Правовое стимулирование рационального природопользования

Взаимодействие человека с природой — один из самых древних видов отношений, существующих в обществе. На протяжении тысячелетий эти отношения развивались стихийно, лишь фрагментально регу-лируясь правом. Приблизившийся к критическому во второй половине нашего века уровень техногенной нагрузки на окружающую среду, рост социальных и экономических издержек от нерационального природопользования, реальность угрозы глобального экологического кризиса потребовали неотложного упорядочения взаимоотношений человека с окружающей средой, повлекли бурное развитие природоохранительного законодательства.

В современных правовых концепциях охрана природы рассматривается как специфическая функция Советского государства. Выделение её в самостоятельный объект правового регулирования вполне оправдано, Этим достигается возможность систематизации законодательства, его упорядочения, устранения коллизий и пробелов, что в конечном итоге способствует более полному правовому обеспечению развития общественных отношений. Однако эффективность природоохранительного законодательства во многом зависит от правильного соотношения целей охраны окружающей среды с другими целями общества. В указанном аспекте представляется дискуссионным положение, когда в концепциях взаимоотношения общества и природы основной акцент делается на охране окружающей среды, а проблеме рационального природопользования отводится как бы второстепенная, служебная рольбыть новой формой охраны природы.*.

Правовая охрана природы. — М.: Юридическая литература, 1980, с.б.

Природопользование — это обусловленный уровнем развития производительных сил и соответствующих им производственных отношений динамичный процесс вовлечения природных объектов в хозяйственную и другую деятельность для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. К. Маркс неоднократно указывал, что природопользование составляет основу существования общества и самой человеческой жизни. Постоянный обмен веществ между человеком и природой он рассматривал в качестве закона, регулирующего общественное производство.^.

В отличие от животных, где потребление продуктов природы регулируется действующими стихийно биологическими законами, в определенной мере рациональность изначального присуща природопользованию сформировавшегося человеческого общества. В самом общем виде она заключается в исторически обусловленном определении меры, формы и соотношения возможного использования объектов природы во всех видах социально-экономической деятельности. Анализируя ретроспективу и нынешние научные представления, можно утверждать, что понятие рациональности природопользования обусловливается следующиит факторами: существующими представлениями о сиюминутной и потенциальной полезности природного объекта, временным интервалом этой перспективной полезности, иерархическим уровнем субъ: екта, производящего оценку, а также социальными, техническими, экономическими и другими возможностями общества оптимально эксплуатировать природный объект.

Нельзя, оставаясь объективным, не признавать относительность ставших расхожими утверждений, будто общество извечно рассматривало природу как неисчерпаемую «кладовую», а охрана окружающей среды проверена на практике.

1 См.: Каркс К. и Энгельс Ф. Соч.Изд.2, т.23 сс.51,514.

Основоположники марксизма-ленинизма неоспоримо доказали, что цели производственной деятельности общества, так же как и средства их достижения, не могут формулироваться произвольно. Они объективно обусловлены производственными отношениям, действующими экономическими законами. Одно из важнейших преимуществ социалистического общества заключается в осознанном использовании этих законов для определения и достижения целей развития. «Об эффективности социалистического народного хозяйства необходимо, конечно, судить с учетом не только собственно экономических, но и социальных критериев, принимая во внимание конечную цель общественного производства. При капитализме такой целью является прибыль на капиталпри социализме, как теоретически доказал Маркс,-благосостояние людей труда, создание условий для всестороннего развития личности. Реальный социализм облекает это положение Марксовой теории в нивуго плоть»^. В рассматриваемой системе «природа-общество» указанная цель также относится к высшему уровню иерархии.

Удовлетворение потребностей общества осуществляется посредством совершенствования производственной деятельности, а всякое производство сводится к потреблению природных ресурсов. Как указывал К. Маркс, в процессе материального производства труд человека направлен на то, чтобы «присвоить вещество природы в форме, 2 пригодной для его общественной жизни». В условиях ограниченности запасов большинства природных ресурсов и все возрастающих темпов их вовлечения в хозяйственную деятельность достижение цели максимального удовлетворения потребностей общества находитт————————-—.—.

•Андропов Ю. В. Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистического строительства в СССР.-Коммунист, 1983, тЗ, с. 14.

2*Маркс К., Энгельс Ф.Соч., Изд.2. т.23. с. 188. ся в прямой зависимости от рационального использования природных ресурсов. Последнее выступает в роли требования, определяющего правило выбора средств достижения цели.

