Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы города Москвы

Актуальность темы

исследования. Федеративное устройство Российской Федерации, а также экономико-географические, хозяйственные, демографические различия российских регионов определяют необходимость утверждения на законодательном уровне государственной региональной политики, важной составляющей которой является региональная экономическая политика. В настоящих условиях региональным органам власти приходится самостоятельно решать вопросы устойчивого развития регионов, в частности организации эффективного функционирования региональных систем государственных закупок. Вместе с тем, следует отметить возросшую роль государственных закупок как средства реализации региональной экономической политики. На это указывает последовательное увеличение удельного веса объема региональных закупок для государственных нужд в общей структуре расходов соответствующих бюджетов на протяжении ряда последних лет. К примеру, в таком крупном регионе как город Москва за период с 2003 по 2008 год объем закупок в форме торгов в-денежном выражении вырос более чем в. тринадцать раз, с 66 до 860 млрд. рублей.1 Существенно увеличился и удельный вес государственных закупок в общих расходах московского городского бюджета с 19% в 2003 году до 65% в 2008 году.2.

В настоящее время региональные системы государственных закупок являются одной из основных форм расходования бюджетных средств. Этим определяется растущая роль государственных закупок для удовлетворения потребностей регионов в различной продукции необходимой для выполнения соответствующих задач и функций, финансирование которых осуществляется за счет средств региональных бюджетов. Учитываятот факт, что государственные закупки становятся одной из основных форм расходования бюджетных средств, можно констатировать, что без эффективной системы государственных закупок невозможна реализация региональной экономической политики. В связи с этим, вопросы комплексной оценки функционирования региональных закупочных систем и повышения их эффективности приобретает особую актуальность именно с позиций развития экономики регионов.

1 Данные Департамента города Москвы по конкурентной политике (http://tender.mos.ru).

2 Данные Законов города Москвы об исполнении бюджета города Москвы за соответствующий год.

Необходимо отметить, что в настоящее время у региональных органов государственной власти фактически отсутствует объективная информация о функционировании региональной системы государственных закупок как целостной системы, а также об эффективности закупочного процесса, осуществляемого государственными заказчиками региона на всех его этапах. С учетом данных обстоятельств, у региональных органов власти проявляется насущная потребность в комплексной оценке как региональной системы государственных закупок в целом, так и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса. Таким образом, тема исследования определяется необходимостью разработки комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы, соответственно является актуальной и востребованной на практике.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы формирования и реализации региональной экономической политики рассматриваются в работах таких ученых как Л. И. Абалкин, П. И. Бурак, В. М. Глущенко, А. Г. Гранберг, А. Н. Кириллова, В. Н. Лексин, М. Б. Мазанова, И. М. Рукина, И. И. Смотрицкая, A.B. Топилин, Е. Г. Чистяков, Л. И. Якобсон и других.

Большой вклад в исследование проблем функционирования региональных закупочных систем, включая вопросы прикладного характера, внесли A.A. Гладков, С. Н. Данилова, В. М. Дидковский, А. Е. Зуев, Р. Э. Каллагова, В. В. Мельников, Н. В. Нестерович, К. Б. Норкин, Д. Г. Павлов, К. А. Перов, А. Г. Свинаренко, В. И. Смирнов, Г. А. Сухадольский, E.H. Толстокорова, Л. К. Фатеева, A.A. Храмкин, Р. В. Хрущев, E.H. Черных, Е. В. Шадрина. Среди иностранных исследователей данного вопроса следует выделить Кхи В. Тай, О. Соудри, Дж.Дж. Шил.

За годы проведения экономических преобразований в Российской Федерации появилось большое количество работ, посвященных вопросам государственных закупок (например [23],[74],[75],[91]), включая региональный уровень (например [24], [41]). Однако, как правило, в них рассматривались отдельные правовые вопросы применения законодательных норм при осуществлении закупок для государственных нужд. В тоже время в отечественной научной литературе наблюдается определенный дефицит работ как теоретического, так и прикладного характера, посвященных оценке функционирования региональной закупочной системы.

В связи с этим имеет место противоречие между потребностью в комплексной (количественной и качественной) оценке, региональных систем государственных закупок и отсутствием соответствующих подходов. Это позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования.

Цель и задачи исследования

Основная цель исследования заключается в углублении теоретических представлений о принципах и процессах функционирования системы государственных закупок на региональном уровне, разработке методических положений и практической апробации комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса.

