Основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере: Криминологические и уголовно-правовые аспекты

Борьба с преступными посягательствами на социально-бюджетную сферу в условиях продолжающегося реформирования экономики и необходимости сохранения ее от дальнейшей криминализации приобретает все более важное значение.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государственной стратегией экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. 1, доступность для населения образования, культуры, медицинского обслуживания, коммунальных услуг отнесена к одному из условий и составляющих экономической безопасности страны. От них наряду со способностью экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства, устойчивостью финансовой системы напрямую зависит социально-политическая стабильность общества.

В процессе реализация Государственной стратегии стал очевидным целый комплекс трудноразрешимых проблем, в том числе связанных с правоприменительной практикой. Ряд программных положений государственной стратегии оказался реализованным не в полном объеме. Не случайно новой Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 24 от 10 января 2000 г., подъем экономики, проведение социально ориентированного экономического курса были отнесены к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности .

1 См.: Собрание законолатсльства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2117.

2 См.: CoGpai шс зако! юдательсгоа Российской Федерации. 2000. № 2. С. 170.

Закрепление в ст. 8 Конституции Российской Федерации равенства защиты всех форм собственности от противоправных посягательств, снижение уровня государственного регулирования в экономике, появление феномена своеобразной «обезличенности» государственных бюджетных средств привели к существенному снижению защищенности социально-бюджетной сферы от криминального проникновения. Произошло фактическое смещение приоритетов в сторону защиты частной и иных негосударственных форм собственности.

При этом особенности функционирования государственной системы охраны социально-бюджетных отношений в условиях провозглашения равной охраны всех форм собственности от преступных посягательств остались мало проработанными концептуально.

Исходя из системного подхода к изучению преступности, посягающей на социально-бюджетную сферу, важно исходить из следующих взаимосвязанных обстоятельств. Во-первых, в условиях, когда возврат к общенародной собственности уже невозможен, сохраняющийся сектор государственной собственности нуждается в системно организованной защите. Иначе провозглашаемые конституционные ценности и приоритеты защиты прав человека могут остаться чисто декларативными положениями. Во-вторых, в характере и распространенности экономической преступности в социально-бюджетной сфере наглядно проявляются недостатки функционирования всего административного рыночного механизма, пораженного проявлениями коррупции и бесхозяйственности.

Не случайно на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 21 декабря 2001 г. «Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с коррупцией» отмечено, что повсеместное распространение криминального лоббизма, корыстного сговора должностных лиц, инвестирования коммерческих структур за счет бюджета в ущерб государству и гражданам, незаконное выделение, получение, использование льготных кредитов составляют реальную угрозу для укрепления экономических устоев общества и развития демократии в России1.

Государственная политика защиты бюджетных средств от преступных посягательств должна основываться на мерах криминологического анализа и профилактики с тем, чтобы надежно защитить государственные и негосударственные средства социальной сферы от проникновения криминалитета. Это особенно важно в связи с тем, что уровень реальных доходов основной части населения страны, по данным официальных источников в 2000 г., составил лишь 70% от уровня 1997 г. Тенденция увеличения объема платных услуг в здравоохранении, образовании, социальном обеспечении также приводит к дальнейшему снижению реальных доходов населения.

Социально-экономическая ситуация в стране в значительной мере связана с преступностью в государственных внебюджетных фондах, включающих систему пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования.

Пораженность рассматриваемой сферы криминальными проявлениями наглядно характеризуется статистическими данными. Количество преступлений, выявленных в социально-бюджетной сфере, масштабы причиненного материального ущерба продолжают неуклонно возрастать. В 2001 г. в сферах здравоохранения, образования, науки, культуры и искусства, соцобеспечения, физической культуры, страхования, пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства выявлено свыше 30,6 тысяч преступлений, что в 4,1 раза превышает уровень 1986 г. и почти.

1 См.: Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с корр) тщией: Материаты парламентских слушаний, М.: Комиссия, но борьбе с коррупцией Государстве! и гой Думы, 2002. наполовину выше уровня 1996 г. Из года в год растет доля рассматриваемых преступлений в числе зарегистрированных преступлений экономической направленности. Это происходит в условиях постоянно фиксируемой за последние несколько лет тенденции роста общего числа преступлений этого вида.

Изменение характера и количества зарегистрированных преступлений свидетельствует о существенном изменении характеристик преступности в данной сфере, значительном повышении степени ее общественной опасности. Основной массив посягательств составляют здесь хищения, совершенные путем присвоения или растраты, мошенничества, должностные злоупотребления против интересов государственной службы, преступления в сфере экономической деятельности.

Регистрируемая преступность в социально-бюджетной сфере в силу высокого уровня латентности отражает лишь незначительную часть реально совершаемых здесь преступных деяний. Кроме этого, криминологическая характеристика преступности в рассматриваемой сфере является неполной по причине отсутствия единого статистического учета преступлений, совершаемых в отношении бюджетных средств, в том числе социального назначения.

Следует отметить, что до настоящего времени не создана эффективная система упреждающего совместного контроля финансовых и правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, за крупными средствами, выделенными из федерального бюджета на реализацию государственных целевых программ федеральным органам государственной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельным предприятиям различных форм собственности. Отсутствие «прозрачности» прохождения и расходования бюджетных средств является серьезной проблемой.

Счетной палатой Российской Федерации, органами прокуратуры и внутренних дел выявляются многочисленные случаи нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, недостаточного контроля за их расходованием и отчетностью со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предусмотренные Федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1999;2000 годы меры организационного, нормативно-правового и правоприменительного характера, направленные на усиление государственного финансового контроля, выявление и пресечение коррупционных правонарушений, связанных с использованием федеральных целевых кредитов, негосударственными пенсионными и другими фондами денежных накоплений граждан, криминальную ситуацию кардинально не улучшили, поскольку не были реализованы в полном объеме.

Эффективность уголовно-правового воздействия на криминогенную ситуацию в социально-бюджетной сфере во многом зависит от того, насколько адекватно в уголовном законе отражаются объективно существующие общественные потребности. Представляется актуальным поиск и определение концептуальной основы уголовно-правового и криминологического обеспечения безопасности в социально-бюджетной сфере, совершенствование системы уголовно-правовых средств ее охраны.

Проблема борьбы с рассматриваемым социальным явлением актуальна и для других стран, в том числе с развитой рыночной экономикой и устоявшимися правовыми формами государственного контроля. Без ее эффективного решения практически невозможно ограничить масштабы организованной преступности, тесно связанной с коррупционными проявлениями. Бесконтрольный доступ государственных служащих и работников коммерческих организаций к обслуживанию и расходованию бюджетных средств продолжает сохраняться в качестве одного из факторов криминализации власти.