В соответствии с принципами системного анализа средства достижения цели рассматриваются как её подцели. Они, в свою очередь, становятся целями для следующего нижестоящего уровня иерархии. «Критерий в общем случае дополняет понятие цели и указывает эффективный способ её достижения. Он является как бы представителем системы при цели подсистемы, и его функцией является обеспечение того, чтобы путь, избранный для достижения цели данной подсистемы, не противоречил общей цели системы и не входил в противоречие с целями основных подсистем»^. Выступая в качестве самостоятельной цели второго уровня иерархии целей общества рациональное природопользование нуждается в выборе критерия. Сравнительно недавно таким критерием являлась экономичность (т.е. получение максимальной выгоды в стоимостном исчислении при минимальных затратах), взятая изолированно в границах цепи: освоение (добыча) ресурса — переработка — конечный продукт. Сейчас понятие экономичности использования природных ресурсов существенно трансформировалось. Существующие и разрабатываемые методики оценки сравнительной эффективности получения конечного продукта из разных природных ресурсов включают так называемые внешние издержки производства: ущерб от отторжения земель для разработки полезного ископаемого и последующие затраты на их рекультивацию, ущерб от загрязнения окружающей среды или расходы на улавливание, нейтрализацию и складирование получающихся отходов и т. д. Таким образом, значительная часть факторов, влияю.

Церняк Ю. И. Системный анализ в управлении экономикой. — М.: Экономика, 1975, с. 103. щих на рациональность природопользования, представляет собой ущерб от несоблюдения требований об охране природы или затраты, которые общество для удовлетворения своих потребностей вынуждено производить с учетом задачи обеспечения сохранности окружающей среды. Иными словами, сохранность (в заданных пределах) биосферы является одним из критериев природопользования в части его рациональности. Указанная зависимость обусловлена объективно, ибо общество лишается возможности удовлетворятьсвои потребности (в том числе на физические условия существования) в связи с деградацией природы как основного ресурса для их удовлетворения.

Следовательно, природопользование и охрана природы — это не две самостоятельные формы взаимодействия общества и природы и даже, как принято говорить, не две стороны одной медали, а единая, сложноподчиненная, взаимообусловленная задача рационального удовлетворения материальных и духовных потребностей общества в процессе производственной и иной деятельности.

История свидетельствует, что хищническое отношение к природе, стремление получить максимальную сиюминутную выгоду, характерное для общества, экономическую основу которого составляет частная собственность на орудия и средства производства, ложится тяжким бременем на плечи потомков. Социалистическая доктрина природопользования, разработанная классиками марксизма-ленинизма, считает, основным принципом рациональности природопользования ;

Несостоятельными являются попытки представить охраной природы «в чистом виде» деятельность по организации и поддержанию заповедного режима на определенных территориях. В современной концепции рационал' ного природопользования заповедники, заказники и т. п. рассматриваются утилитарно, как своего рода банки генов и информации для науки будущего. безусловное сохранение такого качества окружающей среды, которое обеспечивает наиболее благоприятные условия существования челове-какак биологического вида и позволяет максимально удовлетворять потребности не только нынешнего, но и будущего поколения людей. Этот принцип закреплен к Конституции СССР.

В развитом социалистическом обществе нет и не может быть разрыва, а тем более противопоставления экономических и экологических целей. Их полное единство коренится в сущности социально-экономического строя, уничтожившего частную собственность как основу хищнического отношения к природе, в марксистско-ленинской идеологии и политике. Данные теоретические посылки полностью подтверждаются конкретными экономическими расчетами, которые свидетельствуют, что потери от несоблюдения природоохранительных требований значительно повышают’цену создаваемых таким путем материальных благ, а деятельность по сохранению и воспроизводству высококачественного природного окружения — экономически одна из самых рентабельных.•'" Сейчас это уже очевидно в народнохозяйственном масштабе, и наблюдаемое несовпадение экологических и экономических интересов на уровне предприятий и ведомств отнюдь не опровергает экономические расчеты и основопалагающие принципы природопользования. Оно свидетельствует лишь о несовершенстве существующего хозяйственного, в том числе правового механизма, регулирующего порядок использования природных ресурсов в процессе производственной деятельности, объясняется исторически объективными и в определенной мере субъективными причинами. В. Ю. Андропов подчеркивает: «Исторический опыт реального.

•^См.Балацкий О, Ф, Экономика защиты воздушного бассейна. — Харьков: Вища школа, 1976, с.5−6. социализма показывает, что превращение «моего», частнособственнического б «наше», общее — дело непростое. Переворот в отношениях собственности отнюдь не сводится к единовременному акту, в результате которого основные средства производства становятся общенародным достоянием. Получить право хозяина и стать хозяином — настоящим, мудрым, рачительным — далеко не одно и то же. Народу, совершившему социалистическую революцию, приходится еще долго осваивать свое новое положение верховного и безраздельного собственника всего общественного богатства — осваивать и экономически, и политически, и, угодно, психологически, вырабатывая коллективное сознание и поведение. На базе социалистической собственности у нас сознана могучая, планомерно развивающаяся экономика, которая позволяет ставить и решать крупные по масштабам и сложные по содержанию народнохозяйственные и социальные задачи. Разумеется, эти наши возможности не реализуются сами собой. Возникают здесь и проблемы, и серьезные трудности. Происхождение их бывает разным, но никогда оно не связано с сущностью утвердившейся и доказавшей свои преимущества общественной, коллективной собственности. Наоборот, значительная доля недостатков, нарушающих порой нормальную работу на тех или иных участках нашего народного хозяйства, имеет своей причиной отступления от норм, требований экономической жизни, основа основ которой — со-^ циалистическая собственность на средства производства" ^". Данный вывод и предопределил направление исследований диссертанта.

