Основные направления иммиграционной политики в рамках Европейского Союза: Проблемы и перспективы

Социально-экономические и политические перемены, произошедшие в мире за последние годы, актуализировали целый ряд феноменов и процессов, характеризуемых сегодня как неотъемлемые составляющие глобализации. Одним из таких процессов стала интенсификация международной миграции населения. Как известно, с иммиграцией связана история становления и развития не только отдельных стран, но и целых континентов (например, Северной Америки в лице США и Канады). Во второй половине XX в. — начале XXI в. эмиграционные и иммиграционные процессы оказалась в центре внимания в силу значимости и масштабов их непосредственного и опосредованного влияния на политическую, экономическую и социально-культурную жизнь как стран продуцирующих эмиграционные потоки, так и стран, принимающих иммиграционные потоки. Последние, как свидетельствует мировой опыт, оказывают самое серьезное влияние на демографическую и этническую ситуацию в принимающих иммигрантов странах. Все более приобретая характер крупномасштабного процесса (динамику возрастания доли иммигрантов в общем приросте населения ЕС см. в Приложении Г), иммиграция не может не стать объектом политического контроля и управления. Это означает, что политические процессы в принимающих странах с неизбежностью захватывают широкий круг вопросов связанных с иммиграцией, а иммигранты, в свою очередь, сами превращаются в активных участников политических процессов.

В преломлении сказанного сквозь призму темы данного диссертационного исследования, т. е. проблематики иммиграционной политики стран Европейского союза (ЕС), актуальность диссертации конкретизируют следующие соображения.

I. В целом, иммиграционные проблемы стали в европейских странах на повестку дня в качестве одного из наиболее актуальных вопросов социально-экономического, культурного и политического развития. По мере углубления и расширения процессов глобализации и интеграции Европа (как и весь мир) столкнулась с новой проблемой — прогрессирующим увеличением иммиграционных потоков в страны, всегда бывшими «эмиграционными» и не сталкивавшимися с вопросом принятия, размещения и адаптации значительного количества иммигрантов. В первую очередь это коснулось стран Западной Европы, а в последние полтора десятилетия — также и стран Восточной Европы, включая Россию. При этом усложнился состав и характер иммиграционных потоков: иммиграция перестала быть преимущественно добровольным явлением, и появилась масштабная категория иммигрантов по принудительным и вынужденным причинам, порожденная экономическими кризисами, локальными военными конфликтами, геноцидом или репрессиями.

Перед принимающими иммигрантов странами встаёт целый комплекс проблем, связанный с экономическим обеспечением вновь прибывающих, их интеграцией в новые социальные и политические условия, особое значение принимают проблемы толерантности (прежде всего, национальной и религиозной), соблюдения прав человека и обеспечения национальной безопасности. Появляются новые феномены социально-политической жизни, связанные с присутствием в стране иммигрантов: районы компактного проживания иммигрантов определенной национальности, партии с антииммигрантскими программами и избирательными платформами, появление «этнических» сфер занятости в легальной и «теневой» экономике, введение билингвизма в образовательных учреждениях и местах общественного пользования и т. п.

II. Государства-члены Европейского союза в начале XXI века оказались перед лицом нескольких проблем глобального характера. Из них, по крайней мере, две имеют прямое отношение к формированию сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия.

Во-первых, наднациональный характер интеграции становится вызовом национальной идентичности и суверенности государств, так как устанавливается биполярная структура власти на европейском уровне, внутри которой институты ЕС и государства-члены делят полномочия.

Во-вторых, иммиграция лиц в страны Европы из других государств и частей света, а также нелегальная перевозка наркотиков, распространение терроризма — явления, зачастую связанные между собой, — требуют адекватного подхода со стороны Евросоюза, способности обеспечить безопасность граждан в рамках единого рынка, и в то же время соблюсти права выходцев из третьих стран, проживающих легально в государствах ЕС.

III. В условиях постоянного миграционного притока конкуренция за ресурсы — в широком смысле слова — присутствует постоянно. Соответственно, столь же постоянно воспроизводится межэтническая напряженность. Отрицательное отношение к иммиграции нередко ассоциируется с проявлениями национализма и расизма, что дает огромное множество поводов для спекуляций.

Рубеж столетий отмечен небывалым взлетом популярности ультраправых партий во многих европейских странах. С 1995 по 2001 г. резко возросла доля избирателей, поддержавших эти партии на общенациональных выборах. 2002;й год принес особенно примечательные «неожиданности»: в конце апреля на президентских выборах во Франции лидер Национального фронта Ж.-М. Ле Пен, чья поддержка со стороны избирателей устойчиво росла на протяжении всех последних лет получил 16,9% голосов, опередив одного из фаворитов президентской гонки, действовавшего премьер-министра, социалиста Л. Жоспена, и вышел во второй тур выборов. Лишь стихийное объединение левых и центристских сил помешало дальнейшим успехам Ж.-М. Ле Пена, потерпевшего во втором туре сокрушительное поражение от Ж.Ширака. В тот же период в Нидерландах консервативный блок П. Фортайна (жестоко убитого 6 мая 2002 г. менее чем за неделю до всеобщих выборов), выступавший с программой, включавшей в себя требования насильственной интеграции иммигрантов в европейскую среду, прекращения практики принятия беженцев и предоставления политического убежища гражданам других стран, победил в ряде ключевых регионов страны и сформировал вторую по численности депутатскую фракцию в парламенте. Основания для дальнейшего роста влияния националистических сил в Европе отнюдь не исчезли, а готовность демократических сил открыто обсуждать существующие проблемы не стала большей1.

Именно поэтому важно методологически последовательно и убедительно сформулировать возражения против эскалации иммиграции в границы различных стран и регионов, включая, естественно, и европейский регион как самый продвинутый в интеграционном плане, отделив эти возражения от агрессивных заявлений националистического толка.

VI. С усилением интеграции, обеспечением свободы перемещения людей и капиталов через границы стран ЕС, в странах Северной Европы наблюдается насыщение стран рабочими-иммигрантами. Соответственно, миграционная политика этих стран в той или иной степени ориентирована на закрытие границ и непринятие новых иммигрантов. В то же время страны Южной Европы, которые всегда были донорами рабочей силы, — сами столкнулись с необходимостью её импорта.

С позиций либерализма практически невозможно последовательно и непротиворечиво обосновать претензии иммигрантских сообществ на ту роль, которую они стремятся играть в политической и социальной жизни принявших их стран. Исторически любое общество, принимающее в свои ря.

1 Вспышка насилия в этнических пригородах крупных городов Франции в конце октября-начале ноября 2005 г. вновь высветила эту проблему. Насколько она серьезна, можно судить, например, по высказываниям лидера националистического ультраправого Национального фронта Жан-Мари Ле Пена, который в интервью российским «Известиям» заявил, что угроза гражданской войны во Франции вполне реальна. «Главная проблема, — сказал Ли Пен, — заключается в массовой арабско-африканской иммиграции. Если каждый год пускать в страну сотни тысяч иммигрантов, они неизбежно объединятся по расовому, племенному и религиозному признаку. На месте немцев, итальянцев и испанцев я был бы крайне обеспокоен». См. об этом подробнее: Ю.Коваленко. «Я не исключаю, что уже завтра произойдут теракты». Интервью с Жан-Мари Ле Пеном.// Известия. 9 ноября, 2005. С. 4. ды новых членов, обладало всем набором возможностей предоставлять им определенные права и возлагать на них соответствующие обязанности. Если же сложившаяся в обществе система ценностей размывается, это чревато ростом социальной напряженности и, в конечном счете, дезинтеграцией самого общества, что в равной степени негативно скажется как на его исконных гражданах, так и на иммигрантах. Поэтому растет значение тех более авторитарных и консервативных установлений и ограничений, которые обязательны для выполнения и соблюдения всеми, кто находится на территории той или иной страны — вне зависимости от того, является ли он ее гражданином, и, тем более, вне зависимости от его национальности, вероисповедания и культурных ценностей. Высказываются мнения, что Запад подошел к тому пределу, за которым необходима новая редакция Декларации прав человека и гражданина. В европейских странах, где традиции нации-государства наиболее прочны, и где значительная доля иммигрантов не растворяется в массе граждан в ходе поспешной натурализации, мнение о том, что вызываемая иммиграцией напряженность достигла неприемлемого уровня, получило аргументы в ходе событий во Франции в октябре-ноябре 2005 г., когда волна насилия захлестнула этнические гетто в пригородах Парижа и других крупных городах страны.

