Становление и развитие курортного законодательства России

Актуальность темы

исследования. Одной из задач историко-правовой науки является изучение государственно-правовых институтов, накопленного отечественного и зарубежного опыта организации управления в той или иной сфере жизни общества, экономики.

В выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что основные усилия должны быть направлены на сферы, прямо определяющие качество жизни граждан.

Туристско-рекреационная деятельность — одна из важнейших сфер современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом в отличие от многих других отраслей экономики эта не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи нередко экспортно-ориентированной сферой, данная отрасль демонстрирует большую стабильность по сравнению с другими в условиях кризисных явлений в мировой экономике.

Развитие современного Российского государства и его экономики настоятельно требует систематизации накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли. Это и является целью данного исследования. Подготовка к зимним Олимпийским играм 2014 г. наглядно продемонстрировала несовершенство существующей нормативно-правовой базы. Несмотря на накопленный за тысячелетнюю историю человечества опыт регулирования данного вида деятельности и его практического применения на протяжении последних десятилетий, правовых лакун оказалось более чем достаточно. Эволюция методов управления в данной и смежных областях права теоретически должна была привести к максимальному совершенствованию возникающих правоотношений между всеми субъектами деятельности отрасли. К сожалению, этого пока не произошло. Появление все новых нормативно-правовых актов по описываемой в данной работе тематике, как в России, так и за рубежом, свидетельствует, что развитие общества обозначает все новые правовые проблемы в данной сфере. Изучение отечественного опыта должно способствовать совершенствованию действующего законодательства.

Задачи исследования определяются обозначенной целью и состоят в следующем:

— рассмотреть предпосылки формирования отрасли курортного законодательства;

— проанализировать формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII—XX вв. на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья;

— охарактеризовать становление структуры управления курортной отраслью в 1920;е гг.;

— исследовать эволюцию законодательства в сфере курортов и туризма в 1930;1980;е гг.;

— провести анализ коммерциализации курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 1990;е гг. и соответствующих изменений нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях.

Новизной результатов исследования является систематизация накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли Российского государства и права.

На защиту выносятся следующие результаты исследования:

1. Основными этапами развития отечественного законодательства, регулирующего систему предоставления услуг проживания и курортного обслуживания государственных и частных лиц, являются:

— начало XII в. — появление правовой основы и упорядочение системы перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями;

— период с XIV в. по начало XVI в. связан с учреждением «ямской гоньбы» для нужд «государственной службы»;

— на 3-м этапе в начале XVIII в. появляются «Дохтурские правила» от 20 марта 1719 г.- первое нормативное регулирование курортного дела в России.

2. Характерной особенностью законодательного регулирования курортного дела в России в XIX в. — начале XX в. является недостаточное государственно-правовое регулирование управления курортами, доминирование частно-правовых форм по организации и предоставлению услуг в виде акционерных обществ, частных лиц, а в некоторых случаях органов местного самоуправления (городских дум, земств).

3. Особенности законодательного регулирования в период с 1917 по 1991 г.:

— обширная ведомственная нормативно-правовая база;

— публично-правовые предписания в правовом регулировании;

— активная роль профсоюзных организаций в нормативном регулировании сферы туризма в СССР.

4. В своем историческом развитии российское курортное законодательство прошло ряд этапов, характеризующихся как различиями в методах правового регулирования, так и особенностями организации национального туристического сервиса. Условно можно выделить стихийный (доиндустриальный) до середины XIX в., индустриальный с середины XIX до начала XX в., советский с 1917 по 1991 г., постсоветский с 1991 по 2000 г. и современный с 2000 г. этапы.

Практическая значимость исследования состоит прежде всего в том, что в предлагаемой диссертации проводится комплексный, системный анализ нормативно-правового регулирования туристско-рекреационной деятельности в нашей стране с периода её становления в Киевской Руси и до рыночных реформ наших дней. Рассмотрение эволюции законодательства и краткий обзор зарубежного опыта позволят усовершенствовать подходы к действующим правовым актам современной России и прогнозировать пути и методы будущего законотворчества, а также на основе изучения предыдущего опыта возможно изменят подходы к роли государства в развитии отрасли.

