Приграничное сотрудничество как особая форма международных отношений: На примере отношений Российской Федерации и Европейского Союза

Понятие «особые формы международных отношений» пока не получило распространения в политологической науке. Вместе с тем, отношения органов местного самоуправления различных государств представляют совершенно новую сторону международных отношений. В Европе, где степень зависимости муниципалитетов от государства значительно ниже, чем в других частях света, органы местного самоуправления развивают свои внешние контакты самостоятельно и, иногда, даже вопреки позиции руководства страны. Последствия развития этих форм в значительной мере сказываются не только на муниципалитетах, но и на характере межгосударственных отношений и внутригосударственных политических процессах.

Приграничное сотрудничество выделяется из форм сотрудничества муниципалитетов рядом принципиальных особенностей. На приграничное сотрудничество (в отличие от побратимских связей и процесса регионализации) значительно большее влияние оказывает характер межгосударственных отношений. Значительное влияние на него оказывает административно-территориальная система государств. Приграничное сотрудничество развивается на территориях, внимание государства к которым объективно выше, чем к остальной части страны.

Отношения между Россией и Европейским союзом являются одним из ключевых направлений российской внешней политики. Их влияние, как на глобальные политические процессы, так и на структурные изменения в самой России настолько велико, что требует многосторонних исследований специалистами различных направлений. Предложенный в работе анализ отношений России и ЕС через призму приграничного сотрудничества в значительной мере позволяет выявить особенности этих отношений, т.к. приграничное сотрудничество, в силу своей специфики, отражает большинство тенденций, связанных с процессами европейской интеграции и месте в нем Российской Федерации. В структуре данного анализа следует выделить несколько моментов. Становление и развитие приграничного сотрудничества как особой формы международных отношений, происходит в настоящее время и этому процессу в Российской Федерации уделяется большое внимание на федеральном, региональном и местных уровнях. На развитие приграничного сотрудничества оказывает значительное влияние состояние межгосударственных отношений, отношений между федеральным центром и субъектами федерации, субъектами федерации и органами местного самоуправления. В настоящее время Российская Федерация переживает период становления системы местного самоуправления и, наконец, в-четвертых, с точки зрения Совета Европы и Европейского союза, развитие системы местного самоуправления является одним из отличительных признаков процесса демократизации государства.

Степень научной разработанности. Теоретическая база особых форм международных отношений пока не создана. Более того, далеко не все ученые склонны рассматривать органы местного самоуправления не только в качества акторов, но и в качестве субъектов международных отношений (Арон, Могрентау, Цыганков). Тем не менее, попытки теоретически обосновать роль субгосударственных акторов в современных международных отношениях продолжаются. В последнее время все большую популярность завоевывает концепция парадипломатии. Этот термин был введен канадскими учеными для описания внешних связей провинции Квебек во время так называемой «тихой революции». Один из них определяет парадипломатию как «прямую деятельность субнациональных акторов (федеративных единиц, регионов, городов), поддерживающую, дополняющую, исправляющую или дублирующую государственную дипломатию, бросающую ей вызов"1. Российские авторы соотносят парадипломатию с термином „территориально-субъектная дипломатия“. Суть концепции парадипломатии заключается в том, что решения, затрагивающие режим функционирования ведущих политических и экономических акторов, все в меньшей степени связаны с государственным регулированием, и все в большей — с теми силами, которые находятся на субнациональном и наднациональном уровнях3. Главным недостатком данной концепции является то, что в ней не проводится различия между ролью органов местного самоуправления The direct international activity by subnational actors (federal units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing, correcting, duplicating or challenging the nation-state's diplomacy» // Цит. по Марин А. В поисках европейской идентичности: парадипломатическая деятельность Республики Карелия и ее последствия Политическая наука № 1, март 2002. М. С. 85.

2 Например, Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений. — «США-ЭПИ», 1998, № 4.

3 Christiansen, Т., Joenniemi, Р., Lindstrom, В. 1997. Nationality and Regionality: Constituents of Political Space Around the Baltic Rim. —Neo-Nationalism of Regionality. The Restructuring of Political Space Around the Baltic Rim. (Ed. P. Joenniemi): Copenhagen Peace Research Institute в побратимских и партнерских отношениях, приграничном сотрудничестве и ролью муниципалитетов в процессе регионализации. Другим противоречием в применении этой концепции к анализу процессов, проходящих на территории России, является то, что большинство авторов не делает принципиальных различий между субъектами федерации и органами местного самоуправления.

