Развитие экономической основы местного самоуправления в регионе: На материалах муниципальных образований Ставропольского края

Актуальность темы

исследования. Муниципальный менеджмент как новая система управления, наиболее целесообразная в условиях становления и развития рыночных отношений, пришла на смену долголетней для России командно-административной системе. И хотя на начальном этапе своего утверждения новый тип управления испытывает большие трудности, вызванные экономическим кризисом и отсутствием необходимой взаимоувязанной совокупности законодательных актов, целесообразность этой системы местного самоуправления доказана ее экономической эффективностью и рациональностью во многих странах мира.

На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, ресурсы и инициативы и все менее — рассчитывать на помощь сверху. В связи с этим местные органы управления начинают активный поиск путей социально-экономического развития в своем муниципальном образовании. Усиление внутрирегионального момента в управлении уже начинает вносить свои коррективы в структуру экономики, приспосабливая ее к нуждам местного развития. Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности эффективного использования всего потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.

Степень разработанности проблемы. Для современного этапа исследования экономических процессов в системе муниципального управления характерно наличие достаточно большое число объективных общих научно-обоснованных правовых положений о составе экономической основы местного самоуправления. Еще в трудах российских ученых Ашлея П., Васильчикова А. И., Велихова Л. А., Веселовского Б. Б., Загряцкого М. Д., Озерова И. Х., Твердохлебова В. Н. и др. были заложены основы муниципальной экономической науки, изучена специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства.

Формирование новой системы взглядов на местное самоуправление, основанной на совокупности накопленных знаний об управлении в условиях рынка, учитывающей динамизм современных внешних условий и соответствующие им особенности регулирования деятельности местных сообществ, выполнено в работах таких исследователей, как Авакьян С. А., Автономов А. С., Авдеева Т. Т., Бабун Р. В., Барабашев Г. В., Бондарь Н. С., Вильямский B.C., Вобленко С., Воронин А. Г., Гильченко JI.B., Говоренкова Т. С., Дедяев В. М., Жилкин С. Ф., Жихаревич Б. С., Игнатов В. Г., Исупова С., Когут А. Е., Колесникова Н. А., Лапин В. А., Латфуллин Г. Р., Маркварт Э., Морозова Т. Г., Норкин К. Б., Овчинников И. И., Победина М. П., Поляк Г. Б., Радченко А. И., Рохчин В. Е., Филиппов Ю. В., Черник Д. Г., Черник И. Д., Чернышев М. А., Широков А. Н., Шугрина Е. С., Юркова С. Н., Ясюнас В. А. и многих других.

Однако, при этом можно отметить недостаточность конкретных экономико-организационных разработок, обеспечивающих реальное развитие экономики муниципальных образований. Так, согласно общепринятому мнению, экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. В законах о местном самоуправлении признается в качестве составляющей экономических основ также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Однако, что входит в эту собственность, а также как местное самоуправление может использовать ее для решения местных проблем, ни в Федеральном, ни в региональных законах не оговаривается. Это является недостатком правовой основы местного самоуправления, а также сужает поле возможных источников развития муниципального образования и решения накопившихся проблем местных сообществ.

Цель и задачи исследования

Целью данной работы является обоснование научно-методических положений и разработка практических рекомендаций для решения задач развития экономической основы местного самоуправления в регионе.

Достижение этой цели определило постановку и решение следующих задач:

— обобщение и уточнение теоретических положений по формированию экономической основы местного самоуправления;

— оценка организационного и правового обеспечения экономической основы местного самоуправления в РФ;

— проведение организационно-экономического анализа состояния муниципального управления в регионе и выделение его основных проблем;

— разработка предложений по формированию механизма управления экономическим развитием муниципальных образований региона;

— определение путей адаптации бюджетно-финансовой системы местного самоуправления к рыночным условиям и развития предпринимательской деятельности в муниципальных образованиях региона;

— разработка рекомендаций по оценке эффективности мер по развитию экономических основ местного самоуправления.

Предметом исследования являются отношения и изменения в экономическом механизме управления муниципальными образованиями, выраженные системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей, характеризующих их состояние в регионе.

Объектом исследования выступили муниципальные образования Ставропольского края, система управления ими на федеральном и региональном уровне.

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области теории и практики муниципального управления, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета по статистике Российской Федерации, результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами по проблемам развития экономики муниципальных образований, материалы научно-практических конференций и совещаний.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: сравнительный, социологический, абстрактно-логический, экономико-статистический, системного анализа, графического и экономико-математического моделирования.

Концепция диссертационного исследования. Авторская концепция базируется на обосновании необходимости комплексного развития всех составляющих экономической основы местного самоуправления для превращения местной власти в самостоятельные субъекты экономической деятельности, поведение которых определяется условиями рынка.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Развитие местного самоуправления в России — это объективная необходимость, обусловленная совокупностью факторов. Основными из них являются следующие:

— преобразование системы управления российским обществом и государством в направлении демократизации всех сфер жизни, необходимость обеспечения равноправного и реального участия населения России в управлении ее развитием;

— важность повышения деловой активности местных сообществ и всего дееспособного населения для преодоления иждивенческих настроений и использования внутренних резервов развития муниципальных образований;

— необходимость подъема национальной экономики, повышения эффективности ее функционирования на основе существенного экономического развития местных сообществ как субъектов экономической деятельности;

— определяющая роль местного самоуправления в повышении инвестиционной привлекательности местных сообществ, развитии предпринимательской деятельности, улучшении условий жизни населения муниципальных образований.