Степень научной разработанности проблемы. В научных исследованиях, посвященных туристско-рекреационной деятельности, наблюдается несколько диаметрально противоположных подходов. Организация системы управления и исторический аспект вопроса разрабатываются в основном в рамках курортологии как раздела медицинской науки. Вопросы развития курортов как населенных пунктов, их инфраструктуры, градостроительства хорошо проработаны в трудах строителей и архитекторов. Туризм в нашей стране традиционно относят к вопросам спорта. Каждое из этих направлений использует собственную методологию и угол обзора на поднимаемую в диссертационном исследовании проблематику. Теоретическое осмысление этих процессов не менее актуально и для юриспруденции. Настоящая работа — один из первых комплексных историко-правовых подходов, связанных с общей теорией государства и права, что и определяет её научную ценность.

Можно выделить три основных периода научной разработки данной тематики. Первый — дореволюционный, наиболее профессионально и полно вопросы регламентации курортного дела исследовались в трудах и материалах съездов Русского бальнеологического общества. Профессора Н. П. Гундобин, В. А. Будзинский, А. И. Песоченский в своих статьях и выступлениях неоднократно затрагивали эту тему1.

Второй период охватывает 1917;1991 гг. Авторы исследований опирались на значительный фактический материал, что делает их работы особенно значимыми. Однако концепция социально-экономического развития общества и права в дореволюционный период и зарубежный опыт рассматривались ими с исключительно критических позиций. Нормативные же акты советского государства по изучаемой проблематике, наоборот, критически не осмысливались.

Третий этап изучения становления и развития курортного законодательства охватывает период с начала 1990;х гг. по настоящее время.

Общетеоретические подходы к изучению различных аспектов туризма как вида предпринимательской деятельности отражены в научных трудах таких правоведов, как М. М. Агарков, С. С. Алексеев, H.A. Баринов, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкин, Н. С. Ковалевская, М. В. Кротов, К. К. Лебедев, A.JI. Маковский, И. Б. Новицкий, А. Н. Ошноков, E.JI. Писаревский, И. А. Покровский, В. Ф. Попондопуло, Б. И. Пугинский, О. Н. Садиков, А. П. Сергеев,.

A.А.Собчак, Ю. К. Толстой, С. А. Хохлов, В. В. Чу баров, Е. Г. Шаблова,.

B.П. Шахматов, О. М. Щуковская, В. Ф. Яковлева и др. Изложенные в этих работах научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для исследования2.

Вопросы, связанные с историей правового регулирования курортного дела, еще не стали предметом пристального внимания ученых-правоведов. Пока явно доминируют экономические аспекты при научном исследовании отрасли. Из сравнительно немногих ' опубликованных трудов по юриспруденции следует отметить следующие: Писаревский E.JI. «Туристская деятельность: проблемы правового регулирования" — Терещенко A.A. «О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами», Кабалкин А. Ю. «Договор возмездного оказания услуг», Иванов А. П. «Правовое регулирование международных туристских отношений»,.

1 Гражданское право: учебник / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. Т. 1.

Винокуров В.И., Леонов В. А. Индустрия туризма: теоретические, методологические и практические аспекты. Сочи, 1998.

Волошин Н.И. «Правовое регулирование туристской деятельности», Вышегородцев М. «Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании», Лебедев В. М., Чеченов Ю. А «Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации», Сергеев В. И. «Договор об оказании туристских услуг», Писаревский Е. Л. «Положение о лицензировании туроператорской деятельности. Положение о лицензировании турагентской деятельности», Самарина Т. В. «История и правовое регулирование отечественного курортного дела (первая половина XVIII — начало XXI в.)» и др. Заметным явлением в этой области стало появление комментариев к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (Я.Е. Парций) и др.

