Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя России принцип разделения властей, однако «не дала исчерпывающего ответа о характере взаимоотношений и способах взаимодействия ветвей власти» 1, в частности, в ней не указан механизм осуществления контроля, хотя именно он является одним из центральных звеньев указанной системы. Существующая необходимость в некотором уточнении норм Конституции Российской Федерации реализуется путем принятия различных правовых актов, конкретизирующих ее положения с одновременным устранением неясностей в ее тексте, «раскрытием неявных и 'ч.

— л подразумеваемых полномочий" органов государственной власти, прежде всего, российского парламента.

Вместе с тем, в ходе обсуждения поправок в Конституцию Российской Федерации, помимо изменения сроков полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, рассматриваются также и вопросы закрепления в основном законе России ряда контрольных функций парламента.

Некоторые контрольные полномочия парламента и его палат (в частности, депутатский запрос, информирование Государственной Думы о ходе исполнения федерального бюджета) в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

Схожим образом получил законодательное закрепление и институт парламентских расследований. Даже в период отсутствия соответствующего федерального закона в 90-е годы 20 века депутаты Федерального Собрания все же создавали комиссии по расследованию в соответствии с нормами.

Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской: автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 4.

23айнашев Ю. 112-Я+ пункт" д". Забытый уголок Конституции // Московский комсомолец.1999.14 авг.

Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации. С принятием в декабре 2005 года Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — ФЗ «О парламентском расследовании») право российского парламента на проведение расследований получило законодательное закрепление.

Институт парламентского расследования в России получил развитие не только на федеральном, но и на региональном уровне, причем данные процессы не проходили синхронно. Еще до принятия ФЗ «О парламентском расследовании», в ряде регионов уже существовали законы, регламентирующие процедуру проведения депутатских расследований в данных субъектах федерации. После принятия указанного федерального закона прошла новая волна принятия подобных законов субъектов РФ. Представляется, что разработка указанных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации, поскольку законодательные акты, регламентирующие депутатские расследования (проверки) становятся необъемлемой частью нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации. Указанные обстоятельства позволяют назвать институт парламентских расследований одним из наиболее динамично развивающихся конституционно-правовых институтов.

Вместе с тем, степень изученности поставленных в диссертационном исследовании вопросов в российской науке конституционного права в настоящее время представляется недостаточной, что связано, прежде всего, с относительной новизной термина «парламентские (депутатские) расследования (проверки)» для законодательства.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования правовой природы института парламентских расследований.

Актуальность данной темы напрямую связана с состоянием ее научной разработанности. Отдельные аспекты функционирования института парламентских расследований анализировались в опубликованном в 2007 году постатейном комментарий к закону о парламентском расследовании под редакцией С.Н. Бабурина1, научных публикациях Спиридонова А. А., Трошева Д.Б.

Вопросы более общего понятия по отношению к парламентским расследованиям — парламентского контроля (в целом или отдельных его проблем) были подвергнуты тщательному анализу российскими учеными, в частности, Авакьяном С. А., Автономовым А. С., Бендюриной С. В., Гранкиным И. В., Енгибаряном Р. В., Зайцевой И. В., Зеленцовым А. Б., Караевым Р. Ш., Ковряковой Е. В., Корнилаевой А. А., Мецаевым Б. К., Стениной Е. К., Хабриевой Т. Я. и др. Кроме того, автором анализировались различные аспекты принципа разделения властей, исследованию которых немалое внимание уделили Мишин А. А, Урьяс Ю. П., Чиркин В. Е. и т. д.

Диссертантом были также изучены труды зарубежных авторов, таких как Р. Гортес, Д. К. Койль, Л. Райселбах, А. Шайо, Р. Шредер и др. При написании настоящей работы использовались словари и справочные издания.

Правовую основу диссертации составили нормы внутригосударственного права Российской Федерации и зарубежных стран, нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периода, международные договоры (Договор об учреждении Европейского Сообщества), а также ряд проектов законов.

