Государственное регулирование развития туризма в России

Актуальность темы

диссертационного исследования. Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристического обслуживания населения, используемым в практике мировых экономических процессов. Возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к необходимости государственного регулирования туристского бизнеса. В течение нескольких поколений значительная часть населения России пользовалась туристскими услугами, в результате чего потребность в них стала массовой, т. е. вошла в норму жизни, стала частью национальной культуры.

Нередко туризм оказывался в разных странах тем рычагом, использование которого позволяло оздоровить всю национальную экономику страны. Во многих странах туризм играет значительную роль в формировании валового внутреннего продукта, создании дополнительных рабочих мест, обеспечении занятости населения и активизации внешнеторгового баланса. Туризм оказывает огромное влияние на такие ключевые отрасли экономики как транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и другие, т. е. выступает своеобразным катализатором социально-экономического развития. Туризм стал одним из самых прибыльных видов бизнеса в мире. По данным Всемирной туристской организации (ВТО), он использует примерно 7% мирового капитала, с ним связано каждое 16-е рабочее место, на него приходится 11% мировых потребительских расходов и он дает 5% всех налоговых поступлений. Эти цифры характеризуют прямой экономический эффект функционирования индустрии туризма. Развитый туризм называют одним из главных экономических феноменов XX века.

В последние годы и в нашей стране стали уделять больше внимания развитию туризма. Перспективы развития туристского комплекса России во многом зависят от усиления государственного регулирования туристской сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с современной стратегией продвижения региональных турпродуктов.

Эффективному развитию туризма в России во многом мешает отсутствие четкого государственного регулирования развития туризма, неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной точки зрения. Анализ отечественной литературы и практики показал неразработанность понятийного аппарата, отсутствие системного подхода и научной методологии обоснования характера и степени государственного регулирования туризма.

Таким образом, отсутствие методологической базы и недостаточность методических разработок проблемы государственного регулирования развития туризма и возможность практического применения результатов исследования в принятии законов о туризме на федеральном и на региональном уровнях, в составлении Программ развития туризма и в формировании структуры Комитета регулирования туризма, придают исследованию актуальность.

В работе использованы исследования отечественных и зарубежных ученых по проблеме развития и регулирования туризма в условиях рынка: В. И. Азара, И. Т. Балабанова, Е. И. Богданова, К. Г. Борисова, Д. Боуэна, Н. И. Волошина, В. Г. Гуляева, М. В. Ефремовой, И. В. Зорина, Е. Н. Ильиной, Д. К. Исмаева, Н. И. Кабушкина, Г. А. Карповой, В. А. Квартальнова, Ф. Котлера, Т. В. Козырева, К. Купер, М. М. Маринина, Т. В. Муравьевой, А. Г. Папиряна, Р. Ю. Поповой, JI.A. Родигина, В. Ф. Савельева, В. Б. Сапруновой, B.C. Сенина, Д. Флетчера, А. Д. Чудновского и других.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является развитие теоретических, методологических и методических подходов к организации системы государственного регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях и обоснование практических рекомендаций по ее совершенствованию.

Достижение этой цели потребовало решения следующих основных задач: — изучить аппарат понятий и категорий туризмасформулировать экономические функции туризма, выявить роль и место туризма в системе отраслей народного хозяйства, определить его социально-экономическое воздействие на общество и окружающую средуразработать модель государственного регулирования туризма;

— исследовать нормативно-правую базу государственного регулирования туризма в Российской Федерации и оценить степень ее соответствия экономической природе и современному уровню развития туризма в России;

— обобщить современные методы государственного регулирования туризма в зарубежных странах и оценить возможность использования данного опыта в России;

— разработать основы формирования единой государственной политики и региональной концепции регулирования развития туризма;

— изучить возможности эффективного использования новых организационных форм государственного регулирования туризма на основе привлечения иностранного капитала.

Предметом исследования являются методология, методический инструментарий, факторы, закономерности и тенденции развития государственного регулирования туризма в России.

Объектом исследования выступает деятельность государственных органов и общественных организаций по туризму на федеральном и региональном уровнях.

Методологической и теоретической базой исследования послужили фундаментальные положения системного подхода, диалектического метода познания экономических процессов и явлений, логического анализа, общей теории экономики и менеджмента, теории стратегического управления, а также работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в исследуемой области. В процессе исследования применялись как теоретические, так и эмпирические методы: методы системного и сравнительного анализа, а также социологические методы (наблюдение, анкетирование населения, экспертные опросы руководителей турфирм). ^.

