Новые технологии в процессе взаимодействия российского бизнеса и законодательных (представительных) органов власти

Выстраивание устойчивых и долговременных отношений с парламентариями как объектами лоббистской деятельности начинается уже на этапе избирательной кампании. В развитых демократических странах со стабильной партийной системой различные корпорации и фирмы, общественные объединения и организации, исходя в первую очередь из своих политических предпочтений, оказывают поддержку тем или иным политическим партиям (иногда и нескольким одновременно) и их кандидатам в проведении избирательных кампаний. Такая поддержка в определенных законом рамках осуществляется путем внесения финансовых средств в избирательные фонды партий и кандидатов, предоставления профессионально подготовленных специалистов и добровольцев для работы в избирательных штабах, а также помощи в осуществлении разнообразного информационного обеспечения избирательной кампании. При этом, что принципиально важно, каждая партия и кандидат стремятся заручиться такой поддержкой со стороны не одной, а многих подобных структур.

Установленные в процессе избирательной кампании партнерские отношения с будущими парламентариями позволяют впоследствии профессиональным лоббистам и лоббистским организациям, представляющим интересы различных групп давления, более эффективно использовать арсенал методов и технологий законодательного лоббирования. Он включает систематические индивидуальные общения и консультации с парламентариями; участие в работе экспертных советов, консультативных совещаний и рабочих групп; участие и выступление на парламентских слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; участие в разработке и предоставление готовых законопроектов и поправок к законопроектам, а также организацию информационного лоббирования.

Анализ методов и технологий лоббистской деятельности показывает, что одним из наиболее эффективных является информационный лоббизм, основанный на использовании различных информационных манипулятивных воздействий на объекты лоббирования. В рамках информационного лоббизма в законодательной сфере используются такие приемы, как предоставление парламентариям в индивидуальном и массовом порядке специально подготовленной информации по интересующим группу давления законодательным вопросам; проведение в средствах массовой информации пропагандистских кампаний в поддержку или против готовящегося законодательного решения, а также позиций по этому вопросу отдельных парламентариев и парламентских фракций; организация кампаний информационного «давления с мест» через поток писем, телеграмм, телефонных звонков от избирателей, влиятельных общественных деятелей и государственных чиновников; целенаправленное распространение среди избирателей выборочных результатов голосований парламентариев.

В развитых демократических странах процесс законодательного лоббирования осуществляется по трехзвенной схеме: группы давления — профессиональные лоббисты или лоббистские организации — парламентарии. Для эффективного осуществления лоббистской деятельности практически все крупные корпорации и фирмы, предпринимательские, профессиональные и общественные объединения имеют в своем составе специализированные подразделения, занимающиеся исключительно организацией лоббистской деятельности. При этом широко используется привлечение на договорной основе профессиональных лоббистов, а также специализирующихся на этом виде деятельности юридических и консультативных фирм и их ведущих специалистов. Кроме того, нередко создаются особые организации, имеющие статус предпринимательских, профессиональных, корпоративных или общественных, но, по сути, целиком или преимущественно предназначенные для решения задач лоббирования. Ведущими сотрудниками таких подразделений и организаций и профессиональными лоббистами, как правило, являются бывшие парламентарии и государственные чиновники высокого ранга, квалифицированные юристы и другие специалисты, обладающие обширными связями в политической среде, необходимыми для такой работы способностями и профессиональными качествами.

Принципиальным фактом реализации указанной схемы является то, что ключевые ее исполнители — профессиональные лоббисты или лоббистские организации — осуществляют свою деятельность публично, либо в четко установленных законом рамках, либо под жестким общественным контролем. Это, конечно, не исключает полностью коррупционные отношения при законодательном лоббировании, чему имеется достаточное количество примеров в новейшей политической истории, но существенно ограничивает возможности и усложняет условия использования таких отношений. Кроме того, в развитых демократических странах существенным фактором, влияющим на все политические процессы, является общественное мнение. Поэтому каждый политик вынужден учитывать, что публичное раскрытие фактов лоббирования на основе коррупционных отношений влечет за собой если и не достаточно суровое уголовное наказание по результатам судебного разбирательства, то уж во всяком случае вынужденную отставку и преждевременное бесславное окончание профессиональной карьеры.