Уяснение единства задач охраны окружающей среды и рационального природопользования принципиально значимо для определения предмета правового регулирования и разработки структуры природо.

Андропов Ю. В. Учение Карла Маркса., с. 12.

— 9 охранительного законодательства.

Граница нынешнего природоохранительного законодательства в значительной мере определяется понятием стоимости. По существующим представлениям природные объекты, являющиеся предметом правового регулирования и охраны, считаются всенародным достоянием, исключительной собственностью государства и поэтому не имеют стоимости и цены. Те объекты, которые посредством приложения человеческого труда изъяты из природы, приобретают функцию товара, и их дальнейшее обращение регулируется и охраняется другими отраслями законодательства (гражданским, хозяйственным и т. д.). Такого рода разделение прослеживается и в уголовном праве, где изъятие леса на корню квалифицируется как самовольная порубка, а присвоение заготовленной древесины — как хищение.

Система природоохранительного законодательства и обоснование его границ представляются стройными до тех пор, пока мы не пытаемся четко сформулировать цель правового регулирования. Если признать, что задача правовой охраны природы, как правило, не консервация её, а обеспечение в процессе расширенного воспроизводства максимально эффективного использования природных объектов для полного удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей общества, укрепления здоровья граждан и построения материально-технической базы коммунизма, то становится очевидным, что сохранять природу в рамках самой природы, вне деятельности использования природных объектов в конкретных условиях хозяйствования не только недостаточно, но и невозможно.

Например, порядок лесопользования в СССР подробно регламентирован целым комплексом правовых актов. Наша страна занимает первое место в мире не только по запасам древесины, площади лесов.

— ТОлесных богатств, на стремление поставить ведение лесного хозяйства на промышленную основу, не все добываемое в лесу сырье используется комплексно и эффективно. Экономисты оценивают потери леса при заготовке, вывозке и переработке древесины от 25 до 75%, что составляет от 0,5 до 1,5 млн. га леса, ежедневно вырубаемых без всякой пользы для общества.^ В значительной мере это обусловлено (помимо бесхозяйственности при заготовке и сплаве леса) наличием большого количества сравнительно мелких предприятий, перерабатывающих древесину с ограниченным числом типоразмеров. Остатки от «раскроя», которые вполне могли бы служить как заготовки или сырье на других предприятиях, идут в отходы. В результате эффект, достигаемый повышением научности составления лесозаготовителями технологических карт, сохранением при лесоразработках подроста и молодняка, искусственным лесонасаждением и т. д., в значительной мере «съедается» самим фактом превышения промышленной рубки леса фактических потребностей в нем общества. Неэкономное расходование приводит к истощению лесных богатств, которое охватывает все большие районы страны, постепенно двигаясь от южной и западной частей СССР далеко на Север и Урал.^" Аналогичные факты имеют место и в других отраслях промышленности.

Пробелы и коллизии в хозяйственно-правовом регулировании и экономическом стимулировании приводят к излишней добыче полезных ископаемых в связи с большими потерями их в процессе транспортировки, хранения, из-за отсутствия комплексного использования сырья, снижения сроков эксплуатации изготовленной из этого сырья продуктом.: Бобров Р. В. Беседы о лесе.-2-е изд.-М.:Молодая гвардия, 1980, ст. 99. р

См.:Гусев Р. К. Правовая охрана лесов СССР.-М.:Юридическая литература, 1974, с. 5. ции по причине низкого её качества, отсутствия должного внимания утилизации сырья из амортизированных изделий и т .д. Расчеты свидетельствуют, что при существующей практике перевозок руды на дальние расстояния железнодорожным транспортом потери её составляют более 100 тыс. т на сумму 1,5−2 млн руб. в год. Весьма велики потери при транспортировке угля, кокса, шихты. Б погоне за повышением рентабельности перевозок правилами погрузки на железной дороге предусмотрено, что загрузка вагонов должна осуществляться до полной его грузоподъемности. Выполнение этого требования приводит к тому, что легковесная угольная шихта насыпается в открытый вагон примерно на I м выше верхнего бруса кузова. Во время движения встречный поток сдувает почти 2 т груза. Только по Запоржскому коксохимическому заводу суммарный ущерб от такого рода потерь составляет более 600 тыс. руб. в год.

По некоторым подсчетам, на восполнение необратимых процессов в хозяйстве уходит 50% ежегодно добываемого железа, 80−90% добываемой ртути, свинца и некоторых цветных металлов. Максимальная мобилизация вторичных и полное комплексное использование первичных ресурсов в общественном производстве становится в современную эпоху не частной, не локальной, а всеобъемлющей, глобальной проблемой. Роль её непрерывно возрастает и в еще большей степени усилится для будущих поколений. В настоящее время из физической массы первичных сырьевых ресурсов и вторичных, образующихся в результате разнообразном деятельности человечества, возвращается в природную среду до 90−98%. В народном хозяйстве ежегодно образуется около 5 миллиардов тонн отходов, в том числе около 80 миллионов тонн шлаков черной и цветной металлургии, 100 миллионов тонн золошла-ковых отходов тепловых электростанций, десятки миллионов тонн вскрышных и вмещающих пород, так называемых хвостов от обогащения руд, шламов обогащения фосфогипса, древесных опилок и прочего." 1″ Это ведет к снижению эффективности общественного производства, к колоссальным затратам (в стоимости конечной продукции, создаваемой в общественном производстве в СССР, материальные затраты составляют в среднем 75−80%, а в отдельных отраслях достигают 95−98%), к истощению природных ресурсов и разрушению, деградации объектов природы, подвергающихся воздействию вредных веществ, содержащихся в 2 сбрасываемых отходах.

С учетом все возрастающего вовлечения в хозяйственный оборот объектов, отторгаемых от естественной природы, центр тяжести охраны природных ресурсов все больше перемещается из сферы их традиционного нахождения в сферу потребления. Как подчеркивает А. Менерт, «чем больше бережливости в сфере потребления, тем меньше, при прочих равных условиях, необходимое изъятие ресурсов у природы, а это равнозначно снижению затрат на воспроизводство валового национального продукта. Или, что также отсюда прямо вытекает, рациональное использование природы равнозначно возросшей защите окружающей среды, достигнутой, однако, без дополнительных затрат» .

Экономическая эффективность снижения техногенной нагрузки на окружающую среду путем более рационального использования природных ресурсов в сфере производства и потребления послужила некоторым правоведам основанием для занятия другой крайней позиции. Так, В. Л. Мунтян полагает, что «охрану природы следует рассматривать переходным этапом в общении людей с природой, на смену которому.

Экономическая газета, 1983, № 3, с. 2. р сДроздовский Э. К проблеме полного использования материальных ре. сурсов. — Экономические науки, 1975,№ 7,с.66.

Менерт А. Защита окружающей среды — общественная потребность.-" Экономические науки, 1975, № 7, с. 65. приходит всестороннее рациональное преобразование природы. Когда будет достигнуто в полной мере рациональное использование природных ресурсов, это снимет проблему охраны природы (или окружающей среды), поскольку такое использование предусматривает внедрение безотходных технологий, утилизацию всех отходов, недопущение загрязнения земли, вод, атмосферного воздуха, полный переворот в общет ственном сознании и во взглядах на природу" .

Представляется, что проблема охраны окружающей среды будет существовать (в тех или иных периодически изменяющихся формах) пока будет существовать само человечество. В диссертации доказывается, что широкомасштабное безущербное производство, частным случаем которого является производство безотходное — такая же утопия, как и вечный двигатель. Промышленное и иное производство, другие способы удовлетворения материальных и духовных потребностей человечества в обозримом будущем не могут осуществляться без внесения изменения в окружающую среду. Отсюда основное назначение природоохранительного права — нормативно закреплять определяемую естественными науками меру оптимального воздействия на окружающую среду, создавать правовую основу для рационального использования природных ресурсов во всех сферах человеческой деятельности, регулируемых другими отраслями законодательства.

Столь же проблематично предложение В. Л. Мунтяна образовать, наряду с существующим земельным, водным, лесным и горным новую комплексную отрасль законодательства рационального природопользования. Теоретически и практически понятие рационального природопользования является аналогом всей социалистической экономики,.

Мунтян В. Л. Правовые проблемы рационального природопользования: Автореф. дис-. докт.юрид.наук.-Харьков, 1975, с.23−24. всего нашего народного хозяйства. Рациональность природопользования не монет быть обеспечена в отрыве от рационального использования трудовых ресурсов, стимулирования научно-технического прогресса, эффективности хозяйственного механизма и многих других факторов. Поэтому допустимо утверждение, что законодательство рационального природопользования в СССР уже сложилось и получило правовое закрепленное в лице законодательства хозяйственного. Предметом исследования может быть лишь вопрос о том, в какой мере существующее хозяйственное законодательство отвечает стоящим перед ним задачам, насколько оно обеспечивает рациональность использования природных ресурсов, какова взаимосвязь его с законодательством природоохранительным. Приведенные выше данные свидетельствуют о явной недостаточности уровня правового регулирования природопользования, в связи с чем в диссертации ставится вопрос о необходимости значительного расширения сферы природоохранительного законодательства, которое должно пронизывать всю производственную и иную деятельность общества. Реализация этого требования приведет к включению систематизированных массивов природоохранительных норм почти во все отрасли советского законодательства, и прежде всего в хозяйственное законодательство, которое, несмотря на очевидные возможности, несет весьма слабую природоохранительную нагрузку. В указанном сочетании природоохранительное законодательство выступает в качестве правового стимула и одного из гарантов рационального природопользования.

В юридической науке общепризнан комплексный характер природоохранительного законодательства. Несмотря на ряд исследований таких образований в теории права гносеологическая природа и методологическая основа их формирования не во всем ясна. В частности, до настоящего времени не разработана процедура экологизации традиционных отраслей законодательстБа, не определена система прямых и обратных связей их с законодательством природоохранительным.* Видимо, б какой-то мере этим и объясняется тот факт, что действующие правовые нормы, направленные на обеспечение сохранности окружающей среды, располагаются как бы на границах производственной деятельности, создают лишь её внешний контур, не проникают «вглубь» и потому существенно не влияют на формирование самого производственного процесса. В результате на практике мы повседневно сталкиваемся с фактом, когда на основе сложившейся технологии, выполняя установленный план, используя фондируемое сырье и т. д., предприятие просто не в состоянии выполнить требования природоохранительного законодательства. Положение осложняется еще и тем, что почти во всех случаях нельзя проконтролировать насколько обоснованно мнение о невозможности, скажем, не загрязнять окружающую среду, работая в заданных технологических параметрах, так как сами эти параметры не подвергались соответствующей правовой регламентации применительно к задачам охраны природы.

Сейчас многие жизненно важные для обеспечения сохранности окружающей среды отношения регулируются нормами, имеющими совсем иную специальную направленность. Так, существуют технические нормы, определяющие сроки текущих и капитальных ремонтов произволственного оборудования. Их нарушение, как правило (за исключением случаев, когда оборудование находится на гарантии завода-изготови.

Данная проблема менее актуальна для природноресурсных отраслей права (земельного, водного, лесного) и отчасти административного, методы которого достаточно универсальны и потому без особых усилий могут быть использованы в решении природоохранительных задач. теля), не влечет наступления для предприятия каких-либо правовых последствий. Соблюдение указанных норм обеспечивается лишь угрозой претерпевания неблагоприятных экономических последствий: снижения производительности труда, перерасхода сырья, энергии, уменьшения выпуска готовой продукции. Однако нередко эти потери столь незначительны, что заметного влияния на результаты хозяйственной деятельности предприятия не оказывают. Иногда предприятию экономически выгоднее преждевременно списать оборудование, которое два-три последних года эксплуатировалось без ремонта, чем затрачивать средства на ремонт. Вместе с тем на некоторых технологических процессах несвоевременный ремонт оборудования приводит к увеличению производственных отходов и попаданию их в окружающую среду. В отдельных отраслях промышленности нарушение сроков капитального ремонта оборудования является причиной увеличения загрязнения воздушного и водного бассейнов на 10−15 и более процентов. Естественно, что такие технические нормы, являясь наряду с основным назначением природоохранительными, в целях безусловного их соблюдения должны получить статус юридических норм, имеющих высокоэффективные санкции. Вопрос лишь в том, кто и как это должен делать. В поиске ответа на него представляется целесообразным частичное использование аналогии комплексного законодательства с комплексной наукой.

Известный советский украинский философ П. В. Копнин обоснованно утверждает: «Нет комплексных наук, а существует комплексное изучение методами и средствами различных наук какого-то сложного и важного объекта, в результате чего достигается его постижение во всех многообразных связях и опосредованиях'.'» '" В отличие от.

•'" Копнин П. В. Логические основы науки.-Киев. :Наукова думка, 1968, с. 10. комплексных наук правовая охрана природы как комплексная отрасль законодательства — объективная реальность. Однако центр её тяжести также следует искать в регулировании всех многообразных природоохранительных связей и опосредовании методами и средствами традиционных отраслей законодательства. Роль природоохранительного права — в определении единых целей и координации отраслевого правового регулирования для обеспечения целостности и системности. Причем, эта системность более сложная, более высокого порядка, чем в моноотраслях: необходимо, чтобы норма органически входила в ткань первичной отрасли, гармонировала с другими её нормами и одновременно обеспечивала системность правовой охраны природы. Исходя из этого в диссертации предпринята попытка выявить дополнительные возможности хозяйственного, гражданского, трудового и уголовного права в решении проблемы комплексного стимулирования рационального природопользования.

Актуальность темы

Неравномерность научно-технического прогресса, ускорившиеся темпы освоения новых территорий, все возрастающее вовлечение в производственную и иную деятельность пракл существенные изменения качества атмосферного воздуха и воды в используемых людьми водоемах, негативно сказались на плодородии почв, продуктивности ествественной флоры и фауны. Рост уровня антропогенной и техногенной нагрузки на биосферу обернулся снижением экономической эффективности результатов хозяйственной деятельности, поставил под угрозу возможность дальнейшего существования человека как биологического вида. В этих условиях охрана окружающей среды стала одной из важнейших международных проблем. тически всех доступных природных ресурсов повлеку.

В СССР еще с первых декретов охрана окружающей среды возведена в ранг государственной политики, актуальность которой особо подчеркивалась на ХНУ и ХХУ съездах КПСС. В утвержденных постановлением ХХУ1 съезда КПСС Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981;1985 годы и на период до 1990 года вновь подтверждена необходимость: «Усилить охрану природы, земли и её недр, атмосферного воздуха, водоемов, животного и растительного мира. Обеспечить рациональное использование и т воспроизводство природных ресурсов» .

Природные ресурсы — общенародное достояние, важнейший объект социалистической собственности. От экономного и рационального использования природных, так же как и материальных, финансовых, трудовых ресурсов" в большой степени зависит и выполнение задач текущей пятилетки, в развитие нашей экономики в перспективе. Если вдуматься, то речь здесь как раз идет о соблюдении той необходимой нормы хозяйствования, которую предписывает социалистическая собственность и суть которой — в бережливом отношении к общенародному достоянию, в инициативном и энергичном его приумножении. За нарушение этой нормы приходится расплачивать ся всему обществу, и оно вправе строго взыскивать с тех, кто по нерадивости, неумению или своекорыстных соображений разбазарир вает его богатства." .

Решение правовых задач охраны природы и тем самым рационального использования природных ресурсов, создание организаци.

Материалы ХХУ1 съезда КПСС. М.1981, с.Ш. 2.

Андропов Ю. В. Учение Карла Маркса., с. 13. онных условий для неукоснительного соблюдения санкционированных государством природоохранительных требований, а также разработка эффективных мер ответственности виновных за их нарушение возложены на юридическую науку. Б настоящее время построен научный теоретический фундамент, на прочной основе которого создано обширное, постоянно совершенствующееся природоохранительное законодательство. Весомый вклад в эту работу внесли Г. А. Аксененок, С. Б. Байсалов, A.A. Заславская, А. Е. Еренов, Н. Д. Казанцев, 0.С.Кол-басов, Б. Д. Клюкин, Н. И. Краснов, М. И. Козырь, B.JI. Мунтян, И. Ф. Панкратов, Г. Н. Полянская, Я. Я. Страутманис, H.A. Сыроедов, Н. И. Титова, Ю. И. Тютекин, Ю. С. Шемшученко.

Ценные предложения по повышению эффективности правовой охраны природы содержатся в работах И. И. Бергхольцаса, Р. К. Гусева, И. А. Иконицкой, С. С. Констэнтиниди, Н. С. Макаревича, Н. С. Малеина, И. И. Моисеенко, З. К. Корчевой, А. Е. Лунева, Ю. И. Ляпунова, П.Т.Не-кипелова, Ф. В. Павилицина, В. Д. Пакутина, В. И. Сапожникова, В. А. Чич варина, Х. И. Шварца и др.

Однако повседневная практика и разработка перспективных планов природопользования выдвигают множество новых задач, требующих совершенствования природоохранительного законодательства.

Определенные пробелы и противоречия содержат правовые нормы, регламентирующие порядок использования в процессе производственной деятельности основных природных ресурсов — атмосферного воздуха и воды в водоемах, в результате чего качество последних, несмотря на принимаемые меры, не всегда отвечает установленным нормативам. Нуждается в обосновании социально-экономическая оценка тяжести нарушений экологических требований, без чего зачастую затруднена их юридическая квалификация. Не вскрыты и не используются на практике многие резервы позитивного стимулирования, а также возможности усиления юридической ответственности предприятий, организаций и отдельных граждан в целях обеспечения сохранности и улучшения качества окружающей среды.

Решению этих проблем посвящена настоящая диссертация.

Цель и задачи исследования

Основная цель исследованияразработка научных положений и практических рекомендаций по повышению эффективности правового стимулирования рационального природопользования. Достижение указанной цели осуществляется путем определения сферы действия и структуры природоохранительного законодательства, обеспечения системности правового регулирования, ориентации природоохранительных правовых норм на регламентацию на всех уровнях народного хозяйства деятельности конкретных лиц, от которых в наибольшей степени зависит состояние окружающей среды, разработки организационных основ управления природопользованием в регионах.

Методологической основой исследования является диалектический материализм, марксистско-ленинское учение о роли и задачах государства и права в построении развитого социализма и коммунизма в СССР, в заимоотношениях общества и природы. Диссертант руководствовался положениями, сформулированными в программе КПСС, решениях съездов КПСС и Совета Министров СССР, Конституции СССР, в выступлениях руководителей Коммунистической партии и Советского правительства. В процессе исследования применялись системный, статистический и конкретно-социологический частнонаучные методы.

Анализ и обобщение действующего законодательства и практики его применения производились в историческом разрезе.

Содержащиеся в диссертации выводы сделаны с учетом результатов достижений б общей теории права, науках хозяйственного, гражданского, трудового, административного, уголовного права, а также экономике и социологии.