В условиях возрастания количества и степени общественной опасности преступных посягательств защита бюджетных средств еще не имеет систематизированной и криминологически проработанной правовой базы. При этом возможность нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств социальной направленности закладывается порой непосредственно в нормативные правовые акты органов государственной власти.

Кроме того, представление о содержании механизма уголовно-правового регулирования в сфере бюджетных отношений длительное время упрощалось и включало в себя лишь ограниченный набор превентивных средств и методов без учета экономических интересов государства как участника рыночных отношений, включая функционирование системы социально-бюджетного финансирования. Это, в свою очередь, при несовершенстве уголовного законодательства не давало необходимых возможностей для результативного воздействия на преступность в этой системе общественных отношений.

Степень влияния правоохранительных, контролирующих и налоговых органов в указанной сфере также не адекватна реальному уровню преступности. Изучение сложившейся ситуации показывает, что принимаемые меры пока не соответствуют масштабам криминализации социально-бюджетной сферы.

Не в полной мере используется потенциал органов внутренних дел и других правоохранительных органов в предупреждении преступлений в социально-бюджетной сфере, профилактика преступлений этого вида остается пока мало удовлетворительной.

Например, более 90% опрошенных экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов считают, что нельзя признать удовлетворительной защищенность бюджетных и внебюджетных средств социальной сферы от преступных посягательств и деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью в этой сфере. При этом около 40% опрошенных полагают, что все же наметилась некоторая положительная тенденция к усилению защиты этой сферы от преступных посягательств.

Необходимость укрепления финансовой дисциплины, усиления контроля за целевым, своевременным и полным использованием средств бюджетов всех уровней и внебюджетных средств социальной сферы потребовала выработки новых подходов к организации межведомственного взаимодействия и координации, совершенствованию правовых основ этой деятельности.

Названными обстоятельствами обосновывается практическая актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования характеризуется наличием ряда научных исследований, посвященных вопросам обеспечения экономической безопасности страны и отдельных ее составляющих. Вместе с тем чаще всего их объектом становились вопросы борьбы с преступностью в экономике в целом, в том числе в кредитно-финансовой сфере, влияние организованной преступности на экономические отношения.

Следует отметить, что отдельные криминологические, уголовно-правовые и социально-экономические аспекты проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере затрагивали в своих трудах А. И. Алексеев, Ю. М. Антонян, А. А. Аслаханов, В. М. Алиев, Д. И. Аминов, Р. А. Базаров, Б. С. Болотский, А. В. Борбат, С. С. Босхолов, В. Н. Бурлаков, JI. Д. Гаухман, В. И. Гладких, А. И. Гуров, Г. В. Данилов, Г. В. Дашков, В. Н. Демидов, А. И. Долгова, В. М. Егоршин, А. Э. Жалинский, Р. А. Журавлев, С. И. Залиш, С. М. Иншаков, А. В. Корчагин, С. М. Кочои, В. Н. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова, И. И. Кучеров, В. Д. Ларичев, А. Н. Ларьков,.

Н. А. Лонашенко, В. В. Лунеев, 10. И. Ляпунов, С. В. Максимов, С. Ф. Милюков, Г. М. Миньковский, А. В. Наумов, А. И. Пешков, Э. Ф. Побегайло, П. Г. Пономарев, В. П. Ревин, В. П. Сальников, Г. К. Синилов, К. Ф. Скворцов, С. В. Степашин, В. С. Овчинский, В. Г. Танасевич, В. В. Черников, В. Е. Эминов, А. М. Яковлев, П. С. Яни и другие авторы.

Защитили докторские диссертации по отдельным теоретическим направлениям оперативно-розыскной деятельности в этой сфере В. Ю. Голубовский, И. М. Дьяченко, В. П. Кувалдин, В. Н. Омелин, К. В. Сурков, А. А. Фальченко.

Отдельным аспектам обеспечения экономической безопасности страны, включая функционирования бюджетной сферы, уделили внимание в своих работах Л. И. Абалкин, А. И. Архипов, О. П. Беребина, Я. А. Гейвандов, 3. Т. Голенкова, В. А. Головачев, А. Г. Игудин, Р. Ф. Исмагилов, Ю. И. Любимцев, Е. Е. Мачульская, С. А. Мисихина, Г. В. Петрова, Р. Рывкина, В. К. Сенчагов, Э. В. Талапина, Н. И. Шмелев и другие авторы.

Вместе с тем проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере еще не были подвергнуты специальному комплексному теоретико-прикладному анализу с учетом действия УК РФ 1996 г. и социальных реалий России, сложившихся на начало XXI в.

Масштабность задачи защиты социально-бюджетной сферы от преступных посягательств, необходимость ее комплексного решения, в том числе с помощью уголовной политики, научно обоснованного применения криминологических и уголовно-правовых средств воздействия обусловили теоретическую актуальность выбранной темы.

Целью диссертационного исследования является комплексная разработка крупной социально-правовой проблемы теоретико-прикладных основ использования криминологических и уголовно-правовых средств в борьбе с преступностью в социально-бюджетной сфере, подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию предупреждения преступлений рассматриваемого вида и уголовного законодательства.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих основных исследовательских задач:

— теоретического обоснования понятия, содержания и экономико-правовой характеристики социально-бюджетной сферы в качестве одной из составляющих экономической безопасности государства и объекта уголовно-правовой охраны;

— разработки принципов и средств создания государственной системы защиты социально-бюджетной сферы от преступных посягательств;

— анализа действующего уголовного законодательного и иного нормативно-правового обеспечения борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере с точки зрения возможностей противостояния усиливающейся криминализации указанной сферыизучения современной криминологической характеристики преступности в социально-бюджетной сфере, ее причинного комплекса, выработки системы мер по предупреждению преступности в новых социально-экономических условиях;

— анализа правоприменительной практики борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере, подготовки предложений по ее совершенствованию;

— определения совокупности уголовно-правовых средств охраны социально-бюджетной сферы и особенностей их реализации, освещения уголовно-правовой характеристики наиболее распространенных преступлений экономической направленности, совершаемых в этой сфере, проблемных ситуаций, возникающих в процессе применения уголовного законодател ьства;

— изучения отечественного исторического опыта уголовно-правовой защиты социально-бюджетной сферы от преступных проявлений, осуществления сравнительного правового исследования уголовного законодательства и практики его применения в РФ и ряде зарубежных стран (Франция, Германия, Испания, США, страны СНГ);

— выявления пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений в социально-бюджетной сфере, способствующих ее криминализации, разработки предложений по совершенствованию уголовного и других отраслей законодательства, влияющих на борьбу с преступностью в этой сфере;

— формирования положений уголовной политики по обеспечению стабильного функционирования и развития сферы социально-бюджетных отношений, выработки стратегии предупреждения преступности в рассматриваемой сфере.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере.

