Становление приграничного сотрудничества как социального института

Актуальность темы

исследования определяется тем, что реформирование местного самоуправления в России, его укрепление в качестве первичного уровня публичной власти обусловливает необходимость выработки новых подходов к решению вопросов развития муниципальных образований и местных сообществ, к максимальному использованию имеющихся ресурсов для улучшения качества жизни различных социальных групп местного населения. В этой связи особое значение приобретает ориентация органов местного самоуправления на инновационные способы решения повседневных проблем, их «открытость» для использования успешного опыта управления на местном уровне. Значительные потенциальные возможности развития местного самоуправления связаны с выявлением и использованием внутренних ресурсов муниципальных образований, таких как близость к национальным транспортным коридорам и другим точкам роста, развитая инфраструктура, наличие достопримечательностей, выступающих базой для туристического бизнеса, выгодное географическое положение.

Для многих муниципальных образований Российской Федерации географическое положение, с одной стороны, предоставляет дополнительные возможности для развития, с другой — часто обусловливает низкие показатели их социально-экономического развития. С подобной ситуацией сталкиваются около 8 тыс. приграничных муниципальных образований России.

Известно, что пограничный периметр Российской Федерации является самым протяженным в мире и составляет 60 933 км, в том числе 38 807 км морских. Из 83 субъектов РФ у 43 одна из границ совпадает с государственной, причем у 21 субъекта межгосударственные границы старые, унаследованные с советских времен, у остальных — они являются новыми, возникшими вследствие распада СССР или представляют собой сочетание старых и новых границ.

Приграничное положение оказывает особое влияние на группу муниципальных образований, границы которых частично совпадают с государственной границей. Причем муниципальные образования, имеющие «старые границы», испытывают не меньше проблем, чем муниципальные образования, ставшие приграничными сравнительно недавно. Проблемы последних в основном заключаются в том, что потребности в контактах, имевших место до разделения границей двух местных сообществ, теперь следует удовлетворять при помощи специальных юридических действий (получение виз для пересечения границы, особых разрешений и проч.). Кроме того, возникновение и закрепление межгосударственных форм взаимодействия на местном уровне (в отличие от прежних внутригосударственных) также требует значительных временных и ресурсных затрат,.

Проблемы муниципальных образований, пребывающих в статусе приграничных несколько десятков лет, как правило, связаны с необходимостью постоянного совершенствования исторически изменчивых механизмов приграничного взаимодействия, а также постоянного пополнения финансовых и организационных ресурсов для обеспечения нормального функционирования системы отношений.

Кроме того, в настоящее время в условиях возникновения глобальных социальных конфликтов, усиления взаимозависимости государств приграничные территории становятся средоточием социальной напряженности. В случае возникновения угроз национальной безопасности местные сообщества приграничных территорий оказываются наиболее уязвимыми и незащищенными. Несмотря на то, что угрозы экспансии давно перестали восприниматься только как физические военные действия, государственная граница до сих пор остается источником повышенной потенциальной опасности.

Вместе с тем, усиление контактности границ приводит к тому, что приграничное сотрудничество постепенно становится повседневной практикой современных российских приграничных муниципальных образований. Необходимость изучения становления приграничного сотрудничества в качестве социального института и его роли в развитии муниципальных образований и местных сообществ определяется растущей взаимозависимостью сопредельных местных сообществ, необходимостью налаживания устойчивых связей в различных сферах деятельности органов местного самоуправления по обе стороны границы.

Таким образом, исследование практики приграничного сотрудничества, способов его более эффективной организации и институционализации, возможностей муниципальных образований в этих процессах является актуальным и практически значимым.

Степень научной разработанности проблемы.

Изучение вопросов приграничного сотрудничества в России имеет непродолжительную историю и приобрело существенные научные очертания только в 1990;х гг. Вместе с тем современные исследования рассматриваемого явления опираются на фундаментальные разработки в области теории международных отношений, политической географии, геополитики, социологии и политологии.

Исследование приграничного сотрудничества в качестве социального института осуществляется в рамках социологического подхода и опирается на работы Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, Р. Мертона, Н. Лумана, Н. Смелзера, Э. Гидденса, Я. Щепаньского. Сотрудничество как тип социального взаимодействия рассматривается сквозь призму социальной феноменологии и основывается на трудах А. Шюца. При институциональном анализе использованы положения таких зарубежных исследователей-политологов, как Дж. Хертлезер, Ф. Чэпин, Л. Баллард, Г. Барнз, Дж. Фейблман, У. Гамильтон, Г. Гилман, Дж. Найт, Г. Питере, О. Янг. В отечественной социологической литературе теоретические исследования социальных институтов немногочисленны и представлены работами таких ученых, как И. И. Лейман, Н. Б. Костина, М. Б. Глотов, С. С. Фролов, Т. И. Заславская, Р. В. Рывкина, В. И. Добреньков, А. И. Кравченко.

