Особенности правового режима земель сельских населенных пунктов

• Введение

1. Понятие правового режима земель сельских населенных пунктов

• 1.1 Понятие земель сельских населенных пунктов
• 1.2 Понятие правового режима земель сельских населенных пунктов

2. Особенности правового режима земель сельских населенных пунктов

• 2.1 Порядок установления или изменения границ сельских населенных пунктов
• 2.2 Состав земель сельских населенных пунктов и зонирование территорий
• 2.3 Использование земель сельских поселений в целях строительства
• Заключение
• Список используемой литературы

земля сельский населенный участок

Актуальность темы

курсовой работы обусловлена тем, что в настоящее время наряду с решением вопросов развития аграрного производства, которые приобрели особую остроту в период мирового экономического кризиса, обеспечения продовольственной независимости страны все чаще ставится вопрос о необходимости обеспечения правового режима земель сельских населенных пунктов как фактора стабильного и комфортного проживания населения на таких территориях.

Проблемы обеспечения занятости сельского населения, доступности для него социальных услуг, комплексного развития сельских населенных пунктов, включающего как строительство дорог и иной инфраструктуры, так и сохранение окружающей природной среды и традиционного образа жизни, являются актуальными. Они много обсуждаются, при этом уже не раз высказывались предложения о разработке специального федерального закона, посвященного в том числе и правовому режиму земель сельских населенных пунктов.

Целью исследования выступает комплексный теоретико-правовой анализ особенностей правового режима земель сельских населенных пунктов.

Задачами работы являются:

— рассмотрение понятие правового режима земель сельских населенных пунктов;

— рассмотрение особенностей правового режима земель сельских населенных пунктов.

Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами. Объектом научного анализа настоящей работы являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования земель сельских населенных пунктов. Предмет курсовой работы — нормативные акты, регулирующие данные отношения, научные работы, связанные с изучением правового регулирования земель сельских населенных пунктов.

Методами исследования, применяемыми в настоящей работе являются современные положения теории научного познания общественных процессов и правовых явлений. Представляется целесообразным воспользоваться следующими частнонаучными методами: социально-правовым, системно-структурным, сравнительно-правовым, историко-правовым.

1. Понятие правового режима земель сельских населенных пунктов

1.1 Понятие земель сельских населенных пунктов

Впервые детальная классификация поселений России была предложена П.П. Семеновым-Тян-Шанским в 1910 г. В зависимости от численности населения и значимости поселения он выделял города (столичные, крупные, большие, средние, малые), городки — «будущие города» и «административные пункты, носящие официальную кличку города» .

Законодательное деление поселений на городские и сельские с выделением поселков впервые произошло в 1924 г. Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924 г., все населенные пункты РСФСР подразделило на две основные категории — городские и сельские поселения. Согласно Положению все поселения, именуемые местечками, посадами, станицами и т. п., должны быть отнесены либо к городским, либо к сельским поселениям. Специальную Категорию населенных пунктов составляли рабочие, дачные и Курортные поселки. К сельским поселениям относились иные Населенные пункты, т. е. не отнесенные к городским поселениям. Однако Положение не устанавливало критериев отнесения населенных пунктов к городским либо сельским поселениям.

Критериями для отнесения населенных пунктов к определенной категории поселений признавались численность населения, род занятий населения, административно-хозяйственное (культурное, политическое) значение, перспективы и степень развития поселения. В связи с этим было пересмотрено содержание понятия определенных типов поселений.

Сельскими признавались все поселения, не отнесенные к категории городских, а также удаленные от городов населенные пункты при фабриках, заводах и рудниках, поселки (транспортников, лесорубов и геологов). Кроме того, поселения, насчитывающие менее трех тысяч человек, относились к сельским населенным пунктам.

В литературе 60−70-х гг., посвященной градостроительству, большое внимание уделялось детальной классификации поселений с учетом численности населения и экономичности. Поселения делились на три категории: большие, средние и небольшие, каждая подразделялась на группы и классы.

Позже в Советском энциклопедическом словаре земли сельских поселений были определены так — сельские поселения как населенные места или населенные пункты, не соответствующие критериям, установленным в данной стране для городских поселений. К сельским поселениям относятся пункты, жители которых заняты сельским или лесным хозяйством, промысловой охотой и т. п.