2. В современной управленческой литературе недостаточно обоснованно трактуется термин «экономическая основа местного самоуправления», поскольку при рассмотрении ее составляющих останавливаются только на непосредственно используемых местной властью ресурсах — муниципальной собственности, местном бюджете, государственной собственности, переданной в управление местной власти. В то время как реальную экономическую основу для решения проблем местного сообщества составляют все экономические силы на территории муниципального образования. В настоящее время очень важно перенесение акцента внимания местной власти с местного бюджета и муниципальной собственности на развитие экономики территорий, что является движущей силой роста благосостояния общества и ключом к решению многих накопившихся экономических и социальных проблем.

3. Анализ нормативно-правовой базы функционирования местного самоуправления в РФ показал, что существует много противоречий и недоработок в сфере регулирования экономических отношений муниципальной и государственной власти, что теоретически и практически существенно осложняет развитие финансово-экономической основы муниципальных образований в Российской Федерации. Можно констатировать декларативность многих законодательно установленных обязательств государственной власти перед местным самоуправлением, в том числе таких важнейших из них, как обеспечение экономической самостоятельности и независимости местной власти от государственной, финансовое обеспечение делегированных полномочий и др.

4. При анализе видов экономической деятельности местного самоуправления отмечена множественность интересов, которые затрагиваются решениями местной власти. Необходимо не только обеспечивать рост доходных источников бюджета, но и развивать экономику муниципального образования — привлекать инвестиции, стимулировать развитие малого предпринимательства, расширять рынки сбыта местной продукции. Обеспечить экономическое развитие местного самоуправления возможно с использованием методов стратегического программного управления, включая разработку концепции, комплексных программ социально-экономического развития, а также их составляющих — отдельных функциональных и отраслевых программ и проектов. Решение вопросов по информационному непосредственному текущему управлению развитием, возможно через создание в структуре администрации более или менее крупного муниципального образования подразделения, реализующего управление развитием и обеспечивающее процесс подготовки решений в этом направлении (например, управление устойчивого развития). Оно должно обеспечить как стратегическое планирование развития территории, так и муниципальный (экономический и политический) маркетинг, прогнозирование и экономический анализ, формирование общественного мнения. Все это необходимо для разработки и реализации муниципального проекта любого масштаба.

5. Становление и развитие местного самоуправления на Ставрополье началось с 1996 года. За это время организационно оформлено 304 муниципальных образования, из них 19 городских, 10 поселковых и 275 сельских. Избраны представительные органы и главы муниципальных образований, приняты их уставы. На уровне районов муниципальные образования не создавалисьздесь функционируют государственные территориальные администрации, назначаемые губернатором. Краевым законодательством не решены вопросы взаимоотношений между районными территориальными государственными администрациями и муниципальными образованиями. Это привело к тому, что в нарушение статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решением большинства вопросов местного значении занимаются органы государственной власти.

6. Экономическое обеспечение решений местной власти связано с формированием и исполнением местного бюджета и всеми недостатками существующих межбюджетных отношений. Вероятным направлением решения этих проблем считают переход на принципы бюджетного федерализма. Существенным препятствием в развитии межбюджетных отношений в Ставропольском крае является недостаточно объективное отношение региональных властей к местному самоуправлению. Происходит постоянное изменение нормативов отчислений от регулирующих федеральных и краевых налогов при утверждении муниципальных бюджетов городов, что осложняет выполнение программ их долгосрочного развития и прямо противоречит действующему законодательству. Так, на долю собственных доходов, формируемых муниципальным образованием город Ставрополь, приходилось в разные годы от 17,23% до 41,2%. Собственные доходы — это тот минимум, в пределах которого город по собственному усмотрению реализует свои функции как муниципальное образование. Указанного объема собственных средств явно недостаточно для осуществления полноценного управления муниципальным образованием г. Ставрополь. Однако необходимо отметить, что по исследованиям ученых в муниципальных образованиях других субъектов Российской Федерации наблюдается аналогичное положение.

7. В современных экономических условиях местное самоуправление имеет возможность стимулировать экономическую активность на подведомственной территории путем организации предприятий для развития сферы услуг, необходимых населению.

Кроме этого, стимулом к развитию предпринимательской деятельности могут служить разработка программ и формирование специальных фондов поддержки малого бизнесапроведение конкурсов инвестиционных проектоворганизация в крупных муниципальных ^ образованиях бизнес-инкубаторовупрощение процедур организации и контроля малого бизнесапредоставление налоговых льгот развивающемуся на территории муниципального образования бизнесу и др.

8. Возможным направлением решения проблем межбюджетных отношений можно назвать повышение «прозрачности» бюджетного процесса, использование системы согласительных комиссий и процедур, а также формирование стабильной и более полной системы минимальных социальных стандартов. Произведенные расчеты доказывают, что введение системы планирования муниципального бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволит существенно снизить напряженность в бюджетных взаимоотношениях органов власти.

V* Ставропольского края и города Ставрополя. Помимо прямого экономического эффекта, заключающегося в повышении уровня бюджетной обеспеченности, система социальных стандартов даст множество положительных результатов. Она позволит повысить уровень самостоятельности и независимости муниципальных бюджетов от решений краевых властей, даст возможность планирования на долгосрочную перспективу развития местных сообществ.

9. Как показали расчеты, рост социально-эколого-экономической эффективности всей системы предложенных в диссертационной работе мер составит около 3% в год, что обусловлено, в первую очередь, общим ростом экономических и социальных показателей деятельности муниципальных образований при реализации программ развития местного сообщества.

