Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства

Актуальность проблемы исследования. Переход Российской Федерации к рынку сопровождается трансформацией традиционных и появлением новых способов публичного воздействия на экономические процессы. В механизме государственного регулирования экономики на современном этапе широко применяются такие меры, как государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их деятельности. Эти инструменты играют особую роль в упорядочении рыночных отношений, поскольку без них невозможно законное вхождение и функционирование предпринимателей в хозяйственном обороте. При выполнении функций государственного контроля данные правовые средства призваны прежде всего предупреждать воз-никовение сомнительных в экономико-правовом отношении хозяйствующих субъектов и, следовательно, возможные нарушения прав потенциальных контрагентов и потребителей.'.

Несмотря на то, что государственная регистрация и лицензирование отдельных видов деятельности непосредственно связаны с приобретением правового статуса предпринимателя, они еще не стали предметом детального исследования в юридической литературе. В науке предпринимательского (хозяйственного) права данная тематика частично отражена в публикациях по общим вопросам регулирования предпринимательства (В.К.Андреев, В. В. Лаптев, В. С. Мартемьянов и др.). Самостоятельному анализу отдельных сфер применения этих институтов посвящены работы юристов-экологов (М.М. Бринчук, Г. Е. Быстров, 0.Л.Дубовик, О. С. Колбасов и других), а также ряд статей преимущественно практического и информационного характера (А. Ба-лыбердин, В. Кувшинов, Г. Отнюкова, М. Чекурова и др.). Определенный вклад в научную разработку основ лицензирования хозяйственной деятельности внесен О. М. Олейник. Правовые проблемы регистрации и лицензирования в известной степени рассматриваются также в публикациях по административному (А.П.Алехин, Ю. М. Козлов, А.Ф.Ноздра-чев и др.) и уголовному праву (В.Верин, В. П. Котин, Т.0.Кошаева). Выбор темы настоящего диссертационного исследования продиктован целым рядом пробелов в правовом регулировании порядка государственной регистрации предприятий, лицензирования отдельных видов их деятельностинесистематизированностью и противоречивостью имеющихся нормативных актов, отсутствием единообразного подхода в регистрационной’и лицензионной практике уполномоченных органов.

Неадекватному урегулированию в действующем законодательстве существующих проблем этих институтов способствует неразработанность их теоретической базы, в особенности механизма лицензирования предпринимательской деятельности. В связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер, вопрос о его соотношении с конституционным принципом свободы предпринимательства приобретает важное теоретическое и практическое значение. В целях оптимизации баланса частно-предпринимательских и публичных интересов в правовой регламентации лицензионных отношений требуется выявление научно обоснованных критериев допустимости введения лицензирования той или иной деятельности.

Назрела также необходимость обобщения значительного опыта применения российского законодательства о регистрации предприятий, в том числе судебно-арбитражной практики, с целью выработки рекомендаций по дальнейшему совершенствованию указанных предпринимательских отношений «по вертикали». Поэтому должная научная проработка проблем государственной регистрации и лицензирования предпринимательской деятельности представляется весьма актуальной.

Цель исследования. Диссертация ставит целью критически проанализировать, классифицировать и систематизировать накопившийся за последние годы нормативный и практический материал в рассматриваемых сферах государственного регулирования предпринимательства, выявить объективное назначение и основные принципы данных институтов, их роль в легитимации хозяйственного оборота. 'Одновременно поставлена задача рассмотреть эффективность и целесообразность регламентации отношений по государственной регистрации и лицензированию исключительно из федерального центра с позиций разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. '.

В работе предпринята попытка дать научно-теоретическое осмысление таких «стартовых» видов государственного регулирования предпринимательства, как регистрация субъектов и лицензирование этой деятельности, выработать рекомендации по совершенствованию их нормативного закрепления, повышению эффективности практического применения соответствующих правовых норм с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Объектами исследования послужили нынешнее состояние, тенденции и перспективы развития институтов государственной регистрации и лицензирования в России, отграничение их от смежных правовых средств (аккредитации, сертификации и др.). Анализируются системы специально уполномоченных органов, содержание осуществляемых ими функций и процедур, категории выдаваемых при этом документов (свидетельства о регистрации, лицензии и т. п.), а также основания для отказа в выполнении соответствующих юридических действий. Особое внимание уделяется исследованию оснований, видов и степени ответственности за нелегитимное предпринимательство, способов и правовых гарантий защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов от неправомерных действий и решений регистрационно-лицензионных органов и их должностных лиц.

