Организационно–правовые основы обеспечения законности в деятельности ФОГО

АКАДЕМИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ОХРАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Уголовного права и уголовного процесса ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

«Организационно-правовые основы обеспечения законности в деятельности ФОГО»

• Введение
• Глава 1. Теоретико-методологические основы законности как базовой категории права
• 1.1 Законность в системе юридических наук: понятие и содержание
• 1.2 Основные принципы и гарантии законности
• 1.3 Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы
• Глава 2. Роль и место законности в деятельности ФОГО
• 2.1 Общегосударственный (надведомственный) контроль в системе организационно-правовых способов обеспечения законности в деятельности ФОГО
• 2.2 Субъекты внутриведомственного контроля за соблюдением законности ФОГО
• 2.3 Судебный контроль и прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны
• Заключение
• Библиографический список

Актуальность темы

работы. Законность является одним из главнейших принципов функционирования правового государства, служащих обеспечению публичных интересов, охране прав и свобод граждан, общественных объединений, организаций. Она означает строгую, детальную регламентацию деятельности органов государственного управления, а также неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов гражданами и юридическими лицами. Законность предполагает такие отношения между государственными органами, с одной стороны, и гражданами — с другой, которые строятся исключительно на основе законов, причем обязанность по их соблюдению лежит на обеих сторонах. В государстве, где создан режим законности, всегда наблюдается стремление государственной власти к обеспечению прав и свобод человека, равенства всех перед законом. Закон, устанавливая права и обязанности субъектов, регулирует поведение людей в обществе, гарантирует реализацию ими своих свобод.

Важная роль законности в решении задач государственного строительства определила широкое исследование данной проблемы в юридической литературе, стремление выработать понятие законности, которое отразило бы все богатство этого сложного общественного явления, его социальное значение в обществе. Действительно, законность всегда являлась одной из ключевых проблем, которая требовала тщательного комплексного и систематизированного изучения, особенно в деятельности органов внутренних дел.

Само формирование правового государства предполагает построение всей системы государственных органов на основе законности.

Служба в органах ФСО России является разновидностью государственной службы Российской Федерации. Должностные лица ФСО реализуют государственно-властные полномочия по обеспечению безопасности объектов государственной охраны, предупреждению, выявлению и пресечению противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты. Чтобы успешно выполнять возложенные на федеральные органы государственной охраны задачи, необходим качественный подход к определению организационно-правовых основ обеспечения законности в их деятельности.

Федеральные органы государственной охраны являются составной частью механизма законности и призваны обеспечивать защиту личности, безопасность общества и государства. Отметим, нарушения законодательства органами власти, должностными лицами значительно опаснее, чем нарушение ее простым гражданином. Правонарушение органа государства будет нарушением государственным, так как орган, олицетворяющий власть, призванный служить гражданину, защищать его права и интересы, сам нарушает закон. Не случайно в юридической науке высказывалась мысль о том, что следует различать нарушение законности и нарушение закона. Закон нарушает гражданин, а органы государства и их должностные лица, нарушая закон, нарушают одновременно и законность как принцип деятельности государственной власти.

Необходимо иметь в виду, что закрепленные в законах и других актах правила поведения сами по себе могут остаться на бумаге, не превратившись в реальные общественные отношения, если не будет обеспечиваться законность, т. е. их соблюдение, исполнение. Таким образом, законность является обязательной и необходимой частью одного из важнейших методов государственного руководства обществом — метода правового регулирования общественных отношений.

Степень научной разработанности темы исследования. В современных российских условиях проблема законности обретает качественно новое содержание. Она является тем элементом, который предопределяет суть демократического государственно-правового механизма. И если раньше законность была предметом жарких научных дискуссий, по данной теме защищалось множество диссертаций, издавалось огромное количество монографий, то теперь таких работ практически нет, а термин «законность» почти ушел из употребления.

Законность имеет огромное значение, прежде всего, в организации и деятельности органов государственного управления, ибо именно с ними граждане чаще всего вступают в различные отношения, и от того, насколько соблюдается законность этими органами, зависят авторитет государственной власти и ее эффективность. Разработанные еще в 60 — 70-х годах положения о роли и месте законности в государственном управлении нуждаются в переосмыслении в связи с изменением всего государственного устройства и сменой государственных приоритетов.

Объект исследования — система общественных отношений, возникающих в процессе соблюдения режима законности в федеральных органах государственной охраны.

Предмет исследования — элементы организационно-правового обеспечения законности в деятельности федеральных органов государственной охраны.

Целью исследования является анализ механизма обеспечения законности в деятельности федеральных органов государственной охраны.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

— определить понятие и содержание законности;

— выявить основные принципы и гарантии законности;

— проанализировать факторы обеспечения законности как составляющей военной службы;

— исследовать роль и место законности в деятельности федеральных органов государственной охраны;

— выявить основные формы и проявления нарушений законности в деятельности федеральных органов государственной охраны;

— провести правовую оценку методов обеспечения законности в деятельности федеральных органов государственной охраны.

Методологические основы исследования. Методологической базой работы является совокупность методов и приемов научного познания, использованных в процессе проведения исследования. Методологическую основу работы составляет комплекс частнонаучных методов познания, куда входят: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический методы, и метод правового моделирования.

Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных правоведов, занимающихся исследованием законности в различных ее аспектах. В частности, были использованы работы таких ученых как Бахрах Д. Н., Бессарабов В. Г., Булавин С. П., Демидов В. В., Жариков Ю. С., Козусев А. Ф., Кудашкин А. В., Матузов Н. И., Малько А. В., Маштакова Е. А., Лазарев В. В., Солуков А.А.

Научная новизна исследования определена в первую очередь самой постановкой проблемы и состоит в уточнении методологии теоретико-правового анализа проблемы обеспечения законности в деятельности федеральных органов государственной охраны в организационно-правовом аспекте, а также понятийного аппарата, принципиально важного для содержательного анализа.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Законность — принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения законов государством, его органами, должностными лицами и другими субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями. Уровень (состояние законности) служит главным критерием оценки правовой жизни общества.

2. Строгое соблюдение требований законности, содержащихся во всех нормативных актах, в том числе и ведомственных, является необходимым условием успешного государственного управления и эффективной организаторской деятельности. С учетом этого обеспечение законности становится одной из основных целей внутриуправленческой деятельности, задачей каждого руководителя, а равно каждого вышестоящего органа (подразделения).

3. В настоящее время существует проблема единства законности. Сегодня в России принцип единой законности не всегда реализуется, общеюридическое поле размыто, на местах издаются законы и другие нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству. Нарушаются конституционные основы построения правовой системы, правового регулирования. Для преодоления этих негативных тенденций как раз и нужна твердая общефедеральная законность, способная обеспечить единое правовое пространство, равную защиту прав и свобод человека, соблюдение Конституции РФ, целостность государства. В то же время единство законности не должно вести к ранжированию и шаблонизации в правотворческой и правоприменительной деятельности, к бюрократическому централизму, сковывать инициативу мест. Речь идет о том, чтобы субъекты Федерации, проявляя разумную инициативу и учитывая своеобразие своих условий, соблюдали общие «правила игры», Конституцию РФ, не ущемляли права граждан, интересы государства. Такой подход вполне демократичен и оправдан.

4. Для обеспечения законности в государстве необходимо использование основных из существующих гарантий законности: экономических, социально-политических, идеологических, юридических, организационных. Наряду с этим необходимо знание всех факторов, оказывающих на состояние законности, как в целом в стране, так и федеральных органах государственной охраны отрицательное воздействие. Вместе и позитивные и негативные факторы образуют единую систему, определяющую уровень законности в государстве и в деятельности федеральных органов государственной охраны, их службах и подразделениях.

5. Под организационно-правовыми способами обеспечения законности понимается совокупность установленных законодательством организационных и правовых средств, используемых государством и должностными лицами для укрепления законности. Деятельность по обеспечению законности в управлении органами охраны осуществляется по двум направлениям:

— обеспечение строгого соблюдения законности каждым органом военного управления и каждым должностным лицом;

— обеспечение прав и законных интересов сотрудников органов охраны в повседневной деятельности. Важнейшими методами обеспечения законности в военном управлении являются контроль и надзор со стороны государственных органов.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется комплексным подходом к изучению основных проблем, обусловленных темой. Теоретические положения и выводы работы могут быть использованы в научной деятельности, при преподавании в вузах по дисциплинам юридического профиля, подготовке рекомендаций и пособий по данной проблематике, а так же при организации правовой и воспитательной работы в подразделениях федеральных органов государственной охраны.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы работы нашли отражение в ряде публикаций автора, докладывались и обсуждались на 17-й научной конференции курсантов и слушателей Академии ФСО России.

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключение и списка использованных источников.

Глава 1. Теоретико-методологические основы законности как базовой категории права

1.1 Законность в системе юридических наук: понятие и содержание

Классическое понятие законности связывается в основном с реализацией нормативных предписаний. Такой обобщенный взгляд сформулирован в Большой советской энциклопедии и юридических словарях, где законность определяется как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и общественными организациями» Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 2007. С. 214.

Подобная точка зрения присутствует и в трудах по общей теории права. Например, В. С. Афанасьев и Н. Л. Гранат подчеркивают, что законность — это не только принцип, но и метод, и режим реализации норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений.

Обозначенная точка зрения, претендуя на универсальность, грешит одним недостатком — в ней требование законности выражено хотя и в разных аспектах (формах), но в одном ракурсе — с позиции правоприменителя. Поэтому авторы и наделяют законность односторонним содержанием в виде требования к субъекту правоотношения. Какова же роль законности в сфере правового регулирования общественных отношений, в содержание которого помимо указанной деятельности входит и «создание государством правовых норм и обеспечение их реализации» Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. А. Катаева, В. В. Лазарева. Уфа, 2004. С. 389., представленный теоретико-правовой вариант понимания законности ответа не дает. Хотя в справедливости вышеотмеченных представлений автор не сомневается. Они проверены временем, и их можно считать аксиоматическими. Автор же ратует за расширение исходного представления о законности и перенос акцента в исследовании в сферу правовой регламентации. Для этого необходима иная теоретическая концепция — концепция законности правового регулирования. Причем развивать ее необходимо не столько в общетеоретическом аспекте, в этом направлении как раз присутствуют глубокие научные исследования законности, а в рамках отраслевой науки Жариков Ю. С. Понятие законности административно-правового регулирования и подходы к обоснованию ее форм и содержания // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 36 — 39. При этом следует исходить из незыблемости постулатов:

— законность — одна из важнейших характеристик демократического режима, антипод произвола и беззакония со стороны органов государства и их должностных лиц (представителей власти);

— пренебрежение законностью в угоду целесообразности и эффективности правового регулирования недопустимо.

В этой связи законность, представляя собой неотъемлемое свойство правового регулирования, сама должна быть основана на таких основополагающих идеях, как: единство законности; верховенство закона; равенство всех перед законом; неотвратимость юридической ответственности.

А.А. Солуков придерживается той позиции, что понятие законности обращено, прежде всего, к государству, а не к обществу. В связи с этим и состояние законности будет своеобразным показателем качества деятельности государственных органов и должностных лиц Солуков А. А. Законность как оценочная категория // Администратор суда. 2010. N 1. С. 11 — 14. Данное предположение находит поддержку в высказывании А. Ф. Черданцева, который отмечает: «Состояние законности в первую очередь определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность» Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 2006. С. 191.

Если понятие законности носит базовый, содержательный, аккумулирующий теоретические, научные, методологические основы характер, то понятие состояния законности являет собой, с одной стороны, выражение (результат) ее осуществления, а с другой — практический элемент, представляющий информацию о динамике и последствиях такого осуществления, чем составляет базу практической информации.

