Юридические лица публичного права

Актуальность темы

исследования обусловлена появлением в российском законодательстве таких организаций, которые одновременно совмещают статус хозяйствующих субъектов с наличием публично-правовых полномочий, свойственных органам управления. В доктрине и законодательстве ряда иностранных, в первую очередь — западноевропейских, государств в противовес юридическим лицам частного права, которые, по общему правилу, публично-правовыми полномочиями не обладают, такие субъекты именуются юридическими лицами публичного права (или публичными юридическими лицами).

Первоначально случаи появления юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе носили единичный характер. Однако в дальнейшем их число существенно увеличилось. Возможно, что данная тенденция продолжится и в будущем. Во всяком случае, в пользу этого свидетельствует появление государственных корпораций, государственных компаний, создание Фонда содействия развитию жилищного строительства, а также ожидаемое принятие Федерального закона «О государственных социальных фондах».

Несмотря на это, российскому законодательству категория публичного юридического лица до сих пор неизвестна, поэтому с формальной точки зрения все действующие в нашей стране юридические лица являются юридическими лицами частного права. Однако применение норм, рассчитанных на юридических лиц частного права, при определении статуса публичных юридических лиц оборачивается очевидными противоречиями в правовом регулировании. Одновременно возникают сложные теоретические проблемы, связанные с определением понятия и признаков юридического лица публичного права, его места в системе субъектов российского права, особенностей его правового статуса.

Кроме того, в последнее время российские юридические лица с государственным участием активно участвуют в международных экономических отношениях, которые часто регулируются правовыми нормами тех иностранных государств, которым понятие юридического лица публичного права известно. В случае если они соответствуют признакам публичного юридического лица, они вправе пользоваться теми привилегиями и иммунитетами, которые традиционно предоставляются в зарубежных правовых системах юридическим лицам публичного права. В то же время возможна и обратная ситуация — иностранное публичное юридическое лицо начинает осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации, и теперь уже российским органам и организациям приходится учитывать его особый правовой статус.

Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц в России характеризуется отсутствием единого подхода к решению схожих вопросов, неоправданно большим массивом и низким качеством нормативных правовых актов, определяющих положение данных организаций как участников правоотношений. На текущем этапе развития российской правовой системы правоприменительная практика по делам с участием юридических лиц публичного права только начинает формироваться, и содержащиеся в ней выводы не всегда выглядят обоснованными. Неопределенная ситуация с развитием отечественного законодательства о публичных юридических лицах и судебной практики по его применению во многом обусловлена недостаточным вниманием современной российской правовой науки к проблематике юридических лиц публичного права.

Степень научной разработанности темы на текущем этапе характеризуется недостатком комплексных исследований, которые попытались бы интерпретировать концепцию публичных юридических лиц в условиях российской правовой системы. В последнее время значительный вклад в исследование различных сторон деятельности российских юридических лиц публичного права внесли А. Б. Агапов, A.B. Винницкий, Г. А. Гаджиев, И. В. Ершова, Д. Ю. Лялин, O.A. Курилкина, В. П. Мозолин, Д. Н. Нетесов, Е. А. Павлодский, Ю. А. Тихомиров, В. Е. Чиркин, O.A. Ястребов и некоторые другие авторы. Опубликованные работы, посвященные анализу правового положения публичных юридических лиц, вносят значительный вклад в развитие данной тематики и привлечение к ней интереса со стороны научного сообщества и практикующих юристов. В то же время многие исследования рассматривают проблемы юридических лиц публичного права с точки зрения зарубежного опыта либо посвящены частным вопросам, в то время как более концептуальные вопросы деятельности данных организаций и их адаптации в отечественную правовую систему исследуются редко.

С учетом изложенного, целью настоящего исследования является разработка теории юридического лица публичного права на основе анализа административно-правового аспекта деятельности данных организаций в его взаимосвязи с их статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов в рамках современной российской правовой системы.