Обшей методологической основой настоящего исследования послужил метод материалистической диалектики, использование основных категорий которого (единичное и общее, причина и следствие, содержание и форма, сущность и явление, необходимость и случайность и др.) при анализе рассматриваемых явлений позволило выявить их предназначение, правовую природу, особенности и механизм практического применения.

Диалектический метод применялся в совокупности с общенаучными (системным, конкретно-социологическим) и частно-правовыми методами (формально-юридическим, сравнительно-правовым).

В процессе толкования конкретных юридических конструкций и формулировок широко использовались приемы формальной логики и лек-сико-грамматического анализа.

Новизна диссертационного исследования состоит в разработке идеи о единой государственной регистрации субъектов предпринимательства в традициях торговой регистрации, характерной для общемировой практики и исторического опыта Россииопределении правовой природы и основных начал государственной регистрации и лицензирования предпринимательства, их роли и функциях в системе государственного контроля. Наряду с основными положениями автором разработаны и частные аспекты, подтверждающие общие выводы: о нецелесообразности учреждения единого Государственного реестра юридических лицоб особенностях государственной регистрации индивидуальных и некоторых категорий коллективных предпринимателей (банков, финансово-промышленных групп, предприятий с иностранными инвестициями) — о необходимости законодательного закрепления объективных критериев при формировании исчерпывающего перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. '.

В работе предпринята попытка рассмотреть государственную регистрацию и лицензирование в качестве взаимосвязанных этапов государственного подтверждения легитимности предпринимательской деятельности.

Субъекты предпринимательства нуждаются в государственном подтверждении законности своего вхождения в хозяйственной оборот. Для обозначения данной процедуры диссертантом предлагается использовать понятие легитимации предпринимательства.

В последнее время термин «легитимация» (от англ. legitimation — узаконивание) встречается в юридической литературе в различных значениях1.' В хозяйственно-правовой доктрине он впервые был использован Мартемьяновым В. С. применительно к государственной ре.

1 Например, Чиркин В. Е. в своей книге «Основы государственной власти» (М., Юристъ, 1996, с. З, 12) использует данное понятие для обозначения такого социально-психологического основания государственной власти как ее обоснованность и справедливость в представлениях населения. Другие авторы обозначают термином «легитимация» процесс идентификации владельца ценной бумаги, а также определения доли акционера в уставном капитале акционерного общества (см.:Демушкина Е. Ценные бумаги. — Закон, 1995, N 7, с. 110- Крашенинников Е. Обыкновенные именные ценные бумаги. — Хозяйство и право, 1996, N 12, с. 79, 83- С. Зинченко, В, Лапач, Б.Газарьян. Новый Гражданский кодекс и предпринимательство: проблемы регулирования. — Хозяйство и право, 1995, N 10, с. 87−100). гистрации предприятий и индивидуальных предпринимателей.2 Вместе с тем разнообразие направлений экономической активности не всегда позволяет свести закрепление правового статуса предпринимателя исключительно к регистрационной процедуре. Наряду с ней элементом легитимации предпринимательства следовало бы признать лицензирование отдельных видов деятельности, так как без указанного инструмента государственного регулирования правомерное участие хозяйствующих субъектов в большинстве сфер экономики зачастую оказывается невозможным.

Внутренняя взаимосвязь данных механизмов проявляется прежде всего в том, что их правовыми последствиями являются возникновение как общей (при государственной регистрации), так и специальной (при получении лицензии) предпринимательской правоспособности. В зависимости от необходимости прохождения лицом только первой либо обеих последовательных стадий приобретения статуса предпринимателя можно различать узкую и расширенную легитимацию. Иногда в рамках взаимодействия отмеченных способов государственного регулирования наблюдается столь полная их интеграция, что можно говорить о формировании единого института легитимации предпринимательства. Определенным подтверждением данного тезиса является то, что лицензирование и регистрация кредитных организаций осуществляются одновременно на основании единого заявления, по общим процедурным правилам и основаниям (ст.ст.14 и 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в редакции от 03.02.96 года), а объективная сторона преступления — незаконное предпринимательство (ст. 171.

2 Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Т.1. Общие положения. Курс лекций. — М., Из-во «БЕК», 1994, с. 55.

