Криминологическая характеристика и предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере

Актуальность диссертационного исследования. В современных условиях важное значение имеет деятельность правоохранительных и контрольно-проверяющих органов, направленная на реальное ослабление криминального влияния на экономику страны, в том числе на предупреждение преступных проявлений в бюджетной сфере. Данный вопрос приобрел актуальность по той причине, что эти преступные деяния, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, обладают достаточно высокой степенью общественной опасности, поскольку по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений. Поэтому борьба с преступлениями в бюджетной сфере приобрела характер приоритетного направления в сфере противодействия экономической преступности.

Эффективность государственного управления в бюджетной сфере предполагает, что должностные лица надлежащим образом выполняют свои обязанности, не допуская злоупотребления или превышения своих служебных полномочий. Для создания эффективных условий государственным служащим, в том числе должностным лицам, осуществлены правовые меры по регламентации государственной службы и поднятию ее престижа. Именно с этой целью проводится и административная реформа, призванная улучшить управление в различных сферах общественной жизни. Однако, несмотря на все усилия государства, как отмечает Президент РФ В. В. Путин, существенной чертой внутриполитической жизни является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу, поскольку некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному личному обогащению за счет большинства граждан. В связи с этим авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом, а социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса1.

Для реализации социальной ответственности должностных лиц, являющихся распорядителями бюджетных средств, руководителей учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета, установлены меры принуждения за нарушения бюджетной дисциплины согласно соответствующим нормам Бюджетного кодекса РФ, КоАП РФ и УК РФ. На федеральном и региональном уровне приняты иные правовые документы, регламентирующие различные вопросы финансовой деятельности, имеющие значение для поддержания в обществе финансовой, в том числе бюджетной дисциплины. Наряду с правовыми мерами проведена организационная работа по формированию контрольно-счетных органов, которые должны противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. В органах внутренних дел в составе ДЭБ МВД России создано специализированное ОРБ по борьбе с особо опасными нарушениями бюджетной дисциплины. В результате этих преобразований возросло число выявленных хищений и должностных преступлений в бюджетной и социальной сферах экономики, коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц всех уровней государственной власти как федеральных, так и региональных. Активизация контрольно-проверочной и правоохранительной деятельности указанных органов в бюджетной сфере позволила получить данные, обобщение и анализ которых свидетельствуют о появлении в России особой разновидности должностной преступности, субъектами которой выступают распорядители и пользователи.

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2006. С. 5−7. бюджетных средств. Ее характерные проявления — нецелевое расходование бюджетных средств на миллиарды рублей, а также иные должностные преступления, противоправные деяния в сфере экономической деятельности1. Однако существует ряд проблем, разрешение которых может обеспечить эффективное противодействие должностной преступности в бюджетной сфере. Научный аспект данной проблемы заключается в необходимости выработать понятие должностного преступления, проявляющегося в форме нарушения бюджетной дисциплины. В научном плане требуется выработка понятия «должностной преступности в бюджетной сфере», определения ее причин и условий (факторного комплекса). Практический аспект рассматриваемой проблемы заключается в том, чтобы с учетом изучения должностной преступности в бюджетной сфере, особенностей ее криминологической характеристики, а также на основе обобщения практики деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов подготовить аргументированные предложения по совершенствованию уголовного, а также административного и бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за бюджетные правонарушения различного уровня общественной опасностивыработать предложения по совершенствованию системы специально-криминологического предупреждения общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Это и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Должностные преступления и должностная преступность как объекты научного исследования постоянно находятся в поле зрения отечественных правоведов.

Так, вопросам уголовной ответственности за совершение должностных преступлений посвятили свои научные исследования А. Г. Безверхов, Б. В. Волженкин, А. К. Квициния, В. Ф. Кириченко, Н. Д. Лысов, И. Б. Малиновский, Е. В. Тарасова.

1 См.: Степашин C.B. По государственному счету. Заметки Председателя Счетной палаты России.- М.: Финансовый контроль, 2005. С. 27−28- Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2005 году. М.: Финансовый контроль", 2006. С. 35−38.