Для ее достижения ставятся следующие задачи:

• сформулировать понятие и специфические признаки юридических лиц публичного права;

• выделить круг организаций, которые могут рассматриваться в качестве публичных юридических лиц в условиях действующего российского законодательства;

• определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права по отношению к иным органам и организациям, совмещающим хозяйствующие и управляющие функции, и рассмотреть возможность построения их классификации на основе различных критериев;

• предложить критерии разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений с участием публичных юридических лиц;

• проанализировать правовую природу механизма учреждения юридических лиц публичного права в контексте разделения между различными ветвями власти полномочий по управлению государственной собственностью;

• рассмотреть особенности административной правоспособности публичных юридических лиц и специфику предоставленных им публичных полномочий, проанализировать особенности осуществления контроля за управленческой деятельностью юридических лиц публичного права;

• рассмотреть проблемы правового регулирования системы финансового обеспечения деятельности юридических лиц публичного права с точки зрения взаимосвязи публично-правовой и частно-правовой сторон их деятельности, различных форм собственности, обеспечения соблюдения целевого расходования имущества публичных юридических лиц и той системы публично-правовых платежей, которая предусмотрена Конституцией Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые (в первую очередь административно-правовые) отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием публичных юридических лиц как особых субъектов российского права, одновременно наделенных публичными полномочиями и статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование управленческой стороны деятельности отечественных юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты судебной практики, доктринальные работы отечественных ученых-специалистов, иностранное законодательство и литература по теме диссертации и анализируемым в ней проблемам.

Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, к числу которых относятся логический, сравнительный, исторический, диалектический и ряд других методов.

В качестве теоретической основы исследования выступают научные труды по административному, финансовому, налоговому, гражданскому праву, а также по теории и истории государства и права. В процессе работы над возникавшими в ходе исследования вопросами были проанализированы труды дореволюционных (К.Н. Анненков, H.JI. Дювернуа, A.A. Евецкий, К. Д. Кавелин, Д. И. Мейер, Н. С. Суворов, Г. Ф. Шершеневич и др.), советских (Г.А. Аксененок, С. И. Аскназий, С. Н. Братусь, A.B. Венедиктов, О. С. Иоффе, O.A. Красавчиков, М. И. Кулагин, A.M. Турубинер, Б. Б. Черепахин и др.), современных (А.Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, С. А. Белов, A.B. Винницкий, Г. А. Гаджиев, В. Г. Голубцов, Е. Ю. Грачева, Е. В. Гриценко, Н. Д. Егоров, Ю. А. Крохина, М. В. Кустова, В. П. Мозолин, O.A. Ногина, A.B. Поляков, J1.JI. Попов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Ю. К. Толстой, H.A. Шевелева, В. Е. Чиркин, O.A. Ястребов и др.) отечественных авторов, а также работы иностранных специалистов (G. Baumgartner, В. Boemke, R. Bork, G. Brombosch, Т. Brzoska, R. Connois, R. Drago, D. Elehrs, C. Feldmueller, H. Frick, A. Gallas, F. Hess, H. Hess, W. Kahl, H. Krueger, N.-H. Lee, D. Leipold, B. Raschauer, A. Reinisch, M. Ruffert, F. Rueffler, P. Schlosser, W.B. Schuenemann, L. Simons, P. Sonnevend, Chr. Stark, H. Stolzlechner, P. Terneyre, U, Twiehaus, G. Winkler и др.).

Эмпирической основой исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус и отношения с участием юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты российских судебных органов, законодательство иностранных государств.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что рассмотренные в нем публично-правовые (в первую очередь, административно-правовые) проблемы деятельности российских публичных юридических лиц были проанализированы в их взаимосвязи с предоставляемым данным организациям статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов. Это позволило в ходе исследования сформулировать собственное определение юридического лица публичного праваопределить круг тех организаций, созданных в рамках действующего российского законодательства, которые по своей сути являются юридическими лицами публичного праваопределить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского правапредложить авторский критерий разграничения частных и публичных правоотношений с участием данных организацийобосновать позицию о соответствии сформировавшего в России механизма учреждения публичных юридических лиц путем принятия закона установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления федеральной собственностьювыявить особенности административной правосубъектности российских юридических лиц публичного права и проследить взаимосвязь их управленческой компетенции с их гражданской правоспособностьюсделать ряд теоретических и практических выводов о закрепленной в законодательстве РФ системе финансирования общественно-полезной деятельности публичных юридических лиц, в том числе, в сравнении с аналогичными системами, получившими отражение в законодательствах ряда иностранных государств и Европейского союза.

В результате проведенного исследования были сформулированные следующие основные положения, выносимые на защиту.

1. Под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем ее учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.