Информационной базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, статистических и таможенных органов Республики Татарстан (РТ), Чувашской республики, Госкомитета РТ по физической культуре, спорту и туризму, материалы международных организаций (ООН, Всемирной туристской организации), а также материалы социологических исследований.

Научная новизна диссертационной работы заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении ряда вопросов совершенствования системной методологии, концепции и методического инструментария государственного регулирования в сфере туризма.

К числу наиболее существенных результатов, составляющих научную новизну исследования, можно отнести следующие:

— уточнено содержание понятий «туризм», «турпродукт», «туристский товар» с точки зрения потребителя и производителя;

— дополнена традиционная классификация экономических функций туризма, за счет включения в нее функций сглаживания региональных диспропорций и нивелирования отклонений платежного баланса;

— обоснована необходимость государственного регулирования развития туризма связанная с влиянием туризма * на социально-экономическую устойчивость и экологическую безопасность государстваразработана схема процесса государственного регулирования современной рыночной модели развития туризма на федеральном и региональном уровнях, основанная на единой комплексной политике государственного регулирования развития туризма и Концепции регулирования туризма в регионе с выделением и систематизированием методов и инструментов реализации этой политики;

— предложена и обоснована схема формирования государственной политики развития туризма с использованием стратегического планирования;

— разработан проект создания Свободной сервисно-рекреационной туристской зоны, обеспечивающий активизацию развития туризма на региональном уровне.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что разработанные теоретические и методологические положения внедрены в практическую деятельность Государственного комитета РТ по физической культуре, спорту и туризму и комитета по туризму при администрации города Казани при формировании региональной концепции и подготовки программ развития туризма, разработке законов о туризме, проектировании организационной структуры соответствующих органов и т. д.

Предложения и рекомендации автора были использованы при разработке проекта Программы развития туризма в Республике Татарстан и Программы развития туризма в г. Казани, что подтверждено документально.

Основные положения и рекомендации исследования используются в учебных программах Татарского Института содействия бизнесу (ТИСБИ) г. Казани:

— для разработки пакета учебных программ и методических рекомендаций по курсам: «Менеджмент туризма», «Менеджмент туризма и гостеприимства», «Экскурсовод" — «Инструктор спортивного туризма»;

— для создания Концепции развития системы подготовки и переподготовки кадров для туристской индустрии.

Полученные выводы представляют собой основу для дальнейших исследований государственного регулирования развития туризма.

Апробация результатов исследования. Основные положения и промежуточные результаты диссертационного исследования обсуждались на пяти научных конференциях и семинарах, в частности, на международных научно-практических конференциях «Перспективы развития и сохранения человеческого потенциала в Республике Татарстан» (г. Казань, 1999 г.), «Канада глазами российского экономиста» (г. Казань, 1999 г.), на региональной научно-практической конференции «Государственное регулирование современной туристской индустрии» (г. Казань, 2000 г.).

По теме диссертации опубликовано семь научных работ общим объемом 3,3 п.л.

Структура и объем диссертации

Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 113 наименований, 3 приложений. Работа изложена на 160 машинописных листах и содержит 10 рисунков, 7 таблиц.

Заключение

.

С исторической точки зрения большая часть туристской деятельности даже в международном масштабе является относительно молодой сферой, которую только с недавнего. времени стали считать достойной серьезного внимания и научного исследования. Поэтому в настоящее время, несмотря на интенсивный рост туризма как деятельности и индустрии и признание значимости его воздействия на экономику, ощущается острый недостаток фундаментальных теоретических разработок в этой области.

В ходе исследования нами был изучен аппарат понятий и категорий туризма, сформулированы экономические функции туризма, выявлены роль и место туризма в системе отраслей народного хозяйства, определено его воздействие на общество и окружающую среду, разработана модель государственного регулирования туризма, исследована нормативно-правая база государственного регулирования туризма в РФ и регионах на предмет ее соответствия экономической природе и современному уровню развития туризма в России, обобщены современные зарубежные подходы к регулированию туризма, разработаны основы формирования государственной политики, региональной концепции и программ развития туризма, изучена возможности эффективного использования новых организационных форм государственного регулирования туризма на основе привлечения иностранного капитала.

В результате проведенной работы нами были получены следующие основные теоретические выводы.

Специфика сферы туризма как отрасли национальной экономики заключается в том, что в отличие от других отраслей народного хозяйства туризм предлагает как продукт право на потребление определенного рода услуг, в то время как сами услуги создаются в других отраслях экономики. На микроуровне качественная специфика туризма, определяющая особенности предпринимательской деятельности в этой сфере, проявляется через уникальный характер взаимодействия субъекта и объекта туристической деятельности на основе реализации туристических технологий, причем объектом туризма является не товар (как в традиционных отраслях), а потребитель товара.

