Формирование и перспективы развития среднесрочного финансового плана на муниципальном уровне

Актуальность темы

исследования. Бюджетная система Российской Федерации существенно реформируется в последние несколько лет. Одним из наиболее значимых изменений является внедрение практики законодательного принятия бюджета на три последующих года, основанного на принципе «скользящей трехлетки», что позволило бы достичь предсказуемости параметров бюджета соответствующего уровня на трехлетний период, обеспечить закрепление доходных и расходных полномочий различных уровней власти, повысить прозрачность бюджета, обеспечить его сбалансированность.

Следует отметить, что в нормативных актах, а также в научных трудах многих ученых зачастую отождествляются различные термины, такие как «среднесрочный финансовый план», «перспективный финансовый план» и «бюджет на три года», что порождает разную трактовку одного и того же процесса, негативно влияет на эффективное прохождение бюджетной реформы на уровнях государственной власти и органов местного самоуправления. ,.

Процесс формирования финансовых планов на разных уровнях должен быть адаптирован к конкретным требованиям территорий и механизму их реализации, при этом на уровне муниципальных образований данный процесс сопряжен с осуществляемой в настоящее время реформой местного самоуправления. Местные органы власти зачастую не могут проводить собственную экономическую, социальную политику из-за необеспеченности бюджетов на уровне муниципальных образований собственными источниками доходов, так как в значительной степени они зависят от федерального и регионального финансирования. Поэтому при принятии параметров бюджета на три года, определением на среднесрочную перспективу объемов бюджетных трансфертов, выявлением тенденций развития экономики территории у местных органов власти появляется возможность проведения самостоятельной социально-экономической и финансовой политики на уровне муниципального образования.

Необходимость унификации терминологии, определяющей процесс среднесрочного финансового планирования, регламентации формальных и содержательных требований к формированию среднесрочных финансовых планов на уровне муниципальных образований определили актуальность проводимого исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Теоретические основы в области управления муниципальными финансами исследовались в работах Зотова В. Б., Иванова В. В., Караваевой И. В., Лаврова A.M., Лексина В. Н. и др.

Вопросы среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований в российской практике исследовались Бабичем A.M., Григоровым С. В., Ермасовой Н. Б., Прониной Л. И., Стародубровской И. В. Однако данные авторы рассматривали проблемы финансового планирования, акцентируя внимание в основном на выборе стратегии развития муниципальных образований.

Но рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования в муниципальных образованиях в условиях проводимой реформы бюджетной системы Российской Федерации и местного самоуправления осталось за рамками исследования перечисленных авторов. Этим определился выбор темы, цели и задач исследования, которое проведено на примере муниципальных образований Московской области — городского округа Котельники, городского округа Бронницы, городского поселения Томилино, городского поселения Луховицы.

Цель исследования. Целью проводимого исследования является рассмотрение процесса среднесрочного финансового планирования на уровне муниципальных образований и выработка рекомендаций по его совершенствованию.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы задачи исследования:

— рассмотреть нормативную базу, регулирующую процесс среднесрочного финансового планирования и изучить его понятийный аппарат;

— проанализировать систему показателей, используемых при составлении прогнозов социально-экономического развития на уровне муниципальных образованийвыявить возможности дифференциации параметров среднесрочного финансового плана муниципалитета с учетом их влияния на формирование финансовых потоков муниципальных образований;

— разработать модель оценки эффективности принимаемых плановых решений с позиции обеспечения сбалансированности местных бюджетов и социально-экономического развития муниципальных образований. Объектом исследования является среднесрочное финансовое планирование в муниципальных образованиях в условиях реформирования местного самоуправления и бюджетного процесса.

Предметом исследования выступает формирование среднесрочных финансовых планов для обеспечения достоверности, сравнимости и прозрачности представляемых в них финансовых потоков на уровне муниципалитетов различных видов.