В Градостроительном кодексе РФ 1998 г. дана классификация типов поселений. Все поселения России подразделяются на два основных типа: городские и сельские, которые, в свою очередь, имеют несколько видов. Сельские поселения подразделялись на четыре вида в зависимости от численности населения: малые — менее 200 человек, средние — от 200 до 1000 человек, большие — от 1000 до 5000 человек и более, крупные — от 5000 человек.

В действующем Градостроительном кодексе РФ этого определения сельских поселений нет. Возможно, нужно сделать отсылочную норму на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определено понятие земель сельских поселений.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Все поселения, за исключением городских округов, а также возникающие на поселениях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения, как правило, составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В соответствии с ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (ст. 83). Однако данное определение весьма общее. Земли сельских поселений — это земли, используемые и предназначенные для застройки, благоустройства и развития сельских поселений, населенных пунктов в сельской местности (село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и иные населенные пункты в сельской местности), жители которых заняты ведением сельского и лесного хозяйства, переработкой сельскохозяйственной продукции, рыболовством и другими характерными для сельской местности видами деятельности.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения.

Обсуждение, решение вопросов планирования застройки земель сельских поселений, территориальное зонирование земель поселений, установление правил землепользования и застройки земель сельских поселений, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля над использованием земель поселения относятся к вопросам местного значения.

Тесно связанным с рассматриваемым понятием является понятие «сельская территория». Очевидно, что сельская территория не ограничивается чертой сельского поселения или сельского населенного пункта, она должна охватывать и прилежащие земли, как используемые для сельскохозяйственного производства, так и занятые природными объектами, такими, как леса, реки, озера. В то же время нельзя считать сельскими все территории, кроме территорий непосредственно городов и поселков, т. е. все межселенные территории в терминологии муниципального законодательства, это означало бы слишком широкое толкование понятия сельских территорий; в них не должно входить, например, пространство тайги или пустыни. Таким образом, сельские территории — это земли сельских населенных пунктов и тесно связанные с ними, но пока недостаточно ясно, возможно и целесообразно ли устанавливать какие-то их границы, и если да, то в каком порядке. Очевидно лишь, что необходимо формализовать принадлежность тех или иных территорий или земель к сельским, без чего невозможно установить взаимосвязанные нормы градостроительного, муниципального, земельного, лесного и водного законодательства, регулирующие вопросы участия сельских жителей в планировании развития данных территорий и использовании имеющихся на них природных ресурсов.

1.2 Понятие правового режима земель сельских населенных пунктов

Наиболее общим объектом, в отношении которого используется понятие «правовой режим земель», является земля как часть земной поверхности в пределах границ России, рассматриваемая как природный объект и природный ресурс. Соответственно, чтобы дать наиболее полную характеристику общего правового режима земель России для сопоставления его, к примеру, с правовыми режимами других природных ресурсов, логичнее всего сделать это через систему институтов общей части земельного права. Если же ограничиться простым разрозненным перечислением правовых норм, то речь уже будет идти о правовом регулировании, правовом положении, но никак не о правовом режиме земель.

Не ставя сейчас задачу раскрыть содержание отдельных элементов понятия правового режима земель, замечу, что все они имеют различное значение при характеристике разных объектов и групп однородных объектов земельных правоотношений. Для всех видов объектов принципиальны вопросы права собственности, других вещных и обязательственных прав на землю, вопросы управления землей и ее правовой охраны, а остальные элементы понятия правового режима земель производны от указанных. Более того, для одних категорий или вида земель больше специфики можно найти в рамках института управления землей, а для других — в рамках института ее охраны. Так или иначе первостепенное значение при определении правового режима того или иного объекта представляется заключенным в изложении особенного в его правовом регулировании.

Н.И. Краснов обращает внимание на следующее: «Разделение правового режима земли на общий правовой режим земельного фонда в целом и правовые режимы соответствующих категорий земель имеет, конечно, смысл лишь в том случае, когда правовое регулирование использования всей земли рассматривается в полном объеме… Но если правовой режим определенной категории земель рассматривается отдельно от правового режима других категорий земель в качестве самостоятельного предмета… то мы должны включить в понятие правового режима не только специфические для данной категории земель черты, так как иначе правовой режим не будет полным…» .