Анализ приграничного сотрудничества невозможен без опоры на исследования по мировой политике и теории межрегиональных взаимодействий, где особое внимание уделяется процессам мирового развития, обусловливающим появление рассматриваемого вида сотрудничества и его основных акторов. К числу таких исследований относятся работы О. Ю. Бакиной, И. М. Бусыгиной, С. А. Глотова, Ю. С. Дерябина, Т. В. Зоновой, И. Д. Иванова, Ю. В. Косова, М. М. Лебедевой, А. В. Левашовой, Н. А. Ковальского, В. С. Крылова, А. С. Макарычева, П. А. Цыганкова, А. П. Цыганкова и др., а также работы представителей скандинавской школы: О. Вевера, Ю. Кекконена, К. Лехтенмеки.

Собственно социологические исследования приграничного сотрудничества следует разделить на две группы: исследования социального феномена сотрудничества и исследования, посвященные влиянию границы на приграничные сообщества. Первая группа представлена работами социологов-специалистов в области международных отношений: классиков — Р. Арона, Дж. Бертона, Р. Боска, X. Булла, Г. Бутуля, М. Бэнкса, М. Уайта — и современников — Б. Бади, Д. Биго, Б. Бузана, А. Вендта, М.-К. Смуте и др. В их работах подчеркивается значимость для сотрудничества и международной политики в целом систем социальных ценностей, а не только заинтересованности субъектов сотрудничества во власти или материальном благосостоянии.

Вторая группа исследований, посвященных влиянию феномена государственной границы на приграничные сообщества, связана, в основном, с социальной идентичностью жителей приграничных территорий. К данному социологическому направлению относятся работы Ф. Барта, О. Мартинеца, X. Донана, Т. Вильсона. В России подобные социально-антропологические исследования проводятся О. Н. Бредниковой, В. М. Воронковым,.

B. А. Колосовым, С. К. Королевым, Е. А. Никифоровой, О. В. Паченковым и др.

В качестве отдельного направления при изучении взаимосвязи приграничного сотрудничества и развития российских местных сообществ можно выделить работы, затрагивающие теоретические аспекты и практику функционирования Европейского Союза, а также вопросы взаимоотношений России и ЕС. Это работы Н. К. Арбатовой, О. Н. Барабанова, О. А. Балтенковой, Ю. А. Борко, И. М. Бусыгиной, Е. Ю. Винокурова,.

C. А. Голубева, Ю. В. Косова, JI. В. Разумновой, О. Ч. Реута, К. К. Худолея и др.

Ряд практических вопросов приграничного сотрудничества регионов и муниципальных образований Северо-Запада Российской Федерации и Европы, а также особенностей его влияния на развитие экономического, правового, социального и политического пространства рассматривается в работах А. А. Баландина, Д. А. Болотова, Е. В. Гриценко, С. А. Гуровой, П. Е. Дорониной, А. П. Клемешева, Г. Б. Козырева, B.C. Корнеевеца, Н. М. Межевича, Т. В. Морозовой, Б. В. Периля, О. Ч. Реута, М. В. Сухарева, Г. М. Федорова, В. А. Шлямина.

Проблемы развития муниципальных образований стали привлекать внимание исследователей сравнительно недавно, начиная с 1970;х гг. Однако актуальность этого направления обусловила формирование достаточно широкого спектра подходов к пониманию сущности местного развития и инструментов его организации. В этой связи следует отметить работы таких зарубежных ученых, как Д. Бромли, Д. Коллинс, Дж. Кристенсен, Б. Пауэре, Дж. Робинсон, Э. Хален, Р. Шафер, Й. Шумпетер и др. Методологические подходы к исследованию социально-экономических проблем развития муниципальных образований в России были заложены в трудах JL А. Велихова, М. Д. Загряцкого, П. Гензеля, И. X. Озерова, В. Н. Твердохлебова, которые достаточно подробно освещают предмет и содержание деятельности российских муниципалитетов, их специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

Значительный научный вклад в разработку проблем развития муниципальных образований внесли такие авторы, как Т. Т. Авдеева, Р. В. Бабун, А. Г. Воронин, А. Г. Гранберг, С. Ф. Жилкин, В. Б. Зотов, В. Н. Лексин, Н. Н. Михеева, О. М. Рой, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, С. Н. Юркова и др.