2. В российской правовой системе существуют организации, соответствующие признакам юридических лиц публичного права, и для корректного отображения особенностей их создания и функционирования следует ввести категорию публичного юридического лица в российское законодательство. К числу таких организаций в настоящий момент следует отнести Центральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Несмотря на имеющиеся между ними видовые отличия, в частности, применительно к их различным организационно-правовым формам, характеру прав на закрепленное за ними имущество, механизму распределения имущественной ответственности между ними и государством — их учредителем, всех их объединяет то, что в основе их создания в качестве юридических лиц лежит публично-правовой акт, все они наделяются целевой правосубъектностью, все они в той или иной мере наделены публично-правовыми полномочиями, а целевым предназначением их имущества является обеспечение реализации таких полномочий.

3. Традиционные для иностранных правовых систем виды юридических лиц публичного права — государственные учреждения (в том числе наделенные статусом юридических лиц органы власти), адвокатские и нотариальные палаты и саморегулируемые организации — в рамках действующей российской правовой системы следует рассматривать в качестве юридических лиц частного, а не публичного права. С точки зрения действующего отечественного законодательства они лишены признаков, свойственных публичным юридическим лицам. Решение об образовании данных организаций принимается не государством, действующим как носителем власти, а их учредителями. Содержание и пределы гражданской правосубъектности, а также правовой статус имущества таких юридических лиц определяются в соответствии с общими нормами отечественного законодательства, регулирующими правовое положение некоммерческих организаций, и не обусловлены их публичными полномочиями. В результате взаимосвязь между публично-правовым и частно-правовым статусами, типичная для юридических лиц публичного права, у данных организаций не возникает.

4. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности, особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой — целевойправоспособности, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов российского права. Он, в свою очередь, может быть классифицирован на различные виды в зависимости от организационно-правовых форм отдельных юридических лиц публичного права, характера прав на закрепленное за ними имущество и взаимоотношений с учредителем и т. п.

5. Разграничение публично-правовых и частно-правовых отношений с участием юридических лиц публичного права может быть проведено на основе различий в характере принадлежащих участникам частных и публичных правоотношений субъективных прав: в частном праве субъективное право является только правом, то есть мерой возможного поведения, а в публичном — одновременно и правом, и обязанностью, то есть мерой и возможного, и должного поведения управомоченного субъекта.

6. Учреждение российских юридических лиц публичного права представляет собой не форму управления федеральной собственностью, а реализацию элемента правоспособности государства как субъекта права, непосредственно не связанную с осуществлением полномочий собственника. В этой связи принятие федерального закона, предусматривающего образование того или иного публичного юридического лица, соответствует установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, согласно которому законодательная власть осуществляет лишь нормативное регулирование управления федеральной собственностью, в то время как само управление федеральной собственностью осуществляется исполнительной властью, и не может рассматриваться в качестве вторжения Федерального собрания в сферу компетенции Правительства Российской Федерации.

7. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права включает в себя не только административные правои дееспособность, но и компетенцию, которая имеет свою специфику по сравнению с компетенцией органа власти. Эта специфика проявляется в том, что входящие в состав компетенции публичных юридических лиц цели и задачи их деятельности имеют юридическое значение как для сферы административно-правового регулирования (позволяя разграничить сферы управления между юридическими лицами публичного права и органами власти), так и для гражданского оборота, задавая пределы правоспособности публичных юридических лиц как самостоятельных хозяйствующих субъектов. В отличие от этого цели и задачи деятельности органов управления на объем и пределы их гражданской правоспособности не влияют: в тех случаях, когда орган управления выступает в гражданском обороте в рамках своей компетенции, его действия рассматриваются не как его собственные, а как действия соответствующего публичного образования.

8. Конституционность финансирования деятельности российских юридических лиц публичного права путем введения особых публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами, получателями которых являются сами публичные юридические лица (например, обязательных страховых взносов, взимаемых государственными внебюджетными фондами и Агентством по страхованию вкладов) вызывает сомнение. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения каких-либо иных публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов. При введении таких платежей происходит переложение общего налогового бремени на покрытие государственных нужд на плечи отдельных категорий лиц, которые являются плательщиками таких взносов. Наконец, введение публично-правовых платежей, взимаемых юридическими лицами публичного права на финансирование собственной деятельности, в перспективе может таить опасность коммерциализации их деятельности. Представляется, что единственной предусмотренной Конституцией Российской Федерации моделью финансового обеспечения деятельности публичных юридических лиц за счет публично-правовых платежей является аккумулирование средств на оплату данных расходов через налоговые платежи с последующим предоставлением межбюджетных трансфертов (в отношении государственных внебюджетных фондов) и субсидий (в отношении иных юридических лиц публичного права).