Научная новизна исследования состоит в разработке проблемы формирования механизма развития экономической основы местного самоуправления. Элементами научного вклада и предметом защиты являются следующие результаты проведенных исследований:

— проведено обобщение и уточнение теоретических положений по формированию экономической основы местного самоуправления, в состав которой предложено включать все те факторы, которые обеспечивают решение местных проблем и социально-экономическое развитие местных сообществ, т. е. экономику муниципального образования в целом. Определено, что наиболее сложными и дискуссионными в связи с этим являются вопросы определения экономически обоснованных границ муниципального образования на селе, имеющие глубокие исторические корни в российской экономике и обществе;

— оценка организационного и правового обеспечения экономической основы местного самоуправления в РФ позволила выявить множественность проблем местной власти и распределения полномочий между уровнями власти в РФ, проявившихся острыми недостатками существующих межбюджетных отношений. При этом одной из важных проблем местного самоуправления является то, что муниципальная собственность не стала до настоящего времени базой для развития местных сообществ (и продолжает терять свои позиции);

— проведение организационно-экономического анализа состояния муниципального управления в регионе и выделение его основных проблем показало, что реально местная власть пока находится в начальной стадии развития и не имеет достаточной экономической базы для решения стоящих пред ней задач;

— выполнена разработка предложений по формированию механизма управления экономическим развитием муниципальных образований региона, включающая методики и технологии, способствующие оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления, эффективному управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством в целом, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований, устойчивому взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— определены пути адаптации бюджетно-финансовой системы местного самоуправления к рыночным условиям, среди которых выделены четыре направления, которые позволят существенно улучшить межбюджетные отношения краевых и муниципальных властей. По степени влияния на достижение результата наиболее действенным из приведенных является введение системы социальных стандартов;

— одним из главных направлений развития экономической основы местного самоуправления признано развитие предпринимательской деятельности в муниципальных образованиях региона, для чего предложен комплекс мер, включая организацию бизнес-инкубаторов, проведение конкурсов на лучший инвестиционный проект, лучшее предприятие, создание и развитие инфраструктурных отраслей экономики на селе и т. п.;

— выполнена разработка методических рекомендаций по оценке необходимости проведения мер по развитию экономических основ местного самоуправления, опирающаяся на систему показателей экономической, экологической и социальной эффективности.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают реальную возможность для совершенствования муниципального управления процессами экономического развития территорий. Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных муниципальных образованиях РФ.

Апробация результатов исследования выполнена через их использование автором при разработке курсов «Муниципальный менеджмент» и «Экономика городского хозяйства» (для специальностей 61 000 «Государственное и муниципальное управление» и 60 800 «Экономика и управление на предприятии (в городском хозяйстве)») в течение 1996 — 2001 г. г. Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на научно-практических конференциях различного уровня: III Всероссийской конференции «Экономика. Управление. Финансы» (г.Тула, 2001 г.), IV и V региональной научно-технической конференции «Вузовская наука — СевероКавказскому региону» (Ставрополь, 2000 и 2001 г. г.), XXX и XXXI научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 1999 и 2000 годы.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 1,4 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Выводы по второй главе.

1. Анализ нормативно-правовой базы функционирования местного самоуправления в РФ показал, что существует много противоречий и недоработок в сфере регулирования экономических отношений муниципальной и государственной власти, что теоретически и практически существенно осложняет развитие финансово-экономической основы муниципальных образований в Российской Федерации.

2. Можно констатировать декларативность многих законодательно установленных обязательств государственной власти перед местным самоуправлением, в том числе таких важнейших из них, как обеспечение экономической самостоятельности и независимости местной власти от государственной, финансовое обеспечение делегированных полномочий и др. Так, действующее бюджетное законодательство, юридически наделив местные бюджеты финансовыми источниками, не позаботилось о том, чтобы эти собственные ресурсы были в наличии у органов местного самоуправления.

3. В Ставропольском крае в целом создана законодательная основа образования и функционирования муниципальной власти, однако непроработанность вопросов межбюджетных отношений и постоянное нарушение установленных федеральным законом правил на региональном уровне приводит к тому, что реальная местная власть пока находится в начальной стадии развития и не имеет необходимой экономической базы для решения стоящих пред ней задач.

4. Становление и развитие местного самоуправления на Ставрополье началось с 1996 года. За это время организационно оформлено 304 муниципальных образования, из них 19 городских, 10 поселковых и 275 сельских. Избраны представительные органы и главы муниципальных образований, приняты их уставы. На уровне районов муниципальные образования не создавалисьздесь функционируют государственные территориальные администрации, назначаемые губернатором.

5. Краевым законодательством не решены вопросы взаимоотношений между районными территориальными государственными администрациями и муниципальными образованиями. Это привело к тому, что в нарушение статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решением большинства вопросов местного значении занимаются органы государственной власти.

6. Складывающиеся межбюджетные отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления не отвечают требованиям законодательства. В подавляющем большинстве муниципальные образования не являются самостоятельными субъектами межбюджетных отношений. Местные налоги и сборы, закрепленные и регулируемые доходы поступают в районные бюджеты.

7. На долю собственных доходов, формируемых муниципальным образованием город Ставрополь, приходилось в разные годы от 17,23% до 41,2%. Собственные доходы — это тот минимум, в пределах которого город по собственному усмотрению реализует свои функции как муниципальное образование. Указанного объема собственных средств явно недостаточно для осуществления полноценного управления муниципальным образованием г. Ставрополь. Однако необходимо отметить, что по исследованиям ученых в муниципальных образованиях других субъектов Российской Федерации наблюдается не лучшее положение.

8. Существенным препятствием в развитии межбюджетных отношений в крае является постоянное изменение нормативов отчислений от регулирующих налогов при утверждении муниципальных бюджетов городов, что осложняет выполнение программ их долгосрочного развития и прямо противоречит действующему законодательству.