Обобщив эту позицию, можно утверждать, что понятие правового режима земель можно рассматривать в узком и широком смыслах. Если выделять только особенное в правовом регулировании, например, земель заповедников при сопоставлении с землями памятников природы, то речь будет идти об их правовом режиме в узком смысле. А если рассматривать правовой режим земель заповедников независимо и отдельно от правового режима других видов земель, то для его наиболее полной характеристики следует включать в него также нормы, относящиеся к правовому режиму категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов и общему правовому режиму земель России в целом, и тогда будет раскрыт правовой режим земель заповедников в широком смысле. Аналогично в узком и широком смысле можно выделять правовые режимы других видов, категорий земель.

Однако что касается земельных участков и их частей, то, как правило, имеет смысл говорить об их правовом режиме только в широком смысле. Редко можно встретить специальное нормативное регулирование отношений по поводу какого-то конкретного участка и тем более его части. Таким образом, практическое значение имеет характеристика правового режима земельных участков, их частей лишь в широком смысле.

Наряду с элементами понятия «правовой режим земель» О. И. Крассов рассматривает также правовые средства определения их содержания, к которым относит:

— установление основного целевого назначения земель;

— территориальное, функциональное и экологическое зонирование;

— ограничения прав лиц, использующих земельный участок.

В целом соглашаясь с целесообразностью выделения правовых средств определения содержания правового режима земель, хотелось бы отметить, что перечень их не является закрытым и не сводится к трем вышеперечисленным пунктам. Несомненно, такое средство, как установление целевого назначения земель, имеет фундаментальное значение, однако наряду с зонированием и ограничениями прав можно выделить другие средства, например закрепление в законодательстве деления земель различных категорий на виды, что ведет к установлению особенностей в их правовом регулировании, и т. д. Проблема правовых средств определения правового режима земель представляется тесно связанной с вопросом об объектах земельных правоотношений, к которым применяется понятие правового режима, и требует соответственно специального рассмотрения и исследования.

Характеризуя правовой режим того или иного объекта, необходимо, на мой взгляд, четко представлять задачи и принципы, лежащие в основе его правового регулирования.

В.П. Балезин, исследовавший правовой режим сельских населенных пунктов, писал о проблеме ликвидации существенных различий между городом и деревней, поставленной государством в конце 60-х гг., которую вполне можно было рассматривать в качестве задачи правового режима земель сельских населенных пунктов. Постановка задач правового режима земель свидетельствует о значении и актуальности правового регулирования того или иного объекта земельных отношений в определенный момент истории, а также не позволяет рассматривать правовой режим земель как нечто оторванное от жизни.

В соответствии со всем вышеизложенным можно предложить следующее определение понятия правового режима земель: это установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России.

Правовой режим земель сельских населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного, градостроительного и другого законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта. Главная цель всех перечисленных мероприятий — компактно разместить разнородные объекты, порой трудно совместимые друг с другом (например, промышленное производство и жилье, сложные подземные и воздушные системы, коммуникации, связь, энергоснабжение и др.), и обеспечить их функционирование при соблюдении экологических, санитарных, противопожарных, архитектурно-градостроительных, технических и т. п. норм.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по использованию и охране земель сельских населенных пунктов, градостроительной деятельности являются Конституция РФ, Земельный кодекс РФ 2001 г. (в частности, ст. ст. 83−85 и др.), Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти.

Документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки, утверждаемые нормативными актами органов местного самоуправления, в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В литературе актуальным является вопрос о месте Правил землепользования и застройки в сфере регулирования земельных отношений. По мнению С. А. Бурмистровой, Правила землепользования и застройки являются источником права, при этом сферой действия содержащихся в них правовых норм являются границы соответствующих территориальных зон. Данное утверждение требует уточнения. Сфера действия правовых норм, содержащихся в Правилах землепользования и застройки, — это территория сельского поселения или городского округа, в то время как правовой режим земельных участков, расположенных в конкретной территориальной зоне, действует лишь в ее границах. Кроме того, Правила землепользования и застройки характеризуются целостностью, поскольку применяются ко всей территории муниципального образования.

Э.Н. Сокол-Номоконов и А. В. Макаров справедливо указывали, что Правила землепользования и застройки — это уникальный нормативный правовой акт, что обусловлено нетипичной формой изложения содержащихся в нем предписаний. Наряду с правовыми нормами в Правила землепользования и застройки включена карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты — нормативные ограничения градостроительной деятельности, представляемые, как правило, в таблично-текстовой форме. Таким образом, в Правилах землепользования и застройки имеют место различные формы правового закрепления требований к градостроительной деятельности при единстве содержания.

