Организация и механизм государственного заказам на уровне региона: на примере Ленинградской области

В настоящее время вновь возрастает роль государства в регулировании экономики страны и регионов. С этой целью используется широкий спектр инструментов, среди которых одним из наиболее действенных является государственный заказ.

Во времена командно-административной экономики действовал такой принцип ведения хозяйства, который включал плановое выделение фондов на государственные нужды и размещение на предприятиях гарантированного государственного заказа. В начале 90-х годов с распадом СССР и появлением элементов рыночной экономики произошло нарушение цепочки народнохозяйственных связей. Становление и развитие рыночной экономики заставило по-новому оценивать и использовать привычные средства государственного регулирования экономического процесса, в том числе и инструмент государственного заказа. Возрастание удельного веса государственного заказа в текущих расходах Российской Федерации связано с его действенностью в решении различных социально-экономических задач. Ранжирование и определение видов продукции (товаров, работ и услуг) — это сейчас один из ключевых вопросов в принятии бюджета на текущий год.

Значимостью государственного заказа в развитии и регулировании экономики государства определяется актуальность темы исследования.

Инструмент государственного заказа активно используется в государственном регулировании экономики ряда стран с различной степенью экономического развития, и эта тема широко освещена в работах как зарубежных авторов: Д. Кейнса, К. Маркса, А. Смита, К. Фридмана, так и отечественных: Л. Абалкина, Д. Абдрахимова, Л. Андреева, М. Афанасьева, Т. Дорошенко, М. Кныша, Д. Кузнецова, А. Мерсиянова, Н. Нестеровича,.

А. Ноздрачев, Ю. Панибратова, К. Петрова, В. Понамарева, А. Рассадина, В. Смирнова, П. Тамарова, В. Федоровича, И. Чибисова, Е. Чистякова и др.

Экономический аспект механизма государственного заказа рассмотрен в теоретических концепциях меркантилизма, классической школы политической экономии, теории Д. Кейнса, монетаризма и в современных исследованиях.

Правовые основы государственного заказа обеспечены нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации в области государственных закупок.

Вместе с тем недостаточно изученными остаются вопросы функционирования института государственного заказа на региональном уровне, а также оценка эффективности инструмента государственных закупок.

Вышеизложенное определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является разработка методических предложений и практических рекомендаций по повышению эффективности системы государственного заказа на уровне субъекта Федерации.

В соответствии со сформулированной целью поставлены следующие задачи:

— провести анализ государственного заказа как теоретико-экономической категории в контексте исторических и современных тенденций государственного регулирования экономики на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования;

— выявить современные тенденции развития системы государственных закупок в России на федеральном и региональном уровне;

— провести оценку работы системы государственного заказа на стадиях формирования, размещения и исполнения на примере управления сферой природопользования регионом;

— выявить и исследовать особенности, преимущества и недостатки института государственного заказа на региональном уровне на примере сферы природопользования;

— разработать более эффективный алгоритм государственного заказа на уровне региона;

— разработать методику оценки эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа;

— провести оценку эффективности модифицированного алгоритма государственного заказа на примере управления региональным природопользованием;

— разработать рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа на уровне региона.

Предметом исследования является государственный заказ как инструмент социально-экономических отношений в регионе.

Объектом исследования является система управления государственным заказом на региональном уровне, в том числе в сфере природопользования.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики государственного управления, закупок для государственных нужд, управления социально-экономическими процессами в регионе, региональной экономики, теории государственного и муниципального управления, системного экономического анализа, экономико-математического моделирования, оценки эффективности управленческой деятельности.

В диссертации использовались методы экономико-статистического анализа, методы сравнения и группировок.

Информационной базой стали законодательные и нормативно-правовые документы, справочные и статистические материалы Госкомстата Российской Федерации, комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, а также материалы по исследуемой проблематике, полученные соискателем самостоятельно.

Положения, выносимые на защиту:

1. Выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент» на основе зарубежного опыта, и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику.

2. Предложен полиитерационный алгоритм государственного заказа для региона на основе итерационного подхода.

3. Оценена эффективность использования бюджетных средств в полиитерационом алгоритме государственного заказа.

4. Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке новых методик, позволяющих значительно повысить эффективность использования бюджетных средств.