В одной из монографий, посвященной проблемам законности в РФ, состояние законности определяется как совокупность количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени Законность в Российской Федерации. М.:Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008.С. 21.

Рассмотренный компонент, т. е. состояние законности, находится в непосредственной взаимосвязи с деятельностью правоприменительных органов. Эффективность данной деятельности и независимость правоприменителей при реализации своих должностных обязанностей — это факторы, способствующие высокой общественной оценке деятельности государственных органов с позиции принципа законности.

Законность — это одно из основных требований к применению права (помимо обоснованности, целесообразности и справедливости) Теория государства и права: Учебник для юридических вузов/ Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2005.С.389−390., означающее, что при решении конкретного случая правоприменительный орган должен основываться на определенной норме права (либо совокупности норм), прямо относящейся к рассматриваемому делу, строго и неукоснительно следовать ее точному смыслу, действовать в рамках своей компетенции.

Некоторые исследователи (например, М. Ф. Орзих, П. М. Рабинович и др.) считали единственными требованиями правильного применения правовых норм законность и целесообразность. Близкую позицию занимает С. С. Алексеев, утверждающий, что применение права может быть признано надлежащим лишь тогда, когда является законным и обоснованным, добавляя: «Существенное значение также имеют целесообразность и эффективность применения, осуществляемого в рамках законности» .

Руководствуясь принципом законности, должностные лица, осуществляя правоприменительную деятельность, должны действовать в рамках предоставленных им полномочий, соблюдать предусмотренную процессуальными законами процедуру принятия и исполнения решений. При этом важной гарантией законности является обоснование в самом акте применения права необходимости принятия определенного решения. В ситуациях, предусматривающих принятие решения путем судебного (административного) усмотрения, особо возрастает значение процессуальных норм, призванных упорядочивать деятельность правоприменителя.

На наш взгляд, самый яркий пример правоприменения — деятельность судов. В сфере правосудия очень актуален вопрос, касающийся судебных ошибок. Имеют место случаи вынесения судебных постановлений с грубейшими нарушениями процессуальных и материальных норм. У незаконно обвиненного в результате таких судебных ошибок неизбежно возникает чувство разочарования в справедливости суда и закона; судебная ошибка оборачивается для этого лица публичной дискредитацией, а порой ставит его на один уровень с преступниками. Психологические последствия такой несправедливости затрагивают и окружающих.

Рассматривая в одной из своих статей Иванова С. А. Принцип социальной справедливости в правоприменительной деятельности (теоретические аспекты реализации) // Государство и право. 2006. N 1. С. 22. причины отступления от принципа законности в судебной деятельности, С. А. Иванова считает, что главной из них является продажность части судейского корпуса. Далее она пишет: «Вся абсурдность ситуации в том, что эта проблема обсуждается на самом высоком государственном уровне на протяжении уже нескольких лет, но никаких конструктивных механизмов ее решения еще не предложено. Напротив, коррупция, поразившая все наше общество, ежедневно продолжает поражать судебную систему» .

Естественно, нельзя утверждать, что имеющие место судейские ошибки являются исключительно результатом нарушения законности представителями судейского корпуса, но очевидно, что строгое соблюдение принципа законности является необходимым условием эффективной деятельности органов правосудия.

Можно дать краткую характеристику собственно юридического содержания проблемы законности, которая, как правило, начинается с анализа правовых предпосылок и условий зарождения и развития данного политико-правового явления. К ним можно отнести следующие:

1. Наличие государствообразующих органов, выполняющих право-творческую и правоохранительную функции.

2. Действующая система правовых предписаний, отражающих закономерности развития общества, направленная на упорядочение общественных отношений и обеспечение соответствующего состояния правопорядка.

3. Достижение обществом определенного уровня правовой культуры и правосознания, позволяющего ставить задачу по формированию идеи законности и претворению ее в жизнь.

Главное в любой теоретической конструкции — определение сущности исследуемого явления. В нашем случае мы исходим из предпосылки, что сущностью законности является требование строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства всеми участниками правовых отношений.

Но здесь возникает проблема: как толковать и осуществлять данную правовую установку.

На наш взгляд, ее нельзя понимать буквально, так как это приведет к отождествлению понятий законности и реализации права. В данном случае указанное выше системообразующее требование выражает движение к цели — достижение законопослушания со стороны всех субъектов общественных отношений. Поэтому законность характеризует не состояние или конкретный результат, а живой процесс, например формирование правового государства и гражданского общества.

Такое понимание сущности законности позволяет говорить о ее содержании как системном образовании, имеющем сложную элементарную структуру, посредством которой в понятии законности обобщаются предметы — носители признаков описываемого явления. В своем единстве они образуют объем категории «законность», а ее анализ позволяет выявить признаки законности.

К элементам содержания категории «законность» относятся:

1. Совокупность идей, взглядов и принципов. Они составляют теоретико-методологическое содержание, мировоззренческую основу теории законности, посредством которых осуществляется объединение смысла и назначение данной категории в системе правовых явлений.

2. Системообразующее требование строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства, выражающее цели и потребности государственного и общественного развития.

3. Цель — формирование правового государства и движение к состоянию правомерности. Она достигается в процессе реализации требования точного соблюдения действующего законодательства.

4. Нормативная основа законности — право, без которого она немыслима.

5. Мотивационная деятельность человека в пределах концепции законности. Данный элемент является связующим звеном во всей теоретической конструкции. Именно посредством целенаправленного поведения субъектов общественных отношений происходит материализация идей законности.

6. Средства, способы, приемы претворения в жизнь идей и принципов законности.

Таким образом, на основе всех этих элементов можно сформулировать существенные признаки законности:

* Причинно-следственная обусловленность законности политико-правовыми процессами, происходящими в обществе и государстве.

* Всеобщность и общеобязательность требований законности, выражающих цели развития государства и пути их достижения.

* Высокая степень абстракции, которая объясняется собирательным содержанием категории «законность».

* Объективный характер законности.

* Эффективное пресечение любых правонарушений и обеспечение неотвратимости наказания за противоправные деяния.

* Осуществление государственных функций по охране законности в соответствии с предписаниями действующего законодательства.

Исходя из этого законность можно определить как политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.

1.2 Основные принципы и гарантии законности

Переходя к характеристике принципов законности, уместно привести слова Максимилиана Волошина. Он называл доведенную до конца справедливость самой кровавой из добродетелей. Любой самый гуманный принцип, «сорвавшийся с цепи», в конечном счете губителен для общества.

Принципы — это исходные начала в формировании мотивов правомерного поведения и внутреннего убеждения субъектов по поводу необходимости соблюдения законов. Они обусловлены закономерностями общественного развития.

Основными принципами законности в современной России признаются:

— верховенство (главенство) федеральных законов по отношению ко всем другим правовым актам;

— равенство всех перед законом и судом;

— исключение произвола в деятельности властных органов и должностных лиц;

— единство в понимании и применении закона на всей территории его действия и учет особенностей конкретных обстоятельств, предусмотренных законом;

— осуществление закона лицом посредством своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц;

— эффективная борьба с правонарушениями, надежная охрана и реальные гарантии прав и свобод человека и гражданина.

" Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко — как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества" Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2009. С. 273.

Принцип верховенства закона, безусловно, претерпел значительные изменения с момента распада советского государства. Это связано, прежде всего, с изменением системы нормативных актов в России, а именно с изменением количества уровней подчиненности нормативных актов по юридической силе.

Как любые отношения, возникающие в обществе, отношения между федеральным законом и законом субъекта РФ, а также федеральных законов между собой часто носит проблемный характер. Учитывая разнообразие реформ, проводимых в нашей стране в большинстве отраслей экономики и в иных сферах общественных отношений, характер этих проблем различен. Среди них и социально-экономические, и политико-юридические, и организационные, возникающие и по отдельности, и в сочетании друг с другом. Это еще раз подтверждает то, что закон, как и право в целом, не является застывшим институтом, а постоянно изменяется и развивается вместе с развитием общества.

Многие проблемы, касающиеся отношений между федеральным законом и законом субъекта РФ, широко обсуждаются в литературе, например, такие, как низкое качество федеральных законов; несвоевременное приведение законов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами; несоответствие законов субъектов РФ федеральным законам; и т. д. См., напр.: Горбуль Ю. А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 27−34; Ромашов Р. А., Сергевнин С. Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. 2003. N 2. С. 57−61; Снежко О. А. Проблемы совершенствования правозащитного законодательства // Правоведение. 2004. N 6. С. 17−22.

По мнению Н. Н. Толмачевой, существует одна опасная тенденция, которая наметилась в этой сфере. О ней пока мало говорят, но она приводит к деформации отношения к федеральному закону как к правовому акту большей юридической силы по отношению к закону субъекта РФ, к понижению значимости закона субъекта РФ, к нарушению (искажению) принципа верховенства закона Толмачева Н. Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2.

Источником этой проблемы являются позитивные намерения государственных органов различных уровней власти, направленные на повышение качества и эффективности правового регулирования. Так, Министерство юстиции РФ проводит мониторинг нормотворчества субъектов РФ в различных сферах правового регулирования, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах изучают и обобщают трудности, возникающие при реализации того или иного Федерального закона, профильные комитеты Государственной Думы ФС РФ анализируют поступающие к ним обращения о разъяснении тех или иных положений федеральных законов или о порядке их применения и т. д. Результаты этих обобщений направляются в органы государственной власти субъектов РФ для принятия мер по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Сами органы государственной власти субъектов РФ также ведут активную работу по составлению различного рода планов, таблиц, справок, направленную на достижение той же цели — своевременное и качественное приведение законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным законодательством.

Принцип единства законности направлен на эффективное противодействие местничеству, ведомственности, региональному влиянию. Законность, если видеть в ней, прежде всего соблюдение законов, должна быть единой и одинаковой для всех и на всей территории страны. Она не может быть разной для разных зон — «калужской» или «казанской», а только единой всероссийской. Законность — «не земледелие» .

Соответственно и прокуратура, призванная осуществлять надзор за единообразным пониманием и соблюдением законности, должна иметь централизованное подчинение и не зависеть от местных властей. Для законности как единого общегосударственного режима не имеют значения местные условия, специфика, различия, ибо такие особенности, традиции учитываются в самих законах и иных нормативно-правовых актах, издаваемых субъектами Федерации. Требования же законности одинаковы.

Проблема единства законности особенно обострилась в связи с ростом в последнее время регионального сепаратизма, противостояния, одностороннего понимания самостоятельности, настроений неподчиненности центру. Для преодоления этих негативных тенденций как раз и нужна твердая общефедеральная законность, способная обеспечить единое правовое пространство, равную защиту прав и свобод человека, соблюдение Конституции РФ, целостность государства.

К сожалению, сегодня в России фактически нет единой законности, общеюридическое поле размыто, на местах издаются законы и другие нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству. Нарушаются конституционные основы построения правовой системы, правового регулирования, рвутся экономические и культурные связи Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

Вместо этого устанавливаются разного рода цензы (оседлости, грамотности, языка, местожительства, гражданства), принимаются решения по вопросам исключительной компетенции центра. Появились многочисленные «разновидности» местной законности. Между тем понимание и применение законов не терпит разнобоя, самодеятельности. При всем разнообразии законов и других правовых актов, несхожести местных условий законность должна быть одна. Недопустимо, чтобы каждый регион, город, а тем более каждое предприятие имели «свою» (областную, заводскую, республиканскую) законность.