Уделялось внимание и анализу таких государственных документов программного характера, каковыми являются послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Особо следует отметить послание Президента Российской Федерации от 19 апреля 2005 г., обозначившее необходимость принятия федерального закона о парламентских расследованиях, проводимых российским парламентом.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе инициирования и проведения Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными.

1 См. Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Комментарий к федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)" [Электронный ресурс] / под ред. С. Н. Бабурина. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc-div=CMT-base=CMB-n=15 348 представительными) органами государственной власти субъектов Федерации парламентских (депутатских) расследований (проверок) деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и некоторых других субъектов. Функционирование института депутатских расследований на муниципальном уровне в рамках данной работы не исследовалось, поскольку организация системы органов власти на указанном уровне не строится на основе принципа разделения властей, а институт парламентских расследований анализируется диссертантом, прежде всего, с позиции его значения в системе «сдержек и противовесов» .

Предметом исследования выступает комплекс нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней Российской Федерации, касающихся правовой регламентации института парламентских (депутатских) расследований (проверок), а также практика их реализации.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование современного состояния правового регулирования института парламентских расследований как на федеральном, так и на региональном уровне организации государственной власти в Российской Федерации, роли института парламентских расследований в процессе реализации контрольных полномочий представительных органов власти в России, а также формулирование правовых рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения вышеуказанной цели определены следующие задачи настоящего исследования:

1. Выявить место парламентских расследований в системе форм парламентского контроля;

2. Определить специфику правовой регламентации института парламентских расследований в Российской Федерации;

3. Изучить различные элементы института парламентских расследований (как материальные-правовые, так и процедурные);

4. Проанализировать практику функционирования института парламентских расследований в процессе деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и региональных парламентов;

5. Изучить отечественный опыт и опыт зарубежных государств в сфере проведения парламентских расследований;

6. На основе полученных данных сформулировать выводы и предложения диссертанта по совершенствованию правового регулирования и практики применения института парламентских расследований. Методологической основой исследования является использование целого ряда методов научного познания как общенаучных, так и частнойаучных. В ходе работы над диссертацией применялись методы анализа, синтеза, индукция, дедукция, логические методы и др. Большое о использование получили формально-юридический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что диссертация является комплексным исследованием правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации. В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ положений федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере, выявлены особенности проведения расследований на федеральном и региональном уровнях организации публичной власти в Российской Федерации.

В работе раскрыто место института парламентских расследований в системе форм парламентского контроля, рассмотрены общие черты и отличительные особенности парламентских расследований по сравнению с иными формами парламентского контроля, проанализирован характер и особенности правового регулирования института парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных государствах, детально изучены различные аспекты рассматриваемого института с выделением материально-правовых и процедурных его составляющих.

В соответствии с итогами проведенного исследования и выводами из него на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Право проведения парламентских расследований традиционно рассматривается как «право меньшинства», право оппозиции. Для предотвращения возможности нивелирования данного права в федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» следует установить численность парламентариев, достаточную для инициирования процедуры проведения парламентского расследования, не менее чем 1/6 от установленного числа членов каждой палаты Федерального Собрания РФ и не менее 2/5 -при решении вопроса о создании комиссии по расследованию российского парламента.

2. Принцип равного доступа к работе комиссии всех фракций региональных парламентов, обязательность разработки плана и регламента деятельности комиссии должны являться обязательными положениями в законах субъектов РФ, регламентирующих процедуру проведения депутатских расследований (проверок) законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

3. Эффективность функционирования института парламентских расследований в значительной степени предопределена тем, насколько четко и оптимально законодателем будет установлен предмет таких расследований. Полагаем, в частности, целесообразным включить в предмет парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации деятельность Президента России, в предмет депутатских расследований (проверок) на региональном уровне деятельность высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Приближение выборов Президента России, депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не должно являться основанием для запрета на выдвижение инициативы проведения расследования. Совершенствование Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» предполагает исключение из статьи 9 указанного закона, положений, предусматривающих запрет на выдвижение инициативы проведения парламентского расследования в связи с приближением выборов Президента России, депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

5. Уполномоченные по правам человека субъектов РФ должны обладать правом инициировать проведение депутатских расследований (проверок). Полагаем необходимым в региональные законы в рассматриваемой сфере тех субъектов Российской Федерации, в которых функционирует институт Уполномоченного по правам человека, включить нормы, устанавливающие, что данное должностное лицо является субъектом инициативы проведения депутатских расследований (проверок).