3 глава. ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО.

САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Основные элементы управления экономическим развитием муниципальных образований.

Изменения в экономике и обществе России привели к изменениям условий, в которых существует и осуществляет управление местная власть. Эти изменения характеризуются демократизацией политической системы [43,46,56,112] и рыночной системой хозяйствования [55,165]. Как показал анализ, в полной мере они коснулись и муниципальных образований Ставропольского края. Произошедшее увеличение функций, выполняемых муниципальными властями, повлекло за собой увеличение аппарата управления, который стал громоздким и плохо управляемым [78,109,173]. Средств муниципального бюджета на реализацию муниципальных программ развития постоянно не хватает. В этой ситуации стала необходимой разработка системы управления муниципальными образованиями, которая обеспечивала бы не только текущее управление, но и стратегическое управление их развитием.

В условиях существовавшей ранее административной системы имело место директивное перспективное планирование показателей экономического и социального развития городов, районов на основе общесоюзных социальных нормативов и межотраслевого баланса экономики. Эти функции реализовывались Госпланами и плановыми комиссиями регионов, городов и районов [127]. За прошедшие 15 лет свернуты серьезные исследования в области стратегического планирования и управления [96,146,159].

Переход от административной экономики к рыночной, приватизация государственных предприятий, кризис национальной экономики России, изменение политической системы и демократизация общества привели к ослаблению централизованного управления городами, районами и другими муниципальными образованиями, что, в свою очередь, определило ориентацию на краткосрочные решения. Выбор конкретной стратегии развития муниципального образования означает, что из всех возможных путей развития и способов действия, открывшихся перед ним, решено выбрать одно направление, в котором он и будет развиваться. Без стратегии нет продуманного плана действий, нет путеводителя, нет единой программы достижения желаемых результатов.

Стратегия — это план действий, разработанный, исходя из реальных возможностей муниципального образования, опирающийся на глубокий анализ прошлых результатов, внешней и внутренней среды, с учетом прогноза их изменения в будущем и направленный на достижении главных целей местного самоуправления и его миссии.

Стратегия развития муниципального образования должна базироваться на теории программно-целевого управления и предусматривать постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения — количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития города [159].

Цель — это идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности человека. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года.

Цель имеет качественный измеритель и должна конкретизироваться в реальные задачи с помощью критериев эффективности ее достижения. Практическое значение имеет декомпозиция целей управления муниципального образования по уровням управления. В качестве глобальной цели I уровня можно принять следующую — полное материальное благосостояния и всестороннее развитие личности населения муниципального образования. Глобальная цель II уровня разделяется на шесть основных стратегических целей в зависимости от сфер деятельности (макроподсистем): градостроительная, производственная, агропромышленная, социальная, экономическая и управленческая цели.

В зависимости от характеристики муниципального образования на первый план могут выходить те или иные цели, однако всегда они должны работать в комплексе на общую глобальную цель. Особо следует остановиться на сущности экономической цели, которая состоит в общем и целом в необходимости соблюдения пропорций планомерного развития муниципального образования на основе максимизации доходов бюджета, роста чистой прибыли предприятий, эффективного использования муниципального имущества, роста инвестиций, развития рыночных институтов и малого предпринимательства на территории муниципального образования.

Планирование целей целесообразно осуществлять во всех временных горизонтах (25 лет, 10 лет, 5 лет, 1 год) с использованием трех основных методов планирования: директивное планирование («сверху»), индивидуальное планирование («снизу»), комбинированное («сверху — вниз»). Методика программно-целевого управления позволяет проводить декомпозицию глобальных целей муниципального образования до конкретных критериев качества жизни населения (около 100 критериев). Исходными данными для формирования целей являются [159]:

• социально-экономическое положение муниципального образования;

• общая схема декомпозиции целей развития;

• схема классификации стратегических целей развития;

• схема взаимосвязи макроподсистем муниципального образования;

• классификация целей организации;

• схема декомпозиции целей человека;

• схемы классификации критериев эффективности по макроподсистемам.

Муниципальное образование как объект стратегического управления имеет свои специфические особенности, которые определяются тем, какая территория и населенные пункты входят в его состав. С позиции системного подхода муниципальное образование как объект стратегического управления можно рассмотреть в виде совокупности шести взаимосвязанных макроподсистем: местное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образованияпроизводственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (кроме АПК), производящие валовой продуктагропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник богатствасоциальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образованияфинансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде местного бюджетауправленческая сфера, включающая совокупность муниципальных органов власти и контроля.

Цель разработки стратегии развития муниципального образования заключается в поиске источников эффективности и повышения уровня его социально-экономического развития на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан.

В теории стратегического управления на местном уровне получили развитие две основные концепции [159]: традиционная концепция, заключающаяся в централизованном планировании отраслей и пропорций народного хозяйства на основе межотраслевого баланса и минимальных потребностей населения. При переходе к рыночной экономике традиционная концепция оказалась мало пригодна, однако она продолжает доминировать в практической работе администраций муниципальных образованийсоциальная концепция базируется на повышении уровня социально-экономического развития муниципального образования на основе % роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан по критерию качества жизни населения.

Принципиальные отличия социальной концепции от традиционной заключаются в примате социальных и материальных потребностей человека над производственными, постановке стратегических целей и оценке степени их достижения по критерию качества жизни населения, альтернативности вариантов развития муниципального образования в зависимости от геополитической обстановки и влияния внешней и внутренней среды.