Проблему наказуемости за злоупотребление властью или служебным положением исследовали Е. В. Львович, А. Я. Светлов, Л. А. Солдатова. Проблемам уголовной ответственности за превышение власти или служебных полномочий уделяли внимание С. Г. Айдаев, A.B. Галахова, Д.Д. Доиджа-швили, A.C. Снежко. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблениями властью или служебным положением изучали Б. Д. Ахраров, О. М. Гук, М. Ю. Воронин, Х. А. Ибрагимова, Колыско, М. А. Семко и др.

Такой элемент состава преступления, как должностное лицо, был подвергнут научному изучению в работах Н. В. Бугаевской и В. А. Волколуповой и др.

Научные усилия по моделированию криминологической характеристики должностной преступности предпринимали С. К. Илие, Д. Ю. Колосовский, А. Н. Ларьков. Отдельными авторами предприняты попытки выработать основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере (Ю.Н. Демидов), определить возможности участия органов ФСБ России в борьбе с организованной преступной деятельностью в сфере бюджетных отношений в Российской Федерации (О.В. Короткова), исследовать криминологические и уголовно-правовые аспекты нецелевого расходования бюджетных средств (Д.А. Бойков), выяснить возможности уголовно-правовых способов обеспечения нормального функционирования финансово-бюджетной системы (А.Я. Занимон).

Вместе с тем криминологические аспекты должностных преступлений в бюджетной сфере объектом самостоятельного изучения не выступали и на уровне монографического исследования не изучались. Поэтому, сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, диссертантом изучены общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины, субъектами которых являются должностные лица.

Основная цель исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем борьбы с должностной преступностью в бюджетной сфере, а также разработка научно обоснованных мер криминологического и правового характера по повышению эффективности специально-криминологического предупреждения уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере.

Для достижения поставленной цели в ходе научного исследования автором предпринята попытка решить следующие задачи: определить сущность такой категории, как «должностное преступление в бюджетной сфере», на основе изучения отечественного и зарубежного уголовного законодательствапроанализировать результаты контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат отдельных субъектов РФ и на этой основе подготовить криминологическую характеристику общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, совершенных должностными лицамивыявить и охарактеризовать факторы, детерминирующие должностную преступность в бюджетной сфереопределить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сферевыяснить возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью общего предупреждения преступлений в бюджетной сфересформулировать на этой основе предложения, направленные на совершенствование правовых норм, устанавливающих уголовную ответственность за общественно опасные нарушения бюджетной дисциплиныопределить роль контрольно-счетных органов в предупреждении нарушений бюджетного законодательства и должностных преступлений в бюджетной сферетеоретически обосновать концепцию совместной деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов в области противодействия общественно опасным нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с привлечением должностных лиц к уголовной ответственности за общественно опасные нарушения бюджетного законодательства, а также должностная преступность в бюджетной сфере.

Предметом исследования являются нормы, определяющие содержание уголовной ответственности за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфересостояние, закономерности и тенденции должностных и иных преступлений, выявленных в ходе контрольно-проверочной деятельностимеры общего и специального предупреждения должностных преступлений в бюджетной сфере.

Методология и методика диссертационного исследования. Общеметодологической базой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов, позволяющий проанализировать их в динамике, взаимозависимости и взаимосвязи. При подготовке диссертации применялись общенаучные (сравнение, анализ, моделирование) — теоретические (историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический) и частнонаучные (статистический, системный анализ, док-тринальное толкование уголовного законодательства) методы научного исследования. Диссертант использовала метод анализа документов, а при помощи метода моделирования была разработана теоретическая модель уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за должностные преступления в бюджетной сфере.

Теоретическая основа исследования. В процессе исследования диссертант опиралась на труды ведущих ученых в области уголовного права, криминологии, бюджетного права, теории финансового контроля, а также по социологии, политологии, общей теории права.

Теоретические положения, рекомендации и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, базируются на доктрине современного уголовного права как фундаментальной отрасли российского права и науки, а также на базовых положениях отечественной и зарубежной криминологии.