6. Все региональные законы в рассматриваемой сфере необходимо дополнить положением, закрепляющим обязанность органов, которым итоговый доклад был направлен для рассмотрения, проинформировать парламент о принятых мерах по привлечению «виновного» должностного лица к ответственности, что повысит степень ответственности должностных лиц органов государственной власти за принимаемые ими решения.

Теоретическая ценность работы и ее практическое значение. Работа содержит ряд положений, которые могут быть использованы в ходе дальнейшего развития науки конституционного права. Вместе с тем, выводы, которые сделаны в исследовании, могут учитываться при совершенствовании правового регулирования института парламентских (депутатских) расследований как на федеральном, так и региональном уровнях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета. Там же проводилось ее обсуждение.

Отдельные положения диссертационного исследования выносились на обсуждение на конференциях, среди которых ежегодные конференции преподавателей и студентов Юридического института ИГУ (2005 — 2009 гг.), международная научно-практическая конференция «Международные юридические чтения» (Омский юридический институт, апрель 2007 г.), международная конференция «Традиции и новации в системе современного российского права» (Московская государственная юридическая академия, апрель 2006 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Парламентаризм в России: исторический опыт и современные проблемы» (Красноярский государственный университет, май 2006 г.).

Основные положения диссертации содержатся в опубликованных научных статьях и тезисах докладов.

Материалы исследования используются в учебном процессе Юридического института ИГУ при преподавании курсов конституционного права РФ, конституционного права зарубежных стран, в научной работе студентов.

Структура диссертации. Структура работы определена ее целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка используемой литературы.

Заключение

.

Проведенное исследование дает основания для определенных выводов и рекомендаций, охватывающих различные аспекты парламентских (депутатских) расследований (проверок).

Поиск возможных решений в процессе совершенствования контрольных полномочий законодательных (представительных) органов в России привел к тщательной проработки правовой регламентации института парламентских расследований как на федеральном, так и на региональном уровне. С этой целью были приняты ФЗ «О парламентском расследовании», целый ряд региональных законов. Представляется, что разработка подобных региональных законов будет проводиться и в других субъектах Российской Федерации.

Парламентские расследования можно определить как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями законодательного органа государственной власти, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод гражданин, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф. Важность указанного института обусловлена тем, что он занимает особое место в системе парламентского контроля. Институт имеет много схожих черт с другими формами парламентского контроля, однако специфичен по парламентской структуре его осуществляющей, целям проводимой деятельности, процедуре реализации, возможным последствиям проведения контрольных мероприятий.

Институт парламентских расследований функционирует в большинстве стран мира, однако единообразных подходов относительно его регламентации не существует.

Вместе с тем, можно выделить две основные модели предоставления высшему законодательному органу полномочия на проведение расследования. Указанное право нашло либо конституционное закрепление, либо предусмотрено в развивающем конституцию законодательстве. Выбор способа во многом зависит от политической обстановки в конкретном государстве, сложившейся в период разработки основного закона страны, т. е. зависит от влияния множества неправовых, в первую очередь, политических факторов.

В Российской Федерации правовая регламентация рассматриваемого института во многом отвечает общемировым тенденциям, однако имеет ряд особенности.

Цели и принципы проведения парламентских расследований характеризуют данный институт как демократический институт, являющийся одной из гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, эффективного государственного управления.