В то же время единство законности не должно вести к ранжированию и шаблонизации в правотворческой и правоприменительной деятельности, к бюрократическому централизму, сковывать инициативу мест. Речь идет о том, чтобы субъекты Федерации, проявляя разумную инициативу и учитывая своеобразие своих условий, соблюдали общие «правила игры», Конституцию РФ, не ущемляли права граждан, интересы государства. Такой подход вполне демократичен и оправдан.

Именно на это направлены последние инициативы нового Президента России, связанные с реорганизацией государственной власти в стране (изменение порядка формирования Совета Федерации, образование системы федеральных территориальных округов, создание механизма отстранения региональных лидеров от должности за нарушения законов и т. д.). Все эти меры призваны укрепить единство российской государственности, предотвратить ее распад, повысить управляемость, переломить опасные сепаратистские тенденции и волюнтаризм на местах, утвердить обязательную для всех законность и порядок.

Принцип защиты прав и свобод человека как приоритетной цели законности. Данный принцип означает, что главное в содержании законности, деятельности госаппарата, всех его органов и должностных лиц — это уважение и всемерная защита прав граждан, борьба с нарушениями этих прав. Указанной задаче подчинено все остальное. В ст. 2 Конституции РФ говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» .

В ст. 18 Конституции РФ подчеркивается: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» .

Одной из основных задач при построении правового государства в современной России является укрепление и упрочение законности. Это связано прежде всего с тем, что законность необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества, осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность — это принцип, метод, режим формирования правового государства и гражданского общества, в основе которых лежит точное исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми государственными органами, общественными организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами. Но последовательная и строгая реализация зафиксированных в законодательстве положений не осуществляется стихийно, самотеком, без борьбы и усилий. За законность надо бороться, ее необходимо отстаивать и охранять. Укрепление законности происходит благодаря активной деятельности государства, а также других субъектов общественной жизни. Для того чтобы законы и иные нормативные акты не оставались на бумаге (и тем более не нарушались), а реально претворялись в жизнь, требуются соответствующие условия и определенный комплекс экономических, политических, идеологических, юридических мер, обеспечивающих такую реализацию, т. е. необходимы гарантии законности.

Термин «гарантия» заимствован из французского языка. Гарантия (от французского qarantie) — означает «ручательство, обеспечение, условие, обеспечивающее что-либо» Большая юридическая энциклопедия. М., 2007. С. 119. Гарантировать означает определенным образом обеспечивать, ограждать, защищать, сделать реальным. Гарантировать законность — значит сделать ее незыблемой, перевести ее из области научных изысканий в практическую сферу деятельности человека, общества и государства, создать надежный механизм ее претворения в жизнь.

Гарантии законности выражают все многообразие и богатство связей, существующих в обществе и государстве. Поэтому в литературе их подразделяют на две группы: общие и специальные. К первому виду относятся: общие — экономические, политические, идеологические и социальные, а ко второму — собственно юридические. Такое деление имеет и теоретическую, и практическую значимость. В теоретическом плане оно дает возможность глубже познать механизм обеспечения и осуществления законов. В практическом плане указанное деление полезно в том смысле, что оно обеспечивает поиск конкретных путей повышения эффективности обеспечения реального действия закона.

Между тем перечень общих гарантий законности достаточно спорен. Некоторые ученые считают возможным дополнить систему гарантий См.: Зиновьева М. Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Демидов В. В. Законность в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004., выделив в качестве самостоятельной группы среди общих общественные гарантии.

К общественным гарантиям относится деятельность общественных организаций (профсоюзов, различных комиссий, комитетов содействия), направленная на создание условий, обеспечивающих режим законности в государстве. Такое включение данных гарантий представляется спорным. Гарантии разделены на экономические, политические, идеологические, социальные и юридические на основании характера той области общественных отношений, в которых они находят свое проявление в реальной жизни общества. В современных условиях демократизации общественной жизни общественные организации и их органы проводят значительную работу, направленную на поддержание демократического режима законности. Однако в зависимости от того, в какой области общественных отношений осуществляется эта деятельность, она носит соответственно экономический, политический, идеологический, социальный, правовой характер. Поэтому деятельность общественных организаций в пределах своей компетенции представляет соответственно экономические, политические, идеологические, социальные, юридические гарантии, и выделять еще одну группу — общественных гарантий — в одном ряду с экономическими, политическими и т. д. лишено логического основания.

Выделенные общие гарантии законности, в отличие от юридических гарантий, не создаются специально государством в целях поддержания стабильного режима законности, а существуют объективно. Обычно считалось, что общие гарантии, оказывая гарантирующее воздействие на режим законности, тем самым являются его основой.

Но в условиях существования командно — административной системы с монопольным влиянием государственной формы собственности в экономике, с господством одной партии в политической сфере, отсутствием демократических структур органов власти и управления, с приоритетом классовых ценностей и интересов над общечеловеческими вряд ли можно было бы говорить о стабильном режиме законности в обществе. Деформированные общественные отношения в экономической, политической и других сферах с трудом могли бы служить в полной мере условиями стабильного режима законности.

В настоящее время наше общество находится на стадии структурных преобразований и изменений общесистемного характера. Именно сейчас, проводя реформы во всех сферах общественной жизни, закладывается фундамент, основы будущего экономического, политического, социального устройства. Объективно создается реальная система гарантий законности в государстве.

Экономические гарантии выступают основой для всех других гарантий законности, ибо экономика лежит в основе права и всех правовых явлений, включая законность. Законность, рассматриваемая с точки зрения историко-материалистической концепции общества, относится к области явлений, надстраивающихся над его экономическим базисом. Поэтому экономика в конечном счете предопределяет все основные характеристики законности, хотя зависимость эта опосредуется, усложняется, а чаще всего искажается рядом других факторов, прежде всего политикой, государством, правом, его реализацией. Законность становится естественной, внутренне необходимой, имманентной функцией проявления экономических законов. Экономика является главным, глубинным фактором, вызывающим к жизни законность, порождающим ее, существенно влияющим на ее состояние. Несмотря на опосредованную связь между ними, все существенные изменения в экономической жизни страны неизбежно отражаются на состоянии законности. Кризис в экономической сфере, как показывает опыт прошлых неразрывно взаимосвязан с тенденциями по нарушению законности в целом, так и обуславливает рост преступлений экономической направленности в частности. И наоборот, усиление, упрочение экономических гарантий имеют результатом укрепление законности в стране во всех сферах жизни общества и государства.

Политические гарантии законности — это вся политическая система, функционирование всей политической организации общества, ведущую роль в которой играет государство, принципы организации и деятельности всех органов государственной власти. Легитимность политико-правового режима; республиканская форма правления; реализация принципа разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали; разграничение полномочий и предметов ведения между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ и органами местного самоуправления; отсутствие монополии (господства) одной партии, идеологии, многопартийность в обществе, создание в обществе правовых условий гласности и политического плюрализма объективно могут создать политические условия режима законности. Они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях функционирования независимого от государства гражданского общества, построения подлинно демократического правового государства.

Стабильный режим законности в условиях формирующегося правового государства может основываться лишь на прочном идеологическом фундаменте, предполагающем приоритет общечеловеческих ценностей как важнейший результат общедемократических завоеваний, как важнейший результат прогрессивного человечества, верховенство права в общественной жизни. Только формируя правовую культуру, ломая устаревшие догмы и стереотипы, переориентируя сознание общества на истинные общечеловеческие ценности, мы сможем создать высокий уровень общественного и индивидуального, политического и правового сознания и культуры, подлинно гуманистическую мораль, реальные идеологические условия режима законности Булавин С. П. Юридические гарантии законности // Административное и муниципальное право. 2009. N 2.

Характерной чертой подлинно демократического правового государства является проведение эффективной социальной политики, основанной на приоритете прав человека как основной ценности гражданского общества, принципах социальной справедливости и защищенности. В процессе своего исторического развития человечество всегда стремилось к росту благосостояния и утверждению принципов социальной справедливости. Гражданское общество, создание которого провозгласили, возводит это стремление в ранг своих основных целей. Построение правового государства связывается с обеспечением благосостояния всех членов общества, с достижением справедливости в распределительных отношениях. Именно во имя человека в современный период происходят преобразования в экономике, социальной сфере, политической системе общества. Тем не менее провозглашение целей еще не гарантирует их реализацию. Для воплощения их в жизнь требуется адекватный данной цели механизм ее осуществления, создание эффективной системы гарантий. Это требует проведения ряда последовательных реформ в экономической, социальной, политической, правовой сферах общественной жизни.

По мнению С. П. Булавина, важным условием формирования правового государства является последовательное осуществление принципа социальной справедливости, обеспечение социальных прав и законных интересов граждан, чести и достоинства личности. Приоритеты в области провозглашения социальных прав (на труд, отдых, образование, социальное обеспечение и т. д.) не вызывают сомнения. Между тем процессы, происходящие в стране, показывают, что не все благополучно в данной сфере, и происходит это в значительной степени из-за недооценки юридических гарантий обеспечения социальных, политических и других прав и свобод граждан. Именно здесь, в социальной сфере, наиболее проявляется несбалансированность взаимных обязанностей и ответственности граждан и государства. До недавнего времени в нашем государстве регламентировались и обеспечивались в основном только обязанности и ответственность граждан перед государством. Обратная же связь была нарушена: обязанность и ответственность государства, в частности по укреплению гарантий социальных прав граждан, чаще всего только декларировались, не подкреплялись соответствующими правовыми механизмами. Но после проведения институциональной реформы и принятия новых нормативно-правовых актов ситуация изменилась. Человек, его права и свободы, вопросы социальной политики приобрели первостепенное значение. Были сделаны серьезные шаги на пути создания эффективной системы гарантий социальных прав граждан, режима законности в целом — введен институт президентства, создан Конституционный Суд Российской Федерации, принят Трудовой кодекс РФ, а также иные нормативно-правовые акты. Проводя в жизнь курс активной социальной политики, государство тем самым создает надежные социальные гарантии режима законности в правовом государстве Булавин С. П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. N 6. С. 17 — 20.

Таким образом, все экономические, политические, идеологические и социальные явления, выражающие природу общества, с естественной необходимостью требуют установления законности, порождают объективную потребность в законности, предопределяют с большей или меньшей степенью опосредованности ее упрочение. Все перечисленные факторы обогащают реальные возможности государства в реализации законодательства, оказывают обеспечительное и стимулирующее влияние на законность, выступают по отношению к ней внешними условиями. Учитывая это влияние, которое, по общему правилу, имеет опосредованный характер, можно сказать, что экономика, политика, идеология и социальная сфера выступают предпосылками и гарантиями законности. Общие гарантии являются необходимыми, но не единственными условиями обеспечения законности. Они составляют материальную базу, основу ее реальности. Однако они не действуют сами по себе, автоматически. В большинстве случаев влияние этих факторов опосредуется специальными средствами, к которым относят юридические гарантии. Правовые гарантии являются непосредственными способами защиты законности.

Юридические гарантии законности — система специально созданных государством юридических средств, имеющих непосредственной и основной целью реальное обеспечение законности в правовом государстве.

Определяя юридические гарантии законности, необходимо исходить из главного: сама специфика права как особой структурной общности в условиях формирования правового государства выражена в верховенстве правовых начал, в определяющем значении законности для содержания правовой системы в правовом государстве. Поэтому вся система права, присущие ей средства, а также деятельность юридических органов подчинены тому, чтобы обеспечить реальное осуществление требований законности.

Рассматривая юридические средства обеспечения законности, необходимо обозначить те основные признаки, которые выделяют гарантии среди других, придают им качественное своеобразие, определенность.

Основным признаком юридических гарантий является обязательное закрепление их в законодательстве. Важнейшие юридические средства, обеспечивающие реальность режима законности, фиксируются законодателем в нормативных актах и в силу этого приобретают юридический характер.