Предметом исследования — преступные посягательства в социально-бюджетной сфере, их причинный комплекспринципы формирования и содержание уголовной политики государства по обеспечению защиты социально-бюджетной сферымеры уголовно-правового и криминологического характера по обеспечению стабильного функционирования и защиты на федеральном и региональном уровнях системы бюджетного и внебюджетного финансирования социальной сферы.

Методология и методика исследования. Общеметодологической основой настоящего исследования стал диалектический метод познания. Кроме того, использовались частнонаучные методы познания социально-правовой действительности, позволяющие системно показать основные направления и особенности теории и практики, качественные изменения в процессе развития исследуемых социально-экономических и уголовно-правовых явлений. Комплексно применялись исторический, статистический, сравнительно-правовой методы, а также методы системного анализа, экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования, исследования документов, контент-анализа.

Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, КоАП РФ и РСФСР, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации в области регулирования отношений социально-бюджетной сферы, ведомственные правовые акты, международно-правовые документы, уголовное законодательство и нормативные правовые акты зарубежных стран.

Источниковедческую базу исследования составили отечественная и зарубежная литература по экономике, уголовному, гражданскому, уголовно-процессуальному, бюджетному праву, криминологии и уголовной политике, философии, теории управления, социологииматериалы выборочных исследований научно-исследовательских и образовательных учреждений, статистические данные и обобщения правоприменительной практики органов внутренних дел, прокуратуры, суда, акты проверок Счетной палаты Российской Федерации, других контролирующих органов.

Эмпирическая база исследования состоит из рассмотренных Верховным Судом РФ, верховными судами субъектов Российской Федерации, городскими и районными народными судами 403 уголовных дел о преступлениях экономической направленности, посягающих на социально-бюджетные отношения. Выводы и обобщения основаны на анализе результатов работы подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и борьбе с организованной преступностью криминальной милиции органов внутренних дел, органов налоговой полиции Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, республик Дагестан, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Краснодарского, Ставропольского и.

Хабаровского краев, Воронежской, Московской, Нижегородской, Пермской, Самарской, Саратовской областей. В рамках исследования эффективности борьбы с посягательствами на бюджетные и внебюджетные средства в социально-бюджетной сфере, изучались деяния, посягающие на системы пенсионного и социального обеспечения и страхования, здравоохранение, образование, науку, культуру, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. В 2000;2001 г. г. проведен опрос в качестве экспертов 276 сотрудников органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции 47 регионов Российской Федерации, непосредственно осуществляющих борьбу с преступлениями в социально-бюджетной сфере.

Научная новизна диссертационного исследования определяется высокой степенью актуальности поставленных задач и заключается в следующем.

1. Диссертационное исследование является первым монографическим исследованием криминологических и уголовно-правовых основ борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере, направленных на выработку комплекса мер по противодействию преступным проявлениям в этой области.

2. Впервые предпринята попытка теоретического обоснования социально-бюджетной сферы как самостоятельного объекта государственной, в том числе уголовно-правовой защиты от преступных посягательств.

3. На основе системного подхода диссертант попытался целостно решить наиболее значимые вопросы, включающие комплекс уголовно-правовых, криминологических, организационно-правовых аспектов защиты социально-бюджетной сферы от преступных посягательств.

4. По-новому раскрываются экономико-правовая и криминологическая характеристика социально-бюджетной сферы и экономической преступности в рассматриваемой сфере. Исследованы природа и факторы этого вида экономической преступности, причины ее латентности, личность преступника в социально-бюджетной сфере и ее отдельных отраслях.

5. Разработана система общесоциального и специального предупреждения преступности в социально-бюджетной сфере в тесной взаимосвязи с укреплением механизма государственного финансового контроля, мер правоохранительного характера. В целях обеспечения экономической безопасности применительно к социально-бюджетной сфере определены пороговые значения ее состояния и развития.

6. С учетом опыта российского и зарубежного регулирования уголовной ответственности за посягательства на бюджетные средства социальной направленности, анализа законодательства и практики его применения предлагается новая редакция соответствующих уголовно-правовых норм, вносятся практические рекомендации по совершенствованию уголовно-процессуального, бюджетного, банковского законодательства.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Особенности функционирования социально-бюджетной сферы, включающие ее бюджетное и внебюджетное финансирование, обеспечение целевого расходования финансовых средств, определяют необходимость выделения общественно-экономических отношений в социально-бюджетной сфере в качестве самостоятельного объекта криминологического изучения и уголовно-правовой охраны.

Пробел в понимании этого обстоятельства привел к ослаблению государственного контроля в этой сфере, «обезличенности» бюджетных средств и, как следствие, крайне высокой криминализации отношений в этой области.

2. Диссертантом обосновывается, что задача создания эффективного государственного механизма охраны социально-бюджетной сферы от преступных посягательств может быть решена только на основе теоретикоприкладного переосмысливания сущности и содержания государственных функций в этой сфере, разработки методов и средств ее оптимальной защиты от преступных деяний. Социальная стабильность в обществе, степень обеспечения экономической безопасности во многом зависят от системно выработанной и реализуемой в конкретных решениях уголовной политики в области уголовно-правовой охраны социально-бюджетной сферы. Эти меры являются важнейшими составляющими стабильности общества в целом.

3. Диссертант предлагает свое видение понятия и содержания социально-бюджетной сферы как объекта криминологического изучения и уголовно-правовой охраны. Прямая зависимость социальной сферы от состояния экономики страны в целом, обеспечение полноты ее бюджетного финансирования требуют при многообразии источников внебюджетного финансирования в условиях многоукладных экономических отношений повышенного государственного и общественного контроля за законностью и целевым характером их использования, усиления государственного влияния на обеспечение социальной защиты населения.

Это особенно значимо в условиях трехуровневой системы бюджетного и внебюджетного финансирования социально-бюджетной сферы (федеральногосубъектов Российской Федерацииместного самоуправления) с учетом особенностей каждого из них при организации правоохранительной работы и системы государственного финансового контроля, регулирования порядка использования бюджетных и внебюджетных средств социальной направленности нормами различных отраслей права (гражданского, бюджетного и др.), а также значительного объема бланкетных норм и положений, которые должны учитываться при применении соответствующих уголовно-правовых норм. Повышение эффективности функционирования государственного механизма по защите социально-бюджетной сферы от преступных посягательств требует системного подхода, охватывающего все направления этой деятельности.

4. Обосновывается положение о том, что задачи, направления и методы деятельности государственных органов по борьбе с преступностью в социально-бюджетной сфере в современных условиях должны стать составной частью и одним из приоритетных направлений уголовной политики. Важно при этом отметить, что государство располагает достаточными возможностями (методами и средствами воздействия) для решения данной задачи. Ее достижение лежит во многом в плоскости принятия соответствующими государственными органами своевременных решений, принятия соответствующих нормативных правовых норм, их строгой реализации в соответствии с существующими возможностями, материальными и процессуальными нормами.