Вопросы приграничного сотрудничества также недостаточно хорошо изучены политической наукой. Характерно, что в большинстве справочных изданий понятие приграничного сотрудничества не приводится4. Для европейских исследований по данной проблематике характерно два подхода к вопросам приграничных территорий: географический, в котором в первую очередь, рассматриваются функции государственной границы и экономический, в котором главным образом рассматриваются вопросы влияния границы на развитие региона. В социологических исследованиях, как правило, основной акцент делается на изучении понятия «приграничная идентичность». В Европе существует несколько центров, где целенаправленно проводятся исследования приграничных регионов. Среди них бесспорными лидерами являются Центр пограничных исследований католического университета Нийменгена (Нидерланды), с 1986 г. издающим «Journal of Borderlands Studies» и университет Париж-1, Пантеон Сорбонна, который тесно сотрудничает с Советом Европы, и работы его ученых часто публикуются в качестве экспертных оценок Совета Европы. Другим полюсом изучения вопросов границы и приграничных территорий являются университеты США и Мексики. Использование этих работ было ограниченным, поскольку, во-первых, ситуация с развитием местного самоуправления существенно отличается как от Европы, так и от России, а, во-вторых, условия, в которых развиваются приграничные территории США и Мексики, принципиально отличаются от европейских.

В последнее время на Северо-Западе России и в странах Балтии появилось несколько центров изучения приграничного сотрудничества. Из них можно выделить «Чудской проект» — исследование вопросов идентичности в местах компактного проживания сето (народ, местом компактного проживания которого является Печерский район Псковской области) и «Потенциал приграничного.

4 Например, Аверьянов Ю. И. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993, Василик М. А. (ред.) Политология. Словарь справочник. М., 2000, Алаев Э. Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь М., 1983; The Concise Oxford Dictionary of Politics, edited by McLean I, Oxford, New York Oxford University Press, 1996 сотрудничества между Россией и Эстонией: видение местными акторами" -совместное исследование факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета и кафедры политологии Тартуского университета.

Существующую по данной теме литературу можно разделить на три основные группы. Первая группа объединяет исследования связанные с теорией международных отношений5. Вторая группа исследований затрагивает теоретические аспекты и практику функционирования ЕС6. Третья группа работ рассматривает вопросы «внешней» деятельности органов местного самоуправления, т. е. особых форм международных отношений и проблемы организации местного самоуправления.

Несмотря на значительное число публикаций по вопросам приграничного сотрудничества, их ценность зачастую является незначительной. Большинство авторов предпочитают не вдаваться в подробности того, что они понимают под приграничным сотрудничеством и это приводит к тому, что в публикации могут рассматриваться любые вопросы, касающиеся регулирования жизнедеятельности и режима государственной границы7. В целом, в Российской Федерации сложилось устойчивое представление о приграничном сотрудничестве, как о сотрудничестве.

5 Цыганков, П. А. Международные отношения, М.: Новая школа, 1996; Цыганков, П. А. Теория международных отношений, М.: Гардарика, 2002; Morgenthau, H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, N.Y.: McGrow-Hill, 1993; Косов Ю. В., Региональные трансграничные связи как новый вид международных отношений (на примере стран Балтийского моря) / Российская ассоциация международных исследований / публикации / Вторые горчаковские чтения // URL: http://vvww.rami.ru/publications/gorchakov/kosov.rtf.