Следующим основным признаком юридических гарантий является то, что они создаются государством для специфической цели — поддержания реального режима законности.

В каком бы виде ни выступали юридические гарантии, они всегда есть проявление одной цели — являются средством превращения юридической возможности, выраженной в правовой норме, в реальную действительность. Действие большинства юридических гарантий осуществляется при помощи части государственного аппарата, правоохранительных органов, специально созданных для обеспечения режима законности.

Важной особенностью юридических гарантий является то, что они — это предусмотренные законом средства, непосредственно обеспечивающие правомерность поведения субъектов общественных отношений.

Юридические гарантии необходимы для поддержания внутреннего единства права, реализации его внутренних закономерностей как особого государственного регулятора общественных отношений. Они могут быть реализованы в той или иной степени всеми участниками общественных отношений — органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Юридические гарантии законности направлены на обеспечение как интересов отдельной личности, так и интересов государства, общества в целом.

Все юридические гарантии законности действуют в совокупности, образуя целостную, обладающую внутренним единством систему, которая способствует и призвана служить процессу поддержания режима законности в правовом государстве.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод, что все гарантии законности необходимо изучать в системе, совокупности, которая определяется тем, что задача обеспечения законности является общей для всех отраслей государственной деятельности. Между общими и юридическими гарантиями существует тесная взаимосвязь. Как справедливо отмечает Н. А. Бобров, «экономические, политические предпосылки и условия сами по себе автоматически не обеспечивают реализацию правовых норм. Они становятся собственно гарантами лишь через юридическую форму и организационные условия государства и общества. С другой стороны, юридические гарантии немыслимы вне своего официального наполнения: экономического, политического, идеологического, организационного». Экономические, социальные, политические, идеологические гарантии служат базой для юридических гарантий, придают им реальность и эффективность. В условиях формирования правового государства, когда идея приоритета права над государством становится господствующей в жизни нашего общества, роль юридических гарантий законности соответственно изменяется и приобретает первостепенное значение.

Создание эффективных юридических гарантий режима законности и обеспечение его стабильности является необходимым условием формирования правового государства. Реализация этого условия на практике должна отражать в известной мере все многообразие образующих правовую систему элементов и в конечном итоге привести к ее кардинальному изменению. Можно выделить следующие основные направления в этом процессе:

1) создание законодательства, содержащего четкий и эффективный механизм гарантий прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства, соответствующего объективной природе общественных отношений, правовым принципам и общечеловеческим гуманистическим ценностям, т. е. формирование научно и практически обоснованной, нормативно-правовой базы юридических гарантий законности;

2) формирование системы государственных органов и других структур, надежно обеспечивающих реальное действие законов, контроль и надзор за их исполнением;

3) последующее совершенствование деятельности юридических органов, определяющих на практике функционирование всех правовых механизмов.

Важнейшим элементом механизма юридических гарантий законности является организационно-юридическая деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, протекающая в соответствии с правовыми нормами, в определенных процессуальных формах. Выделение в механизме юридических гарантий деятельности этих субъектов как самостоятельного элемента появилось из потребности отразить, помимо статической, и динамическую сторону механизма юридических гарантий законности, не ограничиваться их нормативной стороной. Нормы права есть лишь нормативная основа механизма юридических гарантий законности. Но чтобы этот механизм заработал, необходимы соответствующие организационные формы, в которых осуществляются нормы права. Лишь в процессе действия, применения этих норм обнаруживается фактическая жизнеспособность юридических гарантий. А поэтому организация такого действия играет в механизме юридических гарантий заключительную, но отнюдь не последнюю роль. Результативность юридических гарантий законности во многом определяется эффективностью юридической деятельности правоохранительных органов, и в первую очередь тех, которые специально созданы для гарантирования режима законности.

1.3 Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы

Применительно к военной организации государства под законностью понимается неуклонное и точное выполнение органами военного управления, должностными лицами, всеми военнослужащими требований законодательства; это государственно-правовой режим, утверждающий правопорядок, четкую организацию жизни и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, систему контроля и надзора за соблюдением законов, пресечение правонарушений, восстановление законных прав военнослужащих и воинских частей Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 3. М., 1995. С. 218.

Законность в Вооруженных Силах Российской Федерации имеет две взаимосвязанные стороны:

а) наличие системы качественных законов и иных нормативных правовых актов, которые являются условием, предпосылкой, нормативной основой законности;

б) реальное воплощение требований законодательства в практической деятельности органов военного управления, должностных лиц, всех военнослужащих.

Ключевым словом, определяющим изначальный смысл и суть законности, является слово «соблюдение», поскольку речь идет о соответствии действий всех участников общественных отношений, складывающихся в воинской среде, требованиям юридических норм. Чем выше степень этого соответствия, тем выше уровень законности, тем она прочнее и устойчивее.

Принцип законности является универсальным принципом государственной службы, не допускающим исключений для любых ее разновидностей, включая и военную службу, исходя из необходимости и целесообразности.

Анализ практики законности в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц позволяет сделать вывод о недостаточном соблюдении этого принципа в военно-служебной деятельности. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения установленного режима законности, т. е. когда действия воинских должных лиц противоречат зафиксированным нормативным правовым актам.

Практика военно-служебных отношений прошлых лет подчас извращала принцип законности, противопоставляя ведомственный нормативный правовой акт закону или подзаконному акту, т. е. провозглашается свой принцип: законы в Вооруженных Силах (других военных организациях) не действуют, пока они не объявлены приказом министра обороны или иного соответствующего руководителя министерства или ведомства. Указанный подход породил массовое обращение военнослужащих за защитой своих прав, гарантированных им Конституцией РФ и Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Так, в 1994 г. военные суды рассмотрели 13 501 жалобу военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, из которых удовлетворена 11 081 жалоба (82,1%); в первом полугодии 1998 г. из рассмотренных военными судами 23 213 жалоб военнослужащих удовлетворено 20 813 (89,7%) жалоб См.: Воронов А. Ф., Холодков И. В. Комментарий к Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (для военнослужащих). — М., 2000. — С.268, 304. Это были годы массового сокращения личного состава Вооруженных Сил РФ. Всплеск обращения в суды как всегда наступает в периоды реформирования военной организации государства и 2011 г. и по всей видимости ближайшие последующие годы не будут исключениями, поскольку в процессе формирования «нового облика» Вооруженных Сил предусматривается значительное сокращение офицеров, упразднение состава прапорщиков и мичманов, т. е. составов военнослужащих наиболее затратных с точки зрения их материального обеспечения.

Внешний аспект в соблюдении принципа законности выражается в деятельности организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба, по их прямому назначению, которая должна осуществляться в строгом соответствии с законом, т. е. закрепленных в них случаях, формах, способах и методах. Использование войск и воинских формирований для решения государственно значимых задач в интересах обороны и безопасности государства должно быть облечено в юридическую форму, а не должно осуществляться произвольно по усмотрению его политического руководства. Как уже было указано ранее, отсутствие нормативное определенности (если не сказать, более определенно — легитимности) в использовании Вооруженных Сил и других войск и воинских формирований в вооруженном конфликте в Чеченской Республике в 1994;1996 гг. явилось одной из причин неэффективности их действий, приведшей к значительным людским потерям, а в конечном счете к логическому финалу — выводу наших войск из республики, разрушению целостности Российской Федерации и ликвидации ее суверенитета на территории Чечни.

Ю.Н. Старилов в структуру принципа законности включает принципы верности государственных служащих государству при осуществлении своих обязанностей и принцип доверия служащим со стороны, как государства, так и граждан Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник. М., 2006. .

Принцип верности своему Отечеству, прямо не закрепленный в законодательстве, содержится в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов. Став военнослужащим, гражданин обязуется самоотверженно выполнять свой долг по защите Отечества в случае угрозы его целостности и государственному суверенитету. Подтверждая эту обязанность, военнослужащий принимает Военную присягу, в которой он обязуется достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество (ст. 40 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. ст. 1475.).

Кто-то может возразить, что указанный принцип, как и ряд других, является оценочно-субъективной категорией, что лишает его качества принципа. Такая позиция вряд ли оправданна, т.к. законодательство, в том числе и военное, должно включать некоторый минимум норм-принципов, которые потом должны быть реализованы на уровне подзаконного регулирования. Также следует отметить, что верность своему Отечеству имеет свойство прежде всего морального принципа, который имея юридическое закрепление порождает ряд юридических последствий, которое уже нашло отражение в действующем военном законодательстве Кудашкин А. В. Военная служба Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. — Система ГАРАНТ, 2009.

Обязанность соблюдать верность своему Отечеству лежит на военнослужащих в любых условиях. Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 47 (часть I). ст. 5749. обязывает военнослужащего в ходе боевых действий, даже находясь в отрыве от своей воинской части (подразделения) и в полном окружении, оказывать решительное сопротивление противнику, избегая захвата в плен. Он обязан до конца выполнить в бою свой воинский долг. Если же военнослужащий, оказавшись в отрыве от своих войск и исчерпав все средства и способы сопротивления или же находясь в беспомощном состоянии вследствие тяжелого ранения или контузии, будет захвачен в плен, он должен искать и использовать любую возможность для освобождения себя и своих товарищей из плена и возвращения в свои войска (ст. 23 УВС ВС РФ).

Военнослужащий, захваченный в плен, при допросе имеет право сообщить только свою фамилию, имя, отчество, воинское звание, дату рождения и личный номер (ст. 23 УВС ВС РФ). Данная норма соответствует ст. 17 Женевской конвенции от 12 августа 1949 г. об обращении с военнопленными Женевская Конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море (Женева, 12 августа 1949 г.) // Сборник «Действующее международное право». Т. 2 (в извлечении). с той лишь разницей, что по конвенции это является обязанностью военнопленного. В случае если военнопленный сознательно нарушит это правило, ему может угрожать ограничение преимуществ, предъявляемых военнопленным его звания или положения.

Доверие к деятельности военнослужащих имеет существенное значение для стабильности общества в целом. Доверие населения к военнослужащим будет иметь место, когда их деятельность будет осуществляться в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и в порядке, регламентированном законом. На сегодняшний день Конституция Российской Федерации недостаточно полно перечислены формы военной деятельности в государстве в отличие от конституций экономически развитых государств, что формально позволяет использовать войска и воинские формирования не по их назначению, т. е. незаконно, в целях, подчас противоречащих закону, а следовательно и национальным интересам, как это имело место в событиях 1993 г. по свержению Верховного Совета Российской Федерации. Таким образом, недостаточное закрепление в Конституции РФ вопросов военной службы (ст. 59) без конкретизации важнейших сущностных положений и принципов военной деятельности государства не является оправданным и не содействует организации в России эффективной военной службы и государственной службы в целом и стабилизации общества. В целях повышения доверия со стороны общества к военнослужащим необходимо установление гражданского контроля над военной организацией Российской Федерации, т. е. осуществление постоянного контроля за законностью в деятельности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию Российской Федерации.

В рамках действия принципа законности важное значение приобретает применение принципа соразмерности, который в государственном управлении проявляется как соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления, а в военной сфере означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью, например, при проведении контртеррористической операции, введении режима чрезвычайного положения, военного положения и в других случаях, когда существует реальная угроза жизни и здоровью населения.

законность орган охрана контроль

Глава 2. Роль и место законности в деятельности ФОГО

2.1 Общегосударственный (надведомственный) контроль в системе организационно-правовых способов обеспечения законности в деятельности ФОГО

Проблема обеспечения законности в военном управлении имеет комплексный характер. За длительную историю существования военной организации государства перепробовало много способов, форм и процедур обеспечения законности в военном управлении.