5. Социальный контроль за преступлениями экономической направленности в социально-бюджетной сфере выступает в качестве важного самостоятельного направления усиления системы государственного финансового контроля. С целью повышения эффективности реализуемых государственных мер по социальной защите населения следует обеспечить более глубокий контроль за финансовыми средствами социально-бюджетной сферы, возмещение при помощи гражданского, бюджетного, административного, уголовного законодательства причиняемого ущерба при нецелевом и неэффективном использовании бюджетных и внебюджетных средств. Защиту государственных средств, направляемых в социальную сферу, следует нормативно закрепить в качестве приоритетной задачи для финансовых органов и органов исполнительной власти в области управления социально-бюджетной сферой.

6. Преступность экономической направленности в социально-бюджетной сфере представляет собой все возрастающий по степени общественной опасности массив противоправных деяний, посягающих на конституционные права граждан по получению социальных средств на обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, для воспитания детей, в областях культуры, науки, искусства, спорта и других социальных сферах жизни общества. Существующая преступность должностных лиц с использованием служебного положения в социально-бюджетной сфере подрывает доверие населения к органам государственной власти, приводит к снижению экономического роста и уровня жизни наименее защищенных слоев населения. В этой связи они должны стать объектом особого внимания правоохранительной системы.

7. Изучение причин и условий преступности в социально-бюджетной сфере в целом и факторов, воздействующих на совершение конкретных преступлений экономической направленности, является важнейшей составляющей для организации криминологического воздействия на рассматриваемую сферу общественно-экономических отношений. Знание явлений, обусловливающих совершение преступных посягательств на социально-бюджетные отношения, позволяет более эффективно использовать уголовно-правовые и иные средства в борьбе с преступностью этого вида.

8. Серьезным криминогенным фактором экономической преступности в бюджетной сфере является коррумпированность государственного аппарата и руководящего управленческого звена в негосударственном секторе экономики. Бесконтрольный доступ государственных служащих и управленческого персонала коммерческих организаций к обслуживанию и расходованию бюджетных средств стал достаточно значимым условием пораженности самой власти коррупционными проявлениями. В условиях начавшегося укрепления российской государственности задача надежной защиты бюджетных средств, направляемых в социальную сферу, является одной из важнейших политических задач.

9. Надежная государственная защита социально-бюджетной сферы от преступных посягательств является важнейшим условием сохранения стабильности в обществе, гарантией предупреждения социальных конфликтов. Для эффективного контроля за криминальной ситуацией в социально-бюджетной сфере необходимо своевременно фиксировать пороговые значения индикаторов экономической безопасности и вырабатывать систему упреждающих государственных мер реагирования на криминальные проявления.

10. Все возрастающий спрос хозяйствующих субъектов и кредитных организаций на работу с бюджетными средствами, тесная взаимосвязь бюджетного финансирования с государственным аппаратом всех ветвей власти, при одновременном ослаблении государственных контрольных функций выступают значительным криминогенным коррупционным фактором, который необходимо учитывать при организации борьбы с рассматриваемым видом преступности.

11. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы от преступных посягательств должна стать одним из приоритетных направлений уголовной политики государства в настоящее время. При этом диссертант обосновывает свою концепцию системы уголовно-правовых средств охраны данной сферы, определяет пути ее совершенствования. Важное предупредительное значение в борьбе с преступными проявлениями в социально-бюджетной сфере приобретает сегодня максимально полное и своевременное использование норм и институтов Общей части Уголовного кодекса РФ, прежде всего положений о деятельном раскаянии, соучастии в совершении преступления, неоконченной преступной деятельности, о всестороннем учете при назначении наказания смягчающих и отягчающих наказание обстоятельств. Склонение виновных к активному позитивному постпреступному поведению по возмещению имущественного ущерба способствует снижению общего уровня материальных потерь от корыстных посягательств, восстановлению социальной справедливости. Усилить возможности уголовного закона в этой области позволит предлагаемая диссертантом поощрительная норма.

12. Обосновывается положение о том, что для эффективного применения законодательства необходима системная согласованность гражданско-правовой, бюджетной, финансовой, административной и уголовной ответственности за противоправные деяния, посягающие на социально-бюджетную сферу. Без их четкой взаимосвязи, построения определенной системы средств правового регулирования общественных отношений в изучаемой области механизм правовой ответственности в целом будет мало эффективен. При этом следует отметить, что чем более развиты, совершенны и действенны будут гражданско-правовые, бюджетные, финансовые и административные механизмы защиты экономических отношений в социально-бюджетной сфере, тем менее востребованными станут меры уголовно-правового воздействия на лиц, нарушающих соответствующие запреты.

13. Изучение практики применения уголовного законодательства в изучаемой сфере позволяет сделать следующие выводы. Отдельные нормы уголовного закона отстают от развития иных отраслей законодательства, например, бюджетного. Так, действующая редакция ч. 2 ст. 176 УК об ответственности за незаконное получение кредита охватывает только действия с государственным целевым кредитом, что не отражает всего спектра нарушений бюджетного законодательства, которые должны при определенных условиях приводить к наступлению уголовной ответственности. На наш взгляд, необходима конкретизация в уголовно-правовой норме таких понятий состава преступления, как субъект, суммарное определение крупного размера бюджетных средств (в том числе кредитов), включение в уголовное законодательство нормы об ответственности за незаконное пользование бюджетными средствами, поощрительных (стимулирующих) норм, связанных с позитивным поведением виновного по возмещению причиненного материального и морального вреда, активному способствованию раскрытию преступления.

14. Обосновывается предложение о восстановлении использовавшейся в УК РСФСР (ст. 96) и ныне используемой в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 3.5) возможности назначения размера штрафа посредством установления его кратности размеру причиненного охраняемым объектам материального ущерба. Данный подход позволяет при назначении наказания за совершение корыстного преступления достигнуть двуединой цели: во-первых, обеспечить высокий предупредительный эффект в силу справедливого возмещения ущерба, поскольку размер штрафа будет максимально полно компенсировать неблагоприятные последствия, и, во-вторых, кратно применяемый штраф может выполнять функции частичной конфискации имущества, увеличивая таким образом репрессивность наказания. Исходя из изложенного, предлагается часть первую статьи 46 УК РФ после слов «за определенный период» дополнить словами, «а также в размере от десяти до ста кратном величине причиненного преступлением имущественного ущерба, включая упущенную выгоду, либо незаконно извлеченного дохода в результате совершения преступления».

15. В целях обеспечения максимально полного возмещения причиняемого преступлениями материального ущерба, реализации принципа справедливости при применении акта амнистии, представляется целесообразным дополнить ст. 84 УК РФ частью 3 следующего содержания: «Применение акта амнистии не освобождает лицо от возмещения в полном объеме причиненного преступлением охраняемым законом интересам материального ущерба и морального вреда».