Правила землепользования и застройки можно рассматривать как одну из форм регулирования отношений землепользования в населенных пунктах, призванных обеспечить недопущение ненадлежащего использования земельных участков, в том числе их застройку, в нарушение установленных градостроительных норм и правил, способных оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей. В связи с этим в п. 1 ст. 30 ГРК РФ закреплены следующие цели разработки Правил землепользования и застройки:

1) создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создание условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки являются основой градостроительного зонирования и определения правового режима земель населенных пунктов, что достигается путем установления в них видов разрешенного использования земельных участков, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и соответствующих ограничений их использования и т. д.

Состав и содержание Правил землепользования и застройки установлены в ст. 30 ГрК РФ, согласно которой они включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Статья 31 ГрК РФ содержит указание на необходимость соответствия проекта Правил землепользования и застройки документам территориального планирования, за исключением случая, когда разрабатывается в отношении части территории поселения.

2. Особенности правового режима земель сельских населенных пунктов

2.1 Порядок установления или изменения границ сельских населенных пунктов

Согласно п. 1 ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов являются переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Для сельских поселений наиболее актуален вопрос о переводе в земли населенных пунктов земель сельскохозяйственного назначения. По общему правилу в соответствии со ст. 7 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель) перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Тем самым перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов относится к исключительным случаям законодательной возможности перевода путем установления или изменения черты населенных пунктов.

Согласно ст. 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

До утверждения генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов градостроительное законодательство предусматривает возможность включения земельных участков из земель иных категорий в границы населенных пунктов в порядке, установленном ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» .

Также обратим внимание на то, что указанная ст. 7 Закона о переводе земель устанавливает особенности перевода земель только сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения. Такое сужение понятия в этой статье можно отнести либо к упущению (неточности в терминологии) самого законодателя, либо к отнесению исключительности перевода именно к сельскохозяйственным угодьям как к имеющим приоритет в использовании и подлежащим особой охране.

При этом Закон о переводе земель не установил никаких запретов или ограничений изменения категории земель так называемых несельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, занятых: внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; замкнутыми водоемами; зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Указанная точка зрения отражена также в некоторых судебных актах, например в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27 июля 2009 г. по делу №А13−12 443/2008.

Общие требования к составу и порядку документов для перевода земель, порядку рассмотрения ходатайства о переводе земель, порядку принятия решения о переводе или об отказе в переводе земель любой категории в любую категорию установлены ст. 2, 3, 4 и 5 Закона о переводе земель.

В дополнение к общим положениям и правилам Закона о переводе земель специфика перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта отражена в ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» .

Так, орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления поселения, на территории которого находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя — физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей — для индивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц — для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных указанной статьей, не допускается.

В дополнение к установленным общим требованиям Закона о переводе земель ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вводит требование о проведении публичных требований по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта при его переводе из земель сельскохозяйственного назначения; конкретизирует поэтапные сроки процедуры перевода земельного участка, а также устанавливает иные особенности перевода земельного участка именно в земли населенных пунктов.

При этом в соответствии со ст. 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения.

Заметим, что в правоприменительной практике хоть и редко, но встречаются казусные случаи, когда заявитель пытался осуществить перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем подачи заявления в суд об установлении соответствующего факта, имеющего юридическое значение. В удовлетворении заявления было отказано ввиду неподведомственности рассмотрения спора суду.

В заключение отметим, что, несмотря на кажущуюся громоздкость процедуры перевода земельных участков из категории сельскохозяйственных земель в земли сельских населенных пунктов, ее поэтапное прохождение с соблюдением всех предъявляемых законом требований позволяет достигнуть желаемого результата — включения земельного участка в границы населенного пункта с возможностью осуществления на таком земельном участке строительства жилого дома или регистрации уже возведенного (построенного) строения в качестве жилого.

2.2 Состав земель сельских населенных пунктов и зонирование территорий

По статье 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Правовой режим территориальных зон алогичен правовому режиму различных категорий земель (кроме земель запаса). Вместе с тем они имеют общее функциональное назначение — обеспечение устойчивого развития населенного пункта.

К территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В основе критериев выделения территориальной зоны выступает особый правовой режим использования земельных участков в ее границах.

В статье 85 ЗК РФ определен не только состав земель населенных пунктов, но и виды использования конкретных территориальных зон. Градостроительное зонирование представляет собой территориальную организацию муниципальных образований в целях определения территориальных зон установления градостроительных регламентов.