Достижение поставленной' цели обусловило постановку и решение следующих задач:

• исследовать теоретико-методологические аспекты функционирования региональных систем государственных закупок и выявить основные цели и функции государственных закупок в региональной экономике;

• проанализировать принципы формирования ич функционирования региональных систем: государственных закупок и обосновать основные принципы осуществления эффективных закупок;

• рассмотреть основные модели региональных систем государственных закупок и подходы к их оценке;

• исследовать существующие методы оценки деятельности государственных заказчиков: по осуществлению закупочного процесса в регионе;

• разработать комплексный подход к оценке функционирования региональной системы государственных закупок* города Москвы;

• оценить действующую региональную систему государственных закупок города Москвы на соответствие основным принципам эффективных закупок, а также деятельность государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса и дать предложения по его совершенствованию.

Область диссертационного исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»: п. 3.10 Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем, п. 3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образованийприменение таких оценок в системе государственного управления и контроля.

Объектом исследования выступает региональная система государственных закупок, в частности система государственных закупок города Москвы, как элемент региональной инфраструктуры.

Предметом исследования являются принципы и процессы функционирования региональной системы государственных закупок.

Теоретической и< методологической основой исследования являются научные разработки и публикации отечественных и зарубежных ученых по проблемам оценки функционирования систем государственных закупок на региональном уровне, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы по организации процесса государственных закупок. В ходе исследования использовались общенаучные методы исследованияв том числе системный подход, методы комплексного экономического анализа, аналитический метод, приемы сравнения и аналогии.

Информационную' базу. исследования составили материалы конференций и международных организаций, статистические и аналитические данные по тематике региональной экономики и государственных закупок, другие материалы, посвященные проблемам региональной экономики и государственных закупок, а также законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.

Научная новизна диссертации состоит в теоретическом обосновании новых методических положений и практических рекомендаций комплексной оценки функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы, позволяющих повысить эффективность ее функционирования на всех этапах закупочного процесса.

Наиболее значимые научные результаты, полученные лично автором, и обусловившие научную новизну исследования:

• уточнены формулировки понятий «государственные закупки» и «государственный заказ», отличительной особенностью которых является более полное раскрытие экономического содержания указанных категорий, обосновывающее их различия, что позволило использовать их при исследовании факторов и условий функционирования региональной закупочной системы города Москвыопределены основные принципы осуществления эффективных закупок на основе международного и национального опыта, с учетом региональных особенностей города Москвы и их предметное содержание, обусловившее выделение характеристик оценки региональной закупочной системы города Москвы;

• обосновано, что выбор модели региональной системы государственных закупок должен быть обусловлен объективными характеристиками региона, такими как площадь территории региона, количество государственных заказчиков в регионе, их удаленность от центра принятия решений, объем региональных закупок и некоторые другие, оказывающих влияние на функционирование региональной закупочной системыпредложен' подход для определения наиболее целесообразной модели региональной закупочной системы на основе анализа указанных характеристик региона;

• разработан и предложен комплексный подход к оценке функционирования региональных систем государственных закупок, на основе сформулированных методических положений, определяющих функционирование региональных закупочных системсущность комплексного подхода заключается в использовании характеристик и показателей (качественных и количественных), всесторонне оценивающих факторы и условия функционирования закупочной системы на всех этапах закупочного процесса;

• определены показатели оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на этапах формирования и исполнения государственного заказа, с учетом особенностей функционирования закупочной системы города Москвы, в результате чего стало возможным всесторонне (комплексно) оценить деятельность региональных государственных заказчиков;

• скорректированы формулы расчета абсолютного и относительного сокращениярасходов регионального бюджета, обеспечивающие расчет экономии от закупок, произведенных с использованием всех предусмотренных законодательством процедур, проведенных региональными государственными заказчиками включая неконкурентные закупки, а также доказана необходимость разделения экономии полученной по результатам размещения и исполнения регионального государственного заказа;

• на основе проведенной комплексной оценки функционирования региональной закупочной системы и деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса сформулированы практические предложенияпо совершенствованию деятельности региональных государственных заказчиков, в частности разработать и утвердить единые нормативы, по определению предельных размеров потребностей и методические документы по планированию закупок, внести изменения в законодательство' о размещении государственного заказа в-, части упрощения' процедуры расторжения государственных контрактов, закрепить нормативно-правовыми актами регионаобязанность государственных заказчиков размещать региональный государственный заказ на электронных аукционах, что будет способствовать повышению эффективности их деятельности.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования, могут быть использованы контролирующими органами и органами государственной власти регионального уровня для оценки эффективности функционирования региональных закупочных систем, как элемента региональнойинфраструктуры. Реализация практических рекомендаций, сформулированных по результатам исследования* позволит повысить эффективность функционирования, закупочной системы региона в целом. Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе и подготовке методических пособий по региональной экономике для студентов экономических специальностей, а также для обучения специалистов в сфере государственных закупок.

Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты исследования были использованы при разработке методических рекомендаций проведения проверки исполнения бюджета города Москвы по расходам главным распорядителем, получателем бюджетных средств, используемой Контрольно-счетной палатой Москвы, в частности для оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы с учетом особенностей организации региональной закупочнойсистемы города Москвы. Результаты настоящего исследования используются* в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при обучении студентов" всех специальностей в рамках дисциплины «Конкурентные закупки и торги», используемые при подготовке работников органов управления регионального уровня.

Основные положения данного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях Московского городского. университета управления Правительства' Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» в 2007 и 2009 годах.

Публикации. По материалам исследования автором было опубликовано 8 статей, в том числе 5 статей, общим объемом 4,4 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертационной работы обусловлена логикой, целью и поставленными задачами, исследования, а также полученными практическими результатами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающим 178 наименований. Общий объем работы составляет 152 страницы, включает 12 таблиц и 23 рисунка.

Выводы к главе 1.

1. В отечественной научной литературе отсутствуют четкие и однозначные определения таких важных организационно-экономических категорий как «государственные закупки» и «государственный заказ». В этой связи, диссертантом сформулированы наиболее адекватные определения данных понятий, с учетом этимологии составляющих их слов.

2. Помимо таких механизмов как политический, правовой, финансовый, организационный и информационный, составляющих институциональное окружение системы государственных закупок, я считаю, что важное место в указанном окружении должен занять механизм контроля, включающий в себя три элемента: внутренний контроль, внешний контроль и аудит государственных закупок.

3. Учитывая тот факт, что государственные закупки становятся одной из основных форм расходования бюджетных средств, можно констатировать, что без эффективной системы государственных закупок эффективная реализация РЭП будет невозможна. В этой связи, вопросы оценки функционирования и повышения эффективности региональных закупочных систем приобретает особую актуальность именно с позиций реализации РЭП.

4. Анализ специальной литературы и научных исследований в части вопросов определения принципов формирования и функционирования< систем государственных закупок показал, что исследователи закупочного процесса стремятся выделить слишком большое их количество. В этой связи, диссертант пришел к выводу о необходимости выделения на основе мирового опыта небольшого числа принципов организации эффективной закупочной системы, и определить их как «принципы осуществления эффективных закупок».

Глава 2. Исследование методического аппарата оценки региональных закупочных систем.

2.1. Анализ основных моделей региональных систем государственных закупок и методов оценки их функционирования.

Субъекты Российской Федерации являются основными территориальными единицами государства и играют важную роль в организации государственного сектора экономики. Кроме того, социальная обстановка в регионах напрямую зависит от деятельности региональных администраций, в том числе связанной с расходованием средств бюджетов на удовлетворение наиболее важных социальных потребностей, в частности, на закупку общественно и социально значимой продукции (товаров, работ, услуг). В этой связи следует отметить, что во всех регионах России активно идет работа по созданию региональных систем государственных закупок. Причем, процесс создания и совершенствования региональных закупочных систем затруднен из-за отсутствия утвержденных на федеральном уровне единых принципов построения таких систем. При этом, исполнительные и представительные органы власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий вынуждены регулировать некоторые виды отношений по закупкам продукции для государственных нужд, которые носят принципиальный характер, но не регламентированы на федеральном уровне. Соответственно, неизбежно проявление тех или иных особенностей региональных систем государственных закупок, обусловленых требованиями региональных нормативных правовых актов. В этой связи, в рамках данного исследования, сосредоточимся на организационных характеристиках региональных закупочных систем.

Основной организационной характеристикой региональной системы государственных закупок является типология, используемая при ее построении. Определение типа системы государственных закупок формируемой на региональном уровне остается на усмотрение соответствующих органов власти.

Выбор типа (модели) региональной системы государственных закупок на практике во многом субъективен и зависит от политической воли, предпочтений и организационных возможностей руководства соответствующей территории (см. таблицу 2.1).