Любая стратегия реализуется как через запланированные действия, так и предусматривает возможность необходимых поправок, т. е. ее можно определить как направление действий, но не перечень конкретных действий. ^ Осуществление процесса стратегического управления происходит в несколько взаимосвязанных этапов:

— исследование внешней и внутренней среды муниципального образования;

— определение основных ориентиров муниципального образования;

— разработка возможных вариантов стратегии на основе предыдущих этапов,.

— выбор одного из вариантов и формирование собственной стратегии;

— реализация стратегического планаоценка результатов деятельности и изменение стратегического плана или методов его реализации.

Очень многие факторы оказывают влияние на определение стратегии организаций. Взаимодействие этих факторов носит специфический характер для каждого муниципального образования и всегда изменяется во времени. Факторы, определяющие стратегию, всегда отличаются один от другого, и, как правило, очень сильно. Поэтому очень важно прежде чем начать выбор стратегии обязательно проанализировать внешнюю и внутреннюю среду муниципального образования. В противном случае разработанная стратегия может оказаться нежизнеспособной.

Одним из самых значимых условий развития муниципального образования является взаимосвязь с внешней средой. Муниципальные образования зависимы от внешней среды, как в отношении большого числа ресурсов, так и в отношении потребителей, пользователей результатами, которых они стремятся достичь.

Существует несколько распространенных методов анализа и оценки внешней среды. Среди них, самым приемлемым для наших условий, по нашему мнению является метод «5*5», для определения наиболее значимых элементов внешней среды, который был предложен в 1984 г. А. Х. Месконом. Проведя анализ внешней среды и получив данные о факторах, которые представляют опасность или открывают новые возможности, далее надо с использованием приемов SWOT — анализа оценить: обладает ли муниципальное образование внутренними силами, чтобы воспользоваться возможностями, и какие внутренние слабости могут осложнить будущие проблемы, связанные с внешними опасностями. Этому служит анализ самых слабых сторон муниципального образования.

Очевидно, что в процессе разработки стратегии критерием выбора альтернатив должно быть то, что в муниципальном образовании делается особенно хорошо. Следует избегать построения стратегии на основе видов деятельности, которыми в муниципальном образовании предприятия и организации не занимались.

Кратчайший путь к достижению успеха лежит через те виды деятельности, в которых предприятия и организации муниципального образования зарекомендовали себя лучше всего, а соперники не обладают достаточным опытом и не смогут развиться иначе за счет высоких затрат или в течении длительного периода. Даже если предприятия и организации не обладают никакими преимуществами, администрация муниципального образования должна разработать стратегию на основе имеющихся ресурсов и опыта, а не дожидаться, когда такие преимущества выявятся для построения стратегии. Последнее высказывание, на наш взгляд, особенно актуально для современных условий российской экономики.

Важным аспектом реализации выбранной стратегии выступает ее эффективная организация, что является непосредственной задачей региональных органов власти. Можно спланировать и разработать массу программ, концепций, стратегий с учетом имеющихся финансовых возможностей, но ни одна из них не будет реализована без эффективного управления на муниципальном уровне.

Муниципальные органы в системе управления представляют собой ничто иное, как организацию, эффективность работы которой зависит от состояния ее внутренних переменных (целей, структуры, задач, технологии, персонала). Наиболее уязвимыми переменными муниципального управления в Ставропольском крае выступают технологии и персонал. На основе проведенного анализа можно сформулировать основные факторы, обеспечивающие механизм совершенствования муниципального управления в Ставропольском крае:

• создание отделов (управлений) развития и маркетинга;

• введение системы количественных и качественных показателей по оценке эффективности работы муниципальных органов власти;

• совершенствование кадрового состава с упором на приобретение опыта и навыков в области современного консалтинга, менеджмента, информационных технологий;

• организация взаимосвязанной работы по реализации стратегии с региональными органами власти;

• усиление взаимодействия с деловым сообществом муниципального образования, представителями науки, специалистами в области консалтинга;

• обеспечение специалистов современными информационными технологиями и программными продуктами с целью повышения производительности и эффективности труда;

• активное внедрение процедур стратегического менеджмента в работу специалистов.

Комплексное моделирование системы управления развитием муниципального образования является сложной научной проблемой, пока не решенной стратегическим менеджментом. Система многоуровневого государственного управления (федерального, регионального, муниципального) и сочетания ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) весьма сложна и противоречива, а ее закономерности до конца не раскрыты теорией государственного и муниципального управления. Вместе с тем, возможно моделирование отдельных элементов системы управления развитием муниципального образования там, где эти закономерности раскрыты, имеется нормативная база и методика исследования.

Основными задачами создания принципиально новой системы управления социально-экономическим развитием муниципального образования являются:

• совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления, позволяющей закрепить организационно-управленческие основы построения системы органов местного самоуправления муниципального образования для обеспечения его устойчивого социально-экономического развития,.

• выработка механизма эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ,.

• выработка рекомендаций, методик и технологий, способствующих оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления, эффективному управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством в целом, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований, устойчивому взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышению качества профессиональной подготовки муниципальных служащих, Ш • обеспечение создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, обеспечивающей участие последнего в местном самоуправлении и контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления,.