УК РФ) включает в себя только действия, нарушающие требования по государственной регистрации и лицензированию. Кроме того, зарубежное законодательство (Казахстана и др.) нередко предусматривает выдачу индивидуальным предпринимателям патента, выполняющего одновременно функции лицензии и свидетельства о регистрации.

Следует отметить, что применительно к признанию правомерности организации и функционирования предпринимательских структур вместо термина «легитимация» лексически точнее было бы использовать сходное в переводе с английского понятие легализации (legalization — узаконение, придание законной силы), однако, словосочетание «легализация предпринимательства» имеет некий криминальный оттенок, поскольку в обыденном правосознании укоренилось понимание легализации как попытки узаконения незаконно возникшего явления. Кроме того, новый Уголовный кодекс РФ закрепил в качестве нового вида преступлений легализацию (отмывание) незаконно полученных доходов (ст.174).

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Государственная регистрация предпринимателей и лицензирование их деятельности как инструменты «стартового» государственного регулирования экономики должны рассматриваться в тесном взи-модействии и единстве. Эта взаимосвязь обусловлена особой значимостью государственного подтверждения законности вхождения данных субъектов в хозяйственный оборот, то есть легитимации предпринимательства.

•2. С учетом конститутивного характера государственной регистрации хозяйствующих субъектов аргументируется необходимость принятия специального Федерального закона «О государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности (коммерческой регистрации)». В нем следовало бы закрепить понятие, цели, виды и основные начала регистрации и, прежде всего, принцип открытости ее данных для всеобщего ознакомлениякруг субъектов, подлежащих регистрации, в том числе филиалы и представительства организацийсостав документов, представляемых на регистрацию, и предъявляемые к ним требованияоснования для отказа в регистрациипорядок и форму регистрации, а также содержание удостоверяющего документасвидетельства о регистрациистатус государственного коммерческого реестраструктуру и основные правила его ведения, а также ответе твенность за нарушение соответствующих регистрационных требований.

3. Исходя из того, что в теоретическом плане пока отсутс-' твует четкое отграничение института лицензирования предпринимательства от смежных правовых средств (аттестации, сертификации и др.), предлагается таким моментом признать самодостаточность и ограниченное применение первого. Это предполагает использование данного механизма при наличии строго определенных критериев отнесения той или иной деятельности к числу лицензируемых и при условии невозможности обеспечения публичных интересов иными средствами государственного контроля. При этом в лицензионном законодательстве целесообразно также закрепить положения о применении различных режимовлицензирования (разрешительного и заявительного), исходя из содержания и характера предпринимательской деятельности.

4. В целях повышения эффективности институтов государственной регистрации и лицензирования обосновывается целесообразность гибкого применения различных видов юридической ответственности как к субъектам предпринимательской деятельности, так и к органам публичной власти и их должностным лицам, осуществляющим указанные функции.

Одновременно представляется актуальным расширить понятие оперативно-хозяйственных санкций, выработанное наукой хозяйственного права, и применительно к легитимации предпринимательства выделять в их составе публичные оперативно-хозяйственные санкции (приостановление и лишение лицензии, аннулирование регистрации в предусмотренных законом случаях).

Практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее теоретических выводов и практических рекомендаций при разработке определенных проблем правового регулирования предпринимательства.

Выдвигаемые автором предложения по совершенствованию законодательства, оптимизации системы регистрирующих и лицензирующих органов могут использоваться как федеральными органами государственной власти, так и субъектами Российской Федерации при разработке соответствующих нормативных актов.

Положения о применении норм об ответственности за нарушение порядка государственной регистрации и лицензирования могут оказаться полезными как для уполномоченных органов при реализации ими своей административной или уголовной юрисдикции, так и для предпринимателей при подготовке документов об обжаловании в судебном порядке неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации:

— опубликованы в юридических журналах и других периодических изданиях;

— освещены в форме докладов на. теоретических конференциях аспирантов и соискателей Института государства и права РАН;

— легли в основу серии опубликованных статей о лицензировании предпринимательства в нижегородском еженедельнике «Экономика и жизнь. Региональный выпуск» (с ноября 1995 по апрель 1996 года);

— использовались при подготовке нормативных актов Нижегородской области по вопросам государственного регулирования региональной экономикипри выработке предложений и замечаний в Государственную Думу РФ и Министерство экономики РФ по альтернативным проектам Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», представленным соответственно Правительством РФ и общероссийской конференцией представителей субъектов Федерации по вопросам лицензирования в России;