Теоретическая и практическая значимость исследования проявляется в том, что основные выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации по итогам проделанной работы, могут быть использованы в ходе дальнейшего развития и совершенствования отечественного законодательства, при формировании судебной практики, в том числе по делам с участием юридических лиц публичного права, в последующих теоретических исследованиях правового положения публичных юридических лиц и смежных областей юридической науки.

Апробация результатов исследования осуществлялась в период выполнения данной диссертации на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, где проводились ее обсуждение и предварительная экспертиза.

Положения и выводы диссертации были использованы автором в его выступлениях на конференциях, отражены в опубликованных им работах и используются в процессе его практической деятельности.

Структура диссертации предопределена задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

.

В результате проведенного исследования нами были сформулированы следующие общие выводы.

Под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем ее учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.

Несмотря на отсутствие понятия юридического лица публичного права в действующем российском законодательстве, в России создаются и функционируют организации, по своим признакам подпадающие под определение юридических лиц публичного права. Несмотря на существующие между ними различия, общими чертами, объединяющими всех их без исключения, является их возникновение на основании публично-правового акта, наличие у них целевой правоспособности, предоставление им публично-правовых полномочий и закрепление за ними имущества, целевым предназначением которого является финансовое обеспечение реализации данных полномочий. К их числу относятся Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Текущая система субъектов российского права не может адекватно отразить особенности создания и функционирования данных субъектов, в связи с чем целесообразно ввести категорию юридического лица публичного права в действующее российское законодательство.

Особенности развития отечественной правовой системы ориентируют на более узкое понимание юридического лица публичного права по сравнению с западноевропейской традицией. В частности, в России в качестве публичных юридических лиц не могут рассматриваться Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, органы публичной власти, а также такие негосударственные организации, которые хотя и выполняют публичные функции, но создаются и функционируют в формах юридических лиц частного права (например, адвокатские и нотариальные палаты, саморегулируемые организации и образовательные учреждения). Наличие существенных различий в объективных особенностях создания и функционирования юридических лиц публичного права в сравнении с иными организациями, осуществляющими общественно полезную деятельность, дает основания говорить о необходимости выделения юридических лиц публичного права в самостоятельный тип субъектов российского права.

Классификация юридических лиц публичного права может быть двух видов — общетеоретической (систематизирует все известные мировой практике разновидности данных организаций) и национальной (учитывает только национальные виды публичных юридических лиц). Кроме того, она должна отражать факт существования юридических лиц публичного права как на национальном, так и на международном уровне. Перечень классификационных критериев может быть довольно широким. Так, юридические лица публичного права, известные российскому законодательству, могут быть разделены по организационно-правовым формам, по видам вещных прав на имущество, в зависимости от вида актов, определяющих их правовое положение, по видам властных полномочийпо видам источников финансирования деятельности, в зависимости от механизма назначения органов управления и т. д.

Разграничение частных и публичных правоотношений с участием публичных юридических лиц может быть проведено на основе различий в характеристике принадлежащих участникам этих двух типов правоотношений субъективных прав. В частном праве субъективное право является только правом, то есть мерой возможного поведения, а в публичном — одновременно и обязанностью, то есть мерой и возможного, и должного поведения управомоченного субъекта.

Учреждение российских публичных юридических лиц по своей правовой природе представляет собой реализацию элементов правоспособности государства как субъекта права, а не осуществление субъективного права собственности. В этой связи принятие решения о создании публичного юридического лица по действующему российскому законодательству не может рассматриваться в качестве формы управления государственной собственностью, а текущий механизм учреждения юридических лиц публичного права на основе закона не может рассматриваться в качестве вторжения законодателя в компетенцию органов исполнительной власти.

Административная правосубъектность российских юридических лиц публичного права включает в себя три элемента: административную правоспособность, административную дееспособность и компетенцию. Специфика компетенции публичных юридических лиц проявляется в том, что она имеет юридическое значение как для сферы административного права (позволяя разграничить сферы управления между юридическими лицами публичного права и органами власти), так и для гражданского права (задавая пределы гражданской правоспособности публичных юридических лиц). Предоставляемые юридическим лицам публичного права исполнительно-распорядительные полномочия носят властный характер, а их носители выступают в качестве властных субъектов управления в соответствующих сферах деятельности.