Экономическими функциями туризма являются: производственная, обеспечения занятости населения, создания дохода, сглаживания региональных диспропорций, нивелирования отклонений платежного баланса. Учитывая масштабность и важность выполняемых туризмом функций, туризм следует признать фактором макроэкономической стабильности страны что требует внимательного отношения к нему со стороны государства для обеспечения пропорциональности развития территориальных и отраслевых народнохозяйственных комплексов, обоснования политики занятости, обеспечения роста бюджетных доходов и управления состоянием платежного баланса. В долгосрочном плане дополнительные эффекты от развития туризма не только не уменьшаются, а напротив увеличиваются, поэтому туризм может стать источником, а на отдельных территориях даже необходимым условием устойчивого экономического роста.

Многочисленные связи туризма с другими отраслями экономики порождают значительные внешние экономические, экологические и социально-культурные эффекты, распространение которых зачастую находится вне сферы контроля субъектов туристской деятельности. Государственное регулирование туризма должно быть направлено на минимизацию негативных и увеличение положительных последствий внешних воздействий.

Регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

•координация и содействие развитию туризма в глобальном масштабе осуществляется через Всемирную туристскую организацию при участии международных финансовых организаций,.

•согласованность туристской политики на межгосударственном уровне достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, ЕС);

•на национальном и региональном уровнях регулирование также осуществляется через специально созданные органы и общественные ассоциации туристских организации.

Таким образом, субъектами регулирования туризма являются специально уполномоченные государственные органы, а также общественные туристские организации, процесс формирования государственной политики развития туризма должен строится на основе их активного взаимодействия.

Государственное регулирование развития туризма — это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития этой сферы. Этосложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики развития туризма, обоснования ее основных направлений, выбора инструментов и методов ее проведения. При отсутствии специально разработанной политики по развитию туризма и интеграции отдельных ее положений в другие государственные политики утрачивается целевая направленность регулирования туристской деятельности. Содержание государственного регулирования туризма определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также теми инструментами, которыми располагает государство для проведения этой политики.

В 90-е годы туризм в России развивается стихийно. Активность турфирм неравномерна распределена по территории страны. На долю 6 регионов лидеров в 1999 году приходилось более 57% всех отечественных турфирм. Социально-экономический кризис в стране, а также отсутствие адекватной нормативно-правовой базы и организационная неразбериха в управлении туризмом привели к снижению объемов туристской активности и преобладанию выездного туризма над въездным и внутренним.

Анализ правового регулирования туризма и практики его применения позволяет говорить о том, что лицензирование и сертификация на сегодняшний конъюнктуру обеспечения нормальных условий функционирования день выполняют фискальные функции, а не свою прямую функцию — защиты прав и интересов туристов. Действующее законодательство излишне либерально в отношении иностранных турфирм и не обеспечивает реальную защиту зарождающегося туристского сектора России от иностранной конкуренции. В сфере нормативно-правового регулирования наиболее важной задачей является принятие Федерального Закона о туризме.

Концепция «устойчивого туризма» требует учета долгосрочных интересов и последствий и ограничивает масштабы туризма таким образом, чтобы они превосходили возможности принимающей территории, сохраняя ее ресурсы для будущих поколений. Главным результатом такого ответственного подхода явился методологический сдвиг от краткосрочного к долгосрочному пониманию и планированию туристской деятельности.

Проблемы развития туризма и создания современного туристского комплекса могут быть позитивно решены, если будут рассматриваться в широком контексте государственной политики реформ и будут включены в среднеи долгосрочные программы социально-экономического развития России.

Планирование развития туризма ведется на международном, национальном и региональном уровнях. На наш взгляд, региональные планы целесообразно разрабатывать не только на уровне отдельных субъектов РФ, но и на уровне федеральных округов.

Государственное планирования развития туризма должно строится на базе методологии стратегического планирования, которая включает в себя следующие этапы:

1. Постановка целей государственной туристской политики на основе анализа и прогноза факторов внешней среды, ретроспективного анализа опыта развития туризма в стране/регионе, анализа и прогноза туристского потенциала страны/региона с учетом целей общества, социальной и экономической политики государства;

2. Обоснование принципов государственной туристской политики;

3. Формирование системы целевых показателей и критериев оценки эффективности;

4. Обоснование выбора приоритетных направлений туристской политики;

5. Оценка ресурсных возможностей;

6. Блок мероприятий создание благоприятных условий для развития туризма;

7. Разработка целевых программ по отдельным направлениям и территориям;

8. Разработка и реализация планов конкретных мероприятий по выполнению целевых программ;

9. Текущий и стратегический контроль, мониторинг изменений внутренней и внешней среды.