К числу основных результатов, определяющих новизну, относятся следующие:

1. На основе анализа зарубежного опыта выявлена специфика и уточнен состав системы «прокьюримент», и даны рекомендации по ее внедрению в отечественную практику.

2. На основе критического анализа практики государственного заказа предложен новый алгоритм его организации в регионе и оценена эффективность его использования на примере сферы природопользования.

3. На основе итерационного подхода к системе государственного заказа предложен полиитерационный алгоритм его реализации в регионе.

4. Разработаны альтернативные многокритериальные стратегии выбора заказчиком предложений на государственную закупку и рекомендации по совершенствованию процедуры отбора субъектов-исполнителей государственного заказа.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов и рекомендаций для совершенствования системы государственного заказа в регионе, а также при разработке региональных программ и планов в сфере природопользования.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы по государственному заказу в регионе.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образования при чтении курсов «государственное и муниципальное управление», а также специальных учебных курсов, освещающих вопросы государственного заказа в Российской Федерации.

Реализация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2004;2006 годы», утвержденной областным законом от 18.05.2006 № 35-оз и региональной целевой программы «Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2007;2010 годы», утвержденной областным законом от 06.09.2006 № 107-оз.

Рекомендации, предложенные в исследовании, нашли применение в работе Конкурсной комиссии Правительства Ленинградской области.

Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на:

1. Ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Экономическая психология: современные проблемы и перспективы развития» (г. Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2004 г.);

2. междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-Петербург, СПбСЗАГС, 2005 г);

3. Междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Россия: тенденции и перспективы развития» (г. Москва, СПбРАГС, 2005 г.);

4. Научной конференции института региональной экономии Российской Академии наук г. Санкт-Петербург, ИРЭ РАН, 2006 г.);

5. VIII межвузовской конференции «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (г. Санкт-Петербург, СПбГИЭУ, 2006 г).

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 5 работ общим объемом 1,4 п.л.

Структура работы. Цели и задачи определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Объем работы — 144 страницы машинописного текса, включая 15 рисунков и 19 таблиц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам проведенного исследования в диссертационной работе можно сделать следующие выводы:

1. В экономических теориях инструмент государственного заказа наделен различными функциями. В идеологической концепции меркантилизма государственный заказ — это инструмент для стимулирования отечественного производства. Для классической школы политической экономии государственный заказ — вынужденная мера государства вмешательства в экономические процессы. Дж. Кейнс инструмент государственного заказа делает «многоцелевым». С помощью государственного заказа происходит поддержание инвестиционной деятельности государства, расширение расходов государства в целях компенсации недостаточности частного «эффективного» спроса, содействие расширению физического объема текущего производства, достижение увеличения занятости населения посредством выполнения работ (товаров, услуг) закупаемых по госзаказу, поддержание концепции мультипликатора, по которой увеличение занятости населения должно оказать стимулирующее воздействие на производство. Для монетаристов государственный заказ — это вынужденная мера по обеспечению «товарами» рынок при излишке денег.

В настоящее время государственный заказ — это инструмент поддержки и стимулирования в развитии избранных государством отраслей народного хозяйства.

С 2002 года в Российской Федерации государственные закупки ведутся по шести направлениям: развитие инфраструктуры, новое поколение, реформа правосудия, безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, новая экономика, региональный паритет.

В финансовых документах можно проследить следующие формы воплощения государственных закупок: программа, адресное финансирование, трансферты, бюджетные фонды. В 2005 структура государственных закупок в расходах бюджета следующая: программная закупка — 7%, адресная — 7%, трансфертная — 22,5%, фондовая — 7%.

2. Государственный заказ как институт управления имеет глубокие исторические корни. В России законодательство по «казенным» закупкам, приобретаемых на конкурсной основе, начало формироваться при Петре I. В советский период конкурсы не проводились, государственные закупки были плановыми. В этой связи, очень важным для современной России является развитие тендерной системы государственных закупок.

3. В зарубежных странах система «прокьюримента» — это обязательный элемент государственного заказа. Система «прокьюримента» определена как «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов». [33- с. 116].

Реализация методов и приемов «прокьюримента» построена на принципах открытости, равноправия, экономичности, эффективности, ответственности.