Вместе с тем недостаточно изученным остается процесс институционализации приграничного сотрудничества в России, а также вопросы о влиянии приграничного положения и приграничного сотрудничества на социальное развитие сопредельных муниципальных образований и местных сообществ, о характере и направленности процессов приграничного сотрудничества в России, о его механизмах и формах. Это определило цель, объект и предмет диссертационного исследования.

Объект исследования — приграничное сотрудничество как вид социального взаимодействия местных сообществ муниципальных образований, разделенных государственной границей.

Предмет исследования — .процесс институционализации приграничного сотрудничества в России.

Цель настоящей работы — анализ социального взаимодействия приграничных муниципальных образований. На достижение поставленной цели направлено решение следующих задач:

1. Систематизировать основные теоретические подходы к пониманию приграничного сотрудничества в современных социологических и социально-политических теориях.

2. Определить этапы развития, формы и модели приграничного сотрудничества в странах Европы и Российской Федерации.

3. Осуществить анализ факторов, способствующих развитию приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации.

4. Выявить специфику и проблемы развития приграничных местных сообществ на Северо-Западе России.

5. Раскрыть особенности организационной структуры приграничного сотрудничества, осуществляемого северо-западными муниципальными образованиями РФ.

6. Выработать рекомендации по организации и совершенствованию приграничного сотрудничества и использованию его российскими северозападными муниципальными образованиями в качестве дополнительного ресурса социально-экономического развития.

Методологическую основу диссертационной работы составили общенаучные принципы познания: системный, сравнительный, междисциплинарный, конкретно-исторический. Важное методологическое значение для изучения проблемы имеет институциональный подход, который является традиционным для изучения социальных структур и процессов. Также важное значение для диссертационного исследования имели теоретико-методологические положения лимологии и социологии международных отношений. Для проведения эмпирического исследования использовались такие методы, как анкетирование, экспертное интервью, анализ документов, сравнительный метод.

Эмпирическую базу исследования составили документальные отчеты по 126 проектам приграничного сотрудничества, представленные Региональными бюро поддержки (занимающимися вопросами технической помощи в осуществлении проектов по программам ЕС) Петрозаводска, Калининграда и Санкт-Петербурга, а также результаты анкетного опроса муниципальных служащих, проведенного в рамках реализации Совместной программы Совета Европы, Конгресса муниципальных образований РФ и Северо-Западной академии государственной службы «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.» 22−23 июня 2005 г. и результаты экспертного опроса (экспертами выступили руководители и специалисты областных и местных администраций и муниципальных учреждений, ученые). На защиту выносятся следующие положения:

1. Приграничное сотрудничество — это особый вид социального взаимодействия, который призван удовлетворять потребности местных сообществ, разделенных государственной границей и расположенных в относительной близости друг от друга, в безопасности и комфортной среде обитания. Основной целью данного вида социального взаимодействия является социально-экономическое развитие населяемой территории.

2. Развитие приграничных муниципальных образований и местных сообществ должно осуществляться на основе принципа самоорганизации.

3. Ключевым фактором успешности приграничного сотрудничества выступает заинтересованное участие в данном процессе высших органов государственной власти.

4. Доминирующей формой приграничного сотрудничества российских и сопредельных местных сообществ на данном этапе его развития является проект.

5. Наиболее перспективными сферами приграничного сотрудничества в России на современном этапе являются такие сферы, как туризм, образование и локальные рынки труда, развитие малого и среднего предпринимательства.

6. Успешность процессов институционализации приграничного сотрудничества в России зависит от уровня развития приграничных муниципалитетов.

Научная новизна исследования. 1. Дано определение приграничного сотрудничества как социального института, в котором субъектами социальных взаимодействий выступают местные сообщества.

2. В качестве доминирующей цели приграничного сотрудничества как социального института выделено социально-экономическое развитие территории.

3. Выявлены структура, элементы и функции приграничного сотрудничества как социального института в северо-западных муниципальных образованиях РФ.

4. Определены основные этапы развития приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ: 1991 — 1995 гг., 1996 — 2003 гг., 2004 г. — настоящее время. Каждый из выделенных этапов охарактеризован с точки зрения содержания взаимоотношений и преследуемых целей взаимодействия.