В сегодняшней России ситуация с лоббированием, и прежде всего законодательным, качественно иная. В российском законодательном лоббировании действует не классическая трехзвенная, а двухзвенная схема, в которой лоббист и парламентарий фактически совмещаются в одном лице.

Крупные российские отраслевые корпорации и финансово-промышленные группы, обладающие достаточными финансовыми и организационными возможностями, уже в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы формируют собственные группы депутатов-лоббистов прежде всего из числа кандидатов, избирающихся по одномандатным избирательным округам. Для этого организациям, специализирующимся на избирательных технологиях и проведении избирательных кампаний, дается заказ на 20−40 одномандатных избирательных округов, в которых избирательные кампании определенных кандидатов заказчик предполагает сам обеспечивать финансовыми и организационными ресурсами. Такие кандидаты могут выбираться из числа известных в округе, «раскрученных» политиков, имеющих по результатам предварительного анализа достаточно высокие шансы стать депутатами Государственной Думы и согласных на неофициальные договоренности с заказчиком об отстаивании в перспективе его законодательных интересов в обмен на поддержку в избирательной кампании. В тех избирательных округах, в которых у заказчика имеются собственные «бюджетообразующие» предприятия и существенные административные возможности, может осуществляться выдвижение и собственных кандидатов, как правило, из состава руководства таких предприятий или аффилированных с ними региональных и местных чиновников. Кроме того, крупные российские корпорации и финансово-промышленные группы используют и такую технологию создания системы законодательного лоббирования собственных интересов, как непосредственное включение своих представителей в федеральные списки политических партий и объединений, а также в состав их кандидатов по одномандатным избирательным округам в обмен на предоставление политическим партиям финансовой поддержки при проведении избирательной кампании.

Технология «купли-продажи мест в партийном списке» сегодня в той или иной форме используется всеми российскими политическими партиями и объективно является необходимой им для получения финансовых ресурсов на проведение избирательных кампаний. Также российские политические партии, имеющие представительство в парламенте, объективно вынуждены в той или иной форме и в тех или иных допустимых для каждой из них пределах осуществлять лоббирование интересов крупных корпораций и финансово-промышленных групп в обмен на предоставление им финансовых ресурсов, необходимых для поддержания устойчивого функционирования партийных структур, включая партийный депутатский корпус.

Такая абсолютно ненормальная ситуация обусловлена тем, что сегодня в России еще не сформировалось гражданское общество, одним из ключевых институтов которого являются политические партии, а средние и мелкие предприниматели и собственники, составляющие экономическую опору такого общества, находятся в угнетенном положении и еще не осознали настоятельную необходимость сообща отстаивать свои политические права и интересы. Поэтому крупные отраслевые корпорации и финансово-промышленные группы и играют пока доминирующую роль в качестве источников финансовых ресурсов для функционирования и развития партийной системы. Не вдаваясь в детальный анализ причин такого положения дел в партийно-политической сфере, можно с достаточной долей уверенности констатировать, что в его сохранении всегда объективно заинтересован политический режим номенклатурно-олигархического типа.

Надо отдать должное российской государственной бюрократии, которая раньше субъектов экономической деятельности осознала необходимость иметь собственную псевдополитическую структуру для лоббирования ее законодательных интересов в парламенте. Уже в 1995 г. для участия в выборах депутатов Государственной Думы была сконструирована первая, предназначенная исключительно для целей лоббирования законодательных интересов государственной бюрократии политическая структура — движение «Наш дом — Россия», которая и получила обобщенное название «партия власти». С того времени «партия власти» в форме того или иного псевдополитического объединения, в финансировании которого в добровольно-принудительном порядке принимают участие многие субъекты экономической деятельности, тем или иным образом зависящие от государственной бюрократии, стала основным актором поля российской публичной политики.