Целью российской государственной политики регулирования развития туризма должно стать создание конкурентоспособного туристского комплекса, удовлетворяющего потребности российских и зарубежных граждан в туристских услугах и вносящего вклад в развитие экономики страны за счет увеличения количества рабочих мест, притока иностранной валюты, сохранения культурного и природного наследия.

Приоритетными направлениями государственной политики регулирования развития туризма, на наш взгляд, должны стать: защита прав путешествующих, противостояние криминализации этой сферыподдержка развития адресно-социального туризмаподдержка развития въездного и внутреннего туризмасохранение природных и культурных ресурсов страны и регионовподготовка и переподготовка кадров для туристской сферы в соответствии с международными стандартами.

Основным экономическим рычагом регулирования развития туризма должна стать туристская рента, которая будет использоваться для целевого финансирования реставрации исторических памятников, а также строительства и реконструкции объектов туристской инфраструктуры.

Мерой государственной политики, направленной на повышение степени адресности ассигнований на поддержку сферы туризма, должно стать изменение соотношения федеральных и местных налогов. Это создаст реальную базу для переноса основной тяжести программ по развитию туризма на регионы.

Вопросам развития туризма на региональном уровне уделяется недостаточное внимание, региональные законы о туризме приняты еще далеко не во всех субъектах РФ. Среди регионов страны начинает складываться специализация на внутреннем либо въездном туризме. На большинстве территорий развитие туризма строится на основе популяризации лечебно-оздоровительного, рекреационного, спортивного направлений туризма и связываемых с ними делового познавательного туризма.

Основным субъектом реализации региональной туристкой политики должен стать реорганизованный Комитет по туризму, в состав которого предлагается ввести Отдел по разработке региональных программ, Информационно-аналитический отдел, Отдел маркетинга в туризме, Международный отдел, Консультативно-правовой отдел, Отдел развития социального и самодеятельного туризма, Отдел финансов и инвестиций и Организационно-правовой отдел. После реорганизации в составе Комитета выделяется специальный отдел, предназначенный для решения стратегических вопросов развития туризма на территории РТ, приоритетным направлением деятельности становится активное взаимодействие с турфирмами, расширяется спектр коммерческих услуг Комитета, что позволит компенсировать увеличение штата сотрудников.

Реализация Концепции должна осуществляться на основе комплекса региональных и муниципальных целевых программ развития туризма, разрабатываемых при необходимости до уровня отдельного поселка. Основная цель, которая должна быть достигнута на муниципальном уровне, — это формирование адекватной инфраструктуры, достаточной для саморазвития отрасли с передачей функций управления от администрации субъектам этой инфраструктуры путем приватизации нерентабельных объектов, находящихся в муниципальной собственности.

В качестве конкретного организационного механизма, который может активизировать развитие туризма на региональном уровне нами предлагается проект создания Свободной сервисно-рекреационной туристской зоны. Основной целью создания такой зоны является стимулирование развития различных видов туризма за счет привлечения иностранных и отечественных инвесторов. ССРТЗ необходимо наделить финансовыми, внешнеторговыми, административными льготамильготами, связанные с налоговым стимулированием отдельных видов деятельности. Вся система предоставляемых льгот для туриндустрии и туристской инфраструктуры должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной зоны, а не механизмом компенсации отсутствующих здесь факторов развития.

Государственное централизованное регулирование процессом создания, и особенно функционирования ССРТЗ, должно носить ограниченный нормативный характер. Мы считаем, что для управления ССРТЗ необходимо создать Холдинговую корпорацию экономического развития туризма в ССРТЗ. Учредителями ХКЭРТ ССРТЗ должны быть: администрация региона, Правительство РФ, крупные коммерческие банки и другие структуры. Одновременно при руководстве ССРТЗ должен быть создан Фонд социально-экономического развития ССРТЗ, в своей деятельности тесно увязанный с ХКЭРТ ССРТЗ.

В процессе работы были выявлены значительные теоретические пробелы, которые были лишь отчасти заполнены настоящим исследованием. По нашему мнению, наиболее перспективными с точки зрения теории и практики направлениями последующих исследований могут стать:

•вопросы взаимодействия и разделения функций между различными субъектами регулирования развития туризма: центральным правительством, региональными администрациями и общественными туристскими ассоциациями;

•исследование специфики управления туризмом на муниципальном уровне;

•поиск новых организационных форм взаимодействия государственных органов и турбизнеса при реализации конкретных проектов;

•вопросы оценки эффективности государственной туристской политики.