16. Теория и правоприменительная практика борьбы с посягательствами на бюджетные и внебюджетные средства социальной направленности свидетельствуют о необходимости совершенствования уголовного законодательства путем введения специальных составов, предусматривающих уголовную ответственность за посягательства на бюджетные средства, усиления ответственности должностных лиц всех уровней за выявленные контролирующими и правоохранительными органами факты нецелевого использования бюджетных средств.

17. В целях повышения роли криминологической экспертизы в проекте федерального закона «О криминологической экспертизе проектов нормативных правовых актов» необходимо определить случаи ее обязательного проведения, в том числе при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, приватизации, бюджетных правоотношений, определяющих условия и порядок целевого использования и расходования бюджетных средств. Это касается и государственных внебюджетных фондов, их оборота. Кроме того, требуется усиление государственного финансового контроля за системой сбора, аккумулирования и распределения собираемого социального налога.

18. Исходя из того, что характер и степень общественной опасности преступлений экономической направленности требуют совершенствования системы общего и специального предупреждения, укрепления взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов по усилению системы государственного финансового контроля, повышения эффективности использования в правоприменительной практике всего арсенала методов оперативно-розыскной и профилактической деятельности, диссертант вносит основанные на результатах исследования предложения по организации системы мер общего и специального предупреждения преступности в социально-бюджетной сфере.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обусловлена их новизной, направленностью на совершенствование правовых, экономических, организационных, методических, тактических основ деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступностью в социально-бюджетной сфере. Теоретическое значение проведенного исследования состоит в том, что оно восполняет определенные пробелы в системе теоретических основ уголовно-правовой борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере в новых условиях функционирования российского общества.

Результаты исследования показывают необходимость изменения подходов к организации борьбы с преступностью, посягающей на социально-бюджетные отношения, теоретические выводы подкреплены конкретными рекомендациями по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере государственного регулирования и охраны социально-бюджетной сферы.

Практически результаты исследования могут быть использованы: 1) в правотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации при совершенствовании уголовного законодательства- 2) в практической деятельности правоохранительной системы по организации охраны социально-бюджетной сферы от преступных посягательств- 3) в учебном процессе юридических образовательных учреждений при преподавании курса уголовного права и криминологии.

Апробация результатов исследования и их практическое внедрение.

Теоретические выводы, положения практических рекомендаций, сформулированных в диссертации, докладывались автором на научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России» (Москва, МИ МВД России, 1994 г.), международной конференции «Культура молодых городов».

Набережные Челны, 14−18 сентября 1993 г.), «Круглом столе» Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1998 г., первой Международной сессии «Modus Akademicus» «Преступность как угроза национальной безопасности», (Ульяновск, УГУ, 1998), Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «Совершенствование борьбы с организованной преступностью и наркобизнесом» (16−17 декабря 1997 г. Москва, Московский институт МВД России), Всероссийской научно-практической конференции «Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии» (Москва, МГФ «Знание», 1998 г.), научно-практической конференции Российской криминологической ассоциации «Преступность и власть» (Москва, 1−3 марта 2000 г.), Международной научно-практической конференции «Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права» (Москва, ИГиП АН России, 2−3 ноября 2000 г.), научно-практической конференции «Насилие. Личность. Общество». (ВНИИ МВД России, 2000 г.), Международной конференции МПА государств-участников СНГ и Совета Европы по проблемам противодействия терроризму (Санкт-Петербург, 26−28 марта 2002 г.) и др.

Полученные результаты использовались при подготовке отчетов по темам планов НИР — кафедры уголовной политики и уголовного права Академии МВД России, планов НИР-2000 г. (п. 3.7.2.) НИЛ-2 ВНИИ МВД России по разработке проблем борьбы с преступностью в сфере экономики. Итоги исследования нашли отражение в методических рекомендациях, обзорах, управленческих документах МВД России, ГУБЭП, ГУБОП СКМ МВД России, ФСНП России по вопросам борьбы с экономической преступностью, в том числе в социально-бюджетной сфере, при проведении занятий в системе служебной подготовки оперативных сотрудников МВД России.

Соискатель является автором одной монографии, двух глав учебника «Криминология» (под ред. проф. А. И. Долговой), пяти учебных пособий (в том числе двух в соавторстве). Всего им опубликовано более 60 научных работ общим объемом 50,1 п. л., посвященных проблемам диссертационного исследования.

Результаты исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России, Московской Академии МВД России при преподавании курсов уголовного права, криминологии, оперативно-розыскной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование и его результаты позволяют в завершение сформулировать выводы и предложения, имеющие, на наш взгляд, научное и практическое значение для совершенствования криминологических и уголовно-правовых основ борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере.

1. Задача повышения эффективности функционирования государственного механизма по защите социально-бюджетной сферы от преступных посягательств требует системного и комплексного подхода, охватывающего все направления и методы деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Государство располагает необходимыми и достаточными возможностями (методами и средствами правового, организационно-ресурсного, информационного воздействия) для решения данной задачи. Ее достижение лежит в плоскости принятия соответствующими государственными органами законных решений.

Необходимым условием сохранения стабильности в обществе является поддержание и защита экономической безопасности страны в социально-бюджетной сфере. Степень государственной, включая уголовно-правовую, защиты социально-бюджетной сферы от преступных посягательств является важнейшим условием сохранения стабильности и спокойствия в обществе, гарантией предупреждения социальных конфликтов.

2. При исследовании криминологической картины преступности в социально-бюджетной сфере следует констатировать негативную тенденцию увеличения числа корыстных посягательств на эту сферу общественно-экономических отношений, а также доли преступности данного вида в общем объеме преступности экономической направленности. Назрела необходимость выделения социальной (социально-бюджетной) сферы в качестве самостоятельного объекта государственной охраны от преступных посягательств корыстной направленности.

3. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы от преступных посягательств должна являться важнейшим направлением уголовной политики государства, его общесоциальной функцией. Уголовное законодательство Российской Федерации включает в себя широкий перечень норм и институтов Общей и Особенной частей Уголовного кодекса, законная и своевременная реализация которых способна оказать существенное воздействие на уровень и состояние экономической преступности в социально-бюджетной сфере, обеспечение ее защиты от криминального влияния.

Большое предупредительное значение в борьбе с преступными проявлениями в социально-бюджетной сфере приобретает максимально полное использование возможностей норм и институтов Общей части уголовного законодательства, прежде всего институтов деятельного раскаяния, соучастия и неоконченной преступной деятельности, всестороннего учета при назначении наказания всех смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств.

4. Привлекательность и все возрастающий спрос хозяйствующих субъектов и кредитных организаций на работу с бюджетными средствами, тесная взаимосвязь бюджетного финансирования с государственным аппаратом всех ветвей власти, ослабление государственных контрольных функций выступают заметным криминогенным коррупционным фактором.