Эмпирическая база исследования. Достоверность результатов научного исследования обеспечивалась данными, полученными в процессе анализа 311 актов и отчетов аудиторов Счетной палаты РФ, послуживших основанием для направления соответствующих информационных сообщений в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для разрешения процессуальных вопросов по привлечению должностных лиц, руководителей учреждений, предприятий и организаций к уголовной ответственности за совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Диссертантом были изучены материалы, опубликованные в журнале «Финансовый контроль» в период с 2003 по 2005 годы в рубрике «Финансовые расследования», а также отчетов аудиторов Счетной палаты РФ о результатах проверок, опубликованных в «Бюллетене Счетной палаты РФ» за указанный период. При подготовке диссертации автор использовала информационно-аналитические материалы Административного департамента Счетной палаты РФ по вопросам взаимодействия с правоохранительными органами.

Нормативная база научного исследования. Нормативной базой исследования является Конституция РФ, действующее административное, бюджетное, налоговое и финансовое законодательство, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, а также Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ. Диссертант, опираясь на возможности метода сравнительно-правового анализа, изучила уголовное законодательство РФ, СНГ, Балтии и дальнего зарубежья, что нашло свое отражение в материалах работы, посвященных общей превенции противоправного поведения должностных лиц — распорядителей бюджетных средств.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных проблеме предупредительного воздействия уголовного закона на должностных лиц, наделенных правом распоряжаться бюджетными средствами, а также специально-криминологическому предупреждению нарушений бюджетного законодательства, совершаемых этим специальным субъектом. Автор предприняла попытку показать современное состояние уголовно-правовой проблемы, связанной с регламентацией уголовной ответственности за совершение нарушений законодательства о бюджетной системе специальными субъектами этих преступлений — должностными лицами, сосредоточив внимание на проведении комплексного исследования вопросов на основе действующего УК РФ, а также ряда стран СНГ.

На базе развития и уточнения вопросов в целом учения о должностном (служебном) преступлении сформулировано новое определение этого преступного деяния, совершаемого в бюджетной сфере, а также предлагается типология уголовно наказуемых нарушений законодательства о бюджетной системе, вносится предложение о сосредоточении этих должностных (служебных) преступлений в отдельной главе УК РФ. Приводятся особенности должностных преступлений в бюджетной сфере и вносятся предложения по их изменению, дополнению.

На основе криминологического анализа результатов контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ составлена характеристика преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. С учетом практики квалификации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, выявленных в ходе внешнего финансового контроля, выработаны понятия должностной преступности в бюджетной сфере и преступной деятельности, направленной на обращение должностными лицами в свою пользу бюджетных средств.

В работе охарактеризован механизм противодействия преступлениям должностных лиц в бюджетной сфере, реализуемый усилиями системы контрольно-проверяющих и правоохранительных органов, призванных противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. На этой основе разработаны обоснованные предложения как по совершенствованию уголовного законодательства, улучшению правоприменительной практики, так и специально-предупредительного воздействия в отношении должностных лицраспорядителей бюджетных средств.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Должностное преступление в бюджетной сфере — это умышленное деяние, сочетающее объективные признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими элементами противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определеннь|м законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, наказуемость за которые устанавливает Бюджетный кодекс РФ. Должностное преступление в бюджетной сфере специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, то есть доходы соответствующих бюджетовсубъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм как уголовного, так и бюджетного законодательства РФ. Критерием разграничения должностного проступка в бюджетной сфере и должностного преступления являются последствия содеянного.

2. Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины, выявленные посредством внешнего финансового контроля, проявляются в виде системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую форму. Во-первых, это корыстные преступления, квалифицируемые как преступные посягательства против собственностиво-вторых, это отдельные преступления в сфере экономической деятельностив-третьих, это должностные преступления, посягающие на общественные отношения в области обеспечения нормальной и законной деятельности органов государственной власти, государственного аппарата управления или же на общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность коммерческих и иных организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, не входящих в структуру государственных. В современных условиях сложилось такое негативное социально-правовое явление, как должностная преступность в бюджетной сфере, компонентами которой являются вышеперечисленные общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины. Криминологические параметры этой преступности свидетельствуют о негативных тенденциях в ее развитии.

3. Особый вид преступной деятельности, причиняющий значительный вред бюджетной системе России, заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных управленцев в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали инструментарий, который позволяет им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Одновременно такая преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, что требует повышение эффективности их работы.