Государственная бюрократия по своей природе является карьеристской конкурентной средой, в которой постоянно формируются различные группировки, противоборствующие в стремлении занять в этой среде доминирующее положение. При отсутствии в России таких сдерживающих для бюрократии факторов, как влиятельное общественное мнение и система реальных политических партий, конкурентная борьба таких группировок, представляющих собой вершины айсбергов политико-экономических олигархических групп, ведется фактически за власть в стране и является доминантой всех процессов внутренней политики. Эта борьба, происходящая в основном «под ковром» в структурах государственной власти, как правило, в преддверье выборов в Государственную Думу обостряется и выплескивается на поле публичной политики в форме создания для участия в выборах каждой из таких группировок собственной псевдополитической, а по сути лоббистской структуры. Если конкурирующим группам удается договориться о «водном» перемирии до начала парламентских выборов, то в них участвует единая «партия власти» в форме того или иного избирательного объединения. Пример — выборы в Государственную Думу 1995 и 2003 гг. Если такого перемирия достигнуть не удается, то на выборах конкурируют псевдополитические объединения, представляющие различные группировки «партии власти». Пример такой ситуации — выборы в Государственную Думу 1999 г., в которых из-за раскола между федеральной и региональной государственной бюрократией участвовали два лоббистских объединения «партии власти», представляющие интересы каждой из конкурирующих групп, — избирательное объединение «Единство» и движение «Отечество — вся Россия».

Парламентарии-лоббисты присутствуют не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. При существующем порядке формирования верхней палаты парламента на ее членов изначально возлагается функция защиты законодательных интересов, прежде всего региональных администраций, вследствие их фактически императивной зависимости от этих органов. При этом среди членов Совета Федерации имеются лоббисты и непосредственно отраслевых корпораций, и финансово-промышленных групп федерального уровня. Они получают парламентский статус как представители исполнительных или законодательных органов тех субъектов Российской Федерации, в которых такие структуры владеют «бюджетообразующими» предприятиями и имеют устойчивые связи с региональными администрациями и элитами, основанные на общих экономических интересах.

Основным инструментом российского парламентария-лоббиста по защите законодательных интересов группы давления, которую он представляет в парламенте, является его конституционное право законодательной инициативы. Оно используется для внесения в Государственную Думу, во-первых, законопроектов, направленных на продвижение законодательных интересов группы давления, а во-вторых, законопроектов, альтернативных тем, которые могут ущемить интересы группы давления. Как показывает парламентская практика, внесение альтернативных законопроектов является достаточно эффективным способом блокирования или существенного торможения процессов рассмотрения в Государственной Думе нежелательных законопроектов. При этом и целевые, и альтернативные законопроекты готовятся, как правило, специалистами группы давления и вносятся преимущественно группой депутатов, входящих в разные депутатские объединения, и членами Совета Федерации для придания законопроекту большей авторитетности и значимости. Подобные инициативные группы формируются либо только из парламентариев-лоббистов одной группы давления, либо с привлечением других парламентариев, за счет их личных внутрипарламентских связей.

Но наиболее широко применяемым методом использования парламентариями права законодательной инициативы для защиты интересов групп давления является внесение поправок в законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении. При этом вносятся поправки, как направленные на включение в законопроект норм в интересах группы давления, так и на исключение или нейтрализацию норм, которые могут ущемить интересы группы давления.

При этом следует подчеркнуть, что поправки, вносимые в интересах государственной бюрократии, содержат прежде всего отсылочные нормы и носят характер непрямого действия. Тем самым в будущий закон закладываются нормативно-правовые «дыры», прежде всего в регулировании отношений физических и юридических лиц с органами исполнительной власти, которые в правоприменительной практике могут эффективно использоваться чиновниками различных рангов в своих интересах. Такие поправки обычно представляются их авторами как некий законодательный компромисс или отложенное решение сложной законодательной проблемы.

