Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях муниципальной реформы: на примере Центрального федерального округа

Актуальность темы

исследования определяется становлением и формированием современной системы местного самоуправления в Российской Федерации. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели местного самоуправления. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

Реформа местного самоуправления идет в России более десяти лет. Каждый ее этап внес свой вклад в развитие взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Поворотным шагом в проведении реформы местного самоуправления и построении его отношений с государством, стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На сегодняшний день выявлен целый ряд проблем, связанных с реализацией реформы местного самоуправления. Решение данных проблем требует формирования эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, создания единого механизма реагирования на деструктивные ситуации в системе муниципального управления.

Государственная власть и местное самоуправление являются полноценными элементами публичной власти, главная цель которойслужение обществу, реализация общественных интересов, предоставление качественных услуг государственного и местного уровней. Как представляется, сегодня произошли некоторые смещения в отношениях государства и местного самоуправления, которые мешают реализации выше обозначенных целей и задач.

Характерной чертой современного этапа развития РФ является поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает дополнительное звучание.

Таким образом, требуется серьезный системный анализ отношений государства и местного самоуправления в переходный период, который еще можно назвать периодом неопределенности.

В качестве основного поля для анализа автором избран Центральный федеральный округ, который считается диссертантом наиболее показательным и репрезентативным в исследовании состояния политической системы России. Данные, полученные в результате анализа, по мнению автора, будет наиболее объективно отражать существующую действительность, а разработанные рекомендации могут быть применимы в любом регионе Российской Федерации в чистом виде или с незначительной корректировкой в зависимости от основных показателей развития региона и состояния региональной политической системы и некоторых исторических, этнонациональных и иных особенностей.

Вышеизложенное и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Степень научной разработанности проблемы.

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

В этой связи вполне объяснимо, что проблемы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления не нашли достаточно полного отражения в научных исследованиях, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.

Большой интерес в этой связи для исследования теоретических положений взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления послужили выводы, изложенные в дореволюционных трудах В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, А. И. Васильчикова,.

B.Н. Пешкова, Н.М. Коркунова1.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С. А. Авакьяна, П. А. Астафичева, О. В. Бераг, В. И. Васильева, Ю. С. Васютина,.

C.А. Голосовой, В. В. Гошуляк, В. Г. Ермакова, А. А. Замотаева, В. Г. Игнатова, С. В. Королёва, А. Н. Костюкова, С. П. Кузнецова, Р. Ф. Сайфитдинова, О. А. Салова, А. А. Сергеева, В. И. Фадеева, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, А. Н. Широкова, В. А. Михайлова и др., а также зарубежных ученых — Д. Гарнера, Р. Граверта, А. Нортона и др.

Особую ценность для диссертационной работы представляют политологические исследования, посвященные трансформациям института местной власти. Это работы JI. Болтенковой, В. Герасимова,.

1 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1984; Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: Собр. соч. Т. IX. СПб., 1904; Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1−3. СПб., 18 691 871. Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.

Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. М., 1997; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1994; Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. — 1992. — № 2.

A. Жабина, С. Кузнецова, Ю. Матвеева, А. Парамоновой, Л. Полуян, С. Шалимова.1.

При изучении отдельных аспектов организации и функционирования местного самоуправления в современных условиях особую ценность имеют работы таких российских исследователей, как А. С. Автономова, Г. В. Атаманчука, Р. Г. Абдулатипова, И. В. Бабичева, Г. В. Барабашева,.

B.А. Баранчикова, В. И. Васильева, Е. М. Ковешникова, О. Е. Кутафина, В. Максакова, Н. П. Медведева, Н. Лазебной, В. Савина, В. Самохвалова, М. В. Столярова, А. А. Мацнева, В.В. Таболина2. Болтенкова Л. Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2004; Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации / Под общей ред. В. М. Герасимова. М., 2002; Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra? — Т.2. — № 4. Осень 1997; Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм. — 2002. — № 2- Кузнецов С. В. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. (Опыт России и Германии.) Ростовн/Д, 2002; Полуян Л. Я., Парамонова А. Р. Проблемы и пути развития публичной власти на местном уровне // Право и политика. — 2000. — № 10.