4. Анализ причинно-следственных связей, обусловливающих совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, свидетельствует о том, что корыстная мотивация у должностных лиц — нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь недостатки в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Одновременно недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами — нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств.

5. Основной причиной преступлений должностных лиц в бюджетной сфере является деформация нравственности этой категории преступников как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата. В результате этого порождаются специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления или превышения должностных полномочий, совершения иных противоправных действий, в том числе нарушений бюджетной дисциплины. В этом случае свою «искушающую» роль выполняет стремление к выгоде, ярко проявляющее свою криминогенную сторону в условиях противоречий между базовыми ценностями, декларируемыми обществом, и сложностями их достижения посредством правопослушного поведения со стороны работников управленческого аппарата. Подобная деформация запускает аналитический механизм оценки ситуации, связанной с использованием бюджетных средств, результат которой и может побудить к рискованным действиям в форме совершения уголовно наказуемого нарушения бюджетной дисциплины с перспективой безнаказанности за содеянное.

6. Общая превенция особо опасных нарушений бюджетной дисциплины обеспечивается специальными уголовными нормами, устанавливающими ответственность за отдельные виды злоупотреблений в бюджетной сфере. По мнению диссертанта, они посягают на такой родовой объект, как сфера использования финансов. Это создает предпосылки для постановки вопроса о моделировании в УК РФ специальной главы, в которой необходимо сосредоточить следующие составы преступлений: нарушения законодательства о бюджетной системе РФпринятие нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета, вопреки установленному законом порядкуосуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядкамошенничество с финансовыми ресурсами.

7. Статья 285.1 УК РФ, являющаяся основанием уголовной ответственности за специальный вид должностного злоупотребления в бюджетной сфере, будет более эффективно выполнять свое предназначение в случае ее следующей корректировки: необходимо предусмотреть возможность применения мер уголовного принуждения и за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах, а также за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджетаза невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характераиное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной властив диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование, поскольку в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. Было бы оправданным установить и уголовную ответственностьна неправомерный отказ лиц,^выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.

8. Общая превенция преступлений в бюджетной сфере может быть более эффективной, если ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в следующей редакции: «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, то есть расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначениюрасходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходовнесоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством». В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. Если содержание ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в этой редакции, то было бы целесообразно назвать ее «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».

9. Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ обладают возможностями обеспечивать специальное предупреждение нарушений бюджетной дисциплины посредством реализации следующих видов деятельности: во-первых, бюджетного контроля как урегулированной на законодательном и подзаконном уровне юридической деятельности, осуществляемой ч Счетной палатой РФ, региональными счетными палатами посредством реализации совокупности средств, методов и операций, обеспечивающих проверку деятельности распорядителей и пользователей бюджетных средств. Данная деятельность, будучи разновидностью формального контроля, обеспечивает выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства, создает условия для привлечения правонарушителей к ответственностиво-вторых, аудита эффективностив-третьих, типовых общепрофилактических мер, гарантирующих минимизацию таких нежелательных форм девиантного поведения, как нарушение бюджетного законодательства.