5. Обосновано, что успешная институционализация приграничного сотрудничества оказывает позитивное влияние на качество жизни населения приграничных муниципальных образований.

6. В целях оптимизации приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ предложена новая форма его организации — объединение приграничных муниципальных образований, основанное на принципах партнерства.

Теоретическая значимость исследования заключается в систематизации методологических подходов к исследованию приграничного сотрудничества как социального феномена, в обосновании необходимости институционального анализа процесса приграничного сотрудничества, а также в выявлении детерминированности становления приграничного сотрудничества в качестве социального института политическими, экономическими и социокультурными факторами. Проведенный в диссертационном исследовании анализ основных этапов институционализации приграничного сотрудничества в России позволяет теоретически обосновать новую форму его организации.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его основные результаты могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления при планировании развития приграничных территорий, для экспертной и аналитической работы при организации и развитии приграничного сотрудничества, а также для совершенствования проектной деятельности его участников. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных курсов по политической социологии, социологии международных отношений, муниципальному управлению, управлению проектами, а также специальных курсов и семинаров по приграничному сотрудничеству для государственных и муниципальных служащих в рамках системы переподготовки и повышения квалификации.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и результаты исследования были изложены в докладах на 6 конференциях, проводимых Российской академией государственной службы при Президенте РФ, Северо-Западной академией государственной службы, ИНИОН (2004 — 2008 гг.). Результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры социологии и социальной работы СЗАГС, а также на заключительном семинаре для муниципальных служащих «Профессиональная премия Совета Европы в области приграничного сотрудничества на Северо-Западе России за 2005 г.».

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 печатных работ общим объемом 3,1 п. л., в том числе 1 — в журнале, рецензируемом ВАК РФ.

Объем и структура работы.

Диссертация изложена на 176 стр. и состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 5 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Одной из приоритетных задач Российской Федерации в настоящее время является развитие приграничного сотрудничества. Выделение подобного приоритета объясняется тем, что приграничный пояс слабых в социально-экономическом отношении регионов и муниципалитетов создает проблемы устойчивости всего российского пространства, понижает конкурентоспособность страны, затрудняет международное сотрудничество. Вместе с тем приграничный периметр России сильно дифференцирован. Для большей его части характерны бедность и социальное неблагополучие, порожденные отсутствием значимых экспортных ресурсов и, одновременно, удаленностью от центра государства. Вследствие этого приграничный пояс сегодня в среднем является менее развитым и более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности глубинные территории.

Условия развития муниципальных образований в разных частях российского приграничья сильно различаются, что связано с совокупным действием внешних и внутренних факторов (особенности взаимоотношений с регионом и федеральным центром, характера отношений с сопредельными муниципалитетами, места муниципального образования в системе хозяйственных связей региона, уровня социального развития и др.). Данные факторы оказывают влияние и на характер приграничного сотрудничества, на степень интенсивности и направленность взаимоотношений его участников.

Наиболее динамично приграничное сотрудничество развивается на северо-западном участке российской границы, что связано с тенденцией к устойчивому повышению уровня отношений России с ЕС. При этом его результаты позволяют квалифицировать данный вид сотрудничества как один из важнейших ресурсов развития местных сообществ приграничных муниципалитетов. Тем не менее, в последнее время распространяется мнение о «пределах» приграничного сотрудничества на Северо-Западе РФ, об угасании интересов с обеих сторон.

Проведенные исследования позволяют заключить, что подобные выводы преждевременны: органы местного самоуправления российских приграничных муниципальных образований готовы и способны участвовать в приграничном сотрудничестве при его эффективной организации и необходимом правовом обеспечении.

Цель диссертационной работы определила ряд задач, которые в результате исследования были решены следующим образом.

1. Анализ понятия «приграничное сотрудничество» позволил выделить три основных аспекта его содержания: социологический, политологический и географический. Сущность приграничного сотрудничества как института раскрывается в рамках социальной феноменологии, институционализма и «ПВП-подхода».

2. В качестве основных этапов приграничного сотрудничества были выделены:

1) неформальные контакты местных сообществ и органов местного самоуправления;

2) политическое решение правительств о сотрудничестве;

3) юридическое закрепление отношений;

4) разработка и осуществление совместных проектов.

Обобщение опыта осуществления приграничного сотрудничества в Европе и Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что его основными формами являются совместный проект и еврорегион. При определении моделей приграничного сотрудничества целесообразно придерживаться классификации, предложенной отечественными учеными, которые рассматривают традиционную, преференциальную и партнерскую модели приграничных взаимодействий.