2 Автономов А. С. Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность представительных органов власти. М., 1999; Автономов А. С. МСУ — система многоуровневая // Стратегия России. — 2004. — № 12- Атаманчук Г. В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. М.: РАГС, 2001; Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления. М., 2005; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002; Бабичев И. В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. — М., 2000; Барабашев А. Г. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. -1996. — № 2. Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000. Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия.- М., 2002; Кутафип О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ. М., 2000; Медведев Н. П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Медведев Н. П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г. В. Витткэмпера, Г. Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Савин В., Масаков В. Ассиметрия и направления совершенствования взаимодействия государственной и муниципальной властей: правовые и институциональные вопросы // Муниципальное право. — 2001. — № 1- Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // Российская. Юстиция. 2000. — № 6- Столяров М. В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2006; Столяров М. В. Конституционно-правовые.

Значительный вклад в изучение различных аспектов местных сообществ и проблем самоуправления в условиях российской полиэтничности внесли: А. Ф. Дашдамиров, JI.M. Дробижева, К. В. Калинина, В. Н. Лысенко, С. А. Пистрякова, В. А. Тишков, В. В. Савельев, В. И. Мукамель, Э. А. Паин, В. Ю. Зорин.

Проблема взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России постоянно находится в поле зрения кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Таким образом, отметим, что на сегодняшний день достаточно обширно изучены общие вопросы развития института местного самоуправления, такие как история и организационные основы местного самоуправления в России и за рубежом, конституционно-правовые основы организации местного самоуправления, проблемы реализации правовых норм построения системы местного самоуправления в России, проанализированы проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. Однако многие исследования, посвященные анализу взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, носят фрагментарный характер. Как правило, большинство работ по местному самоуправлению написаны с позиции государственно-правового подхода, который зачастую исключает возможность политологического анализа проблемы. В связи с этим ощущается недостаток специализированных работ в данной области и основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г. В. Витткэмпера, Г. Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Таболин В. В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах.-М., 2000. анализа их с точки зрения теории политики, истории и методологии политической науки, осмысления процессов и тенденций, протекающих в рамках государства, особенно в контексте проведение административной и муниципальной реформ.

Кроме того, отсутствуют работы, исследующие механизм взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

Объектом диссертационного исследования является система отношений государственной и местной власти в Российской Федерации.

Предмет исследования составляет формирование модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях муниципальной реформы (на примере Центрального федерального округа).

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ политико-правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях муниципальной реформы, разработка возможных вариантов их взаимодействия с учетом характерных особенностей, специфики, места и роли в системе российского управления.

В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных задач:

— провести системный анализ российских и зарубежных подходов к исследованию теоретических и методологических проблем становления местного самоуправления в России;

— на основе анализа научных исследований провести всесторонние изучение сущности местного самоуправления как общественно-властного института;

— определить важнейшие аспекты кризиса системы местного самоуправления в России и выявить предпосылки реформы законодательных основ местного самоуправления;

— провести исследование особенностей наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на опыте муниципальных образований Центрального федерального округапровести диагностику основополагающих проблем политического, правового, экономического и управленческого характера, препятствующих становлению эффективной модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправлениявыявить пути совершенствования взаимоотношений государственной и местной власти на основе анализа практики построения новой модели взаимодействия в условиях муниципальной реформы.

Теоретико-методологическую базу исследования составляют теории генезиса местного самоуправления как общественно-властного института, а также теории взаимодействия государства и местного самоуправления, сформулированные как отечественными, так и зарубежными учеными.

Методологическая основа исследования включает в себя целый ряд теоретико-методологических принципов и подходов.

В исследовании широко применялись методы систематизации и аналитической интерпретации содержания источников, а также их классификации и периодизации на основе теоретико-концептуальных критериев и исследовательских целей и интересов авторов. Кроме того, автор опирался на институциональный подход к исследованию системы отношений государства и местного самоуправления в условиях российского федерализма с целью выявления факторов, способствующих построению эффективных институциональных отношений. Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов извне, в том числе и под влиянием государства. Кроме того, системный подход дает возможность автору говорить о построении эффективной системы взаимодействия государственной и местной власти, которая носит устойчивый характер.

Для определения тенденций и этапов развития системы местного самоуправления, а также анализа становления отношений государства и местного самоуправления важно применение исторического подхода.

Использование сравнительного метода, а именно такой его разновидности как региональное сравнение (метод заимствован из сравнительной политологии) позволило диссертанту сделать акцент на изучении практики построения эффективной модели отношений государства и местной власти в отдельно взятом федеральном округе.

Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.

В основу настоящего диссертационного исследования положены следующие методологические принципы: объективности, системности, всестороннего рассмотрения, детерминизма, диалектической противоречивости и др.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в регионах Центрального федерального округа. Диссертантом изучались официальные документы, статистические отчеты по реализации реформы местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа, проводился контент-анализ прессы. Кроме того, источниками эмпирической информации стали Конституция РФ, законодательство, нормативные и правовые акты РФ, в частности, это «Европейская хартия местного самоуправления», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исследования местного самоуправления в современной России, публикации, Интернет-источники. Диссертантом активно использовалось региональное законодательство и местные нормативные акты.

Основная гипотеза исследования. Местное самоуправление следует рассматривать как общественно-властный институт с конституционными гарантиями самостоятельности его организации и функционирования. Задача состоит в том, чтобы выработать такую модель взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, которая смогла бы обеспечить эффективность муниципального управления при формальном невхождении органов местного самоуправления в систему государственной власти.

Научная новизна исследования.

1. В диссертации предпринято всестороннее, комплексное теоретико-прикладное и сравнительное исследование аспектов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях проводимой в России муниципальной реформы на основе обобщения опыта муниципальных образований Центрального федерального округа.

2. Наряду с теоретическими, диссертантом подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер отношений с учетом функциональной специфики и особенностей Центрального федерального округа. Дается авторская трактовка современных тенденций развития института местного самоуправления в условиях федеративной России.

3. Новеллой данного диссертационного исследования является применение комплексного политико-правового анализа проблемы, в то время как большинство работ дают лишь правовой срез проблемы.

Диссертантом приводится анализ практики реализации реформы местного самоуправления в Центральном федеральном округе и построения на ее основе версии современной модели взаимоотношений государственной и местной власти. Центральный федеральный округ взят за основу с целью разработки универсальных рекомендаций реформирования этих отношений, как федеральный округ с показателями развития политической системы, отражающими ситуацию в целом по России с условием учета исторических, этнонациональных и иных особенностей регионов.

В работе использована широкая эмпирическая база, которая позволяет объективно проанализировать и операционализировать проблемы взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту:

1. В настоящее время в России самостоятельность местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной власти от системы государственной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т. д.

2. На сегодняшний день все проблемы, возникающие на муниципальном уровне в организации системы местного самоуправления, являются проблемами государственного характера и требуют внимания со стороны государства. Поскольку именно государство в переходный период является стабилизирующим и определяющим актором в системе местного самоуправления.

3. Среди основных задач административной реформы в России названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал кардинальным шагом вперед в развитии местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти. Он внес значительные изменения, которые выразились в территориальном устройстве местного самоуправления, сфере муниципальной деятельности и определении пределов самостоятельности местного самоуправления на современном этапе.

4. Показана специфика функционирования организационно-правовых структур системы органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрены различные формы и направления взаимоотношений через совершенствование механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и делегирования ими отдельных собственных полномочий органам государственной власти, государственной поддержки местного самоуправления на примере Центрального федерального округа.

5. В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость: реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, нередко ограничиваются этой же властью и затем сводятся на нет, а начинающиеся новые реформы нередко отрицают старые;

— смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению и поэтому не порождает должной инициативы снизу, и, следовательно, не способствуют формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.

6. Регионы Центрального федерального округа являются классическими в развитии политической системы, в том числе и системы местного самоуправления, поэтому являются наиболее репрезентативными и показательными в решении проблемы формирования эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления.

7. Центральный федеральный округ на сегодняшний день является классическим полем исследования местного самоуправления с определяющими показателями развития отношений местного самоуправления и государства, которые могут использоваться при формировании эффективной системы местной и государственной власти.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно раскрывает целостную систему аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе. Проведен глубокий научный анализ проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления. Результаты исследования дают возможность комплексно представить состояние отношений между государством и местным самоуправлением на современном этапе, выявить основные тенденции их развития, оценить имеющиеся проблемы,.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использовать основные положения и результаты исследования в деятельность работников государственного и муниципального управления с целью совершенствования системы местного самоуправления в России и системы отношений государства и местного самоуправления.