• создание условий для формирования и реализации инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Взаимоотношения местных и краевой администраций нуждаются в упорядочивании. Это возможно посредством генерального соглашения, заключенного первоначально на срок избрания губернатора и мэра (главы муниципального образования). В ходе реализации данного соглашения неизбежны определенные корректировки, направленные на уточнение механизмов сотрудничества, а также на конкретизацию процедур утверждения определенных документов. Между краевым законодательным собранием и городской думой (представительным органом местного самоуправления) также целесообразно заключение генерального соглашения на срок работы этих органов законодательной власти. Базовыми положениями генерального соглашения на примере муниципального образования города Ставрополя должны быть: твердые нормативы отчислений в муниципальный бюджетперечень земельных участков и объектов недвижимости, включая Щ сервитута, расположенные на территории г. Ставрополя и находящиеся в краевой собственностидоля участия краевого и муниципального бюджетов в финансировании общественных услуг, осуществляемых на территории г. Ставрополясогласованная программа правоохранительной деятельности (милиция, ГИБДД, РУБОП, приставы и др.) — согласованные программы развития социальной сферы (образование, здравоохранение, культура и искусство, социальная политика) — согласованная программа развития краевого и городского хозяйства (охрана окружающей среды, общественный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, природные ресурсы и др.) — формы участия региональных властей в рассмотрении и реализации крупных инвестиционных проектов, осуществляемых на территории г. Ставрополяпроцедура оказания финансовой и материальной поддержки со стороны региональных властей в случае наступления чрезвычайных ситуацийобязательства городских властей в случае возникновения критических ситуаций на территории Ставропольского края.

Своеобразие современного управления территориями заключается в том, что властные структуры, вырабатывающие и осуществляющие управляющие воздействия, стремятся в своей работе к определенной автономности. Решением проблемы подобного государственного устроения может стать Координационный Совет, включающий в себя чиновников краевой, городской администрации, а также представителей структур федерального управления.

Особое значение имеет создание с участием первых лиц города и края (или их первых заместителей), а также с участием заместителя полномочного представителя Президента по Южному федеральному округу Консультационного Совета по выработке стратегии промышленного развития и развитию институциональных образований.

Состав, полномочия и ответственность Координационного Совета утверждаются городской думой и краевым законодательным собранием, согласовываются с руководителями властных структур федерального подчинения. Цель создания Координационного Совета — гармонизация управляющих воздействий властных структур различной подчиненности, аккумуляция усилий при решении трудных задач и профилактика кризисных явлений в соответствующих, сферах жизнедеятельности города.

Для согласования действий подразделений Администрации города, а также для профессионального решения вопросов управления развитием города необходимо создание постоянных Тематических комиссий.

Схематично модель участия различных субъектов в разработке Концепции социально-экономического развития и сам процесс разработки представлен на рисунке 3.1. Одной из целей Концепции является расширение участия жителей в управлении городом, осознание ими своей ответственности за ситуацию в городе. Мероприятия, разработанные в рамках реализации Концепции, будут иметь обязательный характер для органов городского самоуправления и рекомендательный характер для всех заинтересованных организаций и граждан.

Гласность и открытость в разработке и реализации Концепции социально-экономического развития, широкое участие в этом процессе всех слоев населения города делают ее продуктом общественного согласия, партнерства властей населения и бизнеса. В этом залог его успеха и соответствия потребностям жителей муниципального образования.

Решение вопросов по информационному и методическому обеспечению деятельности Координационного Совета и Тематических комиссий, а также по непосредственному текущему управлению развитием, возможно через создание в структуре администрации города подразделения, реализующего управление развитием и обеспечивающее процесс подготовки решений в этом направлении. Таким подразделением может стать Управление устойчивого развития (УУР). Оно должно обеспечить как стратегическое планирование развития территории, так и городской (экономический и политический) маркетинг, прогнозирование и экономический анализ, формирование общественного мнения.

Согласование утверждение.

Дискуссии отбор идей, согласование.

Опросы, анкетирование, разработка проектов.

Общественное обсуждение.

Предприниматели, руководители предприятий.

Рис 3.1. Модель участия в разработке и реализации Концепции социально-экономического развития.

Все это необходимо для разработки и реализации любого проекта городского масштаба.

Структурно УУР должно быть построено с учетом обеспечения реализации планирования социально-экономическим развитием города в администрации (Приложение 3). Учитывая это, УУР должно состоять из трех отделов, осуществляющих экономический и социально-политический анализ и, собственно, планирование социально-экономическим развитием города. Одновременно сотрудники управления должны выступать менеджерами проектов, разрабатываемых и реализуемых по указанию главы местного самоуправления. В г. Ставрополе, например, за основу формирования УУР развития может быть взято существующее подразделение администрацииУправление экономического анализа и инвестиционной политики.

Деятельность УУР по текущему управлению развитием должна основываться на следующих принципах:

• принцип комплексности — действия направляются на решение проблемы, а не на исполнение отдельных функций, и определяют поведение исполнителей проекта от разработки до полной реализации;

• принцип персональной ответственности за решение проблемыпо каждому проекту определяется ответственное лицо, полностью отвечающее за реализацию проекта, менеджера проекта, на которого возложены функции подготовки решений и контроля за их исполнением;

• принцип разнесении ответственности лиц, разрабатывающих проекты, и исполнителей;

• принцип непосредственного участии менеджера проекта в процессе стратегического планирования. Это позволяет трансформировать выработанные стратегии в проект.

Деятельность УУР включает в себя процессы разработки и реализации программ и проектов экономического развития. Их разработка начинается с получения задания на решение проблемы, которое определяется программой социально-экономического развития. Далее менеджер проекта наделяется определенным статусом и правами, необходимыми для успешной подготовки и реализации проектов. По инициативе менеджера формируются динамически меняющиеся рабочие и экспертные группы, привлекаемые им к разработке и оценке проектов. В проектах могут быть выделены подпроекты, требующие отдельной проработки.

Разработанный проект после утверждения главой администрации обретает статус нормативного акта и принимается к исполнению.