Подобного рода настроения вносят сомнения и разногласия в представления о правах человека, нередко трактуемых односторонне и с оттенком спекулятивности. Так, тезис о праве человека на свободу передвижения и выбор места жительства приводится обычно для обоснования неправомерности действий, ограничивающих иммиграцию. Безусловно, это право относится к числу фундаментальных. Однако свобода передвижения не означает свободы обретения гражданских правследует четко разграничивать право пребывания и претензии на включенность в обществолюбые аргументы, приводимые сторонниками свободы передвижения, не принимают во внимание принципов гражданства: только принадлежащие к нации обладают всеми правами и возможностями, равно как и исполняют всю совокупность обязательств, порождаемых статусом гражданина. Именно поэтому сторонники массированной иммиграции и открытости должны найти ответы на фундаментальный вопрос о том, почему права иммигрантов должны быть приоритетными по отношению к правам местных жителей или хотя бы равными им.

Отмеченные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, подчеркивают его связь с современностью и практическое значение.

Главные элементы научной новизны диссертационной работы определены следующими моментами:

— логически выстроенный алгоритм исследования позволил не только раскрыть особенности политико-иммиграционного процесса в «большой Европе» в их сложной причинно-следственной связи, но и, в определенной степени, конкретизировать такой аспект проблемы, как защита прав человека, уточнить наиболее существенные аспекты комплекса взаимозависимостей и взаимосвязей между иммиграционной политикой ЕС и другими его ключевыми внутренними и внешними сферами.

— иммиграционная политика стран Евросоюза рассматривается в контексте глобальных тенденций и расширения ЕС с учетом, с одной стороны, единства мер безопасности и создания благоприятных условий для легальных иммигрантов и, с другой стороны, дифференцированности позиций отдельных стран и необходимости унификации институтов иммиграционной политики ЕС;

— осуществлены детальный анализ и обобщение опыта оптимизации сферы иммиграционной политики одной из ведущих стран ЕС (Испании), выделены наиболее существенные характеристика этого опыта.

Объект диссертационного исследования — общественные политические отношения, возникающие в процессе современной миграции.

Предмет диссертационного исследования — комплекс теоретических и практических положений, на которых основана современная иммиграционная политика стран Европы, а также практика толкования и применения норм действующего законодательства ЕС, регулирующего данные отношения.

Целью диссертации является комплексный теоретико-прикладной анализ иммиграционной политики европейских стран.

Для достижения указанной цели в работе поставлены три взаимосвязанных блока исследовательских задач, а именно:

— дать общую характеристику регионального измерения иммиграционных процессов в современных условиях глобализации на примере ЕС, кратко изложить теоретические основы изучения и выработки иммиграционной политики, определить круг внутренних и внешних проблем, генерируемых этими процессами как в отдельных странах, так и в масштабе всего ЕС в целом;

— проанализировать и обобщить ход и результаты эволюции иммиграционной политики европейских стран, раскрыть ее нормативно-правовую и институциональную базу, дать общую оценку эффективности и выявить основные особенности и тенденции деятельности ЕС и его отдельных стран-членов в сфере регулирования иммиграционных потоков;

— рассмотреть работу общеевропейских политических и правовых механизмов иммиграционной политики на конкретных ее направлениях (борьба с нелегальной иммиграцией, регулирование трудовой миграции, оптимизация процесса социальной адаптации иммигрантов и др.), а также на примере одной из ведущих стран ЕС (в данном случае — Испании, как наиболее изученной диссертантом);

— раскрыть взаимосвязь и взаимозависимость иммиграционной политики, внешней политики и политики безопасности в рамках ЕС, влияние новых угроз и вызовов безопасности ЕС на сферу иммиграционного регулирования (в виде ужесточения последнего как на национальном, так и на региональном, общеевропейском уровнях);

— определить прямые и косвенные эффекты, производимые расширением Евросоюза на иммиграционную политику стран-членов ЕС;

— рассмотреть и обобщить основные концепции, предлагаемые для оптимизации иммиграционных процессов (как норм, их регулирующих, так и более широких проектов культурологического плана по снятию социальной напряженности, наблюдаемой в начале XXI в. в ряде стран ЕС вследствие иммиграционного давления на них), сделать обоснованный прогноз относительно будущего сценария развития ситуации с иммигрантами в Европе и на этой основе — иммиграционной политики стран Европы;

— оценить возможности использования Россией опыта регулирования иммиграционных потоков, накопленного странами ЕС, дать конкретные рекомендации на этот счет.

Выводы и предложения, выносимые на защиту:

— входящая в число одних из наиболее острых глобальных проблем современности проблема иммиграции оказывает все большее влияние на внутреннюю и внешнюю политику стран ЕС, а новые угрозы и вызовы развитию стран региона требуют скорейшего решения ряда политико-правовых и других вопросов;

— находящуюся на начальной стадии формирования общую иммиграционную политику ЕС, а также политику стран-членов этой организации характеризуют прагматизм и дуализм (последний возникает на основе противоречия между либеральным стандартом и экономической целесообразностью), а также высокая степень сложности и социальной значимости генерируемых этой политикой проблем и неопределенность перспективы в виду отсутствия консенсуса относительно моделей оптимизации;

— в сфере иммиграционной политики ведущих стран ЕС наблюдается общая тенденция к отдельным ограничениям и более жесткой регуляции (ограничение въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы, борьба с нелегальной иммиграцией, политика реэмиграции) — однако, радикальных мер, запретов применяться не будет, и Европа продолжит принимать большие количества иммигрантов;

— в рамках ЕС вопросы обеспечения безопасности (прежде всего — угроза терроризма) все сильнее влияют на иммиграционную политику, в целом меры, принимаемые по соображениям безопасности, укладываются в общее русло вышеназванной «ограничительной» тенденции;

— странами ЕС (в первую очередь — его ведущими странами) накоплен на национальном уровне большой позитивный практический опыт в сфере иммиграционной политики по всем ее составляющим, и этот опыт будет учтен при разработке основ и дальнейшей конкретизации этой политики в масштабе всего ЕС в целом;

— в свете неизбежности продолжения притока иммигрантов, роста их доли в общей численности населения европейских стран (в период 1960;2004 гг. население европейских стран сокращалось за счет его старения, но в последние несколько лет увеличивалось за счет иммиграциисм. Приложение II) и, как следствие, роста влияния иммигрантских сообществ Европа в лице ЕС оказалась в социокультурном кризисе — речь, по сути, идет о болезненном выборе между старой, «континентальной» европейской идентичностью и некоей новой, синтетической идентичностьюв этом плане через два-три десятилетия Евросоюз будет совершенно инымсуществующие концепции разрешения возникшей дилеммы, однако, по-прежнему неудовлетворительны (наибольшего внимания заслуживает концепция «мультикультурализма», успешно реализуемая в ряде стран), и, таким образом, все определит практика;