3. В результате анализа основных факторов, способствующих развитию приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе РФ, выяснилось, что на современном этапе для такого развития особое значение имеют взаимоотношения России и Европейского Союза. Кроме того, в центре их политических, экономических, правовых и социокультурных отношений находится ценностная проблематика. В этом отношении приграничные местные сообщества играют особую роль, так как именно их действия могут заложить основу для сближения ценностей на государственном уровне.

4. Специфика развития приграничных местных сообществ в современной России заключается в том, что местные руководители, заинтересованные в достижении максимальных материальных успехов с наименьшими затратами и в максимально короткие сроки, практически не используют так называемую политику опоры на собственные силы и отдают предпочтение другим средствам и способам развития (например, техническому содействию). Кроме того, к проблемам российских северо-западных приграничных местных сообществ относятся существенный разрыв в развитии инфраструктуры сопредельных муниципалитетов и общее неокрепшее состояние системы местного самоуправления в современной России.

5. Особенности организационной структуры приграничного сотрудничества, осуществляемого северо-западными муниципальными образованиями РФ, обусловлены результатами этапов становления приграничного сотрудничества на данном отрезке границы. Так, к структурным группам были отнесены 1) органы государственной власти, 2) органы местной власти и 3) местное сообщество, а в качестве их функции соответственно были определены: 1) выработка общей стратегии и координация программ, аккумулирование проектов, формирование ежегодных планов по Программе сотрудничестваосновное финансирование- 2) выявление проблем, артикуляция концептуальных основ сотрудничества, разработка проектов, общей стратегии развития территории- 3) создание инициативных группсамоорганизация, корпоратизм.

6. Для повышения эффективности приграничного сотрудничества на данном этапе его развития рекомендуется предпринять ряд мер:

1) усовершенствовать нормативно-правовую базу, на основе которой приграничные муниципальные образования смогут стать равноправными партнерами в приграничном сотрудничестве;

2) создать региональную систему финансового поощрения, предполагающую равные возможности для создания проектов и особое отношение к успешным муниципальным образованиям;

3) усовершенствовать информационное обеспечение муниципальных служащих, в компетенцию которых входят вопросы приграничного сотрудничества. Эта мера предполагает наличие специализированных организаций, аккумулирующих информацию по вопросам сотрудничества, создание общего регионального банка данных по имеющимся возможностям сотрудничества, собственно инициативу самих муниципалов;

4) создать в приграничных муниципальных образованиях внутреннюю муниципальную систему самоконтроля: организовать мониторинг социально-экономического развития с учетом влияния приграничных взаимоотношений.

Кроме того, в целях оптимизации приграничного сотрудничества, использования его в качестве ресурса развития муниципального образования, а также повышения качества жизни приграничных местных сообществ предлагается создать объединение приграничных муниципальных образований с элементами партнерства:

1) наличие членства;

2) оказание содействия членам организации в осуществлении деятельности, направленной на развитие приграничного сотрудничества;

3) равноправие в партнерстве: участие членов организации в управлении делами, получение информации о деятельности организации, возможность выхода из партнерства и т. п.

Проведенное диссертационное исследование процесса институционализации приграничного сотрудничества в Российской Федерации, а также его влияния на развитие приграничных муниципальных образований и местных сообществ вместило в себя решение комплекса задач. Однако не все вопросы были освещены в тексте данной работы. За рамками исследования остались нерешенные задачи, которые требуют дополнительного изучения и анализа различных аспектов рассматриваемой проблемы. Такие вопросы, как разработка специальных показателей, свидетельствующих о влиянии приграничного положения на развитие местных сообществопределение оптимального соотношения структурных групп приграничного сотрудничества при организации его взаимодействияразработка конкретного механизма взаимодействия российских муниципалитетов между собой при реализации проектов приграничного сотрудничества и т. п., требуют всестороннего анализа фактических данных (причем не только по северо-западному участку границы РФ, но и по другим ее участкам).

Дальнейшие исследования институционализации приграничного, сотрудничества с точки зрения теоретических аспектов позволят повысить степень научной обоснованности рассматриваемого процесса, с точки зрения практических аспектов — проработать механизмы внедрения более оптимальных форм приграничного сотрудничества для решения возникающих проблем социального развития местных сообществ приграничных муниципальных образований.

Таким образом, подводя итог проделанной работе, поставленную в диссертационном исследовании цель можно считать достигнутой, а задачивыполненными.