Механизмы реализации и контроля по каждому конкретному проекту определяются в проекте при его разработке. Контроль за исполнением проектов и право инициативы по коррекции возлагаются на менеджеров проектов. В процессе реализации проектов достигается самая важная цель процесса управления муниципальным образованием — расширенное воспроизводство его потенциала. Если принятые механизмы обеспечивают прирост потенциала, то механизмы выбраны правильно и муниципальное образование развивается, если нет — требуется корректировка механизмов. Контроль за исполнением решений осуществляется через систематический мониторинг за муниципальными ресурсами.

3.2. Адаптация бюджетно-финансовой системы муниципальных образований к рыночным условиям.

Процессы совершенствования межбюджетных отношений муниципального образования не могут не затрагивать уровень субъекта Российской Федерации. И именно от действий региональных властей во многом зависит эффективность и результативность реформирования межбюджетных отношений [ 131,162].

Задача региональных органов власти заключается в том, чтобы в условиях действующего федерального законодательства и с учетом перспектив его развития построить систему межбюджетных отношений так чтобы, во-первых, обеспечить максимально возможное воплощение изложенных принципов межбюджетных отношений, а во-вторых, учесть при этом местную и региональную специфику.

В этой связи на уровне субъекта РФ следует:

1. Провести в соответствии с федеральным законодательством четкое разграничение расходных полномочий между региональным и местным уровнем.

2. Предоставить местным органам власти возможности самостоятельно формировать свой бюджет. В первую очередь необходимо отказаться от практики нарушения федерального законодательства и установить на долговременной основе нормативы отчислений от федеральных налогов. Это даст возможность муниципальным образованиям планировать свою деятельность в долгосрочной перспективе, а значит, будет способствовать развитию муниципального образования. Кроме того, органы власти субъекта должны оказать местным властям содействие в изыскании дополнительных источников доходов муниципальных бюджетов.

3. Отказаться от введения региональных нормативов расходов, обязательных для исполнения властями местного уровня, без передачи на местный уровень соответствующего финансирования. Четкое законодательное закрепление механизмов передачи для исполнения государственных полномочий, позволит решить существенную часть проблем во взаимоотношениях региональных и местных властей.

4. Перевести отношения с местными органами власти по поводу представления финансовых ресурсов на формализованную основуиспользовать простые, ясные, четкие и прозрачные методы распределения финансовой помощиотказаться от практики согласования бюджетных параметров, которая ставит в зависимость органы местного самоуправления от решений региональных властей.

5. Установить четкие требования по исполнению закона о бюджетеотказаться от практики предоставления финансовой помощи, не заложенной в законе о бюджете.

6. Обеспечить заинтересованность местных органов власти в расширении собственной доходной базы бюджетаотказаться от практики «наказания» местных органов власти за рост бюджетных доходов.

Как видно, все эти мероприятия направлены на стимулирование развития доходной базы бюджета муниципального образования и не требуют от региональных властей разработки специальных дополнительных мер по совершенствованию межбюджетных отношений. Таким образом, самым главным направлением совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации является четкое соблюдение федерального и регионального законодательства.

Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне предполагает выработку соответствующей системы мер, определяющих формирование реальной независимости местного самоуправления.

Прежде чем рекомендовать проведение каких-либо действий, направленных на совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне необходимо отметить определенную особенность сложившейся ситуации. Местные органы власти в наибольшей степени заинтересованы в скорейшем проведении реформы межбюджетных отношений, которая повысит уровень самостоятельности местных бюджетов и будет способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления в нашей стране.

Но, с другой стороны, законодательно закрепленный правовой статус местных органов власти в сфере межбюджетных отношений не позволяет муниципальным образованиям хоть сколько-нибудь существенно повлиять на этот процесс. Выдержки из Бюджетного Кодекса о правах органов власти всех уровней, приведенные в приложении, являются тому подтверждением (прил.4.).

Таким образом, в распоряжении местных органов власти для совершенствования межбюджетных отношений остается лишь небольшой арсенал средств. Причем, практически все эти средства являются косвенными и не могут напрямую повлиять на этот процесс.

В аналогичной ситуации находятся органы власти города Ставрополя. С одной стороны неурегулированность межбюджетных отношений существенно осложняет деятельность местных органов власти и порождает ежегодные конфликты, а с другой стороны городские власти не обладают необходимыми полномочиями для самостоятельного урегулирования конфликтов.

В настоящее время межбюджетные отношения краевых и муниципальных властей представляют собой клубок различных по характеру проблем: экономических, политических, правовых и методологических. Для их устранение необходимо проведение мероприятий, направленных на: укрепление доходной базы и снижение расходной части муниципальных бюджетоввведение полной системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для расчета муниципального бюджетасоздание согласительной Комиссии по вопросам межбюджетных отношенийповышение прозрачности бюджетного процесса на основе системы раскрытия информации.

В таблице 3.1 представлено соотношение предложенных мероприятий и проблем, которые они призваны решить.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам выполненных исследований автором сделаны следующие выводы.

1. Развитие местного самоуправления в России — это объективная необходимость, обусловленная совокупностью факторов. Основными из них являются следующие:

— преобразование системы управления российским обществом и государством в направлении демократизации всех сфер жизни, необходимость обеспечения равноправного и реального участия населения России в управлении ее развитием;

— важность повышения деловой активности местных сообществ и всего дееспособного населения для преодоления иждивенческих настроений и использования внутренних резервов развития муниципальных образований;

— необходимость подъема национальной экономики, повышения эффективности ее функционирования на основе существенного экономического развития местных сообществ как субъектов экономической деятельности, поведение которых определяется условиями рынкаопределяющая роль местного самоуправления в повышении инвестиционной привлекательности местных сообществ, развитии предпринимательской деятельности, улучшении условий жизни населения муниципальных образований.