— ряд общих принципов и национальных особенностей иммиграционной политики стран ЕС, их опыт, предлагающий ряд готовых решений конкретных проблем (например, в сфере превентивных мер в отношении нелегальной иммиграции), могут и должны быть востребованы Российской Федерацией и опекаемым ею СНГ, однако прямые параллели между интеграционным комплексом ЕС и формирующимся вокруг России региональным образованием проводить нельзя в силу несопоставимости сложившихся в них на данный момент конкретно-исторических ситуаций.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-функционального, формально-логического и сравнительно-исторического анализа. Основополагающим при рассмотрении вопросов иммиграции обычно служит системно-функциональный подход. С одной стороны, ключевыми вопросами такого подхода является взаимосвязь миграционных потоков с экономическим, социальным и геополитическим, культурным взаимодействием стран, потоками капиталов, товаров, технологий и идей, реализация миграции через глобальные и локальные сети разного уровня, составляющие инфраструктуру миграции. С другой стороны, иммиграционная политика суть функция государства, подсистема с присущими ей системными элементами в виде политико-правовых и социальных институтов, иерархией уровней (глобальным, региональным/субрегиональным и национальным уровнями), «входами» в виде иммиграционных «фильтров"-цензов, факторами внешней среды (безопасность, поведение стран-«поставщиков» и т. д.). Этот подход продуктивен, поскольку позволяет решать проблему в комплексе, с учетом взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы, быстро определяя слабые ее «звенья».

Степень научной разработанности темы. С одной стороны, попытки выявления сущности миграционных процессов предпринимались в рамках различных теорий1, многие из которых содержат важные рациональные идеи, помогают раскрыть природу современных явлений и тенденций в сфере миграции. С другой стороны, нарастает поток информации и научных работ о.

1 К числу таких теорий относятся неоклассическая, макрои микроуровневая экономические теории, теории мировых систем, социальных сетей, миграционного процесса и др. См. об этом: Муксинова А. Р. Кыргызско-российское взаимодействие по регулированию миграционных процессов/Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., Дипломатическая академия МИД России, 2005. С.11−12.

Европейском союзе, в котором, в свою очередь, вопросам миграции уделяется самое пристальное внимание. В отечественной экспертной литературе миграционные процессы на пространстве ЕС также освещаются достаточно широко, интерес в России к данной проблематике подогревается и развернувшейся в последние годы дискуссии о путях и методах регулирования иммиграционных волн в российское государство из стран СНГ и Восточной Азии (в начале XXI в., например, наблюдается наплыв в Россию дешевой рабочей силы из «ближнего зарубежья»).

Однако, особенностям иммиграционной политики государств-членов ЕС под углом зрения порождаемых ею политических осложнений внутри ЕС в отечественной историографии вопроса освещались недостаточно глубоко (отличие от европейских стран, где этот вопрос постоянно стоит на политической и научной повестках дня). Фактический провал национальных референдумов по принятию единой европейской Конституции во Франции и Нидерландах в мае-июне 2005 г., а также вспышки насилия в иммигрантских гетто в больших городах Франции в конце октября-ноябре 2005 г. подтвердили необходимость осмысления взаимозависимостей между внутрии внешнеполитической, с одной стороны, составляющими Евросоюза и иммиграционной его составляющей, с другой стороны, на новом этапе конституционного и в целом всего эволюционного процесса в этой организации.

Европейские политологи и социологи, в силу исторического прошлого своих государств, в основном концентрируются на изучении постепенной трансформации всей структуры системы защиты прав человека в странах Европы, оставляя, однако, за рамками исследований собственно анализ прямых и обратных связей между происходящими в последние годы на континенте изменениями в сфере внутренней и внешней политики, иммиграционной политики и политики защиты прав беженцев, мигрантов и иностранцев (российские эксперты зачастую увлекаются идеей подражания европейскому опыту, забывая о российской специфике и конкретноисторической ситуации страны).

Так, например, теоретические исследования и эмпирические анализы последствий межгосударственного передвижения рабочей силы особенно активизировались в последние десятилетия XX в., но они были неполными. Аналитики большее внимание уделяли экономической эффективности этого явления для принимающих государств и меньшее — для стран, из которых люди уезжали.

Литература

по международной трудовой миграции также не предлагает апробированные опытом модели исследования причин и последствий этого процесса. До недавнего времени эта работа проводилась в общих чертах и основывалась на неоклассическом постулате о полной трудовой занятости, гибкой зарплате и полной мобильности действующих факторов1. Но сегодня таких идеальных условий уже нет, поэтому выводы и рекомендации исследователей не имеют практической ценности.

Использованные для подготовки диссертации информационные источники и литературу представляется сгруппировать следующим образом.

В первую группу вошли официальные документы: кодексы, законы, законодательные и иные нормативные акты.

Вторую группу составили статистические и аналитические данные, опубликованные в специализированных сборниках, ежегодниках и ежемесячниках, отчетах, научных докладах, а также материалы научных конференций.

Третья группа представлена научными трудами и работами отечественных ученых и экспертов. В России — как и в других странах — научными исследованиями, связанными с изучением миграций населения и их социально-экономическими и политическими последствиями занимаются специали.

1 Ангелов И. Перспективы либерализации движения рабочей силы в Европейском Союзе // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 3. С. 87. сты из разных областей — политологии, социологии, демографии, экономики, философии других наук1.

Общей теории миграций и прикладному анализу различных аспектов их социально-политического значения посвящены работы Г. Витковской, Ж. А. Зайончковской и А. Г. Вишневского (взаимосвязь демографических и миграционных процессов, а также проблемы вынужденных миграций), В. Л. Иноземцева (роль и значение иммиграции в постиндустриальных странах), В. А. Тишкова, Э. Паина, Д. В. Драгунского (влияние иммиграционных процессов на межнациональные отношения и проблемы толерантности).

Конфликтогенный аспект иммиграционного процесса раскрывается А. Н. Севастьяновым.

Вопросы правового и политического регулирования миграционных процессов исследуются Г. Г. Гольдиным.

Е.Т.Гайдар, С. Н. Градировский, Л. И. Графова концентрируются на выработке практических имплементационных решений для иммиграционнойполитики.

1 Миграция (сущность и явление) /С.К. Бондырева, Д. В. Колесов. — М.: Издательство Московского психолого-социального институтаВоронеж: Издательство НПО «МОДЕК», 2004. — 296 сГольдин ГГ. Международная миграция: зарубежный опыт и Россия: Ав-тореф. дис.. канд. политологических наук. — М. 1998: Он же. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: Автореф. дис. д-ра, политологических наук. -М., 2001: Зинченко H.H. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. — М., 2003; Ионцев В. А. Миграция населения. Вып. 3: Международная миграция. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — 112 с: Каламанов В. А., Моисеенко В. М. и др. Управление миграционными процессами: Учебное пособие. -М.: ГОУВПО ГУУ, 2003. — 222 сПереведенцев В. И. Миграция населения и демографическое будущее России / Под общей ред. ПО. Семигина. — М.: ИСПИ РАН, 2003. — 62 сРы-баковскш Л. Л. Миграция населения (вопросы теории). — М.: ИСПИ. — 239 сСимчера Я В. Внешняя миграция населения в современной России (Методологические основы экономико-демографического анализа): Дис.. канд. экон. наук. — М. 2003. — 158 сМиграционная динамика эпохи глобализации / Т. В. Черевичко. — Саратов: Издательство Саратовского университета, 2002. — 199 с. иллЮдина Т. Н. Социология миграции. — М.: Издательство «Торговая корпорация «Дашков и К». — 397 е.- Зайончковская Ж. Россия: миграция в разном масштабе времени. — М. 1999; Колесов И. А. Интересы этнических групп в деятельности политических партии (на примере стран СНГ' и Балтии): Автореф. дис.. канд. полит, наук. М. 2005; /Полоскова Т. В. Современные диаспоры. Внутриполитические и международные аспекты. — М.: Научная книга. 2002; Пядухов Г. А. Этнические группы мигрантов: тенденции притока, стратегии поведения. — Пенза: ПГАСА. 2003.