— применялись в практической работе при оказании юридической и методической помощи по указанной тематике работникам областных, городских и районных регистрирующих и лицензирующих органов в Нижегородской областипри проведении учебных семинаров по повышению квалификации кадров государственной службыпри обмене опытом по вопросам организации регистрационной и лицензионной деятельности с исполнительными органами власти других субъектов Федерации (Ивановской, Кировской, Тульской и других областей).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании предпринятого анализа правового регулирования, назначения и характерных особенностей институтов государственной регистрации предпринимателей и лицензирования отдельных видов их деятельности автор приходит к следующим общим выводам.

Учитывая правоустанавливающее значение акта государственной регистрации (для приобретения статуса предпринимателя) и выдачи государственной лицензии (для возникновения правоспособности в лицензируемой сфере деятельности), а также их применение прежде всего на стадии вхождения новообразованных субъектов в хозяйственный оборот, диссертант делает вывод о тесной взаимосвязи и единстве этих институтов. При этом предлагается относить данные процедуры к числу «стартовых» форм государственного регулирования рыночной экономики, обозначая их в дальнейшем понятием легитимации предпринимательства.

Отмечая свойственные государственной регистрации и лицензированию общие правовые проблемы — законодательную непоследовательность, многочисленные пробелы в регламентации соответствующих процедур, противоречивость нормативного материала, автор приходит к заключению о необходимости и допустимости придания данным институтам федерально-регионального статуса, что позволяло бы субъектам Российской Федерации с учетом местных условий оперативно осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам в рамках основных положений, закрепленных в соответствующих федеральных законах. .

При характеристике института государственной регистрации сделан вывод о конститутивном значении регистрации предприятий в.

России, выявлены его основные начала — принципы всеобщности, зая-вительности, публичности, платности, достоверности, общеизвестности, открытости реестра. При этом высказано суждение о существовании разрешительной формы регистрации отдельных категорий хозяйствующих субъектов (финансово-промышленных групп, банков и других кредитных организаций) наряду с заявительным порядком, установленном для большинства участников предпринимательской деятельности.'.

При сравнительном исследовании законодательства ряда запад-но-европейских стран, придающих декларативный характер регистрации индивидуальных коммерсантов и некоторых видов предприятий, аргументируется преждевременность заимствования указанного зарубежного опыта, исходя из интересов первичного государственного учета и недостаточного уровня правосознания граждан.

В целях оптимизации регистрационной процедуры ее совершенствование целесообразно вести в направлениях упрощения способа регистрации (путем внесения соответствующих записей в государственный коммерческий реестр), освобождения предпринимателей от самостоятельной постановки на учет в налоговых, статистических органах и внебюджетных социальных фондах, сокращения числа представляемых документов и сроков оформления регистрационных свидетельств.

В концептуальном плане развитие данного института в России видится в переходе к торговой регистрации, существовавшей в нашей стране в начале текущего столетия и характерной для общемировой практики. При таком подходе регистрацию следует осуществлять не по признаку принадлежности к категории юридических лиц, а по другому критерию — занятия предпринимательской деятельностью. В целях комплексного решения данного вопроса предлагается принять специальный Федеральный закон — «О государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности (коммерческой регистрации)», в котором целесообразно закрепить понятие, принципы и виды регистрации, предусмотреть создание единой системы регистрирующих органов — Федеральной регистрационной палаты и регистрационных палат субъектов РФучреждение консолидированной учетно-ре-гистрационной информационной системы, состоящей из 89 коммерческих реестров субъектов Федерации и Сводного общероссийского коммерческого реестраопределить круг субъектов, подлежащих регистрации, в том числе некоммерческие организации, которым предоставлено право занятия предпринимательствомзакрепить учетную регистрацию филиалов и представительств зарегистрированных организацийосновные начала и правила ведения коммерческих реестров, ответственность участников регистрационного процесса. '.

Обращаясь к характеристике государственного лицензирования, автор предлагает рассматривать данное явление в трех аспектахкак правовой институт, способ государственного регулирования и особый вид государственной деятельности. Наряду с раскрытием специфических черт лицензионного механизма в России выявляются причины его появления в отечественном законодательстве и основное предназначение в условиях рынка. При этом данный инструмент представлен в виде. системы, состоящей из трех структурных элементовсубъектов и объектов лицензирования, а также нормативного материа-• ла, регламентирующего соответствующие отношения.