2. В современной управленческой литературе недостаточно обоснованно трактуется термин «экономическая основа местного самоуправления», поскольку при рассмотрении ее составляющих останавливаются только на непосредственно используемых местной властью ресурсах — муниципальной собственности, местном бюджете, государственной собственности, переданной в управление местной власти. В то время как реальную экономическую основу для решения проблем местного сообщества составляют все экономические субъекты территории муниципального образования. В настоящее время очень важно перенесение акцента внимания местной власти с местного бюджета и муниципальной собственности на развитие экономики территорий, что является движущей силой роста благосостояния общества и ключом к решению многих накопившихся экономических и социальных проблем.

3. Анализ нормативно-правовой базы функционирования местного самоуправления в РФ показал, что существует много противоречий и недоработок в сфере регулирования экономических отношений муниципальной и государственной власти, что теоретически и практически существенно осложняет развитие финансово-экономической основы муниципальных образований в Российской Федерации. Можно констатировать декларативность многих законодательно установленных обязательств государственной власти перед местным самоуправлением, в том числе таких важнейших из них, как обеспечение экономической самостоятельности и независимости местной власти от государственной, финансовое обеспечение делегированных полномочий и др.

4. При анализе видов экономической деятельности местного самоуправления отмечена множественность интересов, которые затрагиваются решениями местной власти. Необходимо не только обеспечивать рост доходных источников бюджета, но и развивать экономику муниципального образованияпривлекать инвестиции, стимулировать развитие малого предпринимательства, расширять рынки сбыта местной продукции. Обеспечить экономическое развитие местного самоуправления возможно с использованием методов стратегического программного управления, включая разработку концепции, комплексных программ социально-экономического развития, а также их составляющих — отдельных функциональных и отраслевых программ и проектов. Решение вопросов по информационному непосредственному текущему управлению развитием, возможно через создание в структуре администрации более или менее крупного муниципального образования подразделения, реализующего управление развитием и обеспечивающее процесс подготовки решений в этом направлении (например, управление устойчивого развития). Оно должно обеспечить как стратегическое планирование развития территории, так и муниципальный (экономический и политический) маркетинг, прогнозирование и экономический анализ, формирование общественного мнения. Все это необходимо для разработки и реализации муниципального проекта любого масштаба.

5. Становление и развитие местного самоуправления на Ставрополье началось с 1996 года. За это время организационно оформлено 304 муниципальных образования, из них 19 городских, 10 поселковых и 275 сельских. Избраны представительные органы и главы муниципальных образований, приняты их уставы. На уровне районов муниципальные образования не создавалисьздесь функционируют государственные территориальные администрации, назначаемые губернатором. Краевым законодательством не решены вопросы взаимоотношений между районными территориальными государственными администрациями и муниципальными образованиями. Это привело к тому, что в нарушение статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решением большинства вопросов местного значении занимаются органы государственной власти.

6. Экономическое обеспечение решений местной власти связано с формированием и исполнением местного бюджета и всеми недостатками существующих межбюджетных отношений. Вероятным направлением решения этих проблем считают переход на принципы бюджетного федерализма. Существенным препятствием в развитии межбюджетных отношений в Ставропольском крае является недостаточно объективное отношение региональных властей к местному самоуправлению. Происходит постоянное изменение нормативов отчислений от регулирующих федеральных и краевых налогов при утверждении муниципальных бюджетов городов, что осложняет выполнение программ их долгосрочного развития и прямо противоречит действующему законодательству. Так, на долю собственных доходов, формируемых муниципальным образованием город Ставрополь, приходилось в разные годы от 17,23% до 41,2%. Собственные доходы — это тот минимум, в пределах которого город по собственному усмотрению реализует свои функции как муниципальное образование. Указанного объема собственных средств явно недостаточно для осуществления полноценного управления муниципальным образованием г. Ставрополь. Однако необходимо отметить, что по исследованиям ученых в муниципальных образованиях других субъектов Российской Федерации наблюдается аналогичное положение.

7. В современных экономических условиях местное самоуправление имеет возможность стимулировать экономическую активность на подведомственной территории путем организации предприятий для развития сферы услуг, необходимых населению.

Кроме этого, стимулом к развитию предпринимательской деятельности могут служить: разработка программ и формирование специальных фондов поддержки малого бизнесапроведение конкурсов инвестиционных проектоворганизация в крупных муниципальных образованиях бизнесинкубаторовупрощение процедур организации и контроля малого бизнесапредоставление налоговых льгот развивающемуся на территории муниципального образования бизнесу и др.

8. Возможным направлением решения проблем межбюджетных отношений можно назвать повышение «прозрачности» бюджетного процесса, использование системы согласительных комиссий и процедур, а также формирование стабильной и более полной системы минимальных социальных стандартов. Произведенные расчеты доказывают, что введение системы планирования муниципального бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволит существенно снизить напряженность в бюджетных взаимоотношениях органов власти Ставропольского края и города Ставрополя. Помимо прямого экономического эффекта, заключающегося в повышении уровня бюджетной обеспеченности, система социальных стандартов даст множество положительных результатов. Она позволит повысить уровень самостоятельности и независимости муниципальных бюджетов от решений краевых властей, даст возможность планирования на долгосрочную перспективу развития местных сообществ.

9. Как показали расчеты, рост социально-эколого-экономической эффективности всей системы предложенных в диссертационной работе мер составит около 3% в год, что обусловлено, в первую очередь, общим ростом экономических и социальных показателей деятельности муниципальных образований при реализации программы развития местного сообщества.