Положения диссертации могут использоваться для подготовки и преподавания общих и специальных курсов по политологии, сравнительной политологии, политической регионалистике, государственному и муниципальному управлению в российских и зарубежных университетах, а также в системе подготовки государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии Рязанского государственного университета имени С. А. Есенина и кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научных конференциях и изложены в ряде научных публикаций.

Отдельные положения исследования были апробированы на выступлениях автора в Школе публичной политики в рамках программы «Открытый мир», а также на конференциях и семинарах, посвященных формированию современной модели муниципального управления в Рязанской области и Центральном федеральном округе.

Структура диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Заключение

.

В России местному самоуправлению в последнее время уделяют все большее внимание как важнейшему атрибуту российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации, исходя из федеративного устройства РФ, определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти.

В современном толковании термина «местное самоуправление» прослеживаются два основных направления, связных с природой данного явления. Одни исследователи ставят во главу угла самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, рассматривая местное самоуправление как форму народовластия. Другие исследователи рассматривают местное самоуправление в первую очередь как форму публичной власти, определяя субъектом данной системы не столько само население, сколько создаваемые им органы управления, которые подчас становятся в приоритетное положение по отношению к своему создателю — местному сообществу.

Нормативное правовое определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в двух основных законодательных актах: в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Законом Российской Федерации 11 апреля 1998 г.

Основополагающим документом при определении понятия местного самоуправления и его понимания является Европейская Хартия местного самоуправления, к которой Россия присоединилась в апреле 1998 г. В ст. 3.

Европейской Хартии под местным самоуправлением понимается «право, действительная способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

В настоящее время в России особенно острой является проблема способности и возможности органов местного самоуправления решать ключевые вопросы жизни и деятельности населения. Это непосредственно связано с взаимоотношениями трех уровней власти, которые сложились в процессе перераспределения ее источников и ресурсов, необходимых для осуществления муниципальной властью собственных и передаваемых государством полномочий. Как показал анализ, многие проблемы в становлении института местного самоуправления связаны с политическими аспектами, прежде всего с различным пониманием акторами роли местного самоуправления в местной и государственной политике, которая рассматривается преимущественно как действие, направленное на борьбу за власть (politics), в выработке и реализации политического курса (policy) или в политико-экономическом управлении. Власть местного самоуправления в России признается публичной, но не политической.

Одной их проблем, по мнению автора, является неточное и неоднозначное понимание природы местного самоуправления в российской науке и практике. Автором предпринята попытка системного анализа российских и зарубежных подходов к исследованию теоретических и методологических проблем становления местного самоуправления в России. Анализ показывает, что отсутствие единого понимания сущности местного самоуправления препятствует однозначному видению целей развития страны и негативно сказывается на результатах реформы местного самоуправления.

Если брать за основу нормативное понимание местного самоуправления, как независимого от государства и самостоятельного субъекта, то последнее в свою очередь должно создавать все необходимые условия для фактической самостоятельности муниципальной власти. Тогда речь будет идти не только о разграничении сфер компетенции центральных и местных органов власти и их самостоятельности, но взаимной независимости государства и местного самоуправления. Однако, как показывает анализ, в современных политических условиях такое не представляется возможным. Значит нужно вести речь о построении наиболее адекватной и эффективной модели отношений органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления при сложившихся обстоятельствах.

В России же, по мнению автора, четко прослеживается сочетание общественного и государственного походов как в научном понимании сути местного самоуправления, так и в практической реализации муниципальной реформы.

Кроме того, нужно понимать, что становление местного самоуправления в России непрерывно связано с развитием федерализма, что накладывает свой отпечаток на характер отношений государства и местного самоуправления, особенно в условиях чередования этапов централизации и децентрализации всей системы управления в России.

В любом случае, по мнению, автора должно быть четкое осознание того, что в основе понимания местного самоуправления стоят интересы населения. Власть всех уровней, в первую очередь местная, должна быть максимально приближена к народу.

В России становление современной модели местного самоуправления прошло несколько этапов. Однако ни один из них не дал четкой трактовки данного понятия, что оказало непосредственное, не всегда конструктивное, влияние на структурно-функциональные характеристики местного самоуправления. Отсутствие четкого осознания со стороны власти архитектурной модели местного самоуправления тормозит само строительство эффективных отношений государственной и местной власти, несмотря на самые позитивные намерения.