5. Построение межбюджетных отношений в условиях федеративного устройства России и особенности организации правоохранительных функций на различных уровнях формирования и исполнения бюджетов обусловливают определение специфики организации борьбы с экономическими преступлениями, совершаемыми в социально-бюджетной сфере. Структура бюджетной системы страны, правовое регулирование бюджетного и внебюджетного финансирования социальной сферы должны определять содержание соответствующей организации всей правоохранительной и контрольной деятельности.

Необходимым условием сохранения стабильности в обществе является поддержание и защита экономической безопасности страны в социально-бюджетной сфере. Степень государственной, включая уголовно-правовую, защиты социально-бюджетной сферы от преступных посягательств является важнейшим условием сохранения стабильности и спокойствия в обществе, гарантией предупреждения социальных конфликтов.

7. Для более точного мониторинга криминальной ситуации в социально-бюджетной сфере важно своевременно фиксировать пороговые значения индикаторов экономической безопасности и вырабатывать систему государственных мер реагирования на них в этой сфере. Речь при этом следует вести об установлении нормативно-правовых предписаний, имеющих для органов государственной власти и их сотрудников обязательный характер, которые бы являлись своеобразным перечнем (алгоритмом) последовательных действий по локализации и снижению опасности критической ситуации в социальной жизни общества (страны в целом либо отдельного региона). Следует заметить, что основные количественно-качественные показатели обеспечения экономической безопасности в основном разработаны (пороговые значения объема ВВП на душу населениядоля людей, имеющих доходы ниже прожиточного минимумауровень безработицыуровень расходов на образование, науку, культуру и ряд других. Их используют при анализе ситуации в экономике экономисты, политики, сотрудники статистических органов и подразделений.

8. Применительно к задачам правоохраны социально-бюджетной сферы от преступных посягательств важно определение и фиксирование корректных и поддающихся оценке объективных критериев (показателей), свидетельствующих о критическом состоянии зашиты бюджетных и внебюджетных средств социальной сферы от расхищений и различного рода должностных злоупотреблений. К указанным критериям можно отнести, например, долю (в том числе с учетом латентности) фактически расхищаемых государственных денежных средств, выделяемых на социальные нужды в рамках бюджетного, в т. ч. целевого финансирования в размере 15 — 20%- противоправную задержку выплат заработной платы, пенсий, пособий и иных выплат в отношении значительных категорий граждан на протяжении 3−5 месяцевснижение процента реального возмещения причиняемого экономическими преступлениями материального ущерба до 3 — 5% и др. Данный перечень можно продолжить, при этом важно учитывать прежде всего региональные особенности социально-экономического, политического, психологического уклада жизни, степень доверия населения к органам власти, включая правоохранительные и контролирующие, что необходимо определять именно органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

9. О реальных масштабах экономической преступности в социально-бюджетной сфере в той или иной степени могут свидетельствовать выявленные в ходе исследования показатели латентной, а в широком смысле слова теневой части экономических отношений, в основе которых лежит экономико-правовой анализ экономической, социальной, уголовно-правовой и иной информации о правонарушениях неуголовно-правового характера.

Они позволяют вычленить из всей совокупности показателей (признаков) наиболее общие, которые могут «фиксировать» размеры теневой деятельности в социально-бюджетной сфере. Проведение комплексного анализа максимального числа приведенных выше показателей способно выявить с большей степенью достоверности фактическое состояние с экономической преступностью в социально-бюджетной сфере и размеры ее теневой части.

Несомненно то, что проверка достоверности сведений в предоставляемых документах на стадии выделения бюджетной ссуды (предварительный контроль) и обеспечение надежного текущего контроля за ее использованием являются значимыми профилактическими средствами пресечения экономических правонарушений.

10. Социальная стабильность в обществе, степень обеспечения экономической безопасности зависят от выработанной и реализуемой в конкретных действиях уголовной политики в целом. Научность, экономико-социальная и криминологическая обоснованность уголовной политики по защите социально-бюджетной сферы от преступных посягательств являются важнейшими составляющими стабильности общества.

11. Степень влияния и воздействия правоохранительных, контролирующих и налоговых органов в указанных сферах финансового оборота прямо пропорциональна реальному уровню преступности в них. Необходимость укрепления финансовой дисциплины, усиления контроля за целевым, своевременным и полным использованием средств бюджетов всех уровней и внебюджетных средств социальной сферы требует выработки новых подходов к организации межведомственного взаимодействия и координации, совершенствованию правовых основ этой деятельности.

12. Для автора очевидно, что исследование уголовно-правовых и криминологических основ борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере, выработка комплекса мер по противодействию преступным посягательствам на нее служат обоснованием социально-бюджетной сферы в качестве самостоятельного объекта государственной защиты от преступных посягательств.

Действующая формулировка ч. 2 ст. 176 УК об ответственности за незаконные действия лишь с государственным целевым кредитом не соответствует и не отражает всего спектра нарушений бюджетного законодательства, влекущих при определенных условиях наступление уголовной ответственности.

Очевидно, что уголовно-правовой охране должны подлежать бюджеты всех уровней бюджетной системы государства, в состав которой входят также бюджеты муниципальных образований.

Представляется актуальным и своевременным дополнение главы 22 Уголовного кодекса Российской Федерации новой статьей 176−1 в следующей редакции:

Статья 176−1 «Незаконное использование бюджетных средств».

1. Нецелевое использование бюджетных средств, а равно незаконное получение или распоряжение средствами бюджетов всех уровней, совершенное должностным лицом либо руководителем организации в крупном размере вопреки целям, па которые предусмотрено их выделение и получение, а равно незаконное получение государственного целевого кредита или его использование не по прямому назначению, из корыстной или иной личной заинтересованности, если эти деяния совершены в крупном размере либо повлекли существенные нарушения прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества и государства, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

2. Те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, или главой местного самоуправления, а равно совершенные в особо крупном размере, или организованной группой, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от четырех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет с конфискацией имущества или без таковой.

Примечание. 1. Крупным размером в настоящей статье признается сумма бюджетных средств, превышающая две тысячи минимальных размеров оплаты труда, а особо крупным — превышающая пять тысяч минимальных размеров оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения преступления.

2. Лицо, впервые совершившее указанное преступление, освобождается от уголовной ответственности в случае добровольного и полного возмещения причиненного материального ущерба и морального вреда, активного способствования раскрытию преступления, изобличению других соучастников преступления, розыску имущества, добытого в результате преступления, если в его действиях не содержится иного состава преступления".

При реализации данного предложения из действующей ст. 176 УК РФ одновременно должна быть исключена часть 2.

13. Практическая значимость изучения криминологических проблем обусловлена их общей направленностью на познание и совершенствование правовых, экономических, организационных, методических, тактических основ деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступностью в социально-бюджетной сфере.