Также необходимо отметить труды таких авторов, как И. Ангелов, С. К. Бондырева, О. Выхованец, Е. Б. Евстифеева, Ж. Гринблат, С. Ю. Кашкин, К. Коданьоне, Д. В. Колесов, В. Котельников, З. И. Левин, В. И. Мукомель, A.A. Овсянников, А. Орлов, Н. М. Полоскова Т.В., Римашевская, Г. П. Черников, И. П. Цапенко, Т. Н. Юдина.

К четвертой группе относятся работы и публикации зарубежных исследователей и политиков, посвященные общим и частным теоретико-методологическим аспектам миграции, а также рассмотрению конкретных проблем миграции в рамках ЕС1. Внимание диссертанта привлекли исследо.

1 Philipe Wanner Les Migrations. Cours de demographic 2002;2003. Universite de Geneve / www.demographie.ch/Migrations.pdfLe Defimigratiore. Questions de relations internationales / Bertrand Badie: CatherineWinthol de Wenden. Presses de la fondation nationale des sciences politiques.- Montreal, 1994. — 185 pGildas Simon Les migrations internationales //Population et societes. — 2002. — № 382. Baleste M. L’economie francaise: Etudes thematiques de l’economie nationale. 13-me ed entierement refondue. P., 1995. Borjas, George J. Economic Research on the Determinants of Immigration: Lessons for the European Union, http://europa.eu.intBuroway M. The Functions and Reproduction of Migrant Labor: Comparative Material from Southern Africa and the United States // American J. of Sociology. — 1976. — № 81. — P. 1050−1087- Castles S., Miller M.J. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. London, Macmillan, 1996; Cohen, R. 1997. Global Diasporas: An introduction. London: UCL PressConvey A., Kupiszcwski M. Keeping up with Schengen: Migration and Policy in the European Union. — International Migration Review, 1995, No 4- De Wenden W. Hay que abrir las fronteras? Barcelona: Bellatera, 1999; Fassmann H, Munz R, (1994) European Migration in the Late Twentieth Century: Historical Pattern, Actual Trends and Social Implications, NASA Austria, Edvard ElgarGolder St. The Labor Market Performance of First-Generation Immigrants. Evidence for Switzerland. Kiel. 1999; Hammer T. 1985. European Immigration Policy, Cambridge: Cambridge University PressHargreaves A. Immigration, «race» and ethnicity in contemporary France. London, 1995; Hoskin M. and Fitzgerald R.C. German Immigration Policy and Politics // LeMay M. (ed.), The Gatekeepers: Comparative Immigration Policy. 1989 (New York: Praeger) — Hugo Young. A corrosive national danger in our multicultural model: British Muslims must answer some uncomfortable questions// «The Guardian Tuesday», 2001, November 6- Jackson J.S., & Inglehart M.R. Reverberation theory: Stress and racism in hierarchically structured communities // S.E. Hobfoll & M.W. de Vries (Eds.), Extreme stress and communities: Impact and intervention. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer Academic, 1995; Koslowski, R. MigrantsandCitizens. Demographic Change in the European State System, Ithaca (NY), London: Cornell Univ. Press, 2000; Layton-Henry Z. Citizenship or denizenship for migrant workers? // Z. Layton-Henry (ed.) Political rights of migrant workers in Western Europe, London: Sage, 1990; Lessourne J. The immigration issue, Futures. Guilford, 1986, vol. 18, n. 6- Mary K., Lim L.L., Zlotnik H. International Migration Systems. A Global Approach. Claren don Press. Oxford. 1992; Meehan, E. Citizenship and the European Community, London, Thousand Oaks (Ca.): Sage Publications, 1993; Munz R., Weiner M., (1997), Migration, Refugees, and Foreign Policy. U.S. and German Policies toward Countries of Origin. Oxford, Berghn Bookвания К. Баде, М. Баллеста, Дж. Борхаса, П. Бьюкенена, Ф Блахуша, М. Боммеса, Г. Буркхардта, С. Вагнера, Р. Вайнера, Ф. Ваннера, В. де Вендена, Т. Влахоу, С. Гольдера, А. Заморы, Г. Злотница, М. Р. Инглегарта, З. Лейтона-Генри, С. Кастлза, Г. Классена, Р. Козловски, А. Кошоррека, Р. Коэна, М. Купишевского, Ж. Лесурна, С. Мариаса, Й. Мортенсена, Р. Мюнца, Е. Пауэлла, Р. Проди, Дж. Рекса, Х. Ридао, С. Рихтера, Е. Рузенса, М. Сильвермана, Г. Симона, Дж. Солта, П. Сталкера, Р. Фитцджеральда, К. Хайльброннера, А. Харгривса, Х. Янга и др.

Пятую группу составили материалы, опубликованные в широкой общественной российской и зарубежной периодической печати, а также отобранные из других источников текущей информации, включая в первую очередь Интернет.

Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, а также списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании проведенных в рамках данного диссертационного исследования анализа и обобщений сущности, целей и задач, результатов реализации и перспектив развития общей иммиграционной политики Европейского союза целесообразно сделать следующие выводы, оценки, прогнозы и рекомендации.

I. В ходе мировой истории процесс глобализации неоднократно порождал волны иммиграции внутри и между континентами, странами и регионами (последняя крупная волна была вызвана сломом «биполярного» мира, изменением баланса сил, социальными проблемами в странах, приступивших к осуществлению системных преобразований и реформ). В целом, проблема иммиграции давно уже стала одной из наиболее острых глобальных проблем современности, и внимание к ней со стороны политиков и экспертов не ослабевает. Эти проблема чрезвычайно важно для Европы, которая по концентрации иммигрантов занимает одно из первых мест в мире (6,1 проц. всего населения континента), принимая в год до полумиллиона иммигрантов (еще примерно 400 тыс. оседают здесь нелегально). В начале XXI в. прирост населения ЕС за счет иммигрантов превысил прирост населения за счет рождаемости среди его граждан (по прогнозам, в последующую четверть века «вклад» иммигрантов в общий прирост населения Европы достигнет 75 проц.).

II. В рассмотрении вопросов иммиграции научная мысль утвердила в качестве основополагающего системно-функциональный подход. С одной стороны, ключевыми вопросами такого подхода является взаимосвязь миграционных потоков с экономическим, социальным и геополитическим, культурным взаимодействием стран, потоками капиталов, товаров, технологий и идей, реализация миграции через глобальные и локальные сети разного уровня, составляющие инфраструктуру миграции. Этот подход продуктивен, поскольку позволяет решать проблему в комплексе, с учетом взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы, быстро определяя слабые ее «звенья».

Системный анализ внутренних и внешних факторов, влияющих на выработку и реализацию общей иммиграционной политики ЕС на данном этапе, позволяет выделить в качестве ее главных проблем следующие «озабоченности».

1) экономические последствия притока иностранцев (возрастание конкуренции на рынке труда и образования, и потеря рабочих мест представителями титульной нации, сокращение заработной платы и жалованья, социальных выплат и т. д. и т. п.);

2) угрозы безопасности (национальной и региональной): а) глобальная, внешнеполитическая угроза (международный терроризм) — б) угроза политической безопасности (неизбежное при численном росте иммигрантов усиление их как политической силы — численный рост их партий, представительства в выборных органах, пропаганда их интересов в СМИ, гипертрофированное внимание к защите их прав и свобод в судебных органах и другие «сопутствующие» явления могут создать критическую массу недовольства в обществе и дестабилизировать его) — в) обострение прочих «мягких» цивилизационных угроз и вызовов, «импортируемых» иммигрантами — организованной преступности, наркотрафика, контрабанды, торговли людьми — и растущие трудности борьбы с ними в силу замкнутости, клановости большинства образуемых выходцами из других стран и регионов этнических группировокречь, таким образом, идет в первую очередь о безопасности личности, что принципиально важно для самосознания европейцев.