Вся история развития местного самоуправления в России сводится к отношениям между государственной властью и местным самоуправлением, уровню централизации и децентрализации в этих отношениях. Формирование и развитие местного самоуправления, независимо от времени и региона, традиционно испытывает на себе воздействие государства, которое в силу своей сущности стимулирует определенную унификацию правовых институтов.

К признакам, свидетельствующим о близости государственного и муниципального управления следует относить следующее:

— муниципальные образования находятся на территории государства, а их жители в подавляющем большинстве — граждане Российской Федерации;

— правовое регулирование местного самоуправления осуществляется федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами;

— вопросы местного значения реализуются в русле общегосударственной стратегии развития российского общества;

— государство активно передает часть своих полномочий органам местного самоуправления и т. п.

Как показывает практика и ее анализ автором, в большинстве регионов органы государственной власти явно или скрыто проводят курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы — от политической нейтрализации местного самоуправления до прямого противодействия деятельности муниципальных органов. Не отрицая значимости вызовов местному самоуправлению на региональном уровне, представляется, что характер и направленность муниципальной реформы в России все же определялись и по сей день определяются именно на федеральном уровне.

Процесс централизации в отношениях государственной власти и местного самоуправления и одновременно в отношениях центра и регионов приводит к тому, что субъект федерации не может уже ничего взять или выпросить сверху, как предусмотрено Конституцией РФ, а должен пополнять «корзину» своих «полномочий» снизу. Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного самоуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражданина, гражданских сообществ от власти. муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной власти, но и публичной власти (власти над обществом), действующая в пределах муниципального образования, реализуемая от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основанная на нормах права.

Исходя из сказанного выше, можно заключить, что природа местной власти позволяет говорить о сочетании двух начал: общественного и государственного. Однако, несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой как теоретическое, так и практическое основание.

Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти является центральным вопросом федеративных отношений. Европейский опыт построения федеративных демократических государств свидетельствует, что наиболее эффективно публичная власть действует, если при разграничении полномочий между ее уровнями соблюдается принцип субсидиарности: осуществление конкретных публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболее близкие к населению органы власти, которые в состоянии эффективно их исполнить.

Следует отметить, что немаловажную роль в становлении и развитии местного самоуправления играют региональные власти, т. е. органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы, подготовки кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления в качестве самостоятельного властного института означает, что государство видит в нем некий социальный феномен, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления — это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями обширного Российского государства.

Важным моментом, на котором хотелось бы акцентировать внимание, является то, чтобы в рамках сотрудничества каждая из властей — государственная и местная — не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия. В связи с этим одним из базовых направлений развития местного самоуправления, по мнению диссертанта, должна стать выработка мер, направленных на недопущение вмешательства субъектов Федерации в компетенцию органов местного самоуправления.

Органам местного самоуправления не могут передаваться полномочия, отнесенные к исключительному ведению конкретных органов государственной власти и государственных должностных лиц. Интересен тот факт, что Закон не предусматривает получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача местным органам государственных полномочий без их согласия не будет способствовать их максимально эффективной реализации и достижению цели социально-экономического развития соответствующей территории.

Местное самоуправление осуществляется населением как через ораны местного самоуправления, так и непосредственно Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти являются равноправным проявлением народовластии и частью единого механизма публичной власти.

Институциональное оформление местного самоуправления претерпело серьезные изменения. В данном случае мы принимаем во внимание лишь институты власти, которые в юридической науке принято называть органами местного самоуправления. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется исходя из задач и функций местного самоуправления. Ни одна система управления, в том числе и система местного самоуправления, не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должен быть определенный «фундамент», и этот «фундамент» — государство.

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены рядом факторов, как политических, так и социально — экономических. Роль и правовой статус этих органов в решении государственных и общественных задач всегда отражают изменения в организации и сущности государства, как результата демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления — важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.

С введением в федеральное законодательство нормы, предусматривающей возможность избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа с одновременным осуществлением полномочий председателя этого органа привело к конфликтным ситуациям во многих городах ЦФО.

Как правило, изменения норм формирования структуры органов местного самоупралвения, проходящие в конфликтной ситуации, ослабляют органы местного самоупралвения. Решая вопросы конъюнктурного характера, они прекращают выполнять свои непосредственные полномочия и в результате становятся зависимыми от региональной власти и чаще всего от доминирующего актора — главы региона. Кроме того, в конфликтной ситуации, развивающейся по негативному сценарию перехода государственная власть как региональная, так и федеральная получает возможность прямого открытого лоббирования своих интересов.