Обеспечивать законность означает пресекать или предупреждать нарушения правовых актов, восстанавливать нарушенные права и законные интересы органов охраны и их сотрудников. Исходя из изложенного, можно заключить, что центральным элементом законности является цель — строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми лицами действующего законодательства. Для достижения поставленной цели на практике используется широкая система организационно-правовых способов обеспечения законности.

Под организационно-правовыми способами обеспечения законности понимается совокупность установленных законодательством организационных и правовых средств, используемых государством и должностными лицами для укрепления законности.

Деятельность по обеспечению законности в управлении органами охраны осуществляется по двум направлениям:

— обеспечение строгого соблюдения законности каждым органом военного управления и каждым должностным лицом;

— обеспечение прав и законных интересов сотрудников органов охраны в повседневной деятельности.

Важнейшими методами обеспечения законности в военном управлении являются контроль и надзор со стороны государственных органов. Эти методы объединяет, во-первых, то, что они являются неразрывной составной частью организующей (управленческой) деятельности органов военного государственной власти; во-вторых, имеют одну и ту же цель: сопоставить и оценить фактическое положение дела по сравнению с тем, каким оно должно быть в соответствии с требованиями закона. В то же время надзор и контроль отличаются друг от друга.

Под надзором понимается постоянное, систематическое наблюдение за деятельностью поднадзорных органов или лиц с целью присмотра и проверки См.: Толковый словарь русского языка. Под редакцией Д. Н. Ушакова. М., ОГИЗ, 1939. т. 2. колонка 336.. Отличительной чертой надзора как метода обеспечения законности является отсутствие отношений подчиненности между надзорным органом и поднадзорным объектом. Надзорный орган, осуществляя свои функции, оценивает деятельность поднадзорных органов (объектов) только с точки зрения законности, не вмешиваясь в его оперативную, административно-хозяйственную деятельность. Он использует специфические методы выявления правонарушений и применяет особые, только ему свойственные формы реагирования. В зависимости от характера задач и полномочий государственных органов различают прокурорский надзор, надзор государственных инспекций, судебный надзор.

Под контролем понимается систематическая проверка подконтрольных органов или лиц, сопровождаемая указаниями контролирующих органов, обязательными для проверяемых органов или лиц См.: Там же. Т. 2. колонка 336. Колонка 1450.. Отличительной чертой контроля являются отношения подчиненности между контролирующим органом и подконтрольным объектом. Контролирующий орган является вышестоящим, руководящим органом по отношению к подконтрольному органу, и в отличие от надзорного органа имеет право вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта, давать обязательные для него указания. При осуществлении контроля оценка деятельности подконтрольных органов осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности.

В системе обеспечения законности различают контроль (надзор) общий (проверка всей работы данного органа) и контроль (надзор) специальный, или функциональный (проверка отдельного направления деятельности данного учреждения, например, проверка финансово-хозяйственной деятельности).

С учетом специфики военной организации в органах охраны сложилась следующая система организационно-правовых способов обеспечения законности:

— общегосударственный надведомственный контроль (надзор), осуществляемый федеральными государственными органами и государственными инспекциями;

— внутриведомственный контроль — контроль органов военного управления и начальников всех степеней;

— судебный надзор;

— прокурорский надзор;

— обжалование незаконных действий должностных лиц и разрешение жалоб.

Государственный контроль представляет собой сложное явление со множеством сторон и форм своего проявления. Он характеризуется как функция государства, одна из ветвей государственной власти («контрольная власть»), самостоятельная форма государственной деятельности.

Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 11.

Контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость государственного контроля убедительно доказана развитием всех типов и форм государств. Для этого процесса характерна прямая зависимость стабильности государственной власти от эффективности государственного контроля Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

Государственному контролю присущи все сущностные признаки, которые свойственны государству в целом. Как и государство в целом, государственный контроль есть:

1) форма политической организации, выступающая одновременно важнейшим инструментом государства по реализации его целей и задач;

2) аппарат, объединяющий людей, профессионально занятых контрольной деятельностью по проверке исполнения решений органов государственной власти;

3) контроль осуществляется от имени органов государства независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют;

4) контроль выступает как государственно-властная деятельность — контрольные органы дают подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков;

5) контрольные органы могут ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и непосредственно применяют в ряде случаев меры государственного принуждения Марков К. В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля в современный период // Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. N 4 (70). С. 15.

Из перечисленных признаков следует вывод, что государственный контроль как форма реализации государственного управления обеспечивает проверку выполнения законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

При этом необходимо заметить, что эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти. Очевидно, что в каждой из трех названных составляющих с необходимостью присутствует контрольный элемент, призванный обеспечить нерушимость основ правовой конструкции власти, а равно стабильность ее развития, что обусловливает и правовой характер самого государственного контроля Ткаченко М. В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1. С. 82 — 86.

Его социальной сущностью являются фактические общественные отношения, предполагающие поддержание неизменности прогрессивного правового развития всех и каждого членов общества, самого государства, объединенных стремлением достижения общего блага, которое в конечном счете может рассматриваться в качестве объективной цели государства Дедов Д. И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 79.

Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля и государственного надзора. Так, например, по мнению Ю. А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса, т. е. контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. Надзор — более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 2006. С. 510, 533.

Д.Н. Бахрах отмечает: «В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности» Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2009.

Н.М. Конин определяет контроль как «специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности». Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н. М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности «особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности — контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора» Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2007. С. 326.

Здесь же целесообразно привести мнение В. М. Горшенева и И. Б. Шахова: «…с точки зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к каждому органу… можно различать: деятельность по планированию, организаторско-исполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность» .

В научной литературе распространено достаточное множество суждений о содержании контроля и надзора.

Отдельные авторы отождествляют административный надзор с надведомственным контролем и ограничивают сферу его применения лишь проверкой выполнения сравнительно небольшого количества норм и правил. Другие, аналогично определяя природу административного надзора, выделяют специфические, только ему присущие, черты.

Однако и те и другие однозначно связывают осуществление контроля и надзора с применением мер административного воздействия, в частности административного принуждения.

По мнению В. П. Беляева, «контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка; реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований» Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 41. Однако данное определение можно применить и к понятию надзора.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 14.07.2008) «О государственной охране» // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. N 22. ст. 2594., одним их принципов осуществления государственной охраны является принцип подконтрольности и поднадзорности.

Согласно ст. 31 ФЗ «О государственной охране» контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Контроль Президента обусловлен его положением как главы государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина. В Администрации Президента Российской Федерации на правах самостоятельного подразделения действует Контрольное управление Положение о Контрольном управлении Президента РФ утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395. Основными задачами Контрольного управления являются:

— контроль и проверка исполнения органами государственной власти, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), в том числе по вопроса обеспечения прав и свобод человека и гражданина, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

— контроль за реализацией общенациональных проектов;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

— контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

— информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовке на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Государственная Дума осуществляет контрольные функции при утверждении отчета о федеральном бюджете за отчетный финансовый год. В практике контрольной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации может иметь место внесение парламентского запроса директору ФСО по вопросам, входящим в его компетенцию. Директор ФСО должен дать ответ в устной форме на заседании соответствующей палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней после получения запроса.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право запроса на имя директора ФСО России. На депутатский запрос должен быть дан письменный ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса, срок.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий контролирует деятельность органов охраны. К таким сферам относятся оснащение органов охраны вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами, обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и другие.

При организации надведомственного надзора за органами охраны важное место отводится государственным инспекциям. Государственные инспекции — это органы специализированного надзора в различных сферах деятельности. Например, Российская трудовая инспекция осуществляет, в том числе, надзор за соблюдением трудового законодательства в органах охраны, отдельные структурные подразделения милиции (полиции) надзирает за соблюдением безопасности дорожного движения и т. д.

2.2 Субъекты внутриведомственного контроля за соблюдением законности ФОГО

Внутриведомственный контроль в органах охраны осуществляется органами военного управления (вышестоящими по отношению к нижестоящим), а также должностными лицами и специально учрежденным для этого контрольно-ревизионным аппаратом. Этот вид контроля предусмотрен Положением о ФСО России (п.п. 13, 14), согласно которому «директор ФСО России несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСО России задач в установленной сфере деятельности; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов издает нормативные правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения».

Деятельность по внутриведомственному контролю в органах охраны возглавляет директор ФСО России. Эту работу он проводит через подчиненные ему центральные органы военного управления, которые в свою очередь руководят подчиненными органами военного управления и воинскими должностными лицами. Эту же задачу в пределах своей компетенции решают все иные органы военного управления и начальники органов охраны.

В зависимости от целей и объема проверки внутриведомственный контроль может быть общим или специальным. Общий контроль, охватывающий проверкой все стороны работы контролируемого органа, организуется и осуществляется начальниками органов охраны. Специальный контроль проверяет проверку работы какого-либо отдела, службы или отдельного направления деятельности (например, финансово-хозяйственной, службы войск, организации физической подготовки и т. д.).

Особое место в системе контроля деятельности органов охраны отводится Организационно-контрольному управлению ФСО России (далее — ОКУ ФСО России) Положение об Организационно-контрольном управлении ФСО России утверждено приказом ФСО России от 19 октября 2004 г. № 396. .

ОКУ ФСО России является структурным подразделением ФСО России, организующим и осуществляющим в пределах своей компетенции в органах охраны контроль за фактическим состоянием их организационно-управленческой, оперативно-служебной и финансово-хозяйственной деятельности, проведение служебных и административных расследований, контроль и надзор в области промышленной безопасности, безопасной эксплуатации тепловых установок, а также обеспечение соблюдения единства и точности измерений и требований охраны труда.

Формы осуществления контроля деятельности органов охраны весьма разнообразны. Они различаются в зависимости от объема полномочий и специфики органа военного управления.

Важнейшими из форм, реально обеспечивающих контроль со стороны органов военного управления, являются следующие:

— повседневный текущий контроль. Основными формами повседневного текущего контроля являются: запрос устной информации о соблюдении установленной формы и сроков исполнения поручения; истребование от исполнителя поручения или от его начальника письменных и устных сообщений о состоянии исполнения поручения; рассмотрение информации (отчетов) о выполнении поручения, анализ исполнения поручения;

— заслушивание докладов (отчетов) воинских должностных лиц на заседаниях Коллегии ФСО России, командованиях иных органов охраны с принятием управленческих решений, которые проводятся в жизнь приказами соответствующих начальников органов охраны;

— инспектирование органов охраны.

Инспекторские проверки подразделений органов охраны проводятся в целях: осуществления контроля за их служебной деятельностью; определения соответствия их деятельности нормативным правовым актам Российской Федерации и ФСО России; выработки мер по совершенствованию служебной деятельности; оказания практической помощи подразделениям органов охраны в организации их деятельности.

Инспекторские проверки подразделяются на комплексные, тематические и контрольные.

Комплексные инспекторские проверки включают мероприятия по изучению состояния дел по всем основным направлениям служебной деятельности на всех ее организационных уровнях и охватывают период в два предыдущих года и текущий год деятельности проверяемого подразделения.

Комплексные инспекторские проверки подразделения органа охраны проводятся не реже одного раза в пять лет.

Тематические инспекторские проверки включают мероприятия по изучению отдельных сторон служебной деятельности и охватывают период в один-два года деятельности проверяемого органа охраны.

Контрольные инспекторские проверки включают мероприятия, направленные на изучение деятельности органа охраны по устранению недостатков, выявленных в ходе комплексной или тематической инспекторской проверки, либо заслушивания отчета руководителя указанного органа охраны. Контрольные инспекторские проверки охватывают период со времени проведенной комплексной или тематической инспекторской проверки, либо с момента заслушивания отчетного доклада и соответствующий докладу отчетный период.