3) возможность культурно-демографической (гуманитарной) катастрофы (утрата нацией культурно-цивилизационной идентичности на фоне роста численности иммигрантов и их потомков в общем демографическом балансе населения, численное вытеснение «коренных» европейцев иммигрантами из всех сфер общественной жизни, всепроникающее засилье «чужаков» с последующей переориентацией общества на первоочередное удовлетворение запросов именно этой части населения и т. д.).

III. Большинство из вышеозначенных угроз — явления, связанные с теми во многом нетрадиционными проблемами, которые привносит в мир глобализация. Эти угрозы уже дают о себе знать — так, в условиях роста безработицы в последние годы наличие массовой иммиграции создает напряженное положение на рынке рабочей силы, и на этой волне в Европе спекулируют правые экстремистские партии (успехи И. Хайдера в Австрии, П. Кьярсгаард в Дании, Ф. Девинтера во фламандской части Бельгии и Ж.-M.JIe Пена во Франции). Опасения европейцев на этот счет подтвердила и неудача с принятием единой Конституции ЕС в 2005 г.

Современные реалии общемирового и регионального развития, следовательно, требуют от государств-членов ЕС, принимающих значительные потоки иммигрантов, разработки новых эффективных способов реагирования на новые ситуации в миграционной сфере.

С момента начала институционального оформления интеграционных структур европейского сообщества в конце 1950;х годов и в последующем во второй половине XX в. ЕС был выработан определенный механизм по управлению потоками товаров и капиталовв начале XXI в. настало время для упорядочения движения рабочей силы. В целом этот процесс в рамках Евросоюза находится в начальной стадии.

До осени 2005 г. иммиграционную политику стран ЕС в целом оценивали как эффективную. Действительно, этническая пестрота стран ЕС весьма редко (по сравнению с другими регионами) приводила к межнациональным конфликтам, все больше иммигрантов достигает успеха и больших высот в жизни «стран приема», а в отношении к ним у большинства граждан европейских стран доминируют толерантность, политкорректность, либерализм и гуманизм. Волнения иммигрантов в крупных городах Франции в конце ок-тября-ноябре 2005 г. высветили, однако, ряд серьезных недостатков и недоработок в этой сфере, характерных, по признанию европейских политиков, и для других крупных стран ЕС1. К числу основных причин, вызвавших вспышки насилия в иммигрантских гетто во Франции, следует отнести слабую интегрированность иммигрантов в общество (отсутствие корней у иммигрантов второго-третьего поколения), неэффективный механизм вовлечения иммигрантов в экономическую деятельность, социальную неустроенность и бедность жителей этнических гетто, усиливаемый обособленностью гетто рост организованной преступности, непризнание иммигрантов обществом полноправными гражданами, отсутствие долгосрочной политики в отношении иммигрантов, влияние экстремистских сил в иммигрантской среде и рост национализма, нагнетаемый правыми силами. Французская социальная модель, которую обычно характеризуют как «щедрую», оказалась несостоятельной в отношении обеспечения социальной адаптации (интеграции) иммигрантов, в связи с чем предлагается провести широкие социально-политические преобразования (прежде всего — срочно разработать и начать реализовывать программу реконструкции иммигрантских пригородов и гетто, осуществить меры по политической социализации иммигрантов в целях признания их полноценным членами общества, сформулировать более внятную политику в отношении взаимодействия и обмена культур.

IV.. Несомненно, что после французских событий определенные изменения и новшества будут внесены в нституциональную и нормативно-правовую базу иммиграционной политики как самого ЕС, так и отдельных.

1 Так, комментируя эти события, бывший глава Еврокомиссии и лидер итальянских левых сил Р. Проди отметил, например, следующее: «Италия не слишком отличается от Франции. То, что происходит сейчас в парижских пригородах, рано или поздно случится и у нас». См. об этом подробнее: Коваленко 10. «Мы вам еще устроим Багдад"//Известия. 8 ноября, 2005. С. 4. стран-членов этой организации (основы этой политики уже определены главными, учредительными документами ЕС — Маастрихтским и Амстердамским договорами, а также целым рядом других законодательных актов ЕС и отдельных государств).

Разработку документов, определяющих общий, идеологический подход к иммиграции следует считать первым и основным направлением работы в ЕС по выработке основ собственной либерально-демократической иммиграционной политики. Так, Маастрихтский договор (вступил в силу в 1993 г.) декларировал создание в Европе «пространство свободы, безопасности и справедливости» для всех ее жителей, недопустимость нарушения прав человека. Учрежденная Маастрихтским договором общая политика в сфере внутренних дел и юстиции предполагает проведение государствами-членами согласованной иммиграционной политики. Тот же договор установил единое гражданство ЕС и определил следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и иммиграционная политика. Амстердамский договор учредил, как известно, институт общей внешней политики и политики безопасности, составной частью которого стала иммиграционная политика, повысившая, таким образом свой статус до официального1.

С момента запуска процесса институционализации европейского сообщества, инициированного Римским договором 1957 г. о создании ЕЭС, оно прилагало значительные усилия для оптимизации конкретных составляющих сферы иммиграции, закрепляя права и свободы (свободу на труд, передвижение, выбор места жительства и проживание и т. д.) иммигрантов в соответствующих документах. Упрощались процедуры и либерализовались правила.

1 Текст Маастрихтского и Амстердамского договоров см. на сайте: http://europa.eu.int/eur-ЬхЛех/сзЛгеаиезЛгеаиез^оипсНпц.ЬЦп.

2 Помимо Маастрихстского и Амстердамского договора, в этой связи следует назвать более ранние директивы ЕС 68/360, 90/364, 90/365, 90/266, 89/48, 89/49, Дублинскую Конвенцию о праве убежища и обращении с беженцами, Шенгенские соглашения, Хартию для так называемых «трудовых иммигрантов» (в частности, облегчалась процедура получения гражданства и легализация нелегалов, расширялись и разнообразились меры по социальной адаптации беженцев и иммигрантов, сокращались сроки и оптимизировались каналы натурализации (последние стали охватывать службу в вооруженных силах, обучение в вузах, получение специальности, инвестирование в экономику, воссоединение семей и т. д.), вводились изменение принципа происхождения и квоты по странам и специалистам и т. д.). Это было второе магистральное направление совершенствования институциональной базы иммиграционой политики ЕС, и в сочетании с основополагающими документами, закладка в ее нормативно-правовой массив этого блока привела к тому, что в начале XXI в. иммигранты, имеющие гражданство одной из стран ЕС, фактически уравнены в правах с «коренными» европейцами.

Третьим направлением законотворческой деятельности ЕС в сфере иммиграционной политики было введение мер по ограничению ксенофобии и расизма, других проявлений этнической нетерпимости (так, 1997 год был объевлен «Европейским годом борьбы против расизма" — помимо значитель.

Европейского союза об основных правах, Единый Европейский Акт и др. Тексты см. на сайте Московской Государственной Юридической Академии: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation.htm.