В отличие от ЗК РФ, содержащего 8 конкретных территориальных зон иные территориальные зоны, ГрК РФ включил зоны особо охраняемых территорий, то есть земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 1 ст. 35).

По ГрК РФ (ст. 35) в результате градостроительного зонирования могут определяться, помимо особо охраняемых территорий, жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Причем данная норма носит рекомендательный характер. В ней указано, что в состав перечисленных могут включаться зоны конкретного использования.

Так, в состав жилых могут включаться земли, занятые индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами, застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта (если не требуется установление санитарно-защитных зон их деятельность не вызывает вредного воздействия на окружающую среду), гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Редакция правового режима зоны сельскохозяйственного использования изменена Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ, исходя из изменения наименования данной категории земель. В эту зону по-прежнему могут включаться земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, — используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с Земельным кодексом РФ 2001 г. границы территориальных должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Территориальные зоны устанавливаются в правилах землепользования и застройки, которые, в свою очередь, должны соответствовать требованиям технических регламентов, генеральным планам, схемам территориального планирования. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (п. 1 ст. 37 ГрК РФ).

В соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов возможно изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ст. 37 ГрК РФ).

2.3 Использование земель сельских поселений в целях строительства

Планирование использования земель поселений является составной частью градостроительного планирования развития Российской Федерации и ее субъектов, которое, в свою очередь, является частью социально-экономического планирования страны. При разработке целевых программ разного уровня и программ социально-экономического развития территорий РФ, территорий субъектов Федерации, а также территорий муниципальных образований должны учитываться градостроительные требования.

Градостроительное планирование и развитие территорий поселений, в том числе сельских, их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации. Существует две основные формы градостроительной документации: документация о градостроительном планировании и документация о застройке.

Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий имеет двухуровневую систему: федеральный и региональный.

На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются Генеральная схема расселения и консолидированные схемы. Основные требования к разработке и согласованию Генеральной схемы расселения утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории РФ и основных положений Генеральной схемы расселения на территории РФ» .

Правовое значение Генеральной схемы состоит в том, что она обосновывает и определяет основные направления федеральной градостроительной политики, служит основой взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению регионального градостроительного планирования, а также разработки консолидированных схем.

Консолидированные схемы содержат положения о планировании территории двух и более субъектов Федерации или частей их территорий. Их назначение заключается в том, чтобы обеспечить взаимное согласование интересов нескольких субъектов при осуществлении федеральной и региональной градостроительной деятельности. Они служат основой для разработки градостроительной документации уровня субъекта Федерации. Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования» .

На уровне субъектов Федерации разрабатываются и утверждаются территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов и частей территорий субъектов Федерации. При разработке территориальных комплексных схем субъекту Федерации следует учитывать социально-экономические и природно-климатические условия своего региона. Территориально комплексные схемы не должны противоречить градостроительной документации о планировании развития территорий РФ.

Элементом градостроительного планирования и планирования использования земель поселений является зонирование территорий.

Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий.

Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, которые фиксируются на карте зонирования. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима отдельных земельных участков, относящихся к конкретной зоне.

Земельное законодательство предусматривает, что черта поселений, в том числе сельских, представляет собой внешние границы земель сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.

Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации.

Статья 85 ЗК РФ определяет порядок состава земель поселений и территориальное зонирование.

В состав земель сельских поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) производственным;

3) инженерных и транспортных инфраструктур;

4) рекреационным;

5) сельскохозяйственного использования;

6) специального назначения;

7) военных объектов;

8) иным территориальным зонам.

Границы территориальных должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, производственного, рекреационного и др.).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Земельные участки в составе жилых предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Вторая форма градостроительной документации, предусмотренной градостроительным законодательством РФ, — градостроительная документация о застройке. Она разрабатывается на основе документации о градостроительном планировании развития поселений и правил застройки по заказу застройщиков или органов местного самоуправления за счет их средств и регулирует отношения застройки городских и иных поселений в России.

Градостроительная документация включает в себя проекты планировки частей территорий поселений, проект межевания территорий, проект застройки элементов планировочной структуры поселения (квартал, микрорайон).

Необходимо отметить, что во многих сельских поселениях такие правила не в полной мере исполняются. В реальной жизни происходит так, что не всегда собственник согласовывает новую постройку с должностными органами.

Собственники жилых домов в секторе малоэтажного строительства возводят трех-, четырехэтажные дома. На земельном участке, изначально отведенном для садоводства и огородничества, возводят капитальные строения.