6 Rosamund, В. Theories of European Integration, Basingstoke: Macmillan, 2000; Кочетов, Э. Осознание глобального мира// Мировая экономика и международные отношения, 2001, № 5, с. 75. Hill, С. European Foreign Policy: Power Bloc, Civilian Model — or Flop. // The Evolution of International Actor Western Europe’s New Assertiveness, Rummel, R. (ed.), Boulder: Westview Press, 1990; Борко, Ю. А. Отношения России с Европейским Союзом и их перспективы, М., 2000; Борко, Ю. А. Что такое Европейский союз? М.: Интердиалект+, 2000; Журкин, В. В. Европейский союз: внешняя политика, безопасность и оборона, М.: Р.А.Н., Институт Европы, 1996; Россия и основные институты безопасности в Европе: вступая в XXI век. Тренин, Д. (ред.), М: Центр Карнеги, 2000; Глобализационные приоритеты экономической политики Евросоюза, М., 2000; Европа в меняющемся мире. Международные связи Европейского сообщества. Борко, Ю.А., Каргалова, М.В., Юмашева, Ю.М. (ред.) М.: Право, 1994; Худолей К. К. Россия и Европейский союз: некоторые отношений // 50-летие Европейских Сообществ и Россия: прошлое, настоящее и будущее. Материалы международной научной конференции 19−20 октября 2001 г. Санкт-Петербург: Издательство СПбГУ, 2002. С. 81- Карцов A.C. Оптимизация взаимодействия России и Европейского союза (организационно-правовые аспекты) // Там же, С. 97- Кузьмин Ю. С., Основной доклад о деятельности Европейского союза за 2000 г. об отношениях ЕС и Российской Федекрации // Россия и Европа: на пути к единой формуле. Сборник научных трудов по материалам заседаний научного семинара «Историческая судьба России в XXI веке.: В 1999;2001 гг., СПб.: «Нестор», 2001. С. 140- Бусыгина И. М. Региональная политика Европейского союза на рубеже веков: новые тенденции и вызовы // Европа на пороге XXI века: Ренесанс или упадок?, ИНИОН РАН, М. 1998, С. 110., Ягья B.C., Балтийская идея и роль Санкт-Петербурга на рубеже XXXXI вв./ Российская ассоциация международных исследований / публикации / Материалы Конвента «10 лет внешней политики России» // URL: http://www.rami.ru/publications/convent/yagya.rtf.

7 См., например, тезисы докладов на научной конференции Россия и ЕС: региональное и экономическое сотрудничество Санкт-Петербург, 13−14 октября 2000 г. Голубев С.А.- Реут О. Ч., Сыченкова Е. В., Сергунин A.A., // URL: http://www.edc.spb.ru/conf2000/- Сергунин A.A., Правовое регулирование международной деятельности субъектов Российской Федерации // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение № 1 (38) 2002, с. 183- 190 приграничного (или даже прибрежного) субъекта федерации непосредственно, через государственную границу8. Из социологических исследований определенный интерес представляют работы Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург)9. Значительный интерес, также, представляет тематический выпуск журнала «Отечественные записки"10, посвященный границам России, в котором дан комплексный анализ изменений характера государственных границ России в исторической ретроспективе.

Из работ иностранных авторов по вопросам местного самоуправления наиболее интересной представляется работа С. Горохова11. Ее ценность определяется тем, что в ней рассматривается процесс формирования органов местного самоуправления на приграничных территориях Эстонии и широко используются внутренние документы Нарвского самоуправления.

Из работ по системам государственного управления территорией наибольший интерес представляют работы В. Н. Лексина и А.Н. Шевцова12 и В. А Ачкасовой13. Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое отечественное научное исследование, в котором выделяются особые формы международных отношений: приграничное сотрудничество, побратимские и партнерские связи городов и процесс регионализации, предлагается новая типология еврорегионов, определяются основные направления политики Европейского союза и Российской Федерации в области приграничного сотрудничества и дается оценка влияния приграничного сотрудничества на процесс децентрализации. Необходимо отметить, что комплексного анализа последствий приграничного сотрудничества в отечественной политической науке не проводилось.

Предметом исследования являются отношения Европейского союза и Российской Федерации, процесс организации сотрудничества органов местного самоуправления, административно-территориальная система России, формирование в рамках приграничного сотрудничества новых политико.

8 Приграничные территории: опыт и перспектива. — Оренбург: Оренбургское книжное издательство, 2000; Литовка О. П., Межевич Н. М. Глобализм и регионализм — тенденции мирового развития и фактор социально-экономического развития России, СПб.: Культ-информ-пресс, 2002.

9 Кочующие границы: Сборник статей по материалам международного семинара / Под ред. О. Бредниковой и В. Воронкова. Центр независимых социологических исследований. Труды. Вып. 7. — Санкт-Петербург, 1999.

10 Границы России, Отечественные записки, № 6, М., 2002.

11 Горохов С. Городское самоуправление Нарвы: За десять лет перемен 1989 — 1999, Нарва, Нарвское городское Собрание, 2000.

12 Лексин В. Н., Шевцов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М.: УРСС, 2000.