2 Помимо общих положений о недопустимости дискриминации иммигрантов и необходимости координации иммиграционной политики (декларация Европарламента об основных правах и свободах, ст. 3/2, резолюция Европарламента от 27 июля 1989 г., декларация Европейского совета в Дублине, резолюции Европарламента от 11 марта и 24 июня 1993 г.), коммунитарные институты формулируют достаточно целостные программы воздействия на этот фактор националистического подъема. Европейский совет в Эдинбурге принял уже упоминавшуюся декларацию о принципах урегулирования внешнеполитических аспектов миграционной политики, где признается роль неконтролируемой иммиграции как дестабилизирующего фактора и отмечаются основные политические и законодательные ориентиры, которых рекомендовано придерживаться при решении проблем легальных иммигрантов. 21 января 1993 г. Европарламент принял резолюцию по проблеме доступа детей иммигрантов к обучению на их родном языке), а год спустя — 25 марта 1994 г. — Комиссия опубликовала доклад на эту же тему). На стадии практической реализации эти решения находят свое воплощение в рамках формируемого механизма общей политики в сфере внутренних дел и юстиции, а также в рамках программ социальной адаптации (интеграции) иммигрантов, разрабатываемых, главным образом, на национальном уровне. ного количества пропагандистских и образовательных акций, программа года предусматривала создание Европейского центра наблюдения за проявлениями расизма и ксенофобии (начал работу осенью 1997 г.).

Ответом на рост проявлений национализма, расизма и ксенофобии в отношении иммигрантов стала серия политических актов интеграционных институтов, дополнившая базовые документы по правам человека. Являясь межгосударственным объединением с жесткой правовой инфраструктурой, ЕС имеет возможность — и в этом основное отличие именно европейской интеграционной модели — непосредственно участвовать в деле защиты прав и свобод индивидуума посредством Суда ЕС. Однако его компетенция имеет четко очерченные пределы, заданные сферой применения Договоров об учреждении Сообществ.

V. В целом, речь идет, таким образом, о становлении общей иммиграционной политики ЕС, и этот процесс имеет давнюю историю. Активно этими вопросами начали заниматься в Евросоюзе лишь в 1980;1990;е годы, когда экономическая целесообразность заставила признать иммигрантов важным компонентом экономической деятельности с закреплением за ними статуса долговременного жителя стран ЕС (падение рождаемости, кризис пенсионной системы, нехватка рабочих мест, по мнению некоторых экспертов, привели к переходу от этнической к эмигрантской модели государства). Тем не менее, основополагающий подход ЕС к формированию иммиграционной политики далеко не столь однозначен.

В общем, и целом, этот подход следует охарактеризовать как в высшей степени прагматичный. Европейцы весьма прагматичны в своей иммиграционной политике, которая, в конечном счете, служит сохранению самоидентификации общества в национальном, культурном, религиозном, историческом и политическом аспектах. Оборотной стороной прагматизма европейцев при это является селективность, т. е. избирательность в отношении тех, кому может быть предоставлено право работать и жить в ЕС. Цели иммиграционной политики для стран Европейского союза необходимо рассматривать в трех аспектах:

1. обеспечения защиты национальной экономики каждой страны ЕС и экономики ЕС в целом от нежелательного притока трудящихся-мигрантов, как по масштабам, так и по качественному составу;

2. решения наиболее острых проблем в области занятости населения внутри ЕС с помощью гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы;

3. рационального использования прибывающих в страны ЕС трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается в предоставлении льгот отдельным категориям мигрантов с целью их привлечения в страну. Так, приоритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть дело в стране пребывания (в руководящих инстанциях ЕС, Совета Европы, ряда европейских стран ныне прослеживается линия на согласование подходов к проблеме эмиграции, выработке механизмов регулирования миграционных потоков).

Суммировать общую направленность иммиграционной политики стран ЕС на современном этапе можно тремя основными положениями — это а) ограничение въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы, б) борьба с нелегальной эмиграцией и в) политика реэмиграции. При этом при максимальном упрощении перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса.

VI. Несомненно, что на процесс формирование иммиграционной политики объединяемой «большой Европы» оказывают и будут оказывать влияние национальные подходы к регулированию миграционной сферы, которые в силу интересов представляющих эти подходы государств-членов ЕС могут быть более жесткими или мягкими. Конечно, многое будет зависеть от позиций ведущих членов ЕС — Германии, Франции, Великобритании, Италии, Испании. Эти позиции далеко не однозначны и тождественны, но на уровне национальных законодательств этих стран наблюдается общая тенденция к ужесточению миграционных процедур (например, в более либеральных Испании и Великобритании — после унесших сотни человеческих жизней террористических актов в Мадриде в мае 2004 г. и Лондоне в июле 2005 г. соответственно).

Поскольку тенденция к ужесточению и ограничениям в сфере регулирования иммиграционной политики существует в целом ряде государств ЕС, тем более — государств влиятельных, то, следовательно, можно говорить и об общеевропейском, или, точнее, — «внутрисоюзном» ее уровне. Признаки этого уже есть.

Так, своеобразной «козырной картой» испанского председательства в Евросоюзе (январь-июнь 2002 г.) стала проблема борьбы с незаконной иммиграцией. Суть испанской позиции в концентрированном виде была отражена в весьма жестких предложениях по вопросам незаконной иммиграции на саммите ЕС в Севилье (21−22 июня 2002 г.) и состояла в том, что Евросоюзу необходимо принять эффективные меры по наказанию тех стран, которые не желают должным образом сотрудничать в предотвращении нелегальной иммиграции. Испанцы пытались продвинуть свои предложения, заручившись поддержкой представителей других ведущих стран, т. е. фактически утвердить собственное видение ряда вопросов иммиграционной политики в качестве официальной линии ЕС.

VII. В рамках ЕС вопросы обеспечения безопасности (прежде всегоугроза терроризма) все сильнее, таким образом, влияют на иммиграционную политику, в целом меры, принимаемые по соображениям безопасности, укладываются в общее русло вышеназванной «ограничительной» тенденции. Отметим также, что вопросы внутренней безопасности остаются в начале XXI в. в ведении национальных государств. Реализацию более жесткого курса в отношении иммигрантов, непосредственно вызванного ухудшением ситуации в сфере безопасности, целесообразно показать на примере страны, пострадавшей от или страдающей от этих угроз — например, Испании.

Королевство Испания — одна из стран ЕС с наибольшим количеством нелегальных иммигрантов как собственно внутри государства, (по разным оценкам, — от нескольких сотен тысяч до миллиона), так и на его границах. Испания испытывает большое давление со стороны нелегальной иммиграции (более уже не может принимать потоки иммигрантов) и всемерно поддерживает меры борьбы с нею и обслуживающей ее интересы организованной преступностью.

В целом, иммиграционная политика Испании направлена на более жесткий контроль за миграционными потоками и численностью нелегалов на своей территории посредством законодательных мероприятий как на международном, так и национальном уровнях. В 2002 г. Испания впервые выступила за ограничение въезда иммигрантов в Европу (в год из Испании депортируется свыше 90 тыс. иностранцев). Вместе с тем, после терактов в Мадриде в марте 2004 г. тенденция к ужесточению иммиграционных норм и процедур укрепилась. В настоящее время нелегальные иммигранты не имеют права на забастовку, отменено положение о предоставлении гражданства Испании «нелегалам», прожившим в ней пять лет, апелляция об отмене депортации из страны может быть отклонена и т. д.

Работа по оптимизации иммиграционной политики идет по трем направлениям.

Во-первых, в Испании внедряется новое иммиграционное законодательство (принятие новых законов и совершенствование действующих).

Королевство Испания, придерживаясь основных норм международного права, правовых актов и других соглашений, заключаемых в рамках Европейского союза, имеет свою нормативно-правовую базу, достаточно подробно регламентирующую вопросы в области иммиграционной политики и в борьбе против нелегальной иммиграции. Конституция Испании 1978 г., специальная правительственная программа по регулированию иммиграционных процессов в Испании (Plan Greco), Основной закон 8/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции от 22 декабря 2000 г. и Регламент его исполнения являются основными документами в данной сфере.

Во-вторых, в административной сфере проводятся мероприятия по обустройству государственной границы, совершенствованию визового режима, ужесточению санкций к работодателям, предоставляющим работу нелегальным мигрантам, а также их перевозчикам, разного рода посредникам и т. д.

