкуренции аудиторской деятельности и является незаконным ограничением права на занятие профессиональной деятельностью. Участие в профессиональных объединениях субъекта аудиторской деятельности не должно являться условием допуска к аудиторской деятельности.

6. К субъектам аудиторской деятельности, вступающим в саморегулируемую организацию, законодательством предъявляются требования, касающиеся предельной численности аудиторов в коллегиальном исполнительном органе коммерческой организации, а также принадлежащей аудиторам и (или) аудиторским организациям доли уставного (складочного) капитала. Формирование исполнительного органа коммерческой организации не может нарушать свободу волеизъявления, т.к. противоречит принципам гражданского законодательства. Обозначенные требования не соответствуют общим условиям осуществления предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Указанные положения предлагается распространить на аудиторские организации, создаваемые после 1 января 2009 года.

7. Предложено ввести в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» положения, обеспечивающие формирование и функционирование органов, создаваемых в саморегулируемых организациях, наделенных определенными, закрепленными в законе правами и обязанностями, деятельность которых будет направлена исключительно на устранение спорных вопросов, возникающих между членами саморегулируемой организации и самим профессиональным аудиторским объединением.

8. Государственное регулирование аудиторской деятельности, реализуемое через функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти и направленное на обеспечение деятельности саморегулируемых организаций аудиторов сгруппировано автором по следующим основным направлениям деятельности: аналитическоенормативноеорганизационноеконтрольно-надзорноегосударственноконтрольноеучетно-регистрационное, обеспечивающее ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций.

Теоретическая и практическая значимость определяется тем, что в ней обоснован комплексный межотраслевой подход к проблеме совершенствования правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций аудиторов.

Практическая значимость настоящего исследования заключается в отчетливо выраженном прикладном характере предложенных рекомендаций, внедрение которых повышает эффективность правового регулирования аудиторской деятельности. Они могут быть использованы также в законотворческой деятельности при разработке проектов федеральных законов, направленных на совершенствование механизма саморегулирования аудиторской деятельности.

Содержащийся в работе теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований проблем саморегулирования аудиторской деятельности. Результаты исследования нашли отражение в учебном процессе при преподавании курсов «Предпринимательское право», а также при подготовке учебной и учебно-методической литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права юридического факультета Всероссийской государственной налоговой академии, где проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения, выводы и рекомендации, имеющиеся в диссертационном исследовании, получили отражение в четырех опубликованных работах.

Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав,.

Заключение

.

В процессе анализа правового положения саморегулируемых организаций аудиторов автор обратился к исследованию следующих вопросов, позволяющих раскрыть содержание представленного исследования: нормативной правовой основы осуществления аудиторской деятельности на современном этапе социально-экономических преобразованийособенностей регулирования аудиторской деятельности в зарубежных странах и специфики деятельности зарубежных саморегулируемых организаций аудиторовразвития и роли саморегулируемых организаций в различных сферах предпринимательской деятельности в Россиистановления саморегулирования в сфере осуществления аудиторской деятельности в Российской Федерацииособенностей организационно-правовых форм саморегулируемых организаций, а также специфики их создания, государственной регистрации и деятельностихарактеристике особенностей воздействия саморегулируемый организации аудиторов на своих членов, содержании прав и обязанностей членов саморегулируемой организации аудиторов и некоторые другие.

Настоящее исследование в рамках обозначенной цели и основных задач, позволило автору прийти к следующим основным теоретическим выводам и практическим предложениям, направленным на совершенствование законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, опосредующих деятельность саморегулируемой организации аудиторов в Российской Федерации.

Следует отметить, что решение поставленных в исследовании задач и достижение его цели определялось, прежде всего, комплексным характером диссертационной работы, направленной на исследование достаточно широкой группы общественных отношений, связанных как с осуществлением аудиторской деятельности в Российской Федерации в широком смысле, так и с функционированием саморегулируемых организаций аудиторов, которым на современном этапе регулирования аудиторской деятельности предоставлены полномочия, ранее относящиеся к компетенции органов исполнительной власти. Исследование указанных отношений в современном состоянии определяло важность выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование анализируемых отношений, обеспечивающих баланс частных и публичных интересов в сфере осуществления аудиторской деятельности.

При анализе государственного регулирования аудиторской деятельности автором были проанализированы основные направления публичного воздействия на аудиторскую деятельность. Было обращено внимание на особенности современного регулирования аудиторской деятельности, выявлена и показана роль саморегулирования указанных отношений. Изменения в законодательстве, регулирующем аудиторскую деятельность направлены на передачу части избыточных функций от органов исполнительной власти саморегулируемым организация, способным более качественно и ответственно осуществлять контрольно-надзорную деятельность на рынке аудиторских услуг.

В настоящее время систему государственного воздействия на аудиторскую деятельность составляют следующие основные направления деятельности: аналитическое, нормативное, организационное, контрольно-надзорное, государственно-контрольное, учетно-регистрационное.

Несомненно, за государством должны сохраняться функции законодательного регулирования, с частичной передачей полномочий по нормативному правовому регулированию отдельных вопросов осуществления аудиторской деятельности, координации аудиторской деятельности и выработки стратегии развития аудиторской профессии. Саморегулируемым организациям на данном этапе развития могут быть переданы полномочия по организации обучения аудиторов, повышения их квалификации, контроль за качеством аудита и др. Указанное делегирование полномочий должно отвечать интересам как государственного регулирования аудиторской деятельности, учитывая важность для государства данного направления контроля за хозяйственной деятельностью субъектов предпринимательской деятельности, так и интересов лиц, осуществляющих аудиторскую деятельность, т.к. развитие данного направления предпринимательской деятельности должно происходить в условиях, исключающих публичный терроризм и зарегулированность.

