История становления законодательства о нотариате в России

Актуальность темы

исследования.

За последнее десятилетие интерес к нотариальной деятельности многократно возрос. Увеличилось количество обращающихся к нотариусу юридических и физических лиц, изменились компетенция и форма деятельности нотариальных органов.

Научный интерес к эволюции взаимоотношений нотариальных органов и государства на различных этапах их исторического развития, отражением которых явилась различная интенсивность и особенности правотворческой деятельности государства по закреплению основ и порядка осуществления нотариальной деятельности, обусловлен существенно изменившимся правовым положением нотариата, особенностями его взаимоотношений с государственными органами.

Становление российского нотариата и формирование законодательства о нем происходило не одно столетие. Современному состоянию баланса между контролем со стороны государства и свободой нотариусов в своей профессиональной деятельности предшествовали различные организационные формы взаимоотношений государства с органами нотариата: от контроля исключительно за действиями с недвижимым имуществом до установления полной подконтрольности нотариальной деятельности государству. Исследование этого процесса способствует выработке оптимальных подходов и принципов организации и деятельности нотариальных органов, совершенствованию их взаимоотношений с государством. Использование исторического опыта позволяет не допускать повторения аналогичных ошибок, как в области законодательного регулирования нотариальной деятельности, так и в практике применения законодательства о нотариате.

Переход государства от плановой экономики к рыночным отношениям сопровождался принятием многочисленных нормативно-правовых актов, коснувшихся различных сторон жизни общества, в том числе и нотариальной деятельности, представляющей собой не только одну из основных форм оказания юридических услуг населению, но и деятельность, выполняющую предупредительно-профилактическую и правоохранительную функции в гражданском обороте, способствующую обеспечению законности и правомерности юридических действий участников гражданского оборота.

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации и действующих Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, наступил новый этап развития российского нотариата, требующий приведения действующей нормативной базы в соответствие с изменившимися экономическими и политическими общественными отношениями. Наряду с новыми законами многие правоотношения и процедурные вопросы в области нотариата регулируются: устаревшими актами советского периода, в части не противоречащей Конституции РФ, Основам законодательства РФ о нотариате и другим правовым актам. В законодательстве много пробелов, что приводит к многочисленным проблемам в практической деятельности нотариальных органов и при обращении лиц за нотариальными услугами.

Вышеуказанные обстоятельства определили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

В работе предпринята попытка проследить и проанализировать процесс формирования и развития российского нотариального законодательства с момента его зарожденияисследованы основные, наиболее значительные законодательные акты, регламентирующие деятельность нотариальных органов на различных этапах развития российской государственностипредставлены различные формы взаимоотношений нотариата и государства, возникавшие на различных этапах развития российских нотариальных органовпроанализированы тенденции развития законодательства о нотариате.

Степень научной разработанности темы. Проблемам деятельности нотариальных органов в научной литературе уделяется достаточно много внимания. Широкое освещение получил зарубежный опыт формирования и развития нотариатасерьезное внимание уделяется современным концепциям и перспективам нотариальной деятельности. Проблема нормативного регулирования деятельности российского нотариата также неоднократно становилась предметом научных исследований. Серьезное внимание уделено современным проблемам деятельности нотариальных органов, представлены оценки возможностей нотариата по регулированию законности в государстве, ставятся проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности российского нотариата.

В качестве методологической и общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких российских ученых в области теории государства и права, истории отечественного государства и права, как М. В. Баглай, С. Н. Братусь, В. И. Власов, О. С. Иоффе, В. М. Манохин, А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, Г. В. Мальцев, Т. Е. Новицкая, Ю. Л. Тихомиров, М. К. Треушников, О. И. Чистяков, Т. М. Шамба, В. А. Юсупов.

Исследования в области становления российского нотариата стали возможны благодаря дошедшим до наших дней исследованиям первоисточников К. О. Бахмана, А. Гасмана, Мандельштама, М. М. Неймана, Н. Оглобина, A.M. Фемелидиа также работам посвященным истории нотариата И. С. Вольмана, М. Ф. Злотникова, Н. Ляпидевского, Н. В. Куклиной, Е. А. Скрипилева.

При изучении советского периода развития нотариата в России были проанализированы работы М. Г. Авдюкова, Н. А. Белых, Н.И.

Бондарева, С. Зацепиной, З. А. Искендерова, Р. Г. Кочарьянц, Л. Ф. Лесницкой, М. Макарова, Н. Осетрова, П. И. Седугина, Э. Б Эйдиновой и др.

Обстоятельно рассмотрены вопросы правового статуса современного нотариата, перспектив деятельности нотариальных органов, изучены современные проблемы нотариальной деятельности. Указанные аспекты нашли отражение в работах А. Валексы, Р. И. Виноградовой, Ю. Н. Власова, B.C. Репина, И. Г. Черемных, Н. Ф. Шарафетдинова, В. В. Яркова и др.- диссертационных исследованиях Т. Е. Алешиной, Е. А. Атапиной, А. В. Дударева, Т. Р. Козуб и других.