По результатам проверки в качестве итогового документа составляется итоговая справка (акт), в которой должны содержаться следующие сведения: сроки проведения проверки; участвовавшие в проверке сотрудники; проведенные проверочные мероприятия; выявленные недостатки с подтверждающими примерами; вывод о деятельности проверяемого органа охраны; предложения и рекомендации по устранению выявленных недостатков и совершенствованию служебной деятельности См.: Приказ ФСО России от 1 июля 2005 г. № 258 «О проведении инспекторских и иных проверок в федеральных органах государственной охраны». ;

— ревизия финансово-хозяйственной деятельности.

Ревизия финансово-хозяйственной деятельности (далее — ревизия) представляет собой систему контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных финансовых и хозяйственных операций ревизуемого органа охраны, правильности их отражения в бюджетном (бухгалтерском) учете и бухгалтерской отчетности, а также действий руководителя (начальника) и иных должностных лиц органа охраны, ответственных за их совершение.

Основными задачами ревизий являются: проверки соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении хозяйственных и финансовых операций, целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, экономного расходования материальных ресурсов; обеспечение сохранности федеральной собственности, правильности ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, достоверности учетных и отчетных данных; осуществление контроля за состоянием контрольно-ревизионной работы в органах охраны; предупреждение хищений, недостач и злоупотреблений; проведение профилактической работы.

Ревизии и проверки организуются и проводятся ОКУ ФСО России и управлениями специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах.

Начальники управлений специальной связи и информации ФСО России в федеральных округах организуют своевременное проведение ревизий и проверок центров специальной связи и информации ФСО России и подразделений связи специального назначения ФСО России, дислоцированных на территории соответствующих федеральных округов.

Ревизии органов охраны проводятся, как правило, не реже одного раза в два года.

Для проведения ревизии создается ревизионная группа. Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы, ревизорами, начальником органа охраны, соответствующим заместителем начальника органа охраны и его помощником по финансово-экономической работе, начальниками служб.

При наличии возражений или замечаний по акту подписывающие его должностные лица органа охраны, хозяйственная деятельность которых ревизуется, делают об этом оговорку перед своей подписью и одновременно представляют руководителю ревизионной группы письменные возражения или замечания, которые приобщаются к материалам ревизии и являются их неотъемлемой частью.

Ревизионная группа вносит предложения по устранению недостатков и нарушений, выявленных ревизией. Начальники органов охраны обязаны принять меры по устранению недостатков и нарушений, а также в установленный срок представить донесение по их устранению См.: Приказ ФСО России от 6 декабря 2006 г. № 550 «Об утверждении Инструкции о проведении ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности, представлении отчетов о контрольно-ревизионной работе и сведений о выявленных и возмещенных суммах материального ущерба в федеральных органах государственной охраны». ;

— инвентаризация материальных средств. Основными целями инвентаризации являются выявление фактического наличия материальных средств; сопоставление фактического наличия материальных средств с данными бухгалтерского учета; контроль качественного состояния и комплектности материальных средств.

Для инвентаризации материальных средств назначается инвентаризационная комиссия. Состав инвентаризационной комиссии, создаваемой сроком на один год, определяется приказом начальника органа охраны (за месяц до начала календарного года). Проверка фактического наличия материальных средств производится при обязательном участии материально ответственных лиц.

Сличительные ведомости составляются по имуществу, при инвентаризации которого выявлены отклонения от учетных данных. В сличительных ведомостях отражаются результаты инвентаризации, то есть расхождения между показателями по данным бухгалтерского учета и данными инвентаризационных описей.

Выявленные при инвентаризации расхождения фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета регулируются в следующем порядке:

* материальные ценности и другое имущество, оказавшиеся в излишке, подлежат оприходованию и зачислению соответственно на финансовые результаты у организации или увеличение финансирования (фондов) у бюджетной организации с последующим установлением причин возникновения излишка и виновных лиц;

* убыль ценностей в пределах норм, утвержденных в установленном законодательством порядке, списывается по распоряжению начальника органа охраны;

* недостачи материальных ценностей, денежных средств и другого имущества, а также порча сверх норм естественной убыли относятся на виновных лиц Более подробно см.: Приказ ГУО России от 19 октября 1995 г. № 263 «Об объявлении приказа Минфина России от 13 июня 1995 г. № 49 «Об утверждении Методических рекомендаций по инвентаризации имущества и финансовых обязательств». ;

— юрисконсультская деятельность, осуществляемая органами юридической службы. Основными направлениями деятельности юридической службы являются контроль за соответствием законодательству проектов приказов, издаваемых органами военного управления; правовое обеспечение договорно-претензионной работы, связанной с заключением гражданско-правовых договоров и предъявлением претензий к поставщикам, ведение справочной работы и др. См.: Приказ ФСО России от 31 марта 2006 г. № 125 «Об утверждении Типового положения о юрисконсульте подразделения федерального органа государственной охраны». ;

— расследование фактов и обстоятельств, имеющих признаки правонарушения. Расследование назначается начальником органа охраны и проводится в форме служебного (административного) расследования См.: Инструкция о назначении и проведении служебных расследований в федеральных органах государственной охраны, утвержденная приказом ФСО России от 20 июня 2005 г. № 238. или в форме дознания См.: приказ заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора «Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания ВС РФ, иных воинских формированиях и органах, в которых законом предусмотрена военная служба». .

В случае выявления нарушения требований законности органы военного управления обязаны реагировать на них — пресечь нарушение и восстановить нарушенное право. Отличительной чертой применяемых органами военного управления форм реагирования является их административно-правовой характер, обусловленный отношениями власти и подчинения между контролирующим органом и подконтрольным объектом. Важнейшими формами реагирования органов военного управления на нарушения требований законности являются:

— отмена приказов и других актов военного управления, изданных подконтрольным органом военного управления (должностным лицом) с нарушением законодательства. При этом отмена приказов (решений) может сопровождаться принятием вышестоящим органом военного управления нового решения либо указанием подконтрольному органу принять определенное решение;

— привлечение виновных к дисциплинарной или материальной ответственности;

— возбуждение начальником органа охраны уголовного дела в отношении подчиненных, совершивших преступление;

— предъявление в суд общей юрисдикции, в том числе военный суд, искового заявления с требованием о взыскании с подчиненных ущерба, причиненного имуществу войсковой части.

2.3 Судебный контроль и прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны

Феномен судебного контроля давно является предметом научного исследования, однако особую значимость это направление приобрело в связи с осуществлением судебной реформы.

Судебный контроль является разновидностью государственного контроля, его, также как и иной социальный контроль, можно рассматривать как функцию управления, для которой характерна система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с принятым решением, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корректирование. Следует заметить, что взаимный контроль осуществляется всеми тремя ветвями государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной; является одним из инструментов их взаимодействия в государственном механизме. Таким образом, контрольная деятельность рассматривается, во-первых, как специфическая правовая форма управленческой деятельности органов государства, во-вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности. В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц является одним из основных требований обеспечения режима законности. Судебному контролю в данном случае принадлежит особое место в системе гарантий законности в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

От иных форм контрольной деятельности, осуществляемой органами законодательной и исполнительной власти, судебный контроль отличает ряд специфических особенностей, обусловленных местом судебной власти в государственном механизме. В соответствии со ст. 1 (п. 2) Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Таким образом, она в известной степени выделяется в системе государственной власти и определенным образом обособляется в ней. Одновременно с этим она сохраняет свою принадлежность к государственной власти, не порывает с нею, а взаимодействует с нею диалектически: контролирует правомерность государственной власти и ее органов и одновременно усиливает ее, обеспечивая стабильность государственной власти и защищая ее правовые основы. Идея Е. Б. Мизулиной о том, что суд должен существовать вне государства и даже над государством, представляется спорной.

Развитие государственности исторически повлекло изменение целей судебной деятельности. Из средства защиты государственных интересов, обеспечения стабильности существующего строя, суд в современных государствах постепенно превращается в средство обеспечения права, защиты верховенства права и сохранения демократических ценностей и завоеваний, в числе которых права человека. Однако смена ценностных ориентиров не изменила государственную природу судебной деятельности. Суд, лишенный свойства государственности, перестает быть средством защиты. Его ценность состоит именно в том, что стороны конфликта могут через суд искать защиты своих прав у государства, а государство, обеспечивая деятельность суда, тем самым создает средство, необходимое для защиты нарушенного права. Без судебной власти государство не может выполнять функции охраны правопорядка и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В тех же случаях, когда отдельные государственные органы или должностные лица нарушают право, и их действия становятся предметом рассмотрения в суде, именно наличие у суда государственной власти позволяет ему разрешать спор и защищать нарушенное право, сдерживая попытки кого бы то ни было преступить его Левин С. В. Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. N 6.

Таким образом, судебная власть не может существовать вне государства так же как государство не может выполнять свои функции без судебной власти. Поэтому признание государством ценности судебной власти, осознание и принятие идеи о самостоятельности последней означает, что данное государство признает необходимость самоограничения своей власти. Поэтому судебная власть, являясь сама властью государственной, одновременно используется современным государством как средство собственного самоограничения.

Одновременно, элементом, составляющим сущность судебной власти, является ее судебное предназначение. Существо судебной власти составляет полномочие разрешать на основе норм права споры или конфликты в ситуации посягательства на установленный в государстве порядок. Перед судебной властью не могут быть поставлены задачи судить о целесообразности, об идеях, пристрастиях или выгоде, о политических взглядах, если это не затрагивает правоотношений.

Ее сущность состоит лишь в применении известного и общеобязательного масштаба, уже содержащегося в правовых нормах, к конкретному акту социального поведения или социальных отношений. Судебная власть лишь определяет, нарушает ли конкретное решение или действие (бездействие) субъекта права правовые нормы, и какая санкция предусмотрена за это применяемой нормой. В этом одно из главных отличий судебной власти от власти законодательной и исполнительной, которые имеют возможность творческого решения стоящих перед ними задач, когда они создают при осуществлении власти новые нормы права или новое управленческое действие или решение. Судебная власть призвана лишь воздействовать на поведение субъектов уже сложившегося спорного правоотношения, прекращая своим решением сам спор, восстанавливать нарушенное право, преобразовывать поведение субъектов права из противоправного в правомерное Подробнее см.: Судебная власть. / Под ред. И. Л. Петрухина. — М, 2003. — С. 81. В этом состоит арбитральный характер судебной власти, который предполагает взаимодействие ее со всеми субъектами рассматриваемого юридического конфликта, невозможность только господства-подчинения в этих отношениях.

Судебная система Российской Федерации установлена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

Право сотрудников органов охраны на обращение с исковым заявлением или заявлением в суд является одной из форм осуществления надзора за законностью в военном управлении. Существуют и другие формы судебного надзора:

— рассмотрение исковых заявлений органов военного управления и воинских должностных лиц;

— проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, административных, гражданских дел законности актов военного управления;

— проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

— рассмотрение уголовных дел в отношении воинских должностных лиц;

— рассмотрение административных дел в отношении воинских должностных и органов военного управления, являющихся юридическими лицами.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать:

— исключительно судебный надзор (вопрос о законности действия решается только судом);

— альтернативный (с жалобой, иным требованием можно обратиться к вышестоящему должностному лицу или в суд).

Прямым считается надзор, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности акта военного управления в соответствии с нормами ГПК РФ. По существу это дела о законности управленческих действий, выяснение этого — главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности акта военного управления.

Косвенный надзор осуществляется при рассмотрении иных гражданских, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, взыскании ущерба и т. д.) и он рассматривается попутно. Специальные решения о законности акта военного управления судья не принимает. Установив несоответствие акта военного управления юридическим нормам, содержащимся в нормативных правовых актах, имеющих более высокую юридическую силу, судья принимает решение в соответствии с указанным нормативным правовым актом.