Теоретико-методологическую основу исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам среднесрочного финансового планирования, функционирования муниципальных финансов, реформирования бюджетной системы. В работе применялись различные методы и приемы статистического и экономического анализа, графический метод представления информации.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Московской области, органов местного самоуправления городских округов Котельники Бронницы, городских поселений Томилино, Луховицы, данные Федеральной службы государственной статистики, материалы, размещенные на официальных сайтах сети Интернет, разработки отечественных и зарубежных ученых по теме исследования, материалы периодической печати, а также личные разработки и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в следующем: определена необходимость унификации понятия среднесрочного финансового планирования и с целью обеспечения сопоставимости среднесрочных финансовых планов различных видов муниципалитетов предложены основные их параметры с разделением на общие, определяющие единые условия формирования финансовых потоков для муниципальных образований, и частные, учитывающие территориальные особенности их формирования и описывающие движение нерегулярных финансовых потоковприведена схема дифференциации параметров среднесрочного финансового плана по признаку прямого и косвенного влияния на формирование финансовых потоков муниципалитета;

— сформирован состав показателей прогноза социально-экономического развития муниципального образования с целью повышения информативности, открытости, прозрачности данного документа, служащего основой составления среднесрочного финансового плана и обеспечивающего сбалансированность бюджета муниципального образования;

— предложены для применения индикаторы среднесрочного финансового плана муниципального образования, необходимые для анализа и прогнозирования тенденций формирования и развития финансовых потоков муниципального образования и вынесения решения об утверждении разработанного документа органами местного самоуправления или необходимости его доработки;

— определена взаимосвязь индикаторов с социально-экономической и финансовой политикой муниципального образованияразработан алгоритм балльной оценки качества среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования имеют широкую практическую направленность и могут быть использованы органами власти местного самоуправления при разработке среднесрочных финансовых планов, анализе финансового обеспечения муниципальных образований, а также при формировании доходной и расходной частей местного бюджета.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационной работы докладывались и обсуждались на ряде межвузовских конференций: Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы», 2007; Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России», 2008.

Результаты исследования используются в практике составления среднесрочного финансового плана муниципального образования городского округа Котельники Московской области.

Результаты, полученные в диссертационном исследовании, используются при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в научных статьях автора. Всего по теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,3 пл., в т. ч. лично автором 2,9 п.л.

Логика изложения и структура работы. Логика изложения работы включает рассмотрение понятия среднесрочного финансового планирования, критический анализ зарубежного опыта составления среднесрочных финансовых планов на уровне муниципального образования и практики формирования финансовых планов муниципальными образованиями Московской области в условиях проводимой бюджетной и муниципальной реформы, разработку предложений по совершенствованию содержательного наполнения среднесрочных финансовых планов и их комплексной оценке.

выводы.

Итак, автором было предложено составлять среднесрочный финансовый план сведенный к единой форме, в котором будут отражены четыре группы показателей разделенные общие и частные, описанные нами ранее.

Показатели среднесрочного финансового плана по представленной нами форме были рассчитаны при помощи метода экспертных оценок, методов экстраполяции, рассчитывается на основании данных налоговой службы, органов государственной статистики, а также по данным Федерального законодательства.

Следует отметить, что рассчитанные показатели среднесрочного финансового плана городского округа Котельника, в целом, отражают положительную динамику развития данного муниципального образования.

Таким образом, первая группа показателей где отражены общие данные свидетельствует о увеличении всех показателей, в среднем, можно отметить следующие положительные тенденции: численность населения увеличивается 0,5 тыс.чел. ежегодно и составляет к 2010 году 21,1 тыс.чел. по сравнению с 2007 годом 19,6 тыс. чел., экономически активная группа также отмечена с положительной динамикой, прогнозируется ее увеличение к 2010 году до 14,2 тыс. чел. по сравнению с 2007 годом 13,2 тыс. чел. т. е. на 1 тыс. чел. Размер средней заработной платы, ежегодно увеличивается и планируется к 2010 году составить 29 971,2 т. е. возрасти на 9859,9 руб. по сравнению с 2007 годом.

Вторая группа показателей, отражающая инвестиции в основной капитал, в данном муниципальном образовании уменьшается к 2010, однако, это объясняется тем фактом, что основные наиболее затратные объекты вложения инвестиций в настоящей момент завершены, и теперь все инвестиции направляются на увеличение жилого фонда городского округа Котельники.