Важны определение направлений уголовной политики по обеспечению стабильного функционирования и развития сферы социально-бюджетных отношений, выработка и реализация стратегии предупреждения преступности в рассматриваемой сфере. Выявленные пробелы и противоречия в правовом регулировании отношений в социально-бюджетной сфере позволили разработать ряд предложений по совершенствованию уголовного и иного законодательства, касающегося борьбы с преступностью в этой сфере. Многое будет зависеть от того, насколько оперативно будут решены проблемы законодательной защиты бюджетных средств. При всем объеме нормативной правовой базы в этой сфере, «лазейки» для посягательств на данные средства по-прежнему остаются.

61 14. Изучение правоприменительной практики борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере, включая деятельность подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел показало, что имеются значительные резервы в использовании профилактических мер.

Задача создания эффективного государственного механизма охраны социально-бюджетной сферы может быть решена на основе как теоретико-прикладного переосмысления сущности и содержания государственных функций в этой сфере, так и разработки и реализации системы соответствующих методов и средств на правоприменительном уровне.

15. Характер и степень общественной опасности преступлений экономической направленности в бюджетной сфере требуют совершенствования системы общего и специального предупреждения, включая специализацию следственных и оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел, налоговой полиции и других правоохранительных органов, усиление их централизации и кадрового потенциала.

В целях повышения эффективности государственного воздействия на систему социально-бюджетных отношений необходимо нормативно-правовое закрепление разграничения компетенции различных правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с экономическими преступлениями в социально-бюджетной сфере (оперативно-розыскная деятельность, осуществление предварительного следствия, организация.

Qj прокурорского надзора).

16. Предупреждение преступности (общесоциалыюе и специальное) в социально-бюджетной сфере можно определить как выработку и реализацию сложной, целостной, многоаспектной и многоуровневой системы государственных и общественных мер экономического, политического, духовно-нравственного, правового, организационного, психологического характера. Эти меры направлены на выявление, устранение, нейтрализацию или минимизацию негативных причинных факторов, порождающих или способствующих правонарушениям и преступлениям в этой сфере, на укрепление правопорядка и законности путем сокращения объективных возможностей совершения правонарушений новыми лицами и их удержание от нарушения правовых запретов.

Общесоциальное предупреэюдеиие преступлений в социально-бюджетной сфере включает в себя определение, выработку и реализацию системы общегосударственных мер в экономической, политической, социальной, духовно-нравственной, правовой областях жизни общества в целях повышения уровня благосостояния людей, устранения, нейтрализации или минимизации негативных криминогенных факторов, влияющих на преступность. Эта система носит многоцелевой, многообъектный, долговременный характер.

Можно выделить связи и взаимозависимости между общесоциальным и специальным предупреждением, к которым, на наш взгляд, целесообразно отнести следующие: а) общесоциальное предупреждение является условием и основой применения специально-криминологических методов воздействия на рассматриваемые социально-экономические отношенияб) общесоциальные меры должны планироваться и осуществляться в первую очередь, что создаст благоприятную почву для более эффективного и действенного применения специального предупреждения, которое, в свою очередь, оказывает в ряде случаев определяющее воздействие на эффективность общесоциальных мерв) существует потребность в определении и реализации баланса интенсивности комплексного применения мер общего и специального предупреждения, поскольку нецелесообразно отдавать предпочтение только тем или иным из указанных мерг) масштаб предупредительных мер чаще всего не ограничивается лишь социально-бюджетной сферой, а распространяется на налоговую, финансовую, гражданско-правовую, административную и дрд) общесоциальное предупреждение преступности выступает своеобразной программой-максимум, а меры специально-криминологического характера — программой-минимум, решая более конкретные по срокам и объектам воздействия задачи.

Речь идет прежде всего о выработке и реализации стратегии государственной политики в социальной сфере, определении ориентиров проводимой политики и методов их достижения и соотношения социальной политики с другими областями (финансовой, налоговой, внешнеэкономической и иными сферами). Политическими являются мероприятия, затрагивающие прежде всего деятельность государственных структур по осуществлению социально-экономической политики в целом. Предупреждение преступности в социально-бюджетной сфере должно являться самостоятельным направлением уголовной политики наряду с налоговой, кредитно-финансовой, бюджетной политикой.

17. Важное значение приобретает нормативно-правовое закрепление разграничения компетенции различных правоохранительных органов, осуществляющих борьбу (оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие, организация прокурорского надзора) с экономическими преступлениями в социально-бюджетной сфере. При этом важна разработка на межведомственном уровне направлений работы по декриминализации конкретных сфер деятельности социально-бюджетных отношений, учитывающих построение всей правоохранительной деятельности в соответствии с трехуровневой системой бюджетных отношений, исключающая неопределенность и параллелизм в работе правоохранительных органов, необоснованное вмешательство в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, для чего необходимо закрепление реальных качественных и количественных критериев оценки эффективности результатов их деятельности, стимулирующих позитивные конечные результаты.

18. Опыт деятельности органов внутренних дел в условиях острых социально-конфликтных ситуаций массовых забастовок свидетельствует, что уровень обеспечения защиты социальных прав граждан и правопорядка в целом зависит от умения установить конструктивное взаимодействие с организаторами намечаемой забастовки, оперативного доведения до широкой общественности результатов проверок фактов нарушений финансово-хозяйственной дисциплины, должностных злоупотреблений и хищений на конкретных предприятиях и учреждениях бюджетной и внебюджетной сферы, в органах государственной власти региона, отрасли, послуживших отчасти «толчком» и причиной начала массовых выступлений граждан, своевременного выявления и нейтрализации лиц, склонных к направлению участников на массовые неповиновения властям, совершению массовых беспорядков, хулиганским проявлениям. Необходимым условием эффективного профилактического применения уголовного законодательства является открытое и гласное обсуждение этих вопросов с населением.

19. Следует расширять открытость, гласность и социально-общественный контроль за процессом исполнения бюджетов при одновременном усилении контрольных и надзорных функций со стороны правоохранительных органов, закрепление на государственном и межведомственном уровнях «прозрачного» контрольного механизма за принятием решений по распоряжению бюджетными средствами всех уровней сверх утвержденных показателей и бюджетной росписи.

20. Одной из проблем, затрудняющей эффективную борьбу с нецелевым использованием средств в социальной сфере, является отсутствие у соответствующих подразделений органов внутренних дел полной и 6 своевременной информации о движении государственных (бюджетных) средств.

В целях усиления государственного контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных и внебюджетных средств представляется необходимым: нормативно закрепить обязательный порядок открытия государственными учреждениями и организациями счетов исключительно в органах казначейства Минфина России для зачисления на них денежных.