Достаточно четко обозначен предмет парламентских (депутатских) расследований (проверок). Как и в большинстве стран мира, парламентские расследования не должны подменять собой деятельность судов, предварительного следствия, т. е. не должны вторгаться в компетенцию других органов власти. Вместе с тем, предмет расследований в некоторых случаях, на наш взгляд, необоснованно ограничен. В частности, ФЗ «О парламентском расследовании» содержит ограничения расследований деятельности главы государства, а Закон Брянской области — высшего должностного лица данного субъект федерации.

Круг лиц, которые обладают какими-либо правами или несут какие-либо обязанности при осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации или законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности по проведению парламентских (депутатских) расследований (проверок) разнообразен. Помимо собственно комиссии по расследованию и ее членов на различных стадиях расследования субъектами могут выступать депутаты законодательных органов, лица, обладающие информацией по поводу проводимого расследования, органы судебной власти и прокуратуры и т. д. Четкая регламентация правового положения каждого участника парламентских (депутатских) расследований (проверок) представляется гарантией эффективности проводимых контрольных мероприятий.

Вместе с тем, законодательством о парламентских (депутатских) расследованиях (проверках) установлены достаточно жесткие «барьеры» для возбуждения подобных расследований (как на подстадии инициирования расследований, так и на подстадии принятия решения о проведении расследования), что несколько усложняет процесс их возбуждения.

Процедура проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) представляет собой совокупность нескольких стадий: стадии принятия решения о возбуждении парламентского (депутатского) расследования (проверки), которая включает в себя подстадию инициирования проведения расследования (проверки), подстадию принятия (непринятия) решения о проведении расследования, а также подстадию формирования комиссии) — стадии, связанной с организацией и проведением собственно парламентского (депутатского) расследования (проверки) — стадии принятия решения по результатам проведения парламентского (депутатского) расследования (проверки) — стадии реагирования на результаты проведенного расследования (проверки).

Прохождение подстадии принятия (непринятия) решения о проведении парламентского (депутатского) расследования (проверки) в Федеральном Собрании Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации несколько отличаются, что обусловлено двупалатностью российского парламента и, за некоторым исключением, однопалатностью последних. Иными словами, возбуждение парламентского расследования в российском парламенте связано с поддержкой инициативы обеими палатами Федерального Собрания.

Проведение парламентских (депутатских) расследований (проверок) предполагает подготовку комиссией по расследованию (проверке) итогового доклада, содержащего оценку ее членами деятельности представителей органов публичной власти.

Самостоятельно депутаты не могут привлечь лицо, деятельность которого подвергалась контролю, в какой-либо юридической ответственности. Однако, результаты проведенных парламентских (депутатских) расследований (проверок) могут стать поводом для возбуждения уголовного дела, привлечения должностных лиц к административной или дисциплинарной ответственности.

Важной гарантией эффективности проведения расследований (проверок) является закрепление во всех законах, регламентирующих порядок проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок), обязанности лица, полномочного наложить дисциплинарное взыскание, провести проверку указанных в докладе фактов, принять соответствующее решение и незамедлительно предоставить парламентариям сведений о принятом по результатам проверки решении (отметим, что подобная норма уже содержится в ФЗ «О парламентском расследовании» и некоторых региональных законах).

Закрепление четких сроков работы комиссии по расследованию является важной составляющей, обеспечивающей оперативность деятельности комиссии. По мнению диссертанта, закрепление возможности продления работы комиссии при наличии объективных причин повысит эффективность, всесторонность и объективность проводимого расследования.

Залог успешной работы комиссии по расследованию видится также в финансовом и материальном обеспечении деятельности комиссии.

Финансовая гарантия самостоятельности комиссии позволяет не только непредвзято выполнять работу членам комиссии, но и обеспечивает возможность привлечения для участия в работе комиссии иных участников (лиц, привлекаемым к работе комиссии по расследованию для дачи объяснений по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, экспертов, специалистов и т. п.).

Представляется что совершенствование законодательства в данной сфере в сочетании с практикой проведения парламентских (депутатских) расследований (проверок) в России позволит повысить эффективность проводимых законодательными органами расследований (проверок).