Вместе с тем труды указанных и других авторов охватывают далеко не все проблемы истории правового регулирования отрасли гостеприимства в России и за границей как вида предпринимательской деятельности. Часть из них уже устарела (не говоря уже о работах более раннего периода), поскольку нормативная база меняется достаточно быстро. В основном отмеченные работы изданы в виде учебных и практических пособий, и таким образом теоретико-правовой аспект исследуемой проблематики затрагивался весьма незначительно. Соответственно в научной юридической литературе отсутствуют монографические работы по комплексному исследованию отмеченных проблем, учитывающие социально-экономические реалии в современной России, которые, как известно, претерпели кардинальные изменения за последние 20 лет. Отсутствуют также работы, посвященные истории законодательства, регулирующего специфику курортного дела в новейшее время на субфедеральном уровне.

Автору в ходе работы в Государственном архиве Краснодарского края и ознакомления с рабочими материалами Департамента развития курортной сферы и туризма Краснодарского края, профильного комитета Законодательного собрания края удалось найти документы, не вводившиеся ранее в научный оборот.

Объект данного исследования — история правовых отношений, возникавших в процессе формирования, продвижения и реализации курортных и туристических услуг в Российской империи, СССР и Российской Федерации. Субъектами являются средства размещения, путешественники, отдыхающие и туристы, органы государства и органы местного самоуправления, занимавшиеся вопросами развития курортных территорий, туристско-рекреационной деятельностью, гостеприимством.

В качестве сравнительного анализа в работе уделено внимание эволюции законодательства различных зарубежных государств в сфере регулирования курортного дела и туризма и истории их развития как отрасли в целом и отдельных аспектов деятельности организационно-правовых форм занимающихся этим видом предпринимательской деятельности, охраны природных и искусственных объектов турпоказа, минеральных вод и грязей1.

Предмет исследования — законодательство о курортном деле, туризме и гостеприимстве в России и практика его применения в различные исторические периоды. В качестве наглядной иллюстрации использованы примеры законотворчества в этой области, примененные в разные столетия для развития отдельных территорий (Краснодарского края, Крыма, Кавказских Минеральных Вод), а также за рубежом.

В ходе исследования использовались частно-научные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, системного анализа.

Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской империи, постановления Совета народных комиссаров и Совета министров СССР, федеральные и региональные законы РФ и других государств, подзаконные правовые акты, акты органов местного самоуправления, материалы судебной практики.

Апробация работы. Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного университета. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в опубликованных работах автора. Отдельные материалы и выводы были использованы автором при составлении пособия для студентов «История развития индустрии гостеприимства».

Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

К XIX в. были изучены основные лечебные факторы — климат, минеральные воды и грязи. Лечение находилось в руках частнопрактикующих врачей и осуществлялось главным образом амбулаторно. Были сделаны первые шаги по созданию инфраструктуры курортов, транспорту, связи, коммунальному благоустройству, пансионов, гостиниц и развлекательных учреждений. Земли как правило находились в государственной собственности и сдавались в аренду. Государство ограничивало свою роль регламентацией лечебных процедур, застройки курортов, налогообложения субъектов предпринимательской деятельности в курортной сфере. Для постановки курортного дела было характерно отсутствие общегосударственной системы организации и управления курортами.

К концу XIX — началу XX века была сформирована система казенных курортов в России, которые функционировали, как коммерческие предприятия. Все земли, на которых открывались и строились курорты, принадлежали государственной казне, однако заботу об их благоустройстве оно не проявляло. Как правило, лечебные местности передавались в арендное пользование городам, земствам, частным компаниям и лицам императорской фамилии.

В первой половине XX, в. начинает просматриваться дифференцированный подход к курортному делу. Все курортные богатства взяты государством под контроль. Курорты были национализированы.