13 Ачкасова В. А. Региональный политический ландшафт России: столкновения интересов. — СПб.: Издательство С.-Петерб. ун-та, 2002 экономических объединений, роль Европейского союза и Финляндии в развитии приграничного сотрудничества России.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации заключается в том, чтобы посредством анализа особой формы международных отношений дать характеристику ее влияния на развитие двусторонних отношений, отношений России и Европейского союза и внутригосударственные политические процессы. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

— выделить критерии определения понятия «особых форм международных отношений»;

— определить отличительные признаки приграничного сотрудничества как особой формы международных отношений;

— представить потенциальных акторов приграничного сотрудничества;

— выявить и проанализировать элементы приграничного сотрудничества в деятельности его акторов;

— проанализировать стратегии России и Европейского союза по вопросам развития приграничного сотрудничества;

— дать оценку состояния приграничного сотрудничества между Россией и ЕС. Методология Методологической основой диссертации является институциональный подход. Он является традиционным для изучения международных отношений и, с точки зрения автора, применение институционального анализа при изучении международной, т. е. «внешней» деятельности органов местного самоуправления представляется наиболее логичным. Помимо этого, при проведении исследования использовался комплекс политологических и социологических методов: сравнительно-качественный анализ, контент-анализ, компаративный анализ, метод построения сценариев, анализ принятия решений, интервью, социологические опросы.

Основные понятия. В диссертации используются понятия: особая форма международных отношений", «приграничное сотрудничество», «местное самоуправление», «регион», «регионализация», «децентрализация», «органы местного самоуправления» и «муниципалитет».

Приграничное сотрудничество рассматривается в данной диссертации как сотрудничество органов местного самоуправления в Европе. Регион определяется как «область концентрации связей акторов всех уровней». Регионализация в работе понимается как процесс формирования региона — процесс концентрации связей акторов всех уровней. Под органами местного самоуправления понимаются, в первую очередь, институты, формирующиеся на определенной территории для аккумулирования и распределения властных ресурсов в целях реализации общественных интересов. Децентрализация рассматривается как процесс перераспределения функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сторону увеличения функций органов местного самоуправления. Под муниципалитетами понимаются поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (Москва и Санкт-Петербург являются исключениями т.к. являются субъектами Российской Федерации и в данном исследовании не рассматриваются).

Характеристика источников. Источниковой базой являются: международные договоры и их проектыполитико-правовая база Российской Федерации и ее субъектовдокументы федеральных и региональных министерств и ведомств Россиистенограммы пленарных заседаний Государственной Думы Российской Федерациидокументы Европейского союзадокументы Совета Европыдокументы российско-финляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионовдокументы органов местного самоуправленияматериалы средств массовой информации и мемуары видных политических деятелей.

Международные договоры можно разделить на многосторонние международные договоры, принятые в рамках Совета Европы14, международные договоры России и Европейского союза15, многосторонние международные договоры по вопросами приграничного или регионального сотрудничества16 и.

14 Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, 1980 // Конвенции Совета Европы и Российская Федерация. Сборник документов. — М.: Юридич. лит-ра., 2000. — С. 298 и протоколы к нейЕвропейская хартия местного самоуправления, 1985 // Дипломатический вестник, N 10, октябрь 1998.

15 Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, 1994 // Дипломатический вестник N 15−16, 1994.

16 Декларация сотрудничества в Баренц — Евро-арктическом регионе, 1993 // Barents Secretariat URL: http://195.204.79.I78/engelsk/- Соглашение между Правительством Федеративной Республики Германия, Правительством Французской республики, Правительством Великого герцогства Люксембург и Федеральным собранием Швейцарии, действующим от имени кантонов Солер, Базель «городской», Базель «сельский», Агрови и Юра, о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и органов местного управления, 1996 // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 432 двусторонние международные договоры17. Отличительной особенностью, представленных международных договоров является то, что они (за исключением протоколов к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. и соглашения между Германией, Францией, Люксембургом и Швейцарией) распространяют свое действие на территорию Российской Федерации и затрагивают либо вопросы приграничного сотрудничества, либо деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы, используемые при написании данного исследования, затрагивают вопросы распределения полномочий между уровнями власти18, режима отдельных категорий территории Российской Федерации19 и положения.

90 иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации .

Законодательство субъектов Российской Федерации, также, касается вопросов пределов компетенции21 и режима части территории22 субъекта федерации.