Контроль за соблюдением законности при реализации публичными юридическими лицами властных полномочий, осуществляемый в рамках исполнительной ветви власти, может быть двух видов: прямым, осуществляемым посредством издания обязательных для исполнения поручений, и косвенным, выполняемым через назначение представителей в органы управления юридических лиц публичного права. Прямой контроль осуществляется теми органами исполнительной власти, которые занимают вышестоящее положение по отношению к системе юридических лиц публичного права. Косвенный контроль, напротив, осуществляется более широким кругом субъектов. К их числу следует отнести как те органы власти, актами которых непосредственно оформляется то или иное назначение на соответствующую должность в органах управления публичных юридических лиц, но и те государственные органы, чьи представители являются членами данных органов управления.

Возникающие между публичным субъектом и юридическим лицом публичного права отношения по внесению имущественных взносов в капитал следует рассматривать как частно-правовые отношения. В зависимости от своей организационно-правовой формы российские юридические лица публичного права могут приобретать в отношении вошедшего в состав взноса имущества либо право собственности, либо право оперативного управления. Пределы допустимого использования предоставленного юридическим лицам публичного права имущества определяются нормативно закрепленными целями и задачами их деятельности. Основаниями для изъятия имущества, внесенного в составе взноса в капитал публичного юридического лица, могут выступать только нормы действующего гражданского законодательства РФ об основаниях прекращения права собственности и ограниченных вещных прав. Одновременно с этим целесообразно дополнить действующее уголовное и административное законодательство РФ нормами, предусматривающими специальную административную и уголовную ответственность за нецелевое использование имущества юридических лиц публичного права.

Действующее законодательство предусматривает достаточно широкий перечень видов доходов от собственной деятельности юридических лиц публичного права и поступлений, получаемых ими от третьих лиц, которые могут носить, в зависимости от их конкретного вида, как добровольный, так и принудительный характер. Правовой режим средств, получаемых юридическими лицами публичного права за счет доходов от собственной деятельности и за счет поступлений от третьих лиц, имеет ярко выраженный целевой характер. Он проявляется в том, что, во-первых, данные средства могут быть использованы публичными юридическими лицами только для достижения нормативно закрепленных целей их деятельности и, во-вторых, путем установления обязанности получателей перечислить некоторые из видов доходов от собственной деятельности и поступлений от третьих лиц в специальные фонды с более конкретными целями их использования.

Бюджетное финансирование деятельности юридических лиц публичного права может осуществляться в различных формах, имеющих как публично-правовую, так и частно-правовую природу, которая обуславливает различия в их правовом регулировании. Так, в отличие от иных видов субсидий и бюджетных инвестиций, субсидии в виде имущественных взносов в капиталы госкорпораций и госкомпаний, которые предоставляются в рамках частно-правовых отношений, по общему правилу, направляются на общие цели, лишены компенсационного характера и не обусловлены получением публичным субъектом какого-либо встречного предоставления. Расходование средств данных субсидий оказывается за пределами контроля со стороны Федерального казначейства и контролируется на корпоративном уровне. В том случае, когда юридические лица публичного права становятся участниками правоотношений по целевому бюджетному финансированию, целесообразно распространить на них сферу применения статьи 289 Бюджетного кодекса РФ.

Как источник финансирования деятельности отдельных юридических лиц публичного права, обязательный страховой взнос представляет собой обязательный, публично-правовой, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с его плательщиков в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности или на ином вещном праве денежных средств в пользу государственных внебюджетных фондов или Агентства по страхованию вкладов в целях финансирования деятельности систем обязательного социального страхования и страхования вкладов. Обязательные страховые взносы следует рассматривать как самостоятельный вид публично-правовых платежей, существующий наряду с налогами и сборами. Конституционность введения иных публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами и предназначенных для обеспечения финансирования деятельности отдельных публичных юридических лиц, вызывает сомнение: Конституция Российской Федерации не допускает возможность установления каких-либо иных видов публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов, а при их введении происходит необоснованное переложение общего налогового бремени на содержание публичной деятельности на отдельную категорию лиц — плательщиков данных платежей.