0 средств, поступающих от сдачи в аренду (пользование) государственного имущества, предоставления платных услуг, доходов от проведения аукционов, выставок, иных разрешенных законодательством способов получения внебюджетных источников финансированияв качестве первоначальной меры и не подрывая основу института банковской тайны, внести изменение в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в части закрепления положения о возможности с t* согласия прокурора получения в кредитном учреждении органом дознания справок по операциям и счетам юридических и физических лиц в отношении сведений о движении бюджетных финансовых средств, целевых государственных кредитов и ссуд, осуществления обязательных платежей в бюджет и страховых взносов до возбуждения уголовного делазавершение формирования механизма, препятствующего принятию законодательных и иных нормативных правовых актов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что принятие не.

01 обеспеченных финансовыми средствами решений создает объективные условия для различного рода должностных злоупотреблений на различных уровнях.

21. В целях повышения эффективности реализуемых государственных мер по социальной защите населения и повышению уровня его благосостояния следует обеспечивать действенный контроль за финансовыми средствами социально-бюджетной сферы, за возмещением методами гражданского, бюджетного, административного, уголовного законодательства причиняемого правонарушениями ущерба при нецелевом и неэффективном использовании бюджетных и внебюджетных средств.

В качестве мер усиления правового регулирования защиты интересов государства (бюджета) в социальной сфере от корыстных посягательств, обеспечения максимально полного возмещения причиненного преступлением ущерба интересам государства, а в конечном счете конкретным гражданам-получателям социальных пособий и иных выплат, представляется возможным предложить следующие дополнения в законодательство: в статье УПК «Гражданский иск в уголовном деле» закрепить обязанность прокурора предъявлять или поддерживать гражданский иск потерпевшего, когда этого требует охрана государственных или общественных интересов либо прав граждан при производстве по уголовному делу о преступлении, причинившем материальный ущерб государству, включая бюджетные и внебюджетные средства социальной сферы. При прекращении уголовного дела вследствие акта амнистии или ввиду помилования отдельных лиц, когда преступлением причинен материальный ущерб государственным или общественным интересам либо правам граждан, предъявленный или поддержанный прокурором или другими представителями государства гражданский иск подлежит обязательному рассмотрению.

22. В целях создания надежной правовой базы, избежания ее дробления на разовые (годовые), порой издаваемые с опозданием правовые акты, предпочтительными являются подготовка и утверждение общих долговременных нормативных правовых актов о порядке выделения и расходования бюджетных средств по конкретным социальным выплатам. Это позволит правоохранительным и контролирующим органам более целенаправленно осуществлять предупредительную деятельность.

23. Представляется, что в целях более четкого определения объектов криминологической экспертизы целесообразно в разрабатываемом проекте федерального закона «О криминологической экспертизе проектов нормативных правовых актов» определить случаи ее обязательного проведения. С учетом этого следует закрепить в разрабатываемом проекте следующее положение: «В обязательном порядке проводится криминологическая экспертиза при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, приватизации, бюджетных правоотношений, определяющих условия и порядок целевого использования и расходования бюджетных средств, оценки эффективности капитальных вложений в производственную и социальную сферы, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных кредитов и кредитов, получаемых под государственные гарантии, других средств, поступающих в качестве государственной поддержки».

Криминологический подход к проблеме предупреждения преступлений в социально-бюджетной области требует сохранения высокого уровня государственного влияния на сферы образования, здравоохранения, науки, культуры наряду с развитием различных форм их внебюджетного финансирования.

Несомненно то, что проверка достоверности сведений в предоставляемых документах на стадии выделения бюджетной ссуды (предварительный контроль) и обеспечение надежного текущего контроля за ее использованием являются значимыми профилактическими средствами пресечения экономических правонарушений.

Перевод на коммерческую основу части учреждений здравоохранения и образования, сокращение числа государственных учреждений в этих сферах, снижение бюджетного финансирования социальной сферы, недостаточная оплата труда работников способствуют распространению коррупции, неправомерному присвоению госсобственности коммерческими структурами под прикрытием ее передачи во временное пользование, аренду и другим злоупотреблениям. В связи со сложным положением в России в области обеспечения медикаментами, прежде всего льготной категории граждан, оперативные подразделения органов внутренних дел, налоговой & полиции должны быть нацелены на выявление случаев хищения бюджетных средств, медикаментов, пресечение незаконной продажи медицинских препаратов, а также фактов их незаконной реализации и нарушений в учете и хранении наркотических и сильнодействующих препаратов, на выявление фактов коррупции должностных лиц, а также перекрытие каналов поступления из-за рубежа опасных для жизни и здоровья медикаментов.

24. При осуществлении судебной реформы важно добиваться Ф максимально полного возмещения причиняемого социально-бюджетной сфере преступлениями материального ущерба. В этой связи до сих пор остается нерешенным вопрос законодательного определения порядка и условий применения амнистии. Исследования показывают, что более чем 2/3 прекращенных по амнистии уголовных дел ущерб остался не возмещенным.

Следует признать, что справедливость уголовного преследования при амнистии по делам об экономических преступлениях должна состоять в безусловном возмещении виновным причиненного ущерба. Причем Ф нанесенный ущерб должен возмещаться как гражданам, так и государственным и негосударственным структурам. Изучение приговоров и материалов уголовных дел о преступлениях, посягающих на охраняемые законом объекты социальной и бюджетной сферы, показывает, что эта функция государственными органами выполняется не в полном объеме. По значительной части уголовных дел гражданские иски к виновным лицам, ^ причинившим материальный ущерб интересам государства, государственным внебюджетным фондам, предъявляются не в полном объеме либо не предъявляются вовсе. Это характерно для случаев прекращения уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям, и прежде всего вследствие акта амнистии (п. 3 ст. 27 УПК РФ), что в конечном счете существенно ослабляет регулирующую и охранительную функции уголовного и уголовно-процессуального законодательства, затрудняет реальное восстановление справедливости при Ф рассмотрении уголовных дел. Нельзя сбрасывать со счета и экономическую составляющую уголовно-правовой политики, возмещение материального ущерба от преступления и материальных затрат, связанных с рассмотрением уголовных дел.

Одной из причин сложившейся ситуации, наряду с ненадлежащим исполнением своих обязанностей руководителями соответствующих государственных учреждений социальной сферы и сотрудниками о правоохранительных органов является то, что в законодательстве отсутствуют императивные нормы об обязательном характере предъявления гражданского иска к виновной стороне (лицу), в результате действий которой причинен реальный материальный ущерб социально-бюджетным отношениям, а также нормы, стимулирующие сотрудников правоохранительных органов к более активному использованию своих полномочий.

Для единообразного применения Государственной Думой & Федерального Собрания Российской Федерации актов об амнистии разработать и принять Федеральный закон «О применении актов амнистии», в котором, в частности, закрепить положение, что «амнистия не освобождает от обязанности возместить причиненный преступлением ущерб, установленный в ходе предварительного следствия или дознания, а также возложенный на виновное лицо приговором или решением суда». О.

— s.