10. Организационно-правовой механизм противодействия общественно опасным нарушениям бюджетной дисциплины включает следующие элементы. Во-первых, это правоохранительные и контрольно-проверяющие органы, взаимодействующие между собой на основе двусторонних соглашений в условиях координации такого взаимодействия со стороны органов прокуратуры. Во-вторых, это средства и методы правоохранительной деятельности, обеспечивающие выявление нарушений бюджетного законодательства, их пресечение и воздействие на нарушителей бюджетной дисциплины и реализацию иных возможностей специально-криминологического предупреждения преступности в бюджетной сфере. В-третьих, это объекты, в качестве которых выступают лица, замышляющие, подготавливающие, покушающиеся или совершающие особо опасные нарушения бюджетной дисциплины, а также факторы, детерминирующие указанные противоправные деяния.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы способствуют углублению научных представлений о должностных (служебных) преступлениях, совершаемых в форме нарушений законодательства о бюджетной системе, а также о практике применения уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за совершение указанных преступлений. Этим вносится вклад в теорию уголовного права. Результаты исследования могут быть использованы другими учеными, которые будут заниматься указанной проблематикой. В диссертации представлены положения, свидетельствующие о развитии, во-первых, теории уголовного права применительно к проблемам уголовной ответственности за совершение специальных видов злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере. С учетом этих теоретических положений диссертантом внесены предложения по совершенствованию уголовного законодательства в интересах эффективной общей превенции общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, а также иных нарушений бюджетного законодательства. Во-вторых, в результате системного теоретического исследования проблем специально-криминологического предупреждения преступлений в бюджетной сфере диссертантом выработана концепция указанного предупреждения, охватывающая, с одной стороны, положения, касающиеся деятельности контрольно-счетных палат, а с другой — правоохранительных органов. Сформулированные диссертантом теоретические выводы подкрепляются соответствующей научной аргументацией.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании российского уголовного законодательства, при разработке законопроектов, предусматривающих изменение норм Особенной части УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере. Ряд выводов и предложений диссертанта могут использоваться в непосредственной практической деятельности контрольно-счетных палат, органов ФСБ, органов МВД России, органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений бюджетного законодательства. Они могут быть учтены в судебной и правоприменительной практике при квалификации преступлений со специальным субъектом — должностным лицом, совершающим нарушения законодательства о бюджетной системе.

Апробация работы. Основные положения диссертации опубликованы в периодических изданиях «Налоги», «Юридический мир», а также апробировались в научных сообщениях автора на конференциях, проводимых во ВНИИ МВД России.

Материалы диссертационного исследования использованы в нормо-творческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания в практической деятельности Счетной палаты в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Академии Управления МВД России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Заключение

.

Проведенное автором исследование позволяет сформулировать следующие выводы, имеющие значение для совершенствования системы противодействия особо опасным нарушениям бюджетной дисциплины.

Законодатель изменил в ходе социально-политических, экономических и правовых реформ бюджетную систему Российской Федерации. Для защиты ее от противоправных посягательств он сформировал комплексный межотраслевой институт бюджетно-правовой ответственности, используя для этого принцип смешанной противоправности. Согласно российскому законодательству основаниями для привлечения должностных лиц к ответственности за нарушения бюджетной дисциплины служат положения бюджетного, административного и уголовного законодательства. Однако не завершенной оказалась нормотворческая деятельность, направленная на гармонизацию вышеуказанных норм. Поэтому в рамках данного диссертационного исследования было определено, что под должностным преступлением в бюджетной сфере следует понимать умышленное деяние, объективная сторона которого сочетает признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими признаками противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, наказуемость за которые устанавливает Бюджетный кодекс РФ. Квалификация содеянного как должностного преступления в бюджетной сфере возможна на основе норм как уголовного, так и бюджетного законодательства РФ. Для состава этого преступления важное значение имеет такой элемент его состава, как специальный субъект — должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами.

Основанием уголовной ответственности за нарушения бюджетной дисциплины могут выступать, во-первых, специальные нормы, например, ст. 285.1, 285.2 УК РФ, во-вторых, отдельные нормы Уголовного кодекса РФ, под которые подпадают нарушения бюджетной дисциплины, отличающиеся признаками преступных деяний. Сравнительно-правовое исследование уголовного законодательства РФ и УК бывших советских республик показывает, что возможны различные варианты использования уголовно-правовых мер для противодействия должностным преступлениям в бюджетной сфере, в том числе и приведенные выше.

Проведенный автором анализ массива преступлений, выявленных в ходе контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ, показывает, что он представляет собой разнородные виды противоправных деяний. В этом массиве представлено свыше двадцати составов, предусмотренных УК РФ, среди которых преобладают преступления против собственности в виде мошенничества, присвоения и растраты. Кроме того, характерными для квалификации нарушений бюджетной дисциплины является их уголовно-правовая оценка в соответствии с нормами таких ст. УК РФ, как 285, 286, 293. Отдельные нарушения бюджетной дисциплины квалифицировались и как преступления в сфере экономической деятельности. Анализ противоправных деяний, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере, позволяет прийти к выводу о том, что в отечественных условиях сложилась и эффективно функционирует особый вид преступной деятельности, который ставит под угрозу бюджетную систему России.