Надзор за законностью деятельности органов военного управления осуществляют все суды: Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации:

— разрешает дела о соответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

— разрешает споры о компетенции между федеральными органами исполнительной власти;

— по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу вопроса именуется постановлением. Решение Конституционного Суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Правовые акты и их положения, признанные неконституционными, утрачивают силу Более подробно см.: ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Военные суды входят в судебную систему Российской Федерации, являются федеральными судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть в органах охраны Военные суды Российской Федерации действуют на основе Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170. Они осуществляют правосудие от имени Российской Федерации, рассматривая подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В составе Верховного Суда Российской Федерации действует Военная коллегия, которая рассматривает:

— дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации, нормативных актов Правительства Российской Федерации, ФСО России, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

— гражданские и уголовные дела по жалобам и представлениям на решения, приговоры, определения и постановления окружных (флотских) военных судов, принятые ими в первой инстанции и не вступившие в силу;

— гражданские и уголовные дела по представлениям на решения, приговоры, определения и постановления военных судов, вступившие в законную силу;

— гражданские и уголовные дела по вновь открывшимся обстоятельствам в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации;

— гражданские и уголовные дела в качестве суда первой инстанции в отношении военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Решения, приговоры, определения и постановления Военной коллегии, вынесенные ею в качестве суда первой инстанции, могут быть обжалованы в случаях и в порядке, которые предусмотрены процессуальным законодательством Российской Федерации.

В структуру военных судов входят гарнизонные военные суды и окружные (флотские) военные суды.

Окружной (флотский) военный суд действует на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, на которой дислоцируются воинские части и учреждения. Окружной (флотский) военный суд рассматривает дела в качестве суда первой или второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Гарнизонный военный суд действует на территории, на которой дислоцируются один или несколько военных гарнизонов. Гарнизонный военный суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские, уголовные и административные дела, за исключением дел, подсудных вышестоящим судам.

Военным судам в порядке гражданского судопроизводства подсудны следующие группы дел:

— гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законно интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов;

— дела, в которых одной из сторон является военнослужащий, гражданин, проходящий военные сборы, воинская часть или учреждение при соглашении сторон на рассмотрение соответствующих дел в военном суде.

Военные суды в порядке уголовного судопроизводства рассматривают:

— дела о преступлениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы;

— дела о преступлениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, в период прохождения ими военной службы (военных сборов), но ко времени рассмотрения указанных дел в суде уволенными с военной службы (прошедшими военные сборы);

— жалобы на применение заключения под стражу в качестве меры пресечения, а равно на продление сроков содержания под стражей в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, а также граждан, уволенных с военной службы;

— жалобы на решения и действия (бездействие) военных прокуроров по делам, расследуемым в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, а также граждан, уволенных с военной службы.

Дела о преступлениях, совершенных гражданами до их призыва или поступления на военную службу, но ко времени рассмотрения указанных дел в суде проходящих военную службу, военным судам не подсудны.

Итоговое решение по уголовному делу военным судом принимается в форме приговора. Приговор может быть оправдательным или обвинительным. На приговор военного суда в течение 10 суток с момента его провозглашения, а осужденным, содержащимся под стражей, — в тот же срок со дня вручения ему копии приговора, может быть подана кассационная жалоба. Если кассационная жалоба или представление не поданы, приговор вступает в законную силу по истечении срока кассационного обжалования. При подаче кассационной жалобы или представления приговор вступает в законную силу с вынесением судом второй инстанции определения об оставлении жалобы (представления) без удовлетворения.

Если при судебном рассмотрении уголовного дела будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, то военный суд вправе вынести частное определение или постановление. В частном определении или постановлении обращается внимание соответствующих организаций или должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер. Военный суд вправе вынести частное определение или постановление и в других случаях, если признает это необходимым.

Итоговое судебное постановление по гражданскому делу военным судом принимается в форме решения. Военный суд принимаемым решением восстанавливает права истца, нарушенные ответчиком, или признает, что такого нарушения не было, отклоняет требования истца, защищая тем самым права ответчика. Решение военного суда вступает в законную силу по тем же самым правилам, что и приговор военного суда.

Военный суд, рассмотревший гражданское дело, по заявлениям лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя либо исходя из фактических обстоятельств вправе отсрочить или рассрочить исполнение решения суда, изменить способ и порядок его исполнения.

Если при рассмотрении гражданского дела будут выявлены нарушения законности, военный суд вправе вынести частное определение и направить его в орган охраны или соответствующим должностным лицам, которые в течение месяца обязаны сообщить о принятых ими мерах. В случае несообщения о принятых мерах виновные должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Наложение штрафа не освобождает ответственных должностных лиц сообщить о мерах, принятых по частному определению военного суда.

Вступившее в законную силу решение суда становится обязательным как для органов военного управления, участвовавших деле, так и для самого суда, принявшего решение.

После вступления решения суда в законную силу органы военного управления или воинские должностные лица, участвовавшие в деле, вправе просить суд об отсрочке или рассрочке исполнения решения суда, изменении способа и порядка исполнения решения суда.

Согласно ч. 1 ст. 32 ФЗ о государственной охране надзор за исполнением федеральными органами государственной охраны законов РФ осуществляет прокуратура РФ (Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры).

Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурорский надзор — это высший надзор, осуществляемый прокуратурой РФ за точным и единообразным исполнением законов гражданами, юридическими лицами, должностными лицами, а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности.

В.М. Семенов считает, что прокурорский надзор, осуществляемый генеральным прокурором и всеми подчиненными ему прокурорами, направлен на опротестование и отмену противоречащих закону актов органов государственного управления, общественных организаций, а также на предотвращение противоправных действий должностных лиц и охрану прав граждан Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В. М. Семенов. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005. С. 16.

В то же время А. Х. Казарина утверждает, что «определение предмета прокурорского надзора — стержневой, выполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок» Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. С. 60.

Прокурорский надзор распространяется на всю территорию России и является универсальным, ибо в сферу прокурорской деятельности входят все отношения, урегулированные правом. Прокурор может проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом и гражданином, если в прокуратуру поступили требующие принятия мер сведения о нарушении законов Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В. М. Семенов. Екатеринбург: Изд. УрГЮА, 2003. С. 132 — 133.

В.В. Гаврилов в 1984 г., а А. Ф. Козусев в 2001 г. Козусев А. Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001. проделали огромную работу по систематизации имеющихся в литературе суждений о предмете прокурорского надзора, его задачах, объекте и субъекте, и их выводы не бесспорны.

Прокурорский надзор — понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 11.

Законодатель не всегда последовательно подходил к наименованию прокурорского надзора. Этому способствовало то обстоятельство, что в печати споры ведутся очень давно.

Становление новой формы советской государственной деятельности — прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов представляет объективную необходимость, обусловленную социальной ролью права и единой законностью в строительстве социалистического общества. Это явление нельзя рассматривать как вызванное лишь особенностями развития социализма в России. Исторический опыт СССР и других социалистических стран подтверждает, что экономические и социально-политические закономерности, планомерное и пропорциональное развитие социализма, необходимость охраны общественного строя, его политической и экономической систем, прав и свобод граждан вызывают возникновение и развитие прокуратуры как централизованной системы, занимающей самостоятельное место в механизме социалистического государства.

Принятый в 1992 г. Закон «О прокуратуре Российской Федерации», а потом и Конституция Российской Федерации 1993 г. исключили понятие высшего надзора прокуратуры, что является шагом назад. С этим тезисом трудно не согласиться.

Почему же прокурорский надзор являлся высшим, а в настоящее время является, по сути, единственным, универсальным надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России?

Во-первых, прокурорский надзор осуществляется от имени высшего органа государственной власти — Федерального Собрания Российской Федерации. Суд выносит приговор от лица государства в целом, а прокурор получает свои полномочия от высшего органа власти. Следует согласиться с тем, что «прокуроры — это прежде всего должностные лица парламента» .

Поскольку прокуратура РФ осуществляет надзор от имени Российской Федерации (ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»), данная позиция несколько некорректна, но по существу с ней можно согласиться.

Во-вторых, прокуратура является высшим надзорным органом по отношению к другим надзорным и контролирующим органам, органам ведомственного и вневедомственного контроля. Необходимо присоединиться к авторам, предлагающим создать в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах отделы по надзору за исполнением законов контролирующими органами.

В-третьих, к особенностям прокурорского надзора относится наличие специфических полномочий. Наделение прокуратуры особыми полномочиями надзорного органа является одним из факторов осуществления государством своих контрольных функций. Особенностями обладают и полномочия по реагированию на нарушения законности, в ряде случаев носящие властный характер. К специфическим прокурорским полномочиям относится и уголовное преследование как форма осуществления прокурорской власти Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. С. 18.

Осуществление надзора прокурором — это не ведомственный или вневедомственный контроль. Это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти — Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, экономически не связанного ни с одним из таких органов. Именно названный признак в ранее действовавшем законодательстве позволял характеризовать прокурорский надзор как «высший» надзор, что представляется обоснованным для рассмотрения и в настоящее время.

Отдельные ученые и практики, подчеркивая важность прокурорского надзора, рассматривают его как разновидность государственной власти.

Так, Ю. Ковязина указывает, что прокурорский надзор в этом случае является высшим надзором и образует так называемую надзорную власть Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. N 1. С. 2 — 7.

Автор утверждает, что надзорная власть в лице прокуратуры как самостоятельная ветвь власти формируется с момента учреждения должности генерал-прокурора Петром I и по настоящее время с учетом географического положения России, православного правосознания, исторических факторов, менталитета российского народа и ряда других причин. «Назрела необходимость признать факт существования в России особой ветви власти — надзорной, осуществляемой прокуратурой РФ» .

Представляется, что эта позиция Ковязиной ошибочна.

В.Г. Бессарабов абсолютно справедливо отмечает, что предназначение прокуратуры, решаемые ею задачи и характер полномочий не позволяют ее отнести ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации единой государственной власти, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина Бессарабов В. Г. Надзор за исполнением законов — важное направление деятельности российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина. Прокурорская и следственная практика. 2004. N 3 — 4. С. 35.

Органы прокуратуры занимают важное место в системе государственных органов, чья деятельность «призвана балансировать крайности власти и жизни, унифицировать общение людей, способствовать гражданскому миру» Бойко А. И., Фридинский С. Н. Прокуратура: «государево око» или правозащитная организация // Право и политика. 2004. N 7. С. 49.

В.И. Рохлин, И. И. Сыдорук: «Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина государством, всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной — необходимо выработать механизм его осуществления. Решением этой задачи должны заниматься все ветви власти, вся структура государственного управления. Однако необходим такой орган, деятельность которого ставила бы своей основной целью добиваться неуклонного соблюдения законов, единства законности, верховенства законов, поскольку только при этом условии можно достичь поставленной цели: обеспечения провозглашенных прав и свобод человека» Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. Нормативные акты, анализ, комментарии. СПб., 2001. С. 7.

Речь идет об органах прокуратуры, которая объективно является наиболее действенным и нужным органом власти по защите прав человека, а при прохождении военной службы этим органом является военная прокуратура. Однако для более эффективной деятельности военной прокуратуры и в целом всей системы прокуратуры РФ необходимо внести ряд дополнений и изменений в действующее законодательство, о чем будет изложено далее.

Перед Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органами местного самоуправления краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, краевой, областной администраций, администраций автономной области и автономных округов.