В исследовании отмечается, что система государственного регулирования в настоящее время подвержена масштабным изменениям, но тем не менее, уполномоченный орган исполнительной власти имеет возможность осуществлять свои властные функции, осуществляя контроль за саморегулируемыми организациями аудиторов, т. е. государственный контроль, ранее осуществляемый посредством лицензирования аудиторской деятельности и направленный на воздействие за конкретным субъектом перешел на более высокий качественный уровень, а именно за контролем над саморегулируемыми организациями, в обязанности которых перешел контроль за своими членами, причем закон установил для аудиторов обязательность членства в одной из саморегулируемых организаций.

Развитие саморегулирования в России, осуществляемое в рамках проводимой административной реформы, затрагивает самые различные сферы предпринимательской активности. Создание и совершенствование саморегулирования в Российской Федерации безусловно основывается на положительном опыте иностранных государств, активно использующих механизм саморегулирования в отдельных экономических сферах. Учитывая развитие саморегулирования, которое охватывает все новые сферы, несомненно необходимо обращать внимание на целесообразность передачи функций государственных органов (публичных) к субъектам частного права. Представляется что данные процессы не во всех случаях способны приводить к положительным результатам. При переходе на саморегулирование важно учитывать способность объединений лиц осуществлять надлежащий контроль за своими членами, причем указанный контроль не должен создавать большие препятствия для деятельности, чем ранее существующее государственное регулирование.

В связи с динамичным развитием аудиторского рынка можно говорить о необходимости дальнейшего совершенствования законодательной базы аудиторской деятельности. Российское законодательство об аудите должно отвечать требованиям Международных стандартов аудита (МСА), включать правила о применении международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) и предусматривать меры, обеспечивающие эффективное применение введенных правил, системы аттестации, обучения и повышения. квалификации аудиторов, а также предусматривать действенные меры контроля качества аудиторских услуг.

Саморегулирование аудиторской деятельности осуществляется посредством создания саморегулируемой организации, для которой законом определены определенные функции. Переход, а саморегулирование аудиторской деятельности продолжался на протяжении ряда лет и только с принятием законов О саморегулируемых организациях и Об аудиторской деятельности логически завершается. Анализ Закона об аудиторской деятельности свидетельствует, что из 26 статей закона, 13 статей прямо или косвенно посвящены организации деятельности саморегулируемых организаций аудиторов. Указанное обстоятельство позволяет сделать вывод, что основной целью нового Закона об аудиторской деятельности было именно обеспечение развития ее саморегулирования. Следует признать, что не уделяя в законе должного внимания иным вопросам регулирования аудиторской деятельности, законодатель возлагает их решение в большей степени на создаваемые саморегулируемые организации аудиторов. Заметим, что такой механизм в общих чертах используется и в зарубежном законодательстве, когда саморегулируемые организации аудиторов осуществляют разработку внутренних правил, организуют и обеспечивают обучение, аттестацию, переаттестацию и другие функции.

Закон об аудиторской деятельности устанавливает императивное правило о необходимости субъекта аудиторской деятельности быть членом саморегулируемой организации аудиторов, прекращая с 1 января 2010 года деятельность иных аудиторских объединений. Указанное императивное правило, ставящее конституционную возможность осуществления предпринимательской деятельности в зависимость от обязательного членства, по сути является законодательным ограничением права. Указанное ограничение не имеет нормативной основы в гражданском законодательстве, т. е. федеральный закон вводит ограничение выходящее за пределы его нормативного воздействия, т.к. сфера предпринимательской деятельности находится в компетенции гражданского законодательства. Представляется необоснованным закрепления обязательности членства, т.к. это направлено и на ущемление конкурентности аудиторской деятельности. Считаем, что субъекты предпринимательской деятельности должны иметь право, а не обязанность на участие в профессиональных объединениях.

Закрепленная в законе об аудиторской деятельности необходимость создания саморегулируемых организаций аудиторов неоднозначно воспринимается научным сообществом. В последние годы законодатель неоднократно отходил от концептуальных положений гражданского законодательства, вводя в экономический оборот новые организационно-правовые формы юридических лиц. Правовое положение последних не подпадало под установленные классические признаки, в частности, так обстояло дело с государственной корпорацией. Представляется, что попытки законодателя возложить публичные функции на некоммерческие организации связаны с отсутствием в отечественной доктрине понятия «юридического лица публичного права», о необходимости закрепления которого ведутся научные дискуссии на протяжении ряда лет. Следует учитывать, что данное нововведение поставит под сомнение всю существующую классификацию юридических лиц, закрепленную в гражданском законодательстве. Использование для саморегулируемой организации аудиторов организационно-правовой формы некоммерческого партнерства, необходимо рассматривать как способ избежать кардинальных изменений существующих норм гражданского законодательства о юридических лицах. Это порождает определенные теоретические проблемы. Вне всякого сомнения, что объединение в рамках организационно-правовой формы некоммерческого партнерства организации с функциями, выходящими за пределы ее правосубъектности, недопустимо с теоретической точки зрения, но оправдано практической целесообразностью. Закон об аудиторской деятельности по сути наделяет саморегулируемые организации аудиторов признаками, которые создают новый вид некоммерческой организации — саморегулируемую аудиторскую организацию.