Третья группа показателей, отражающая бюджет данного муниципалитета, отмечена положительной динамикой. Увеличиваются как доходы в целом, так и собственные налоговые и неналоговые доходы, однако и расходы данного муниципального образования растут, но положительным моментом является то, что значительными темпами расходы растут на социальную сферу, а это свидетельствует о том, что в общем в данном муниципальном образовании будет подниматься уровень жизни населения, а также улучшаться уровень оказываемых социальных услуг населению. Таким образом, в результате увеличения доходов, но вместе с тем и расходов городского округа Котельники отмечается дефицит бюджета, однако в соответствии со ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ размер дефицита не превышает установленной нормы 10% от общего годового объема доходов местного бюджета.

Четвертая группа показателей среднесрочного финансового плана, отражающая долговые обязательства муниципального образования отмечается следующим, кредиторской задолженности и муниципальных заимствований данное территориальное образование не имеет, а гарантийные обязательства городского округа Котельники уменьшаются, и составляют 37 000 тыс .руб. — 2007 год, 26 370 тыс. руб. — 2008 год, 25 825 тыс. руб. — 2009 год, 25 250 тыс. руб. — 2010 год.

Также предложена система индикаторов с помощью которой представляется возможным оценить тенденции развития параметров отраженных в предложенном автором среднесрочном финансовом плане, и определить их влияние на социально-экономическую и финансовую политику муниципального образования.

Разработанная автором модель оценки системы индикаторов показывает, что в случае положительных тенденций развития параметров среднесрочного финансового плана, его можно утверждать и использовать при реализации задач и функций муниципалитета, при негативных тенденциях необходимо доработать план.

Заключение

.

Роль среднесрочного финансового плана существенно возросла в последнее время.

Среднесрочное финансовое планирование является необходимым элементом государственной социально-экономической и финансовой политики. С его помощью органы местного самоуправления расширяют горизонты своего прогнозирования и видения проблем, которые с помощью среднесрочного финансового плана могут быть заблаговременно выявлены и решены.

Понятие среднесрочного финансового плана не является новым в экономике РФ, однако, его роль и формат претерпел изменения. В ходе проведения бюджетных реформ установлено, среднесрочный финансовый план должен приниматься законодательно на всех уровнях бюджетной системы. Следует отметить, что до настоящего времени данный документ также составлялся на различных уровнях власти, но не имел законодательного отражения, а служил лишь вспомогательной базой при планировании различных показателей.

Среднесрочный финансовый план составляется сроком на три года, первый из которых текущий, а два последующих — это плановый период. Принцип «скользящей трехлетки», применяемый при планировании бюджета позволяет обеспечить большую прозрачность, надежность среднесрочного финансового плана.

Мы рассмотрели методы и подходы составления финансовых планов применяемые в мировой практике, а также зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования. Таким образом, в основе разработки среднесрочного финансового плана лежит идея построения скользящего бюджета, не менее важным параметром процесса финансового планирования является частота и направления корректировки показателей среднесрочного плана. Методы финансового планирования должны обязательно позволить отразить динамику доходной и расходной части плана. Расчет доходной части бюджета определяет исходную информацию, которая далее послужит базой при планировании расходов при заданных среднесрочных параметрах государственной финансовой политики. Следовательно, такого рода прогноз позволят на ранней стадии выявить возможные недостатки поступления доходов, что может стать основанием для пересмотра и реформирования налогообложения. При планировании расходной части бюджета наиболее оптимальным методом является программно-целевое бюджетирование, подразумевающее под собой систему распределения бюджетных средств, направленных на решение приоритетных социально-экономических проблем по межведомственным программам.

Анализ зарубежного опыта применения среднесрочного финансового плана позволил выявить: во-первых, что данный документ позволяет своевременно обнаружить последствия текущих финансовых решений, как положительных, так и отрицательныхво-вторых, он является базой для среднесрочной стратегии развития определенной территории (позволяет более точно определить направления бюджетной и налоговой политики) — втретьих, при планировании доходов бюджета более часто используются экономико-математические модели, а при планировании расходной части все больше применяется программно-целевой подход. Однако, составление данного документа и его роль в бюджетном процессе сильно разница во многих странах, в связи с чем не является возможным предложить единый подход к разработке среднесрочного финансового плана.