Основным условием развития местного самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения на территории конкретного муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства — проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть — категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации. Следует помнить, что отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления должны строиться на основе принципа дуализма: необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.

Кроме того, важным является вывод о природе взаимодействия государства и местного самоуправления в России: нынешний тип развития российского самоуправления являет собой сочетание демократических самоуправленческих начал, произрастающих снизу, с сильным влиянием государства, которое регулирует вопросы самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Такое положение вещей тесно связано со спецификой формирующегося в России политического режима, чей характер оказывает первостепенное влияние на тип взаимоотношений государственной и местной власти. Немаловажную роль в его определении играет и экономический фактор, включающий в себя социально-экономические показатели развития страны.

Основные проблемы, которые следует диагностировать в реформирование местного самоуправления и как следствие в отношениях государства и местного самоуправления: недостаточность бюджетных средств в большинстве муниципальных образований и их дотационный характернедостаточное финансирование переданных муниципальным образованиям полномочийотсутствие бюджетных средств на развитие муниципалитетовизлишняя централизации региональными центрами бюджетных потоков муниципалитетовпроблемы в межбюджетных отношениях муниципальных образований различного уровня, а именно излишняя централизация муниципальными районами бюджетных потоков муниципалитетовнеудовлетворенность муниципалитетов региональной политикой налогового администрированиянедостаточность налогооблагаемой базы для наполнения местных бюджетовпроблема квалифицированных муниципальных кадров, особенно в сфере финансов и налогообложенияповышение эффективности использования муниципальной собственностинедостаточность финансовых средств муниципалитетов на содержание объектов социальной инфраструктуры, закрытие «неперспективных» школ и больниц, недовольство населения деятельность муниципалитетов, например, в сфере тарифного регулирования.

Таким образом, автору диссертационного исследования хотелось бы сформулировать ряд рекомендаций оптимизации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в ЦФО с целью построения эффективной модели местного самоуправления в целом в России.

Необходимо совершенствование бюджетной политики и налогового администрирования муниципалитетов.

Эффективная деятельность региональных властей по улучшению социально-экономического положения муниципалитетов и снижению уровня социальной напряженности. С другой стороны необходимо проработать методы повышения активности самих муниципалитетов по оптимизации собственной социальной и экономической политики. Здесь одним из инструментов может стать участие муниципалитетов в региональных программах реализации приоритетных национальных проектов.

Серьезным инструментом оптимизации отношений государства и местного самоуправления может стать увеличение регионального финансирования на осуществление отдельных государственных полномочий местной властью.

Социальное ориентирование бюджетов всех уровней в ходе реализации местного самоуправления. Здесь особое внимание требуется не только со стороны региональных властей, но и в первую очередь власти федеральной, особенно в свете реализации приоритетных национальных проектов.

Государственная власть должна стимулировать активность муниципалитетов по формированию собственной доходной базы.

Применение в управлении и финансировании передового программного подхода с использованием принципов целевого выделения средств с обязательным обоснованием и отчетностью и применением новейших методик оценки эффективности программ.

В силу экономической специфики регионов ЦФО следует совершенствовать промышленную и в первую очередь сельскохозяйственную политики муниципалитетов. Здесь снова стоит обратить особое внимание на роль муниципалитетов всех уровней в реализации приоритетных национальных проектов, и в частности, проекта развития агропромышленного комплекса России. Именно ЦФО должен стать пилотным регионом в реализации данной программы с учетом реформы местного самоуправления.

Однако местное самоуправление станет эффективным механизмом социально-экономического развития территорий, формировании активной гражданской позиции людей и построения сильного гражданского общества в России при условии создания следующих условий для его функционирования: создание более эффективного механизма разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

— обеспечение активного участия населения в осуществлении местного самоуправления, в решении вопросов местной жизни;

— принятие эффективных мер контроля и решением органами местного самоуправления вопросов местного значения и повышения ответственности органов местного самоуправления;

— создание качественной системы и высокопрофессиональной системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса — задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства — создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправленииотсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправлениявнутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлениинеэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образованийнесовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей сделать вывод о том, что государственная власть сегодня во многом не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике. Однако социальная сфера — это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государства и местного самоуправления во имя интересов населения Российской Федерации.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.