Определенный интерес представили работы, посвященные исследованию зарубежного опыта. Например, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцовой, Л. Л. Шаповаловой.

Исторический же аспект формирования взаимоотношений государственных органов с нотариатом, разработки высшими органами государственной власти нотариального законодательства в литературе освещены недостаточно, что и определило цели и задачи данного исследования.

Новизна и практическая значимость выбранной темы для дальнейшего совершенствования деятельности нотариальных органов предопределили цель диссертационного исследования, которая заключается в историко-правовом анализе процессов становления российского законодательства о нотариате, отражающих формирование взаимоотношений государственных органов с органами нотариата на разных этапах исторического развития России.

В соответствии с заданной целью в работе поставлены следующие основные задачи:

— проанализировать процесс формирования российского законодательства о нотариате, выявить основные этапы его развития, особенности каждого из них;

— дать оценку основным правовым актам о нотариате, проанализировать их вклад в формирование и развитие российских нотариальных органов;

— раскрыть особенности нотариальной деятельности как формы оказания правовых услуг населению на разных исторических этапах;

— дать анализ предшествующего и оценку современного положения органов нотариата, их взаимоотношений с различными органами государства;

— определить характер взаимоотношений органов нотариата с различными ветвями государственной власти и степень свободы нотариусов в своей профессиональной деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности российского нотариата, как системы органов и специально уполномоченных должностных лиц, совершающих от имени Российской Федерации предусмотренные нормативно-правовыми актами нотариальные действия в интересах российских граждан и юридических лиц, физических и юридических лиц иностранных государств, а также лиц без гражданства.

Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие формирование и деятельность органов нотариата в России на разных этапах развития российской государственностиособенности взаимоотношений нотариальных органов с органами государственной властитенденции развития российского законодательства о нотариате.

Методологическая основа, диссертации. В диссертационном исследовании использованы как общенаучные, так и частнонаучные методы познания, а также принципы всесторонности, конкретности, историзма.

Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов, таких как конкретно-исторический, сравнительно-правовой, институциональный, теоретико-прогностический, метод системного анализа.

Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют:

— нормативно-правовые акты регламентирующие деятельность российских дореволюционных органов (царские указы XVI—XVIII вв.еков, Положение о нотариальной части 1866 года);

— нормативно-правовые акты советских органов власти, регламентирующие организацию нотариальной деятельности (Постановление ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г. Об основных принципах организации государственного нотариата, Положение о государственном нотариате РСФСР 1930 г., Закон СССР о государственном нотариате 1973 года, Закон РСФСР о государственном нотариате 1974 года);

— современное законодательство, регулирующее деятельность российских нотариальных органов (Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля.

1993 года, № 44−62−1, Гражданский кодекс РФ часть 1 от 30 ноября.

1994 г. № 51-ФЗ, часть 2 от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, Налоговый кодекс РФ часть 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, Федеральный Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ);

— постановления Конституционного суда РФ.

Научная новизна диссертационного исследования.

Диссертационная работа представляет собой комплексное историко-правовое исследование деятельности российского нотариата, процесса формирования и развития законодательства о нем и его взаимоотношений с государством, осуществленное на основе анализа нормативно-правовых актов и отечественных научных трудов. Представлены и исследованы проблемы становления и развития нотариата на различных этапах его развития. Рассмотрены и проанализированы недостатки основных нормативно-правовых актов о нотариате.

В диссертации сформулированы и представлены следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элемент новизны:

— изучив процесс создания и деятельности нотариальных органов, а также характер их взаимоотношений с органами государства на разных этапах становления нотариата, диссертант констатирует наличие тенденции, в соответствии с которой происходит постоянное усиление контроля государства за различными сторонами нотариальной деятельности. В поисках баланса между полным контролем над нотариатом и свободой нотариусов в своей профессиональной деятельности, российское государство прошло путь от первоначального контроля исключительно за действиями с недвижимым имуществом до установления полной подконтрольности нотариусов государству в советское времяна базе изучения материалов по истории становления законодательства о нотариате, анализа конкретных нормативно-правовых актов, диссертант делает вывод об отсутствии необходимой преемственности при разработке основных законодательных актов о нотариате на разных этапах развития российского нотариата, на основании чего предлагается периодизация формирования российского законодательства о нотариальной деятельности на три этапа: первый — дореволюционный — отражает процесс зарождения российского нотариата, его развития и обособления в отдельный институтхарактеризуется разработкой и принятием первого унифицированного законодательного акта, регламентирующего нотариальную деятельность в России —.