В-третьих, в отдельное направление можно выделить работу по легализации иммигрантов (проведение амнистий, поощрение иммигрантов, сотрудничающих с полицией в разоблачении преступных группировок и т. д.).

В четвертых, при поддержке ЕС Испания развивает сотрудничество в сфере иммиграционной политики между государствами, ведет поиск долгосрочных решений существующих проблем, осуществляет оказание экономической и технической помощи государствам происхождения нелегальных мигрантов и т. д. При этом приоритетными становятся программы не только по борьбе с самой нелегальной миграцией, но и по предотвращению причин, ее порождающих, в значительной степени — причин экономического характера.

VIII. Несмотря на всю устойчивость данной «ограничительной тенденции», нет оснований драматизировать ситуацию. Европейское сообществоэто вторая после США экономическая сила и наиболее «продвинутое» в интеграционном плане региональное образование современности. В общем виде, ЕС слишком далеко ангажирован в процессы демократизации, глобализации и региональной интеграции, чтобы не найти адекватного ответа на иммиграционный вызов. Такое заключение аргументируют следующие обстоятельства.

Во-первых, глобализация и интеграция требуют мощной экономики, развитой инфраструктуры, наукоемких отраслей и т. д. Все это в Европе присутствует, она хорошо подготовлена для возможных потрясений, социально защищена. Вместе с тем, ей будет полезен приток свежих сил, идей, умов и рабочих рук, что исключает отказ от приема иммигрантов, а открытость границ будет стимулировать попытки «перебраться» в ЕС у многих людей, и их желание по гуманитарным соображениям нельзя буде игнорировать.

Во-вторых, подавляющее большинство стран ЕС и в первую очередьстраны его старого «ядра» — решают проблемы иммиграции не одно десятилетие, и решают успешно. В качестве примера эффективности усилий, предпринимаемых в этом направлении на национальном уровне, можно привести Германию, которая в начале 1990;х годов, например, принимала в отдельные годы до 80 проц. всех лиц, просивших убежище в странах ЕС (по несколько сотен тысяч человек ежегодно). Естественно, что принимая иностранцев, немцы рассчитывают на дивиденды и получают их. Так, возникший в стране в конце 1990;х годов дефицит в 20 тыс. программистов покрывается выходцами из других стран.

Вместе с тем, ФРГ не является страной, приветствующей иммиграцию (так, изданный в 1973 г. запрет на вербовку иностранной рабочей силы за пределами ЕС действует без ограниченийнезависимо от Женевской конвенции о статусе беженцев Германия оставляет за собой право самой составлять список тех государств, в которых, по ее мнению, нет политического преследования и, следовательно, нет оснований на ходатайство об убежище1 и т. д.).

В-третьих, из однородности, схожести типов рыночно-демократических систем в странах ЕС (в основном, это — так называемые «социально ориентированные экономики») и, следовательно, близости их подходов к решению миграционных проблем, логически вытекает и закрепление этих подходов в своде соответствующих норм на уровне самого ЕС. С учетом этого, общая иммиграционная политика ЕС будет, несомненно, оставлять его членам определенное поле для маневра, направляя по необходимости средства из общего бюджета на туда, где необходимо вмешательство.

Здесь возникает дилемма: с одной стороны, необходимо соблюдать принципы демократического государства, а с другой стороны — ужесточать в процессе формирования единой западноевропейской иммиграционной политики правовые нормы, регулирующие условия пребывания в стране иностранцев. На этой почве уже началась борьба противников и сторонников признания иммиграционного статуса. Эта дилемма вырастает из дуализма, двойственности иммиграционной политики ЕС на основе противоречия между либеральным стандартом и экономической целесообразностью.

IX. Как представляется, в обозримом будущем либеральный стандарт прав человека, положенный в основу данной политики, сохранится в неприкосновенности в силу самой демократической природы стран-членов континентального сообщества и доминирования в нем либеральных, гуманистических идеологий и институтов, включая в первую очередь правозащитные организации и СМИ. Отход от либерального стандарта не возможен, и Европа по-прежнему будет принимать сотни тысяч иммигрантов ежегодно. Ограничения, которые уже вводятся при въезде в отдельные страны ЕС, не выйдут.

1 См.: Германия. Факты. Справочник (на русск. яз.)/Изд-во «Societats-Verlag». Франкфурт-на-Майне, ФРГ. 1996. СП в. за рамки уже существующих общепринятых норм и представлений об основах миграционных политики и процедур.

Это можно проиллюстрировать на пример борьбы с нелегальной иммиграцией. Политика стран ЕС в отношении нелегальных иммигрантов носит комплексный характер и одновременно направлена на предупреждение незаконного въезда, пресечение незаконного пребывания и незаконной занятости. Основной упор делается на превентивно-заградительные меры, которые включают пограничный и документарный контроль, ужесточение требований к визам, санкции против перевозчиков нелегальных мигрантов, борьбу с контрабандой людей. Предупредительные меры считаются не только более экономичными и эффективными, но и более гуманными по сравнению с задержанием и депортацией незаконных мигрантов, которые уже проникли в страну.

Кроме того, развитые государства активно проводят в странах исхода и транзита нелегальных иммигрантов информационные кампании, разъясняющие условия легального въезда.

Согласованные в ходе вышеупомянутого саммита ЕС в Севилье в июне 2002 г. решения, например, были достаточно мягкими и осторожными (так, например, иммигрантам с пятилетним стажем пребывания в одной из стран ЕС предоставлена возможность продлить свой статус до десяти лет и более).

По самому острому вопросу о мерах в отношении тех государств, откуда чаще всего прибывают нелегальные иммигранты, было согласовано, что эти государства должны будут взять на себя обязательство сотрудничать с ЕС в вопросах борьбы с нелегальной иммиграцией, причем выполнение ими этого обязательства будет «систематически оцениваться». В то же время эти меры, как подчеркнули лидеры ЕС в Севилье, ни в коем случае не будут затрагивать «сотрудничество во имя развития».

По вопросу о координации в области безопасности внешних границ было достигнуто компромиссное решение о проведении совместных операций и совместном патрулировании внешних границ ЕС (взамен предлагавшегося Испанией создания Европейской пограничной полиции).

X. Тем не менее, открытость европейских границ подталкивает к быстрой доработке комплекса иммиграционной политики. Начиная с 1990;х гг. страны ЕС вынуждены были серьезно задуматься об усилении контроля не только на южных, но и на восточных рубежах. В ожидании огромного наплыва иммигрантов из стран ЦВЕ были предприняты меры по укреплению границ. С расширением ЕС в мае 2004 г. страны ЦВЕ и сами попали в достаточно сложную ситуацию. В результате либерализации визового режима, а также подписания Женевской Конвенции 1951 г. о беженцах и Протокола 1967 г. они оказались в положении государств, экспортирующих и одновременно принимающих у себя иммигрантов. Кроме того, в отличие от своих западных соседей, они стали и странами транзита, вынужденными содержать на своей территории приезжих из Азии и Африки, которые стремились попасть на Запад. В результате наплыва транзитных и нелегальных иммигрантов, а также беженцев, иностранное население в странах ЦВЕ значительно увеличилось. Ситуация осложнялась и почти полным отсутствием опыта приема иммигрантов странами ЦВЕ, в том числе специально подготовленного персонала, а также трудностями социально-экономического характера. В целом, с расширением ЕС он географически приблизился к ряду источников иммиграции, в первую очередь — азиатским, а следовательно, и стал более доступен.