Особенностями правоприменения в советский период стали следующие аспекты:

— обширная ведомственная нормативно-правовая база, то есть отсутствие законодательного (в узком смысле этого слова) регулирования, выполняющего регулятивную и охранительную функции в сфере туризма;

— публично-правовые предписания в правовом регулировании туризма по своему объему доминировали над диспозитивным (частно-правовым) началом;

— концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов;

— правовое регулирование в основном было направлено на упорядочение общественных отношений внутреннего туризма.

— развитие сети санаториев и учреждений отдыха осуществлялось как за счет госбюджета и собственных средств курортных учреждений, так и за счет фондов предприятий и других нецентрализованных источников финансирования;

— централизованная система планирования и управления санаторно-курортным комплексом обеспечивала его независимость от рыночных механизмов, а следовательно, условия стабильного существования. Однако эти условия не стимулировали повышения качества предоставляемых услуг, обеспечивали экстенсивное развитие, без постоянного улучшения качественных параметров.

В XIX — начале XX вв. происходит официальное открытие большинства современных европейских курортов, которые все более приобретали облик не столько лечебных комплексов, сколько мест отдыха и туризма.

Современные курорты стран с рыночной экономикой, как правило, располагают первоклассными отелями, пансионатами, местами развлечений, имеют богатые курзалы и т. д.- санатории, бюветы, питьевые галереи, грязелечебницы оборудованы по последнему слову техники, но прибывающим на курорты больным обычно не предписывается строгий распорядок дня, они сами выбирают время для лечебных процедур и не обязаны следовать врачебному совету. Туристические организации вкладывают крупные средства в благоустройство курортов и их рекламу, поскольку они расположены большей частью в красивых местностях, нередко на территориях, богатых археологическими памятниками. Государство обычно ограничивает свою роль контролем за соблюдением курортного законодательства, субсидированием компаний на гидрогеологические изыскания, строительство общекурортных сооружений. Органы здравоохранения осуществляют контроль за соблюдением санитарно-гигиенического режима на курортах, горно-санитарной охраной лечебных местностей.

Реформы 1992 года разрушили основы прежнего функционирования курортного комплекса Российской Федерации. Средства социального страхования были выведены из-под управления профсоюзов, которые в связи с этим утратили функции распределения санаторных и оздоровительных путевок и компенсации отдыхающим части их стоимости. Созданные государственные фонды социального страхования перестали выделять' какие-либо средства рекреационным предприятиям, кроме оплаты стоимости путевок, что лишило здравницы средств на расширенное воспроизводство.

Тяжелое экономическое положение большинства отраслей народного хозяйства резко уменьшило еще один источник финансирования курортного комплекса — средства фондов потребления промышленных предприятий, главной задачей которых стала борьба за выживание.

К числу основных правовых проблем в сфере гостеприимства следует отнести:

— несоответствие отдельных положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.

— недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий индустрии гостеприимства и сопутствующей инфраструктуры на территории Российской Федерацииотсутствие механизма субсидирования субъектов курортного дела в период межсезонья.

Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и правовых лакун потребует в перспективе внесения новых изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» или принятия федерального закона «О туризме в Российской Федерации" — разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыхавнесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Наряду с федеральной в России развивалась и региональная нормативная правовая база туристской сферы. Основной проблемой правотворческой деятельности в сфере туризма и сегодня является отсутствие в Конституции РФ и в федеральных законах четкого разграничения полномочий по регулированию туризма между РФ и субъектами РФ. Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. Практически полный правовой вакуум в деле защиты горных и курортных ландшафтов с одной стороны, интересов местного населения с другой и экономическая целесообразность со стороны государства и инвесторов требует создание специального закона, а может быть и Кодекса в который бы вошли все законодательные акты о недрои природопользовании Одно из важных направлений в решении отмеченных проблем — развитие и совершенствование правовой базы для поддержки развития горных и курортных территорий, обеспечения безопасности и устойчивого развития.

Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что в настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к курортам и туризму и понимание индустрии гостеприимства, как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.

Требования динамики развития туристского рынка обуславливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.