Все поправки, как правило, готовятся специалистами групп давления. При этом используется такой отвлекающий прием, как внесение целой серии поправок разными парламентариями, а среди поправок лишь некоторые действительно являются значимыми для группы давления. Поэтому при рассмотрении во втором чтении законопроектов, затрагивающих широкий круг интересов, внесение поправок парламентариями, представляющими интересы различных групп давления, носит массовый характер, общее же количество внесенных поправок достигает нескольких сотен, а иногда и тысяч. При этом все авторы поправок активно используют свое регламентное право участвовать в рабочей группе ответственного по законопроекту комитета Государственной Думы и отстаивать каждую свою поправку на заседаниях рабочей группы и непосредственно ответственного комитета.

Группы давления, не имеющие собственных депутатов-лоббистов в Государственной Думе, реализуют описанные методы законодательного лоббирования путем заключения временных по конкретному законопроекту или более постоянных по определенной законодательной тематике соглашений с депутатами, еще не ангажированными другими группами давления. В основе таких соглашений лежит предоставление группой давления депутату финансовой поддержки в той или иной, предпочтительно легальной, форме (оплата разрешенной законом творческой или научной деятельности, внесение добровольных взносов в подконтрольные некоммерческие структуры и т. д.) или помощи в решении социальных и бытовых вопросов (приобретение жилья, организация досуга и отдыха, устройство на работу членов семьи и т. д.). Используются, конечно, и нелегальные способы поощрения депутатов.

В соответствии с Регламентами ГД и СФ по каждому закону Советом соответствующей палаты назначается ответственный профильный комитет, в котором осуществляется вся подготовка законопроекта к его рассмотрению на пленарных заседаниях сначала Государственной Думы в первом, втором и третьем чтениях, а затем закона — на пленарном заседании Совета Федерации. Именно ответственные комитеты палат парламента, особенно Государственной Думы, при подготовке к первому чтению альтернативных законопроектов и законопроекта ко второму чтению, с учетом поступивших в комитет поправок, а также Совета Федерации при подготовке к одобрению или принятию закона этой палатой, являются основным полем лоббистской деятельности и столкновения интересов различных групп давления. Поэтому для групп давления особый интерес представляют руководители тех или иных профильных комитетов и наиболее влиятельные члены, а также руководители рабочих групп по интересующим их законопроектам. С такими парламентариями каждая группа давления стремится установить прямые контакты, для чего организуются их личные встречи с высшим руководством групп давления. Для создания к себе в целом дружественного отношения в профильном комитете группы давления используют и такие приемы «превентивной дипломатии», как поздравление всех членов комитета с государственными и профессиональными праздниками, а наиболее влиятельных — и с их днями рождения; приглашение парламентариев на тематические и юбилейные выставки, презентации и конференции (выборочно — с выездом за границу на средства приглашающей стороны); распространение среди членов комитета собственной сувенирной продукции и рекламных материалов.

Значимым фактором для оперативного получения необходимой инсайдерской информации и расширения технологических возможностей контроля за процессом рассмотрения законопроекта в ответственном комитете является наличие устойчивых связей с сотрудниками аппарата комитета, обеспечивающими подготовку рабочих материалов, информационное оповещение, организацию заседаний рабочей группы и комитета в целом, и штатными помощниками парламентариев — членов комитета. Такие связи устанавливаются путем налаживания личных дружеских отношений представителей группы давления с теми или иными сотрудниками и помощниками, а также за счет предоставления им возможностей получать дополнительное вознаграждение в форме систематических или разовых гонораров за научную, преподавательскую или творческую деятельность, что законодательно разрешено всем государственным служащим. Аналогичным образом устанавливаются связи с руководством и сотрудниками правовых управлений палат, заключения которых, по Регламенту, являются обязательными официальными документами на всех этапах рассмотрения закона в парламенте и могут оказать существенное влияние на принятие решений как в ответственном комитете, так и каждой из палат в целом.

Важным элементом лоббистской деятельности является постоянное присутствие и активное участие представителей и экспертов группы давления в работе различных консультативных и экспертных советов при комитетах парламента и объединениях парламентариев, рабочих групп по законопроектам, а также на парламентских и общественных слушаниях по интересующим законодательным вопросам. Помощь в организации такой работы могут оказывать как парламентарии-лоббисты и их помощники, так и сотрудники аппарата, ответственные за проведение таких мероприятий.