Борьба с уголовно наказуемыми нарушениями бюджетной дисциплины может быть более эффективной, если законодатель предусмотрел бы не единичные уголовно-правовые нормы, а их систему, включающую следующие составы преступлений: «нарушения законодательства о бюджетной системе РФ" — «принятие нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета вопреки установленному законом порядку" — «осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка" — «мошенничество с финансовыми ресурсами». Диссертант также предлагает и упрощенный вариант совершенствования уголовного законодательства, направленного на противодействие бюджетной преступности в форме изменения редакции ст. 285.1. УК РФ.

Должностную преступность в бюджетной сфере можно объяснить корыстной мотиваций преступной деятельности должностных лиц — нарушителей бюджетной дисциплины, которая стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе. Упущения в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата также благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу тех, кто рассматривает должностное положение как средство для решения личных вопросов. Недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами — нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств. Однако основной причиной преступлений должностных лиц в бюджетной сфере является деформация нравственности этой категории преступников как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата и порождающих специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления или превышения должностных полномочий, совершения иных противоправных действий. В этом случае свою «искушающую» роль выполняет такой мотив, как корысть, особенно ярко проявляющийся в условиях противоречия между базовыми ценностями, декларируемыми обществом, и сложностями их достижения посредством правомерного поведения со стороны работников управленческого аппарата. Подобная деформация запускает аналитический механизм оценки ситуации, связанной с использованием бюджетных средств, результат которой и может привести к совершению уголовно наказуемого нарушения бюджетной дисциплины.

Предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере стало возможным в современных условиях благодаря созданию и функционированию в РФ системы внешнего финансового контроля. Специальное предупреждение может быть эффективным в том случае, если обеспечено взаимодействие контрольно-счетных палат с иными контрольными и правоохранительными органами. Их совместная деятельность имеет большое значение и по той причине, что эти контрольно-проверочные структуры согласно ст. 23.5, 23.7 КоАП РФ обладают юрисдикционными полномочиями, а правоохранительные органы могут реализовывать меры уголовной ответственности.

Диссертант рассматривает бюджетный контроль не только как финансово-правовую категорию, но и как деятельность по специально-криминологическому предупреждению нарушений бюджетной дисциплины, которая, будучи разновидностью формального контроля, обеспечивает выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства, создает условия для привлечения правонарушителей к ответственности, а также при помощи специфичных методов (аудит эффективности) и типовых общепрофилактических мер гарантирует минимизацию таких нежелательных форм де-виантного поведения, как нарушение бюджетного законодательства. Предупредительная деятельность контрольно-счетных палат была бы более эффективной, если были бы приняты федеральные законы, определившие концепцию финансового контроля в РФ, установившие основы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ. Важное значение для пресечения административно-бюджетных правонарушений имело бы и предоставление счетным палатам РФ права в ходе и по результатам своих контрольных мероприятий рассматривать дела об указанных правонарушениях.

Диссертант считает, что в современных условиях в РФ сложилась система специального противодействия общественно опасным нарушениям бюджетной дисциплины, объектами которых выступают должностные лицараспорядители бюджетных средств, а также руководители иных учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета. Субъектами указанной системы выступают органы внутренних дел, прокуратуры, ФСБ России, реализующие функции правоохраны, правоприменения и контроля, а также взаимодействующие с ними контрольно-счетные палаты. Общими усилиями они обеспечивают выявление, предупреждение и пресечение в пределах своей компетенции нарушений бюджетного законодательства.

Выявленные в ходе исследования закономерности противодействия должностным преступлениям в бюджетной сфере имеют практическое значение для организации и тактики деятельности оперативных подразделений и следственных аппаратов органов внутренних дел, органов безопасности, а также органов прокуратуры не только по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, квалифицируемых по ст. 285.1 УК РФ, но и широкого круга нарушений бюджетной дисциплины, подпадающих под признаки иных преступлений. В теоретическом плане значение диссертационного исследования заключается в том, что оно объективно отражает массив уголовно наказуемых преступлений в бюджетной сфере, а не сводит его к отдельным специальным составам, предусматривающим уголовную ответственность за злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере.