Правовые основы реализации политики разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования федеративных отношений

В современный период развития российского общества, когда в стране проводятся политико-правовые преобразования в сфере федеративных отношений, особую актуальность приобретает проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Устойчивость любого федеративного государства как системы в целом во многом зависит от осуществляемой политики разграничения предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации, которая обеспечивает контроль Центра над составными частями и в то же время определенную самостоятельность элементов системы, их согласованное взаимодействие. Для России проблемы разграничения предметов ведения в процессе реформирования федеративных отношений приобрели большое общественное значение. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному.

Собранию неоднократно указывалось на необходимость совершенствования механизма взаимодействия Федерации и ее субъектов в процессе реализации разграничения сфер ведения1.

Вместе с тем, в условиях построения правового государства в России управление общественными процессами невозможно без многостороннегс анализа правовых норм. Соотношение политических сил, отражающих интересы социальных общностей, оказывает самое непосредственное воздействие на содержание и применение законодательства. В свою очередь, существующее правовое регулирование во многом определяет.

1 См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 17.05.2003 И Российская газета от 17.05.2003. — № 93. — С. 4- Послание от 18.04.2002 «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета от 19.04.2002. — № 71. — С. 4- Послание от 03.04.01 «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» // Российская газета от 04.04.2001. — № 66. — С. 3. характерные черты политического процесса в данной стране. Российская Федерация, как и любое реформируемое общество, столкнулась с проблемами соответствия действующего законодательства социально-политическим преобразованиям.

Одним из обстоятельств, значительно осложняющих утверждение в России стабильных федеративных отношений, явилось отсутствие четко определенных законодательных норм, регулирующих разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Кроме того, конституционная модель федеративных отношений в России формировалась на начальном этапе преобразований, когда процессы в этой сфере не были вполне очевидными. Как результат в Конституции РФ 1993 года некоторые нормы не нашли своего закрепления.

В рамках административной реформы, проводимой в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ1, поставлена задача политико-правовой модернизации федеративных отношений (в 2003 году внесены измейения в Федеральный закон, «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной вларти субъектов РФ», уточняющие реализацию Федерацией' >и ее субъектами предметов совместного ведения), что определяет остроту и значимость проблемы, принятой к изучению.

Основное направление диссертационного исследования нашло свое отражение в выдвинутой гипотезе: правовое регулирование процесса разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами напрямую связано с той или иной политической ситуацией, складывающейся в конкретный период развития общества. В свою очередь, действующие правовые нормы во многом определяют характерные черты реализации политики разграничения предметов.

1 См.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003;2004 годах» // Собрание законодательства РФ (далее — С3 РФ) от 28.07.2003. — № 30. — Ст. 3046 ведения. Если изначально правовые акты не являлись основанием для реализации политики разграничения предметов ведения, а лишь пассивно фиксировали сложившиеся балансы политических сил и интересов федерального Центра и субъектов Федерации, то на современном этапе разграничение предметов ведения нуждается в адекватной системе правовой оптимизации его регулирования и реализации.

Степень разработанности темы. Специфичность настоящего исследования предполагает использование различных групп источников.

Важной основой для исследования теоретических положений разграничения предметов ведения послужили положения и выводы, изложенные в дореволюционных трудах А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, А. С. Ященко и др.1.

Разнообразие современных научных работ по исследуемой проблеме можно классифицировать следующим образом. Одну из групп составляют работы теоретико-методологического плана, рассматривающие основные.

Чгподходы в изучении федерализма и методологический анализ механизма федеративных отношений (Р.Г. Абдулатипов, Г. В. Атаманчук,. И. Н. Барциц, Л. Ф. Болтенкова, Г. А. Гаджиев, М.В. Глигич-Золотарева, JI.M. Карапетян, П. Кинг, Г. И. Королева-Конопляная, Б. С. Крылов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев, Д.Дж. Элазар и др.)2.

1 Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав. — СПб., 1895., Коркунов Н. М. Русское государственное право: пособие к лекциям. — Т.1: Введение и общая часть. — Спб, 1892. -518 с., Ященко А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. — Юрьев, 1912.

2 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика, 1994. — 317 е., Основы национальных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. — М.: Изд-во РАГС, 2001. — 352 е., Абдулатипов Р. Поиск перспектив российского федерализма // Федерализм. — 2001. — № 4. — С. 17−33, Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма / Сб.: Российский Федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. — М.: Изд-во РАГС, 1998. — 228 е., Барциц И. Н. Конституционно — правовое пространство России: формирование и динамика. — М.: Изд-во РАГС, 2001. — 363 е., Гаджиев Г. А. Соотношение Конституции РФ и Федеративного договора / Сб.: Российский Федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. -М.: Изд-во РАГС, 1998. — 228 е., Золотарева М. Модернизация федерализма: необходимость и возможность И Федерализм. — 2000. — № 3. — С. 137−161., Карапетян Л. М. Федеративное.

Существенным вкладом в изучение спектра теоретических проблем федерализма являются также исследования Н. В. Варламовой, И. Б. Гоптаревой, В. И. Ефимова, Э. В. Тадевосян и др., посвященные вертикальному разделению государственной власти на федеральный и региональный уровни, взаимодействию этих двух уровней1.

В компаративистском ключе освещают вопросы разграничения предметов ведения в зарубежных федерациях Д. А Ковачев, В. Е. Чиркин и.

Группу научных трудов составляют работы, имеющие предметом исследования федеративные отношения и процессы регионального структурирования пространства в Российской Федерации (М.Г. Анохин, И. А. Батанина, Ю. С. Васютин, С. Д. Валентей, А. А. Маглеев, В. В. Огнева и др.)3. устройство Российского государства. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — 352 е., Кинг П. Классифицирование-федераций // Полис. — 2000. — № 5. — С. 6−15., Галаев А. С., Королева-Конопляная Г. И:. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. — М.: Славянский диалог, 1997. — 48 е., Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М., 2001. — .355 е., Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/ Отв., ред.-Б.Н. Топорнин. — М.: Юрист, 2001. — 376 е., Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 2000. — 304 е., Элазар Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. — 1995. — № 5. — С. 107−112.

1 Варламова Н. В., Скурко Е. В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. — 2001. — № 7. — С. 88 — 107., Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Н. В. Варламова, О. А. Гаврилов, И. Г. Дудко и др.- Ответственный ред. С. В. Поленииа. — Саранск: Изд-во Мордовского университета, 2003. — 144 е., Гоптарева И. Б. О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти // Право и политика. — 2000. — № 7. — С. 24−29., Ефимов В. И. Власть в России. -М.: РАГС, 1996. — 288 е., Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право. — 2002. — № 3. — С. 17−26., Чиркин В. Е. Основы государственной власти. — М.: Юрист, 1996. — 112с., Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. — 2000. — № 10. — С. 5−12.

2 Ковачев Д. А., Дымов Д. Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: ИНИОН РАН, 1995. Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное право. — М., 2002. — 448 с.

3 Анохин М. Г. «Центр-регионы»: демократизация отношений / Современная Россия: власть, общество, политическая наука. — Т.2. — М., 1999. — С. 3−5. Батанина И. А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. — Тула, 1997. — 166 е., Васютин Ю. С. Регион как субъект политической власти. — МоскваОрел: ОРАГС, 2002. — 432 е., Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм. — 2001. — № 1. — С. 5−11., Маглеев А. А. Региональные аспекты российского федерализма (на примере Иркутской области) / Автореф. дис. канд. полит, наук. — М., 2001. — 25 е., Огнева В. В. Основы федеративных.

Как положительную тенденцию в научной разработке проблем разграничения предметов ведения можно обозначить появление трудов по региональному законодательству. Значительный вклад в разработку этой темы внесли В. В. Гошуляк, С. М. Ермаков, В. Б. Исаков, JI.A. Плотникова, А .С. Пиголкин, С. Л. Сергевнин, В. В. Толстошеее и др.1.

Отмечая накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой проблемы, необходимо констатировать существующую потребность в изучении как общетеоретических вопросов разграничения предметов ведения, так и научно-прикладных аспектов проблемы: собственно политики разграничения предметов ведения, ее правового регулирования и реализации. Данная потребность обусловлена тем, что процесс разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами имеет постоянную тенденцию к совершенствованию в рамках и процедурах, содержащихся в Конституции РФ, с целью достижения наиболее эффективной системы управления государством. Таким образом, в связи с реформированием федеративных отношений на современном этапе развития российского общества необходимость комплексного анализа перечисленных проблем является очевидной. отношений и региональная политика в Российской Федерации. — Орел: Изд-во ОРАГС, 2002. -136с.

1 Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Автореф. дис.. д-ра юрид. наук. — М, 2000. — 47 е., Ермаков С. М. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Дис.канд. юрид. наук. — М., 2001. — 178 е., Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития. // Журнал российского права. — 1999. — № 12. — С. 58−74., Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. — доктор юрид. наук, проф. А. С. Пиголкин. — М.: Изд-во НОРМА, 1998. — 272 е., Плотникова Л. А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (вопросы теории): Автореф. дис.. канд. юрид. наук. — М., 2003. — 22 е., Сергевнин C.JI. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. — Спб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 1999. — 215 е., Толстошеее В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. — 1998. — № 11. — С. 8−14,.

Цель и задачи исследования

Основная цель диссертации состоит в комплексном анализе правовых основ реализации политики разграничения предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений. В рамках избранного подхода предполагается выявить проблемы правового регулирования разграничения предметов ведения и предложить меры по его оптимизации.

Данная цель предполагает решение следующих исследовательских задач: охарактеризовать вертикальное разделение государственной власти в федеративном государстве, являющееся необходимым условием для разграничения предметов ведениясравнить зарубежные политические и правовые v модели разграничения предметов ведения, выработанные мировой практикой, с российской модельюдана основе анализа политико-правового содержания понятий предметы ведения" и «полномочия» провести оценку использования данных категорий в федеральном и региональном законодательствепроанализировать характер и сущность правовых проблем регулирования разграничения предметов ведениявыявить современные тенденции реализации субъектами РФ политики разграничения предметов ведения на основе их законодательстваопределить оптимальные пути совершенствования правового регулирования разграничения предметов ведения.

Объект исследования — политические и правовые отношения, складывающиеся в процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Предметом исследования являются тенденции, динамика, противоречия, механизмы правового регулирования и реализации политики разграничения предметов ведения в условиях современного реформирования федеративных отношений в России.

Теоретико-методологическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат положения и выводы ведущих российских и зарубежных ученых, специализирующихся на изучении процесса разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Анализ базировался на совокупности приемов, методов, принципов, применяемых в юридической и политической науках.

В диссертации использовался комплекс научных подходов: диалектический, системный, исторический, структурно-функциональный, а также такие общенаучные методы, как анализ, синтез, аналогияи частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительного правоведения, статистический, конкретно-социологический.

Эмпирическую базу исследования составили материалы проведенной автором правовой экспертизы законов Тульской области, принятых с 1994 .по 2004 годы по предметам совместного ведения и ведения области (в том числе Устава (Основного закона) области), в качестве ведуицего специалиста Управления Минюста РФ по Тульской областиматериалы статистики.

Нормативная база представлена конституциями ряда зарубежных государств (США, ФРГ, Австрия, Индия, Бразилия и др.), Конституцией РФ, федеральными законами, уставами и законами субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ.

Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 4 «Государство как компонент политического порядка. Сущность и виды государства. Современные теории и модели федерализма. Правовое государство и гражданское общество. Понятие национального государства. Формы государственного устройства» специальности 23.00.02 — Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Паспорта специальностей ВАК РФ (юридические науки).

Научная новизна работы определяется тем, что в ней проводится комплексное междисциплинарное исследование правового регулирования политики разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях современного реформирования федеративных отношений.

Научное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие положения и выводы, отражающие новизну диссертации.

1. Разделение государственной власти по вертикали в федеративном государстве влечет разграничение предметов ведения, т. е. тех сфер общественной жизни, где федерация, субъекты федерации или они совместно реализуют государственную власть. Это свидетельствует о том, что в федеративном государстве первично разграничение предметов ведения между федерацией, и ее субъектами, которое должно в равной мере распространяться на все субъекты федерации независимо от их статуса и заключенных договоров.

2. Разграничение предметов ведения имеет политико-правовую природу, поскольку всегда связано с государством и осуществляемой им властью и требует надлежащего правового регулирования. Политический процесс централизации, происходящий на современном этапе развития федеративных отношений в России, потребовал и принципиальных изменений в правовом регулировании. Во-первых, в федеральном законодательстве стала по-новому определяться роль договоров и соглашений с субъектами РФ: заключение договоров допускается только в исключительных случаях и только по распределению полномочий. Вовторых, федеральные органы власти вновь стали обладать неограниченной самостоятельностью в сфере совместного ведения и, следовательно, по-своему усмотрению могут осуществлять либо принципиальное, либо детальное правовое регулирование. В-третьих, федеральные законы расширили закрепленные Конституцией РФ формы реализации предметов ведения в пользу федерального законодателя, дополняя их Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. При этом в федеральном законодательстве законы субъектов РФ не названы в качестве актов, устанавливающих полномочия региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

3. Статус субъектов федеративных отношений определяется разграничением предметов ведения. Однако тот факт, что сферы регионального ведения четко не определены на федеральном уровне, а также «размытость» границ предметов ведения Федерации и совместного ведения ведет к субъективизму со стороны как Федерации, так и ее субъектов, неопределенности статуса последних. В связи с этим, t представляется необходимым на федеральном уровне нормативно определить открытый перечень предметов ведения субъектов Федерации. При этом данный перечень может быть составлен путем обобщения отдельных норм действующей Конституции России и конституций (уставов) субъектов Федерации, которые определяют вопросы, подлежащие региональному регулированию.

4. На современном этапе развития федеративных отношений правовое регулирование субъектами Федерации заключается в реализации отдельных направлений политики федерального центра, прежде всего экономической и социальной на местах путем принятия законов преимущественно по предметам совместного ведения. Анализ законов субъектов Федерации (на примере субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ) показывает, что правовое регулирование по предметам совместного ведения осуществляется ими неравномерно по перечню представленных сфер ведения. На это влияет, во-первых, объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, предоставленный им федеральными органами власти, во-вторых, степень урегулированности на федеральном уровне конкретных предметов ведения, а также экономические и социальные факторы в регионе.

5. Проведенное исследование перечней предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов позволяет выделить ряд проблем их правового содержания: 1) проблема «пересечения» предметов ведения, заключающаяся в отраслевой и предметной конкуренции сфер ведения- 2) проблема «перераспределения» предметов ведения — не все предметы ведения, закрепленные в качестве сфер ведения РФ и совместного ведения, нуждаются быть таковыми- 3) проблема «пробелов» — ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ содержат неполный перечень предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения- 4) проблемы технико-юридического содержания, состоящие в нечеткости закрепления предметов ведения. Указанные проблемы содержания предметов ведения, как показывает практика, ведут к конфликтности в отношениях между Федерацией и. ее субъектами, отрицательно влйяют на «реализацию политики разграничения предметов ведения.

6. В целях совершенствования федеративных отношений видится необходимым принятие по каждому предмету совместного ведения федерального закона (Основ законодательства), в котором определялись бы полномочия федеральных органов, органов государственной власти субъектов, а также общие принципы правового регулирования по конкретному предмету совместного ведения. Обязательна процедура согласования и одобрения субъектами Федерации таких законов. Критериями отнесения полномочий к федеральным по конкретному предмету совместного ведения должна быть общероссийская значимость соответствующего вопроса, отсутствие специфики в его регулировании по субъектам Федерации и их финансирование из федерального бюджета.

Практическая значимость работы. Положения и выводы диссертации дополняют сферу научного знания о процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяют расширить основу для дальнейших теоретических и практических разработок проблемы.

Результаты исследования могут быть использованы работниками органов власти и управления в практической деятельности, в процессе регионального законотворчества, подготовки заключений на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Также материалы диссертации могут найти применение в преподавании курсов политологии, конституционного права, курсов по проблемам государственного строительства и др.

Апробация работы. Материалы й выводы диссертации апробированы автором в следующих формах:

— изложениеосновных положений и выводов работы в ряде статей;

— выступления на научно-практическйх конференциях и семинарах: Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблема и перспективы» (2002 г., г. Москва), Международной научной конференции: «Россия на пути к демократии и устойчивому развитию: характер общества и его способность к модернизации» (2003 г., г. Тула), XIII Всероссийских чтениях студентов, аспирантов и молодых ученых «XXI век: гуманитарные, социально-экономические науки» (2004 г., г. Тула);

— использование основных теоретических итогов исследования в практической работе автора при подготовке экспертных заключений на законопроекты и принятые нормативные правовые акты органов государственной власти Тульской области в Управлении Министерства юстиции РФ по Тульской области;

— обсуждение вопросов диссертации на кафедре социологии и политологии Тульского государственного университетаполитологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.

Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Заключение

.

Проведенное в рамках настоящей работы исследование позволяет сделать ряд выводов как общетеоретического, так и практического характера:

1) Федеративная форма организации государства предопределяет необходимость разделения единой государственной власти на два уровня федеральный и региональный. Реализацию государственной власти субъектами нельзя признать суверенной в том смысле, какой ею обладает государство. Совокупность таких признаков региональной государственной власти, как подчиненностьсамостоятельность только в вопросах, определенных Центромосуществление ее лишь на части — территории государства и не в полном объеме, позволяет ее отличать от я" власти, присущей государству. В связи с чем, можно говорить о субъектах Федерации как о государственных (государствоподобных) образованиях. 2):. Разделение государственной власти по вертикали влечет за собой разграничение сфер общественной жизни, в которых данная власть ^реализуется^ т. е. >предметов ведения.) Выбор — той или иной модели, г разграничения предметов ведения предопределен целым рядом политических и экономических факторов, как объективного, так и субъективного характера. Однако любая типологизация способов разграничения предметов ведения носит условный характер, поскольку имеются разные исключения и оговорки, в основе ее могут иметь место различные критерии. Нам представляется возможным признать наиболее полной типологизацию способов разграничения предметов ведения, в основе которой лежит критерий — количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения.

3) Несмотря на то, что при разграничении предметов ведения используются различные способы, можно выявить ряд общих положений, характерных для всех федеративных государств. При исследовании содержания сферы исключительного ведения Федерации можно убедиться, что она примерно одинакова во всех федерациях. Это: внешние отношения, оборона и руководство вооруженными силамиустановление границ и таможенное дело, денежное и валютное обращение, федеральные финансы и налоги, установление единой системы мер и весов и т. д. Критерием определения таких предметов является необходимость абсолютного единства государственной политики по соответствующему вопросу и его общегосударственная значимость. На уровне же субъектов Федерации решаются вопросы, не требующие единого правового регулирования и зависящие от специфики самого субъекта Федерации: административно-территориальное устройство, бюджет, налоги, природопользование, законодательство о местном самоуправлении и др.

4) t Становление федеративной государственности России развертывается.: на фоне сложных и противоречивых. социально-экономических" правовых отношений. Процесс разграничения^тредметов ведения’происходил на фоне децентрализации государственной^власти в фактически унитарном государстве, что, во ' многом, и. «фяредедило существующую^ на настоящий момент схему распределения предметов ведения>?Анализ ст. 71−72 Конституции РФустанавливающих^ перечень предметов^ ведения РФи: — совместного ведения РФ и ее, субъектов, позволяет констатировать, концентрацию основных предметов ведения у Федерации. Предметы ведения субъектов Федерации характеризуются, как остаточные и не определены Конституцией. С одной стороны, это свидетельствует о прогрессивности модели российского федерализма в части предоставления самостоятельности субъектам Федерации в решении неограниченного круга вопросов. Между тем, учитывая, что Российская Федерация строилась на фоне распада унитарного государства и децентрализации государственной власти путем предоставления вынужденных уступок» регионам, следовательно, неизбежно вмешательство федерального уровня в деятельность регионального, и наоборот. В результате чего, субъектам Федерации необходимо четко знать границы реализации своей государственной власти. Следовательно, оптимальным было бы закрепление открытого перечня предметов ведения субъектов Федерации в Конституции России. Это позволит регионам наиболее активно и уверенно осуществлять правовое регулирование в указанных сферах.

5) Можно констатировать, что институт совместного ведения РФ и ее субъектов также является необходимым для российского государства. Именно наличие сферы совместного ведения позволяет федеральным органам государственной власти устанавливать единые для всего государства принципы правового регулирования и учитывать у специфику конкретных регионов. Институт совместного ведения имеет существенное" л значение и для реализации прав личностикак неотъемлемого элемента демократического режима. Научною практически обоснованное разграничение/предметов ведения обеспечит лучший доступ граждан г к органамгосударственной власти, так какон будет осуществляться сразу на двух уровнях — федеральном и региональном: и ¦ s 6). л — :"Даагоейшее реформирование федеративных отношений в 2000*2003; пь нем является их радикальной перестройкой. Во-первых, фундаментальные конституционные основы федерализма не затронуты. Во-вторых, предпринятые меры по усилению государства направлены на стабилизацию политических и правовых институтов федерализма. И, в-третьих, подходы нынешнего режима к реализации разграничения предметов ведения жестко не зафиксированы и могут быть впоследствии откорректированы.

7) Поскольку по предметам совместного ведения реализуют свою государственную власть как Федерация, так и ее субъекты, определенную сложность представляет собой установление пределов правового регулирования для обоих уровней. Опасностью для нормальной реализации предметов совместного ведения в Конституции РФ является неограниченная самостоятельность федеральных органов государственной власти. Отсутствие подобных ограничений способно привести к фактической централизации власти при сохранении лишь формальных устоев федерализма. Излишняя централизация власти, не отвечающая реалиям времени, как правило, приводит к несоответствию законодательства субъектов РФ федеральному, так как субъекты просто вынуждены: вмешиваться в полномочия федеральных органов по предметам совместного ведения. В связи с чем, важным представляется принятие йст каждому предмету совместного ведения федерального закона, например, — Основ законодательства, в которых определялись бы полномочия* федеральных органов, органов государственной власти. субъектов, источники их финансирования, ответственность, а также общие йринципьг Правового регулирования по конкретному < предмету : — щ совместного ведения. Обязательна процедура согласования неодобрения субъектамжФедерациитакрхзаконов^^ ч^х.к^ —м-., , itv щ/i ¦<�•¦ 7) Субъектам Федерации Конституцией Россией не предоставлено-? (•,. йраво опережающего правового регулирования. Несмотря на отсутствие,. «такого npafea # • Конституции* РФ, проведенный. анализ уставов-$убъектовс, рф показал, 4 1 что одна треть субъектов, входящих в Центральный «-федеральный округ, закрепила за собой возможность правового регулирования до принятия федерального закона по предметам совместного ведения (Воронежская, Ивановская, Орловская, Тверская, Ярославская области, г. Москва). Однако оно должно осуществляться регионами только в исключительных обстоятельствах, например, в случае длительного нерассмотрения законодательной инициативы субъектов РФ федеральными законодательными органами.

8) В настоящее время правовые проблемы содержания предметов ведения, отсутствие четко определенных предметов ведения субъектов Федерации приводят к тому, что регионы принимают законы преимущественно в сфере совместного их с Федерацией ведения. В настоящее время основная функция регионального законодательства заключается в реализации отдельных направлений политики федерального центра, прежде всего экономической и социальной на местах. Что касается законов субъектов Федерации по предметам их остаточного ведения, то количество их невелико. Однако субъектам РФ необходимо повышать составляющую законов, принятых по предметам своего ведения, в общем количестве нормативных правовых актов, так как федерация, в отличие от унитарной формы, всегда предполагает, что ее субъекты имеют самостоятельные предметы ведения, в которых должнав полной мере реализовываться государственная власть. s Таким образом, наряду с тем, что сами перечни предметов ведения ь в &bdquo-федеративных * государствах, редко подвергаются существенным —>" ?! изменениям, в рамках-установления процедуры ихреализации происходит v ¦н а: постоянный, поиск оптимальных взаимоотношений междуФедераций и ее г. субъектами. В связисчем, влюбойфедерации разграничение предметов яедешгя шедоду федеральным-шрегаонаяьным. уровнями. государственной v властиявляется одной из наиболее сложных и потому до: ¦ концане разрешенных проблем федерализмани на теоретическом, ни ¦ на практическом уровнях. Размежевание сфер ведения — это динамичный процесс, так как предполагает постоянное совершенствование отношений между Центром и регионами в целях достижения оптимального баланса единого правового регулирования, экономического пространства и учета региональной специфики составляющих Федерацию частей.