Концепции, доктрины и стратегии составляют особое, сравнительно недавно сформировавшееся, направление политико-правового регулирования в Российской Федерации. В настоящее время продолжают вестись дискуссии о характере данных.

17 Например, Соглашение между правительством Финляндской Республики и Правительством Российской Федерации «О сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области», 1992; Временное соглашение между Правительством РФ и Правительством Латвийской Республики об упрощенном порядке пересечения линии российско-латвийской границы жителями приграничных территорий, от 14.12.94//Российская газета N 140,21.07.95.

18 Конституция Российской Федерации, 1993; Федеральный закон Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации», 1995 // Российская ra3eTaN 140, 21.07.95- Федеральный закон Российской Федерации «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», 1999 // Российская газета, N 8, 16.01.99- Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации N 35, 28.08.95- Указ Президента РФ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», 1996 // Российская газета N 51, 16.03.96.

19 Земельный кодекс Российской Федерации, 2002 // Сервер «АКДИ Экономика и Жизнь» // URL: http://www.akdi.ru/gd/proekt/8 6544GD.SHTMфедеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Российская газета, 2002, N 137- Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации N 42, 16.10.95. Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области», 1996; Федеральный закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», 1993 // Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 17, 29.04.93, ст. 594- и Постановление правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 228 «Об отмене безвизового порядка посещения г. Выборга и мерах по развитию консульской инфраструктуры Министерства иностранных дел Российской Федерации в Финляндской Республике и на государственной границе Российской Федерации с Финляндской Республикой» // Официальный сайт Российской газеты // URL: http://www.rg.ru/oficial/doc/postanrf/228.htmРаспоряжение Правительства Российской Федерации от 4 января 1992 г. «Об открытии для международного автомобильного сообщения пункта пропуска Саапа на государственной границе с Финляндией» // Законодательство и экономика N 1−2, 1992 г.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // «Российская газета», 2002, N 100- Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Российская газета», 2002, N 140.

21 Устав Ленинградской области // Вестник Правительства Ленинградской области, N 1, январь 1995; Конституция Республики Карелия // Официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия Конституция Республики Карелия // URL: http://www.gov.karelia.ru/gov/Constitution/.

22 Постановление губернатора Ленинградской области от 13.08.1999 «О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области, N 10, 15.10.99.

11 документов. Их можно классифицировать по тому, какие уровни власти затрагиваются тем или иным документом (федерация, субъекты федерации или муниципальные образования). Предложенная классификация представляется наиболее логичной для данного исследования. В Российской Федерации к документам, затрагивающим, в том числе и деятельность органов местного самоуправления и субъектов федерации, относятся: Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 — 2010 годы)23, Концепция развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации24, и Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001;2006 годы25. В других документах нет, не только упоминания об.

Л/ органах местного самоуправления, но и о субъектах Российской Федерации .

Из других официальных документов необходимо в первую очередь выделить заявления Президента Российской Федерации В. В. Путина, руководителей федеральных министерств и ведомств, мемуары видных политических деятелей27.

Из документов Европейского союза ключевое значение для данной темы имеют Маастрихтский договор 1993 г. 28, которым предусмотрено три уровня европейской интеграции, Европейская перспектива пространственного развития.

1999 г., которая определяет характер и направление пространственного планирования, Коллективная стратегия Европейского союза по отношению к России 1999 г. 30 и План действий по Северному измерению 2000 г. 31. Из.

Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 — 2010 годы), 2000 // Дипломатический вестник. — 1999. -№ 11.

24 Концепция развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации, 2001 (не опубликована).

25 Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001;2006 годы // Органы государственной власти Республики Карелия / Главная / Исполнительная власть / Министерство внешних связей PK / Программа приграничного сотрудничества Республики Карелия на 2001;2006 годы // URL: http://www.gov.karelia.ru/gov/Power/Ministry/Relations/Boundary/index.html.

26 Концепция внешней политики Российской Федерации //Дипломатический вестник, № 2 февраль 2000. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, 2000 // Сборник законодательства Российской Федерации, 1999 № 52 ст. 5909- Военная доктрина Российской Федерации // Официальный сайт министерства иностранных дел Российской Федерации Россия в системе международных отношений Основополагающие документы по внутренней и внешней политике России // URL: http://www.In.mid.ru/website/ns-osndoc.nsf/72650a607696e34d432569fa003a71dd/2a959a74cd7ed01f432569fb004872a3?OpenDocument.