Изложенные выше обстоятельства характеризуют прокурорский надзор как самостоятельный вид надзорной деятельности, отличающийся от других форм контроля и надзора за исполнением законов.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, межтерриториальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Верхнюю ступень в иерархической лестнице системы органов прокуратуры занимает Генеральная прокуратура РФ. Она возглавляется Генеральным прокурором РФ. Ее структуру составляют главные управления, управления и отделы, а также Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

В целях совершенствования деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обеспечения эффективного взаимодействия подразделений аппарата и руководства системой органов прокуратуры, руководствуясь настоящим ФЗ, был издан Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 2 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации». Регламент устанавливает порядок организации и деятельности Генеральной прокуратуры РФ на основе Конституции РФ, настоящего ФЗ, других федеральных законов, международных договоров, приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций Генерального прокурора РФ.

В нем указано, что Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников, помощников по особым поручениям, начальников управлений и отделов, а также иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений аппарата, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры. Эти вопросы решаются им исходя из штатной численности работников, утвержденной Указом Президента РФ от 19 августа 2003 г. N 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации», и фонда заработной платы, установленной Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2005 г. N 467 «Об установлении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации» .

Система территориальных прокуратур РФ соответствует федеративному устройству России. Согласно ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней):

1) Генеральная прокуратура РФ;

2) прокуратуры субъектов Федерации;

3) районные (городские) прокуратуры. В городах, где районное деление отсутствует, образованы прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах.

В прокуратурах субъектов Федерации действуют сообразно административно-территориальному делению прокуратуры городов и районов, которые непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. В ряде субъектов Федерации органы прокуратуры созданы в соответствии с особенностями их административно-территориального деления Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.

В основной части субъектов Федерации на низовом уровне созданы и действуют только прокуратуры городов и районов. В некоторых субъектах Федерации действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких районов.

В целях осуществления функций руководства районными прокурорами и контроля за их деятельностью прокурорам городов с районным делением Генеральный прокурор РФ предоставил определенные полномочия.

В отдельных городах отсутствует районное деление и образованы административные округа. В большинстве субъектов Федерации имеются только прокуратуры городов и районов. Однако в ряде республик, краев, областей, автономных округов образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов.

Учитывая особое положение Москвы, был принят специальный Закон «О статусе столицы Российской Федерации», которым предусмотрено специальное административно-территориальное деление Москвы. Оно закреплено в Уставе города, принятом Московской Думой. В настоящее время в Москве созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом этого в столице действуют межрайонные прокуратуры, обеспечивающие надзор на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением. Прокуроры административных округов, в частности, осуществляют руководство межрайонными прокурорами и непосредственно надзирают за исполнением законов органами управления и контроля административных округов, должностными лицами окружного уровня, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов. Кроме того, они производят предварительное следствие по делам о тяжких преступлениях организованных групп, о преступлениях, совершенных на территориях, поднадзорных нескольким межрайонным прокуратурам, участвуют в рассмотрении дел межмуниципальными (районными) народными судами по направленным прокурорам округа заявлениям и искам, уголовным делам, расследованным прокуратурой округа. Все эти прокуроры подчинены прокурору Москвы.

В систему прокуратуры РФ входят также специализированные прокуратуры. К их числу относятся:

— военные;

— транспортные;

— природоохранные прокуратуры;

— прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний,

— а также прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно — территориальных образованиях и на режимных объектах.

Приказом Генерального прокурора РФ N 24 от 9 апреля 1996 г. разграничена компетенция территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур.

К числу специализированных прокуратур относятся и прокуратуры войсковых частей. Они созданы более 40 лет назад и предназначены для осуществления надзора за исполнением законов в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных объектах и в воинских формированиях ряда министерств и ведомств. Перечень особо режимных объектов определяется Правительством России и подлежит пересмотру с учетом изменения характеристик того или иного объекта.

В систему этих прокуратур входят: Второе управление Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры войсковых частей, статус каждой из которых определен Генеральным прокурором РФ.

На прокуроров войсковых частей Генеральным прокурором РФ возложено осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами контроля, их должностными лицами в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации особо важных и особо режимных объектов, а также территориальными органами министерств и ведомств в отношении перечисленных объектов.

Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом для обеспечения законности в государственном управлении прокуратурой Российской Федерации осуществляются два вида надзора:

— надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

— по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов исполнительной власти, организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов и организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Предметом надзора за исполнением законов в государственном управлении является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам и издаваемых ими правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Текст приказа официально опубликован не был.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Должностные лица органов исполнительной власти обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

— освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

— опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

— вносит представление об устранении нарушений закона.

Протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Прокурор или его заместитель также вправе обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Это постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является их соблюдение федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

При осуществлении данного вида надзора прокурор:

— рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

— разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

— принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Основаниями обжалования действий сотрудников федеральных органов государственной охраны, нарушающих права и свободы граждан, являются:

1. Ущемление прав граждан и должностных лиц. Под ущемлением прав следует понимать препятствие гражданину или должностному лицу в осуществлении прав, предоставленных ему законом; возложение федеральными органами государственной охраны на гражданина или должностное лицо обязанностей, которые не могут быть на него возложены в соответствии с законом или иным правовым актом.

2. Нанесение гражданину или должностному лицу морального вреда. В соответствии со ст. 151 ГК РФ, моральный вред — это причинение физических или нравственных страданий действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. К нематериальным благам относятся: жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, а также иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и не передаваемые иным способом (ст. 150 ГК РФ). Часть 7 ст. 152 ГК РФ предусматривает право защитить свою деловую репутацию не только для физического и должностного лица как гражданина, но и юридического лица как участника экономических отношений.

3. Причинение гражданину, должностному лицу, организации убытков. В соответствии со ст. 15 ГК РФ, убытки — это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Заключение

В заключение необходимо сделать следующие выводы:

1. Можно сформулировать существенные признаки законности:

* Причинно-следственная обусловленность законности политико-правовыми процессами, происходящими в обществе и государстве.

* Всеобщность и общеобязательность требований законности, выражающих цели развития государства и пути их достижения.

* Высокая степень абстракции, которая объясняется собирательным содержанием категории «законность».

* Объективный характер законности.

* Эффективное пресечение любых правонарушений и обеспечение неотвратимости наказания за противоправные деяния.

* Осуществление государственных функций по охране законности в соответствии с предписаниями действующего законодательства.

Исходя из этого, законность можно определить как политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.

2. Все гарантии законности необходимо изучать в системе, совокупности, которая определяется тем, что задача обеспечения законности является общей для всех отраслей государственной деятельности. Между общими и юридическими гарантиями существует тесная взаимосвязь.

Создание эффективных юридических гарантий режима законности и обеспечение его стабильности является необходимым условием формирования правового государства. Реализация этого условия на практике должна отражать в известной мере все многообразие образующих правовую систему элементов и в конечном итоге привести к ее кардинальному изменению. Можно выделить следующие основные направления в этом процессе:

1) создание законодательства, содержащего четкий и эффективный механизм гарантий прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства, соответствующего объективной природе общественных отношений, правовым принципам и общечеловеческим гуманистическим ценностям, т. е. формирование научно и практически обоснованной, нормативно-правовой базы юридических гарантий законности;

2) формирование системы государственных органов и других структур, надежно обеспечивающих реальное действие законов, контроль и надзор за их исполнением;

3) последующее совершенствование деятельности юридических органов, определяющих на практике функционирование всех правовых механизмов.

Важнейшим элементом механизма юридических гарантий законности является организационно-юридическая деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, протекающая в соответствии с правовыми нормами, в определенных процессуальных формах. Выделение в механизме юридических гарантий деятельности этих субъектов как самостоятельного элемента появилось из потребности отразить, помимо статической, и динамическую сторону механизма юридических гарантий законности, не ограничиваться их нормативной стороной. Нормы права есть лишь нормативная основа механизма юридических гарантий законности. Но чтобы этот механизм заработал, необходимы соответствующие организационные формы, в которых осуществляются нормы права. Лишь в процессе действия, применения этих норм обнаруживается фактическая жизнеспособность юридических гарантий. А поэтому организация такого действия играет в механизме юридических гарантий заключительную, но отнюдь не последнюю роль. Результативность юридических гарантий законности во многом определяется эффективностью юридической деятельности правоохранительных органов, и в первую очередь тех, которые специально созданы для гарантирования режима законности.

3. Сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.

В государственном управлении осуществляются следующие виды государственного контроля:

— контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации (президентский контроль);

— контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль);

— контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

— судебный контроль.

Контроль над деятельностью федеральных органов государственной охраны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы.

4. Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важное место занимает прокурорский надзор, который является одной из важных составных частей, относительно самостоятельной и специфической отраслью деятельности прокуратуры. Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» .

Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соответствием законодательству всех иных правовых актов.

Библиографический список

1. Нормативные акты

1. Женевская Конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море (Женева, 12 августа 1949 г.) // Сборник «Действующее международное право». Т. 2 (в извлечении)

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. ст. 445.

3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. N 51. ст. 5712.

4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. ст. 1447.

5. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. ст. 1475.

6. Федеральный закон от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 14.07.2008) «О государственной охране» // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. N 22. ст. 2594.

7. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. N 3. ст. 167.

8. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202−1 (ред. от 01.07.2010) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472.

9. Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 47 (часть I). ст. 5749

10. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Текст приказа официально опубликован не был.

2. Специальная литература

11. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2009.

12. Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4.

13. Бессарабов В. Г. Надзор за исполнением законов — важное направление деятельности российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина. Прокурорская и следственная практика. 2004. N 3 — 4.

14. Большая юридическая энциклопедия. М., 2007.

15. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 2007

16. Военная энциклопедия: В 8 т. Т. 3. М., 1995.

17. Воронов А. Ф., Холодков И. В. Комментарий к Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (для военнослужащих). — М., 2000

18. Дедов Д. И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003.

19. Демидов В. В. Законность в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.

20. Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008.

21. Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991.

22. Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005.

23. Козусев А. Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001.

24. Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2007.

25. Коренев А. П. Административное право России. М., 2007.

26. Кудашкин А. В. Военная служба Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. — Система ГАРАНТ, 2009.

27. Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.

28. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

29. Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005.

30. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2009.

31. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В. М. Семенов. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005.

32. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006

33. Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. Нормативные акты, анализ, комментарии. СПб., 2001.

34. Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник. М., 2006.

35. Судебная власть. / Под ред. И. Л. Петрухина. — М, 2003

36. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. А. Катаева, В. В. Лазарева. Уфа, 2004.

37. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2005.

38. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 2006.

39. Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

40. Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 2006.

3. Материалы периодической печати

41. Бойко А. И., Фридинский С. Н. Прокуратура: «государево око» или правозащитная организация // Право и политика. 2004. N 7.

42. Булавин С. П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. N 6.

43. Булавин С. П. Юридические гарантии законности // Административное и муниципальное право. 2009. N 2.

44. Горбуль Ю. А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 6.

45. Жариков Ю. С. Понятие законности административно-правового регулирования и подходы к обоснованию ее форм и содержания // Административное право и процесс. 2010. N 1.

46. Завалунов А. З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. N 6.

47. Иванова С. А. Принцип социальной справедливости в правоприменительной деятельности (теоретические аспекты реализации) // Государство и право. 2006. N 1.

48. Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. N 1.

49. Левин С. В. Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. N 6.

50. Марков К. В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля в современный период // Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. N 4 (70).

51. Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2.

52. Ромашов Р. А., Сергевнин С. Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. 2003. N 2.

53. Снежко О. А. Проблемы совершенствования правозащитного законодательства // Правоведение. 2004. N 6.

54. Солуков А. А. Законность как оценочная категория // Администратор суда. 2010. N 1.

55. Ткаченко М. В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1.

56. Толмачева Н. Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2.