Выводы и предложения диссертанта учитывают требования социальных и естественных наук по сохранению и улучшению качества окружающей среды как основы существования человека и природного базиса для удовлетворения его материальных и духовных потребностей.

В основу диссертации положены результаты проведенных автором исследований по планам научно-исследовательских работ Ворошилов-градского филиала Института экономики промышленности АН УССР.

Научная новизна исследования. Природоохранительные требования иногда рассматривааются как ограничивающие, даже тормозящие общественное производство и потому противостоящие экономическим интересам. В диссертации обосновывается неразрывное единство охраны природы, рационального природопользования и эффективности народного хозяйства в социалистическом обществе, подчеркивается тесная взаимосвязь природоохранительного законодательства с другими отраслями, регулирующими различные аспекты использования природных ресурсов в производственной, научной, эстетико-воспита-тельной, рекрационной и иной деятельности. При этом природоохранительное законодательство определяется как правовой стимул и один из гарантов рационального природопользования, что позволяет ставить вопрос о значительном расширении структуры законодательства и границ его применения. Последние десятилетия были периодом образования многих новых отраслей права и значительного расширения структуры ранее существовавших. Процесс этот объективно отражает постоянное обновление, углубление и качественное совершенствование общественных отношений развитого социализма. Однако узкая специализация, не сопровождаемая интеграцией, таит опасность рассогласования отраслевых правовых норм и институтов, направленных на регулирование сложного отношения. Автором впервые в юридической науке проведено многоотраслевое исследование стимулирования рационального природопользования с помощью природоохранительных правовых норм, предложен ряд мер по совершенствованию сложившегося механизма правового регулирования путем устранения имеющихся пробелов и противоречий в природоохранительном законодательстве, проанализированы возможности хозяйственного, гражданского, трудового и уголовного законодательства в деле усиления правовой охраны окружающей среды.

В диссертации предпринята попытка выявить степень согласован ности действия природоохранительных правовых норм с существующим хозяйственным механизмом. Критической оценке подвергнуты не только некоторые юридические, но и наполняющие их своим содержанием экономические понятия и категории, вскрыты имеющиеся отдельные противоречия между ними. Так, по мнению автора отрицательно ска-звается на обоснованности оценки последствий нерационального природопользования и эффективности государственных решений о размере финансирования работ по их компенсации и предотвращению значительный разрыв между расчетной и фактической суммой ущерба, исчисляемого согласно утвержденным методикам. В диссертации предложены методы расчета ущерба, позволяющие устранить указанный недостаток.

В результате проведенных исследований: определены границы применения ст. 90 Основ гражданского законодательства при решении вопроса о возмещении ущерба от загрязнения промышленными предятиями воздушного и водного бассейновразработан механизм хозяйственно-правовой ответственности за нарушение требований рационального природопользованияподготовлены предложения по совершенствованию системы материального стимулирования хозяйственных руководителей к более рациональному использованию природных ресурсов и сокращению уровня техногенной нагрузки на окружающую средусоздан проект дополнительных уголовно-правовых норм, обеспечивающих системность в охране окружающей среды от преступных посягательствразработан комплекс предложений по совершенствованию организации природопользования в регионе.

На защиту выносятся: теоретическая концепция правовой охраны окружающей среды как стимула и одного из гарантов рационального природопользования, базирующаяся на единстве экологических и экономических народнохозяйственных интересов в развитом социалистическом обществепонятие народнохозяйственного ущерба от нерационального природопользования, выражающегося в получении худших по сравнению с расчетными (при исторически обусловленных потребностях их удовлетворения) результатов эксплуатации природных ресурсов, и комплекс предложений по использованию норм хозяйственного, гражданского, трудового и уголовного права, а также более совершенных форм управления природопользованием для предотвращения этого ущерба.

Практическое значение диссертационного исследования — в возможности использования теоретических положений, выводов и рекомендаций автора в целях: а) совершенствования существующего хозяйственного механизма, приведения в соответствие экологических и экономических интересов и оценок результатов производственной и иной деятельности на всех уровнях народного хозяйства-б) улучшения системы материального стимулирования руководителей промышленных предприятий к соблюдению требований природоохранительного законодательства, в) повышения эффективности ответственности за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов с помощью норм хозяйственного, гражданского, трудового и уголовного права, г) совершенствования управления природопользованием в регионахд) углубленного изучения рассмотренных проблем в юридических высших учебных заведениях.

Предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования природопользования, включенные в докладные записки Ворошиловградского филиала Института экономики промышленности АН УССР Государственному Комитету СССР по науре и технике и Государственному Комитету УССР по охране природы, получили там положительную оценку. Некоторые предложения диссертанта по повышению эффективности юридической ответственности в области охраны окружающей среды уже нашли практическое применение. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались на всесоюзных и республиканских совещаниях, конференциях и семинарах, были использованы при разработке принятых ими рекомендаций.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. Во введении раскрывается значение правовой охраны природы как сложной комплексной проблемы, обосновывается взаимосвязь природоохранительного законодательства с другими отраслями, подчеркивается единство экологических и экономических целей развития в социалистическом обществе. В первой главе выдвигается идея о необходимости максимального сближения экономической и правовой оценок ущерба от нерационального природопользования,.

Заключение

.

Проблема достижения оптимума б отношениях человека с природой потребовала пересмотра многих основополагающих концепций в технике, технологии, организации производства. Реформа коснулась содержания некоторых экономических категорий и понятий. Естественно, указанный процесс не мог не отразиться и на теории правового регулирования отношений природопользования. Однако если во всех отраслях знаний новые явления и тенденции, как правило, повлекли корректировку методологических подходов, уточнения общих понятий, то в юридической науке отмечается тенденция к локализации всех или большинства новых элементов правового регулирования лишь в рамках природоохранительного законодательства. Более того, усилия некоторых ученых направлены на обоснование исключительности этих элементов как обусловливающих специфику регулирования только отношений природопользования.

Данный подход вряд ли оправдан и с гносеологических и с методологических позиций. Все отрасли советского законодательства находятся в системном единстве. Развитие одной из них, появление новых или модификация существующих качеств в регулировании правоотношений прямо или косвенно способствуют совершенствованию других отраслей законодательствв, прогрессу социалистического права в целом. На примере настоящего исследования можно утверждать, что дифференциация экологического ущерба в зависимости от иерархического уровня субъекта, его претерпевающего, представляет определенный интересне только в регулировании отношений природопользования, но и для хозяйственного права, где по общему правилу ущерб определяется и возмещается лишь на уровне субъекта хозрасчетных отношений и далеко не всегда совпадает с ущербом народнохозяйственным. Отмеченные в диссертации препятствия к использованию ст. 90 Основ гражданского законодательства для привлечения к ответственности виновников загрязнения окружающей среды, видимо, послужат толчком к дальнейшему развитию понятия источника повышенной опасности в гражданском праве.

К сожалению, признавая системность советского права, теория и практика слишком мало внимания уделяют поиску так называемых обратных связей между отраслями. Простейшее, элементарное проявление этого — нормы одного законодательства не всегда своевременно приводятся в соответствие с требованиями другого. Например, регламентированная Основами законодательств уголовная ответственность за противоправное использование земли, вод и т. д. до настоящего времени не до конца нашла отражение в уголовных кодексах. Часть природоохранительных правовых норм не получила должного применения из-за недостаточной разработки процессуальных вопросов, отсутствия «увязки» с нормативными актами, регулирующими основную хозяйственную деятельность предприятий и организаций.

Более сложный вопрос об изменении границ гражданско-правового регулирования в связи с проблемами, возникшими в природоохранительном законодательстве. Представляется целесообразным обсуждение возможности изменения преамбулы Основ гражданского законодательства, ограничивающей сферу его действия рамками товарно-денежных отношений. В теории и на практике никем не оспаривается допустимость частичного использования гражданско-правовых норм для регулирования отношений природопользования. Данное положение нашло подтверждение в постановлении Пленума Верховного суда СССР от 3 июня 1977 г. «О практике применения судами законодательства об охране природы», где указано, что «. если порядок возмещения ущерба специальным законодательством не регулируется, он определяется по правилам, предусмотренным ст. 88 Основ гранданского законодательства Союза ССР и союзных республик» *. Не будем спорить, применяется ли гражданско-правовая ответственность в отношениях природопользования субсидарно или со временем таксовая ответственность будет заменена возмещением расчетного ущерба по нормам гражданского права. Независимо от этого факт применения гражданского законодательства в сфере природопользования бесспорен, что должно найти отражение в Основах.

В научном исследовании необходимо различать нормальные отношения природопользования (которые по общему правилу пока действительно не являются возмездно-эквивалентными) и отношения, возникающие в случае нарушения установленного порядка использования природных объектов, что приводит к возникновению народнохозяйственного ущерба. Возмещение его как форма имущественной ответственности может осуществляться только в рамках гражданского права. Экономическая природа народнохозяйственного ущерба едина, следовательно, и принципы его исчисления должны быть едины. Понятие ущерба становится призрачным, если он не поддается относительно точному расчету, а возмещение теряет смысл, перестав быть эквивалентным. Поэтому либо следует признать, что в природопользовании в принципе не может существовать возмещение ущерба, либо необходимо внести коррективы в гражданское законодательство, распространив его действие на отношения, не относящиеся к товарно-денежным.

Решение проблем, возникающих в сфере правового регулирования отношений природопользования, создаст обширную базу для дальнейшего совершенствования трудового, административного и других отраслей законодательства, будет способствовать прогрессу исследований в теории социалистического права.

1Бюллетень Верховного Суда СССР, 1977, М, с. 15.