27 Например, Послание Президента Российской Федерации Путина В. В Федеральному Собранию Российской Федерации, 18.04.2002, абз. 61 // «Российская газета», 19 апреля 2002 г., № 71- Стенограмма выступления министра иностранных дел России И. С. Иванова на совместной пресс-конференции с министром иностранных дел Финляндии Э. Туомиоя в Хельсинки 10 мая 2001 г. // Дипломатический вестник № 6 июнь 2001. Козырев A.B., Преображение, М. Международные отношения, 1994; Иванов И. С. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. — M.: OJ1MA — ПРЕСС, 2002. С. 194.

Treaty on European Union, 1993.

29 European Spatial Development Perspective-1999 // URL: http://europa.eu.int/comm/regionalpolicy/sources/docofiic/official/reports/pdf/sumen.pdf.

30 Common Strategy of the European Union of 4 June 1999 on Russia (1999/414/CFSP) // URL: http://www.europa.eu.int/comm/externalrelations/ceeca/comstrat/russia99.pdf.

31 Action Plan for the Northern Dimension with external and cross-border policies of the European Union 2000;2003. Brussels, 14 June 2000. 9401/00 LIMITE NIS 76 документов программы ТАСИС в первую очередь использовались материалы, характеризующие стратегию развития ТАСИС в среднесрочной перспективе32, оценки Европейского союза эффективности программы33 и заявки на получение грантов от муниципальных образований Северо-Запада России.

Из документов Совета Европы наибольший интерес представляют «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития на Европейском континенте"34.

Документы российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов35 относятся к категории неопубликованных документов и были получены в ходе полевых исследований в Ленинградской области. Эти материалы отражают сотрудничество Ленинградской области и Финляндии в 1996 — 2002 гг.

К неопубликованным источникам относится и большинство документов органов местного самоуправления, которые можно классифицировать следующим образом: уставы муниципальных образований, уставы еврорегионов ,.

38 соглашения о сотрудничестве приграничных городов, письма глав муниципальных образований по вопросам приграничного сотрудничества39.

32 Например, Tacis Regional Cooperation: Strategic Considerations 2002 — 2006 and Indicative Programme 2002 — 2003, 27.12.2001, p. 10 // URL: http://europa.eu.int/comm/externalrelations/la/rsp/0206en.pdf.

33 An evalution of the Tacis Country Programme in Russia, Final synthesis report, January 2000, Concerning the Tacis cross-border cooperation programme together with the Commission’s replies, SPECIAL REPORT No 11/2001, Official Journal of the European Communities, 23.11.2001.

34 Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent // URL: http://nature.coe.int/english/main/planning/guidingp.pdf.

35 Протоколы 5 и 8 сессий российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов (1997 — 2000 гг.) — Протоколы 2, 3, 4 заседаний подгруппы по сотрудничеству сопредельных регионов «Ленинградская области — Финляндия» российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов 1998 — 2000 гг.- Памятная записка пятой встречи сопредседателей Подгруппы сопредельных регионов «Ленинградская область — Финляндия» российско-финляндской межправительственной Группы развития сотрудничества сопредельных регионов, 2002.

36 Устав МО «Выборгский район Ленинградской области», устав МО «г. Петрозаводск Республики Карелия».

37 Например, соглашение о создании Трансграничного союза еврорегион Буг // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 477, соглашение о сотрудничестве еврорегиона Ныса // Официальный сайт Еврорегиона «Ныса» (В Чехии) / Euroregion / Organisation / Agr. on. cooperation // URL: http://www.euroregion-nisa.cz/en/index.html, устав рабочего сообщества муниципальных образований Эйфель — Арденны // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, М. 1999, С. 464, устав немецко-нидерландского целевого союза // Там же, 455, соглашение об учреждении еврорегиона Сауле // URL: http://www.siauliai.aps.lt/saule/sutart2.htm, Соглашение о создании Еврорегиона «Балтика» от 22 февраля 1998 г. // Официальный сайт Еврорегиона «Балтика» // URL: http://www.eurobalt.org/english/info/pdf/statues.pdf.