XI. В рамках доработки, иммиграционная политика ЕС должна будет учесть целый ряд серьезных разноплановых моментов.

Во-первых, она должна будет учесть политическую реакцию общества на ее окончательный вид. Это тем более актуально, что, как уже было сказано, иммигранты — это важная политическая сила, в связи с чем регулируемая иммиграция и эффективная интеграция остаются важными политическими инструментами в управлении государством, в политической жизни. Правовые аспекты иммиграционной политики, следовательно, будут в дальнейшем играть важную роль в политике.

Отметим и важный внешнеполитический эффект — принимающие страны должны будут продолжать оказывать помощь странам-«поставщикам» для усовершенствования политических и экономических методов борьбы с причинами бегства и эмиграции их граждан. Дискуссия относительно объемов этой помощи может, однако, вызвать определенные коллизии во внутренней политике.

Во-вторых, ряд положений этой политики нуждаются в корректировке. В общем и целом возникает сомнение в том, что внешнеполитические аспекты в достаточной степени учтены в проводившейся до сих пор миграционной политике. Так, многие страны Европейского союза, заключив соглашения о возврате иммигрантов в те страны, из которых они прибыли, переложили собственные финансовые проблемы, связанные с иммиграцией, на страны, которые не были к этому готовы. Следует также опасаться того, что ограничительная политика предоставления убежища, проводимая европейскими государствами, прежде всего, дефиниция «надежные третьи страны» приведет к прекращению международной защиты беженцев.

В-третьих, принципиально важным представляется и решение социокультурной проблемы, неизбежно возникающей при вливании значительных масс иммигрантов в тот или иной «чужеродный» культурно-цивилизационный пласт. Теория предлагает три решения этой проблемы: а именно:

— ассимиляцию;

— дифференцированное исключение;

— так называемый «мультикультуралзм».

Ведущие европейские державы избрали разные из названных моделей. Великобритания, например, взяла на вооружение мультикультурализм, а Франция явно тяготела к ассимиляции (в 1974 г. в стране был принят закон о прекращении приема иммигрантов за исключением случаев предоставления убежища и воссоединения семей). В Германии также налицо ярко выраженное стремление к сохранению национальной идентичности. Так, при канцц-лере Г. Шредере (1999 — 2005 гг.) коалиционное правительство ключевым в определении политической цели являлась «нормальность Берлинской республики», что отражало именно это стремление1.

Вместе с тем, эксперты отмечают кризис ассимиляционной модели, в связи, с чем все большее признание завоевывает модель мультикультурализ-ма (тем более, что ряд средних и малых «мультикультурных» стран ЕС добились успехов в интеграции иммигрантов, что существенно повысило стабильность общества в этих странах). Концепция (или модель) мультикульту-рализма базируется на трех принципах:

— плюрализме культур;

— отсутствии препятствий для маргинальных групп;

— поддержке воспроизводства и развития различных культур.

В настоящее время проблема мультикультурализма постепенно превращается в общеевропейскую проблему. Сегодня, когда политика в области иммиграции и интеграции переходит в сферу компетенции европейских органов власти и регулируется уже общеевропейскими договорами, в которых устанавливаются рамки для действий государств — членов Европейского союза, это становится все более очевидным. Проблема иммиграции попадает в один ряд с аналогичными общеевропейскими проблемами, такими как перестройка экономики, кризис в сфере занятости, городская сегрегация, маргинализация работников низкой квалификации, необходимость пересмотра системы образования, проявления расизма и т. д. На все эти проблемы муль-тикультурализм предлагает свое, пусть не бесспорное решение.

1 Буров Н. В. Некоторые особенности иммиграционно-политического процесса в Германии на современном этапе/Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., Дипломатическая академия МИД России, 2001. С. 163.

С учетом роста консервативных настроений, задача реализации муль-тикультурной модели представляется весьма сложной, так как предполагает изменение менталитета общества (в противном случае негативное отношение к иммигрантам, их культурам ведет к снижению общего стандарта защиты прав человека (в силу стремления уменьшить приток эмигрантов путем изменения формата конституционных прав).

XII. Новые реалии мирового развития требуют от европейских государств принимающих значительные потоки иммигрантов разработки новых эффективных способов реагирования на новые ситуации в миграционной сфере. Это означает не только то, что самые последние и самые достоверные данные должны быть положены в основу новых концепций иммиграционной политики ЕС в отношении трудовых мигрантов, но и то, что качественно новые приоритеты и принципы должны занять ключевое положение в стратегических иммиграционных концепциях этих стран.

Для разработки долгосрочной, ориентированной на приток иммигрантов политики занятости промышленно развитым государствам ЕС необходимо выяснить, какие квалификации иммигрантов желательны с точки зрения политики на рынке труда и с учетом создания стоимости в общенациональном масштабе. Необходимо провести политическую дискуссию на эту тему, поскольку желательная по производственным причинам иммиграция не приводит к автоматическому преумножению общеэкономического благосостояния. Следует также исследовать и роль нелегальной иммиграции. До сих пор подобный приток иностранной рабочей силы, которому не может воспрепятствовать ни одна промышленно развитая страна, как правило, не учитывался в прогнозах. Следует ожидать, что нелегальные иммигранты составят конкуренцию прежде всего для низкоквалифицированной отечественной рабочей силы. Среди прочего неясно, как нужно в данном случае расценивать экономические последствия, например, в связи с тем обстоятельством, что нелегальные иммигранты также выступают в качестве потребителей.

XIII. С точки зрения государственных интересов Российской Федерации, одним из которых является решение болезненной проблемы наплыва иммигрантов и «транзитного характера» страны, опыт развития общей иммиграционной политики ЕС представляет собой ценный источник пополнения общих представлений, концепций, моделей и конкретных решений по узким частным проблемам иммиграционной политики. Наиболее актуальными с точки зрения востребованности европейского опыта регулирования иммиграционных потоков в российских условиях представляются следующие:

— решение проблем, связанных с нелегальной иммиграцией (превентивные и карательные меры, сроки и условия пребывания, осуществление законодательной амнистии и т. д.)—.

— регулирование сферы иммиграционных потоков в больших городах (Москва и Санкт-Петербург, Владивосток) и отдельных регионах (Дальний Восток), поскольку в ЕС существует практика применения собственного иммиграционного законодательства данными категориями административно-территориальных единиц;

— немаловажный момент состоит в опыте селективности иммиграционной политики ЕС, т. е. в изучении норм и схем по привлечению высококвалифицированных специалистов (этот опыт может быть распространен, например, на русскоязычных «соотечественников», планирующих «воссоединиться» с Россией);

— для развития процессов демократизации интересны подходы ЕС, сочетающие высокие гуманитарные и либеральные стандарты с относительной жесткостью иммиграционного законодательства, а также решения проблем сосуществования различных культур и диаспор.

XIV. Подводя итог обобщающему представленный в диссертации анализ иммиграционной политики ЕС краткому изложению ее проблем и перспектив, подчеркнем принципиально важный момент: сохраняющиеся в общей иммиграционной политике ЕС неопределенности и проблемы позволяют уверенно прогнозировать, что предстоит серьезная проверка для Европы широко декларируемых демократических принципов правового социального государства. Лишь отдаленное будущее даст ответ на вопрос, будет ли объединенная Европа представлять собой некую новую цивилизацию, синтезирующую как традиционные ценности и представления европейских народов, так и цивилизационные ценности иммигрантов, в основном из мусульманских, в первую очередь, арабских стран, или же эта Европа выработает механизмы цивилизационного «поглощения» переселяющихся в нее людей на основе собственной, вполне устоявшейся европейской идентичности. Какой путь разрешения проблемы иммигрантов окажется более эффективным — решительный, жесткий, ограничительный, к которому тяготеют европейские консерваторы, или либеральный, основанный на учете реальных проблем, с которыми в условиях глобализации сталкиваются беднейшие страны — главный источник иммиграции, более близкий социал-демократам, покажет время.