Для того чтобы лоббистская деятельность группы давления была действительно результативной в смысле принятия тех или иных требуемых законодательных решений, необходимо не только обеспечить положительный результат работы ответственного комитета, но и заручиться поддержкой необходимого большинства депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, желательно еще до пленарного заседания соответствующей палаты по интересующему законопроекту.

В Государственной Думе, структурированной не только по системе профильных комитетов и комиссий, но и политически, прямым методом решения данной задачи является целенаправленное взаимодействие со всеми или выборочно депутатскими фракциями и группами. Такое взаимодействие группы давления обычно выстраивают следующим образом. Во-первых, осуществляются прямые контакты с руководителями и влиятельными членами депутатского объединения путем организации личных встреч, деловых приемов и консультаций с ними высших руководителей группы влияния. На этих личных встречах высшего руководства в закрытом режиме обсуждаются вопросы взаимных интересов сторон в политических, социально-экономических, финансовых сферах и достигаются или не достигаются принципиальные соглашения. Во-вторых, как правило, после переговоров с руководством депутатского объединения организуется выступление руководителей или ведущих специалистов группы давления на общем собрании объединения, где определяется его позиции по интересующему группу давления законопроекту. При этом достаточно часто используется такой прием, как предварительное предоставление всем членам депутатского объединения определенным образом подготовленной информации и справочных материалов по проблематике законопроекта, которые могут быть целенаправленно акцентированы в соответствии с политической ориентацией депутатского объединения.

В Совете Федерации, который в настоящее время политически не структурирован, задача обеспечения поддержки необходимым большинством его членов решается прежде всего через целенаправленное взаимодействие руководства группы давления непосредственно с председателем палаты или его заместителями, а также руководителями профильных комитетов.

Естественно, все группы давления стремятся осуществлять лоббистскую деятельность в парламенте без широкой публичной огласки, за исключением тех общественных и не имеющих представительства в парламенте политических объединений, для которых публичность и апелляция к общественному мнению является практически единственным, доступным им инструментом законодательного лоббирования. Тем не менее в случаях особо жесткого столкновения лоббистских интересов различных групп давления применяется и такая технология законодательного лоббирования, как организация специальных пропагандистских кампаний с использованием средств не только массовой информации, но и наружной рекламы (рекламные щиты, растяжки), а также специально организованных митингов, пикетов и иных публичных акций. Специфика таких пропагандистских кампаний в российских СМИ состоит в том, что они строятся преимущественно на размещении заказных и заранее оплаченных группами давления материалов. При этом в качестве источников «объективной» информации, профессиональных экспертов и специалистов, объектов интервьирования и даже официальных авторов заказных публикаций широко используются сами парламентарии-лоббисты.

Кроме законодательной компетенции, группы давления в своих лоббистских интересах широко используют и такие определенные Федеральным законом № 133-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» формы деятельности российских парламентариев, как внесение парламентского и депутатского запросов. Направление чаще депутатского запроса (самостоятельно парламентарием) и реже — парламентского (требуется принятие большинством палаты) запроса в первую очередь Председателю Счетной палаты РФ и Генеральному прокурору РФ, а также Правительству РФ и другим федеральным и региональным органам государственной власти используется либо для получения необходимой группе давления экономической информации, либо для оказания достаточно действенного в современных российских условиях давления на политических оппонентов и экономических конкурентов.

Сегодня в России методы и технологии законодательного лоббирования, а также финансовые аспекты такой деятельности ничем и никак не регламентированы. Поэтому в сфере российского законодательного лоббирования широко распространены недопустимые в цивилизованном демократическом обществе схемы его реализации, включая использование по сути коррупционных отношений. Из опыта развитых демократических государств известно, что для того, чтобы если не исключить полностью, то хотя бы существенно ограничить возможности использования коррупционных методов и технологий в практике лоббирования, включая законодательное, лоббистская деятельность должна быть поставлена под жесткий контроль общества и государственной власти.