Причины могут быть разные. Возможно, это обусловлено тем, что недостаточно четко урегулирована процедура застройки на местном уровне.

Поэтому необходимо разработать правила застройки непосредственно с учетом специфики каждого поселения.

Земельные участки в сельских поселениях пользуются весьма повышенным спросом. Как правило, ведение строительства не контролируется, застройка производится бессистемно.

Возможно, целесообразно принять «Порядок разработки и принятия застройки территорий поселений» на муниципальном уровне.

Основным приоритетным направлением является создание условий для реализации сельскими гражданами права на жилище, выполнение пилотных проектов застройки.

В заключение хотелось бы отметить, что земельные участки для развития сельских поселений необходимо выбирать с учетом возможности их рационального функционального использования с учетом санитарно-гигиенических показателей, водных, территориальных ресурсов, состояния окружающей среды, а также с учетом прогноза изменения на перспективу природных и других условий. Проектировка застройки должна производиться с учетом элементов системы расселения на территории сельского поселения. При этом следует учитывать формирование единых для систем расселения социальной, производственной, инженерно-транспортной и других инфраструктур, а также развиваемые на перспективу культурно-бытовые и рекреационные связи в пределах зоны влияния поселения — центра системы расселения.

Заключение

Таким образом, в заключение можно отметить:

1. Правовой режим земель сельских населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного, градостроительного и другого законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта. Главная цель всех перечисленных мероприятий — компактно разместить разнородные объекты, порой трудно совместимые друг с другом (например, промышленное производство и жилье, сложные подземные и воздушные системы, коммуникации, связь, энергоснабжение и др.), и обеспечить их функционирование при соблюдении экологических, санитарных, противопожарных, архитектурно-градостроительных, технических и т. п. норм.

2. Несмотря на кажущуюся громоздкость процедуры перевода земельных участков из категории сельскохозяйственных земель в земли сельских населенных пунктов, ее поэтапное прохождение с соблюдением всех предъявляемых законом требований позволяет достигнуть желаемого результата — включения земельного участка в границы сельского населенного пункта с возможностью осуществления на таком земельном участке строительства жилого дома или регистрации уже возведенного (построенного) строения в качестве жилого.

3. Земельные участки для развития сельских поселений необходимо выбирать с учетом возможности их рационального функционального использования с учетом санитарно-гигиенических показателей, водных, территориальных ресурсов, состояния окружающей среды, а также с учетом прогноза изменения на перспективу природных и других условий. Проектировка застройки должна производиться с учетом элементов системы расселения на территории сельского поселения. При этом следует учитывать формирование единых для систем расселения социальной, производственной, инженерно-транспортной и других инфраструктур, а также развиваемые на перспективу культурно-бытовые и рекреационные связи в пределах зоны влияния поселения — центра системы расселения.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 05.02.2014) // СЗ РФ от 03.03.2014, № 9, ст. 851.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 24.11.2014) // СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16, СЗ РФ от РГ от 27.11.2014, № 270.

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ от 29.10.2001, № 44, ст. 4147, СЗ РФ от 27.10.2014, № 43, ст. 5799.

4. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 17, СЗ РФ от 05.01.2015, № 1 (часть I), ст. 38.

5. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 07.06.2013) // СЗ РФ от 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5276, СЗ РФ от 10.06.2013, № 23, ст. 2866.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ от 06.10.2003, № 40, ст. 3822, СЗ РФ от 27.10.2014, № 43, ст. 5799.

7. О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования. Постановление Правительства РФ от 25.08.1999 № 941 // СЗ РФ от 30.08.1999, № 35, ст. 4323.

8. О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 05.04.1999 № 370 // СЗ РФ от 12.04.1999, № 15, ст. 1820.

9. Балезин В. П. Правовой режим сельских населенных пунктов. М.: Издательство МГУ, 1972.

10. Боголюбов С. А. Земельное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование, 2014.

11. Бурмистрова С. А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2009.

12. Краснова И. О. Земельное право: Элементарный курс. М., 2011.

13. Крассов О. И. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983.

14. Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 г. М., 2001.

15. Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004.

16. Минина Е. Л. Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий // Журнал российского права. 2009. № 12.

17. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А. В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. № 2.

18. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.07.2009 по делу №А13−12 443/2008 // СПС «Гарант» .

19. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2010 по делу №А62−5521/2009 // СПС «Гарант» .