4. Государственный заказ — это действенный инструмент регулирования экономики в Российской Федерации.

Автором проведен анализ объема государственных закупок в Российской Федерации с 1994;2005 годы. Так, в 2005 году доля государственных закупок в Российской Федерации составила более 40% расходной части бюджета. С 1999 года наблюдается тенденция роста расходов в государственных закупках в среднем на 3% в год. Максимальные расходы за анализируемый период зафиксированы в 1997;1998 годах, когда государство решало проблемы экономического кризиса 1997 года. На тот период времени доля государственных закупок составила от 70 до 80% расходов в бюджете.

Автором произведен анализ удельного веса государственного заказа в ВВП с 1994;2005 годы. Выявлено, что в 2005 году доля государственных закупок в ВВП составила 7,3%, что соотносимо с 1996 годом, кода удельный вес государственных закупок в ВВП была 7,8%. В период с 1996 по 2005 годы, после кризиса 1997 года, наблюдается рост доли государственных закупок, начиная с 1,3%.

5. Экономическая сущность государственного заказа заключается в безусловной и максимальной экономии бюджетных средств в сравнении с внеконкурсными способами закупки продукции для государственных нужд.

6. Государственный заказ является одним из инструментов расходования бюджетных средств, а также инструментом решения экологических проблем.

7. Государственный заказ состоит из трех стадий: формирование, размещение и исполнение. Процесс формирования, размещения и исполнения государственного заказа Представляет собой слаженный механизм действий субъектов РФ и подведомственным им организационным структурам. Специфика этих стадий в сфере природопользования заключается в форме программно-целевого управления.

8. Алгоритм государственных закупок, строго регламентирован согласно действующему законодательству РФ. С 01 декабря 2006 года вступил в силу федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором закреплены новые правила по организации государственных и муниципальных закупок.

9. Современный алгоритм государственного заказа несовершенен. Недостатки системы государственного заказа раскрыты на примере в сфере природопользования Ленинградской области за 2003;2006 годы. На стадии «размещение государственного заказа» очевидным недостатком является не использование значительной экономии бюджетных средств, обозначаемой как «эффективность сокращения расхода бюджетных средств», которая образуется в результате конкурсных торгов, где цена закупки достаточно часто, в силу конкуренции между конкурсантами, оказывается ниже заложенной в бюджете (в плановых лимитах по закупкам).

10. Концепция реформирования системы государственного заказа предложена с использованием существующего алгоритма государственных закупок. Целью модификации было увеличение эффективности инструмента государственного заказа.

11. Введено понятие «итерации», на основе которого разработан полиитерационный государственный заказ.

Полиитерационный государственный заказ — процесс торгов, проходящий в несколько туров (очередей), когда средства, сэкономленные в результате заключения государственных контрактов (договоров) в лотах по цене ниже заявленной, аккумулируются и возвращаются в процесс торгов для закупки лотов резервного списка.

Полиитерационный государственный заказ имеет три стадии: формирование, размещение и исполнение. Модификация произведена в содержании стадий. Так, на стадии формирования в планировании перечня государственных закупок введено понятие очереди. На стадии размещения определен порядок закупок по очередям. На стадии исполнения предложен контроль с учетом очередей закупки.

Для выбора предложений из перечня второй очереди предлагается три стратегии: стратегия наименьшей стоимости, стратегия ранжирования заявок и комбинированная стратегия.

12. Разработана методика оценки эффективности полиитерационного алгоритма государственного заказа.

13. Произведен расчет эффективности «полиитрационного» алгоритма государственных закупок в регионе (на примере Ленинградской области). В сравнении с существующим алгоритмом эффект от запуска «полиитерационного» алгоритма составляет 25%. Экономическая эффективность полиитерационного алгоритма государственных закупок рассчитана в 130%.

14. Предложены рекомендации по совершенствованию порядка процедуры субъектов-исполнителей государственного заказа. Предлагается статью 12. федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «Условия допуска к участию в торгах» дополнить п. 7. «Заявка участника конкурса должна содержать обоснование снижение цены контракта». Сведения о причинах снижения цены контракта позволят государственным заказчиком объективно оценивать способности претендента выполнить государственную закупку, а также избежать некачественной закупки.