С учетом существенных признаков государственного лицензирования в диссертации предпринята попытка сформулировать определение данного понятия, а также обозначить и раскрыть содержание основных начал лицензирования — принципов публичности, лицензионного федерализма, равного доступанепередаваемости права на занятие видом деятельности, предоставленного лицензией.

В рамках классификации по предмету видов государственного лицензирования выявляются отличительные особенности каждого из его разновидностей — лицензирования собственно предпринимательской деятельности, отдельных хозяйственных операций, краткосрочного и долгосрочного пользования природными объектами, использования ряда экономических ресурсов.

Немаловажное значение для уяснения правовой природы государственного лицензирования имеет предпринятое в настоящей работе сопоставление последнего со смежными (самостоятельными и сопряженными) правовыми средствами — обязательной сертификацией, государственной аттестацией, аккредитацией, а также проведение сравнительных параллелей с частно-патентным лицензированием.

Формулируя вывод о том, что лицензирование является способом прямого, административного воздействия на предпринимателя (в отличие от гибких мер государственного регулирования, косвенно влияющих на поведение субъекта через его экономические интересы), автором высказываются опасения относительно чрезмерного распространения данного явления в современной России. Представляется, что оно не должно приобретать всеобъемлющего характера, поскольку это противоречило бы конституционному принципу свободы предпринимательства, беспрепятственному перемещение товаров, услуг и финансовых средств по территории страны. Лйбое ограничение экономической деятельности, включая лицензирование ее отдельных видов, юридически оправданно только тогда, когда это необходимо «для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» (п. 2 ст.74 Конституции РФ). Следовательно, лицензирование должно быть крайней мерой государственного реагирования, вводимой в условиях объективной необходимости для защиты определенных публичных интересов при осуществлении отдельных видов деятельности.

Раскрывая современные правовые проблемы лицензирования (отсутствие адекватной правовой базы, единого перечня лицензируемых видов деятельности, законодательного закрепления научно-обоснованных критериев отнесения конкретных видов предпринимательства к числу лицензируемых и др.), автор приходит к выводу о необходимости скорейшего принятия во втором и третьем чтениях единого кодифицированного акта — Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» .

Исследованные механизмы государственной регистрации и лицензирования могут успешно функционировать только в условиях надлежащей юридической ответственности, позволяющей предупреждать и пресекать факты нарушения установленных в этих сферах правил. Исходя из этого, диссертант подробно останавливается на проблемах данного аспекта легитимационных отношений. При анализе нормативного закрепления ответственности хозяйствующих субъектов, а также уполномоченных органов и их должностных лиц отмечается необходимость как комплексного, так и дифференцированного подходов в использовании на практике возможностей уголовного, административного и хозяйственного законодательства.

Особая роль в создании эффективного механизма ответственности за нелегитимное предпринимательство отводится мерам хозяйственно-правового характера. При анализе общероссийской и региональной арбитражной практики по спорам в сфере регистрации и лицензирования диссертантом проводится классификация видов имущественных санкций, реализуемых в исковом порядке. Вместе с тем такие меры воздействия, как приостановление действия и лишение специального разрешения, аннулирование акта регистрации (в предусмотренных законом случаях), применяемые государственными органами без обращения в суд, характеризуются как разновидность хозяйственно-оперативных санкций — публичных.

Отмечая определенные правовые пробелы в механизме применения административной ответственности за нарушение указанных публичных обязанностей, автор вносит конкретные предложения по формулированию недостающих составов правонарушений и доработке существующих. В целях оперативного решения данных вопросов восполнение законодательного регулирования предлагается проводить прежде всего в рамках субсидиарного нормотворчества субъектов Российской Федерации.

Результаты научно-теоретического осмысления правовых проблем государственной регистрации и лицензирования можно использовать:

— при совершенствовании предпринимательского законодательства, в частности, при разработке соответствующих федеральных и региональных законопроектов;

— в преподавательской работе, в частности, путем введения специального учебного курса «Право предпринимательской легитимности», основным содержанием которого могло бы стать изучение вопросов стартового регулирования предпринимательства;

— в правоприменительной практике регистрирующих и лицензирующих органов^ и при разрешении в арбитражных судах споров в сфере управления.