Положения о нотариальной части 1866 года. Второй период — охватывает советское время и характеризуется прерыванием отечественного опыта развития свободного нотариата, обретением нотариусом статуса государственного чиновника. Третий — современный период — стал временем разработки принципиально нового законодательства об организации и деятельности российских нотариальных органов, результатом которой стали действующие Основы законодательства о нотариате 1993 года, принятие и разработка которых происходила с ориентиром на западное законодательство о нотариате, без обращения к предшествующему опыту функционирования российского нотариата;

— на основе исследования правовых возможностей государства по контролю за деятельностью как государственных, так и частных нотариусов, диссертант делает вывод, что введение в России института частного нотариата не привело к его бесконтрольности со стороны государства (хотя, этот контроль стал разным для двух звеньев нотариальной системы), а способствовало сближению нормативно-правового регулирования российской нотариальной деятельности со странами романо-германской системы права и дало возможность России стать членом Международного союза латинского нотариата;

— проанализировав нормотворческую деятельность советских органов власти, автор диссертации показывает невозможность существования российского государства без нотариальных органов, даже в условиях отсутствия рыночных отношений. Диссертант обосновывает точку зрения, согласно которой одной из причин восстановления нотариата стала сложившаяся в сознании граждан традиция обращения в нотариальные органы, просуществовавшие не одно столетие и подтвердившие необходимость и эффективность своего существования;

— в диссертации исследованы особенности нотариата, во-первых, как института, оказывающего юридические услуги населению, и, во-вторых, как института, осуществляющего от имени государства защиту прав и интересов участников имущественного оборота и выполняющего, тем самым, правоохранительные функции в гражданском обороте, что способствует сокращению конфликтных ситуаций и уменьшению количества обращений лиц в судебные органы;

— автор диссертации обосновывает позицию, согласно которой современная тенденция государства на ограничение участия нотариусов в гражданском обороте, выразившаяся в уменьшении количества видов сделок, подлежащих обязательному нотариальному удостоверению, не отвечает накопленному отечественному опыту развития нотариальных органов. Компетенция российского нотариата на всем протяжении его развития изменялась от максимально широкой до предельно ограниченной, что на практике показало возможности нотариальных органов по регулированию гражданско-правовых отношений, уменьшению конфликтных t ситуаций и, как следствие, сокращению нагрузки на судебные органы и реализации принципа законности в государстве;

— в связи со вступлением Российской Федерации в Международный союз латинского нотариата, диссертант считает, что дальнейшее развитие российского законодательства о нотариате должно идти в соответствие с нормами и рекомендациями Союза, в частности, необходимо решить вопрос о единых организационных основах российского нотариата, разработать образцы нотариальных документов, отвечающие моделям документов Союза, что поможет избежать разночтений и неверного толкования при применении российских нотариальных актов за пределами Российского государства. Кроме того, автор диссертации считает необходимым дать законодательное определение институту «нотариат», расширить круг сделок, подлежащих обязательному нотариальному удостоверению, а также закрепить указание на нотариат, как на способ защиты гражданских прав граждан и иных участников имущественного оборота.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным историко-правовым исследованием становления законодательства о нотариате в России, как отражения политики, проводимой государством в отношении российских нотариальных органов. Содержащиеся в исследовании оценка исторического опытаправового регулированию нотариальной деятельности и анализ современных правовых актов могут быть использованы в практической деятельности российских государственных органов и непосредственно нотариальных контор при выработке оптимальных путей их деятельности и развития.

Теоретические выводы исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства о нотариате, повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов, для дальнейшей разработки способов защиты прав и интересов граждан и юридических лиц посредствам обращения в нотариальные органы.

Отдельные положения диссертации могут использоваться в учебных процессах при чтении курсов теории государства и права, гражданского процесса, и по спецкурсу «Российский нотариат».

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.

Структура диссертации. Исследование состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, приложений, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Заключение

.

Становление российского нотариата и законодательства о нем происходило не одно столетие. История развития нотариальной деятельности сопровождалась неоднозначным отношением к ней государства.

Появление первых нотариальных функций на Руси было вызвано объективными условиями. Расширение торговой деятельности и увеличение торгового оборота обусловили появление спроса на юридические услуги по составлению гражданско-правовых актов.

Постепенное развитие функций первых нотариальных органов по обеспечению и защите прав граждан, охране частной собственности повлекло усиление интереса со стороны государства к их деятельности и стремление к установлению контроля за ней. Тенденция усиления государственного контроля нашла свое непосредственное отражение в правовых актах государственной власти.

Постепенное увеличение их количества отражало поиски оптимальных путей взаимодействия государства с нотариальными органами. Поскольку установление контроля за нотариальной деятельностью, давало государству возможность контролировать законность гражданско-правового оборота в стране, особенно в той его части, которая касалась перераспределения недвижимого имущества.