Нами было рассмотрено значение и применение среднесрочного финансового плана муниципальных образований Московской области, а также проанализированы нормативные документы различных муниципальных образований. Однако проведенный нами анализ законодательных, нормативно-правовых и других документов не позволил нам выявить четкого и единообразного порядка и процедуры разработки этого документа. В данных документах под среднесрочным финансовым планом понимается понятие «перспективного финансового плана», в Бюджетном кодексе РФ определено, что муниципальное образование может разработать финансовый план или прогноз социально-экономического развития, однако, как показало проведенное исследование данные документы не являются взаимозаменяемыми. Анализ прогноза социально-экономического развития муниципальных образований, на наш взгляд, не дает полного представления о финансовом положении муниципалитете, так как в нем не отражены финансовые показатели.

В связи с тем, что в трактовке данного понятия нет четкой формулировки, то это сопровождается неоднозначным его восприятием на различных уровнях власти, с том числе и муниципальном. Как показала практика — у одних муниципалитетов среднесрочный финансовый план вообще отсутствует, у других он представлен в форме, которая не отражает изменений в этой области, закрепленных в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, и как следствие, не может отражать сути применения данного документа.

В представленном исследовании нами ставилась цель рассмотреть существующие варианты среднесрочного финансового плана, а также предложить и обосновать основные параметры среднесрочного финансового плана й разработать систему индикаторов оценки среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Проведенный нами анализ показал, что безусловно, необходимо учитывать параметры показателей прогноза социально-экономического развития, однако, только данный документ не может быть базой для составления среднесрочного финансового плана. К тому же, рассмотренные нами прогнозы социально-экономического развития городских округов и поселений Московской области отражает неодинаковые показатели, в связи, с чем провести сравнительный анализ не представляется возможным.

Таким образом, основными проблемами реализации среднесрочного финансового планирования на разных уровнях власти является его неоднозначная трактовка, также отсутствие единой формы отражающей его финансовое, экономическое и социальное положение, единой системы показателей позволяющих провести качественный анализ результатов его применения по различным регионам. При составлении среднесрочного финансового плана необходимо учитывать демографическое и географическое положения, правовой статус, инфраструктуру и другие показатели характеризующие данное муниципальное образование.

На основании проведенного анализа, нами был сделан вывод, что среднесрочный финансовый план в различных муниципалитетах представляется неодинаково, в одних за него выдают прогноз социально-экономического развития, в других данный документ представляют в виде бюджета данного муниципального образования на очередной финансовый год, либо он вообще отсутствует.

Нами предлагается преобразить формы прогноза социально-экономического развития с добавлением в него ряда показателей, в том числе, градацию населения необходимо производить с учетом возрастных групп и с учетом уровня их образования, производить расчет совокупного муниципального продукта, рассчитывать показатель объемов производства по отраслям экономики в натуральных и денежных единицах, индекс инфляции, налоговое бремя. Такая форма составления прогноза позволит, в первую очередь, увидеть особенность развития того или иного муниципалитета, а также уровень его социально-экономического положения. Конечно, возможно расширение перечня показателей прогноза социально-экономического развития, с учетом индивидуальных факторов, но обязательные показатели не долены игнорироваться при разработке документа, так как в случае этого провести сравнительный анализ не представляется возможным.

Предлагается единая форма составления среднесрочного финансового плана на уровне муниципального образования, в котором должны отражаться общие данные, характерные для каждого муниципального образования, и частные, свойственные конкретному муниципалитету, однако, для удобства процедуры сравнения среднесрочных финансовых планов различных муниципалитетов необходимо отражать и общие, и частные показатели.

В работе представлена взаимосвязанная система индикаторов, отражающая параметры среднесрочного финансового плана муниципалитета с точки зрения их влияния на социально-экономическую и финансовую характеристики, также разработана модель оценки среднесрочного финансового плана, на основании которой можно определить, каковы перспективы развития муниципального образования, и в случае выявления неблагоприятных тенденций, принять решение о необходимости вносить корректировки в социальную и финансовую политику территории.