Принятие в 1866 году Положения о нотариальной части стало закономерным результатом развития российского нотариата. Разработка первого единого правового акта, регламентирующего все стороны российской нотариальной деятельности, показала, что к 19 веку в России сформировалось понимание и значение нотариата, во-первых, как института, оказывающего юридическую помощь населению, и, во-вторых, как института, осуществляющего от имени государства защиту прав и интересов участников имущественного оборота и выполняющего, тем самым, правоохранительные функции в гражданском обороте.

Несмотря на то, что Положение 1866 года было в большей своей части заимствовано из зарубежной практики, многие его положения доказали свою жизнеспособность в российских условиях и способствовали выявлению на практике особенностей именно российской нотариальной деятельности. В результате, к началу XX века в России сформировалось значительное количество теоретических разработок, концепций и точек зрения по изменению и оптимизации российской нотариальной деятельности, ставшей неотъемлемым звеном в механизме регулирования законности гражданско-правовых отношений.

Приход Советской власти характеризовался прерыванием отечественного опыта развития свободного нотариата. Меняющиеся экономическая и политическая ситуации в стране, новый курс советского государства на огосударствление всех сфер общественной жизни обусловили нарушение преемственности в отечественном опыте развития нотариальных органов и в правовой регламентации их деятельности.

Советское государство попыталось, ликвидировав институт нотариата, создать иные органы, выполняющие нотариальные функции. Нововведение не прижилось. Поскольку к тому времени российский нотариат просуществовал уже не одно столетие. В российском обществе сложилась «привычка» обращаться за юридической помощью именно в нотариальные органы. К тому же, развитие экономики и увеличение товарооборота в стране доказали не способность множества органов и организаций содействовать защите прав физических, юридических лиц и самого государства.

Воссоздание нотариата в Советском государстве происходило в соответствии с тенденцией к государственной монополии. Стремясь не выпустить нотариальную деятельность из-под своего контроля, советская власть сделала её частью единого государственного механизма.

Характерной чертой принимаемых советской властью правовых актов, регулирующих деятельность нотариальных органов является то, что каждый последующий принимаемый акт учитывал лишь опыт предыдущих актов только советского времени, без обращения к разработкам дореволюционного периода. Не обращалось советское правительство и к зарубежной практике функционирования нотариальных органов, что обусловило быструю смену одних принимаемых актов другими. Отсутствие анализа с точки зрения российской правовой истории не позволило советским органам власти на стадии разработки правовых актов выявить те нормы и положения, которые не отвечали сложившемуся в России опыту понимания института нотариата.

Утверждение 30 декабря 1922 года Договора об образовании Союза ССР обусловило появление и развитие двухуровнего законодательства. Деятельность советского нотариата стала регулироваться двумя уровнями законодательства о нем — союзным и законодательством о нотариате отдельных союзных республик. Неизбежным минусом такого нововведения стала проблема конфликта правовых норм союзных республик. Изучение накопленного опыта в этой области может способствовать избежанию современных проблем в иерархии и субординации федеральных и региональных правовых норм.

Современный этап развития российского нотариата и законодательной базы о его деятельности характеризуется прерыванием опыта развития нотариата, как исключительно государственного учреждения. Принятие в 1993 году нового акта о нотариате общего характера — «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» дало возможность вернуться к первоначальным формам организации российской нотариальной деятельности.

Разработка Основ проходила /без учета отечественного, дореволюционного опыта существования российского нотариата, с ориентиром исключительно на западное законодательство.

В диссертации поднимаются проблемы существования и деятельности российского нотариата на современном этапе развития российского государства. Многие из них можно разрешить, проанализировав историю развития и опыт деятельности российских нотариальных органов, а также их законодательного регулирования. Использование исторического опыта позволяет не допускать повторения аналогичных ошибок и способствует оптимальному разрешению существующих проблем.

В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении Федеральный закон «Об изменении Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», но и он не разрешает значительного количества вопросов, необходимых к регулированию на федеральном уровне. Развитие нормативной базы идет по пути регулирования отдельных вопросов и сторон нотариальных деятельности, хотя вопрос о необходимости пересмотра и принятии нового единого законодательного акта о нотариате был поставлен очень давно.

Существование института нотариата в России исторически доказало эффективность своей деятельности в вопросе обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц и свою необходимость для государства в вопросе поддержания законности на его территории.

Конституция Российской Федерации 1993 года в числе прав и свобод, гарантируемых государством каждому гражданину, предусматривает и право на получение квалифицированной юридической помощи. В настоящее время оказание такого рода помощи возложено и на нотариусов. Именно нотариальная форма защиты права в настоящее время признана ведущей во всех европейских странах, включая Россию.

Список нормативно-правовых актов и использованной.