38 Соглашение между г. Выборг и г. Лаппеенранта об установлении побратимских связей, 1987; Договор «О развитии культурных, молодежных и экономических связей между пограничными городами-соседями» между городом Иматра Финляндская Республика и городом Светогорск Российской Федерации, 1993 и протоколы к нему (1993 — 2002 гг.) — Договор между городами Иматра и Выборг, 1999; Договор об установлении дружбы и сотрудничества между городами Хамина Финляндской Республики и Светогорск Российской Федерации, 1995 г.

39 План мероприятий на 2001 г., основывающийся на договорах между городами побратимами Выборг и Лаппеенранта и соседствующими городами Иматра и Светогорск от 10.11.2000; Письмо мэра Светогорска от 19.021.2002 г. в Администрацию Выборгского района «Предложения города Светогорска для обсуждения и включения в план мероприятий на 2002 г. по сотрудничеству городов Лаппеенранта-Выборг и Иматра.

Средства массовой информации освещают проблематику приграничного сотрудничества крайне слабо. Региональные печатные издания также освещают приграничное сотрудничество лишь эпизодически. Например, в Калининградской области в период с 1992 по 2002 г. было опубликовано только 18 статей, посвященных еврорегионам40. Иностранные средства массовой информации значительно чаще пишут о примерах приграничного сотрудничества. Однако эти публикации касаются в первую очередь местных событий. Таким образом, их использование является малоинформативным. Исключение составляют печатные издания стран Балтии, Белоруссии и Украины, в которых рассматриваются вопросы организации приграничного сотрудничества на их западных границах41.

Отдельно необходимо отметить, что в исследовании применялись результаты полевых исследований, проведенных автором в муниципальных образованиях Ленинградской и Псковской областей России.

Апробация работы. Результаты исследования изложены автором в двух научных статьях, диссертационная работа обсуждена на кафедре европейских исследований факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета.

На защиту выносятся положения:

— На современном этапе развития международных отношений в Европе происходят процессы, позволяющие говорить о выделении особых форм международных отношений, в которых основными акторами являются органы местного самоуправления (побратимские связи, приграничное сотрудничество и процесс регионанализации).

— приграничным сотрудничеством является допускаемое государствами сотрудничество органов местного самоуправления (или их объединений), с органами местного самоуправления (или их объединениями) соседних государств.

Светогорск": Письмо (Резюме), Союз органов местного самоуправления провинции Уусимаа «О концепции треугольник роста», 2000; Письмо мэра Хамины, Финляндия Пентти Икявялко для участников «Организация Еврорегиона из Юго-Восточной Финляндии и Выборга с его прилегающими районами включая Светогорск» от 30.05.2001.

40 Дмитрия Донского, 1, 17.11.2000; Калининградская Вечерка, 13.5.2002; 24.10.2001; 27.2.2002; Калининградская правда, 12.07.2000; 14.4.2000; 17.08.2000; 17.7.2002; 21.3.2001; 28.2.2001; 31.5.2000; Каскад, 12.7.2002; 29.07.2000; 9.7.2002; Комсомольская правда в Калининграде, 28.9.2001; Хроники Амбера [Советск], 17.5.2001; Янтарный край, 18.7.2002; 19.1.2001. Postimees. 28. OktoberМолодежь Эстонии (Таллинн).- 21.12.2001; Час (Рига).- 04.08.2001; День (Киев), 30.07.2002; Деловая Украина (Киев), 05.07.2000; Восток+Запад (приложение к изданию «Дело»), (Минск), 25.01.2001; Белорусская деловая газета (Минск), 19,06.1997.

14 при условии, что хотя бы некоторые из них непосредственно соприкасаются через государственную границу;

— на современном этапе приграничное сотрудничество в России не оказывает значительного влияния на процессы децентрализации.

— в настоящее время определяющее влияние на направления развития приграничного сотрудничества органов местного самоуправления России и Финляндии оказывает политика его финансирования Европейским союзом. Практическая значимость настоящей работы заключается в том, что материалы диссертации могут быть использованы органами местного самоуправления и органами государственной власти при планировании развития приграничного сотрудничества, при подготовке специальных курсов и семинаров по темам, связанным с деятельностью органов местного самоуправления в Российской Федерации и при научной разработке этой темы.

Заключение

.

Приграничное сотрудничество может рассматриваться в качестве особой формы международных отношений, где основными акторами являются не государства, а органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления действуют в значительной мере самостоятельно и обладают правом инициативы. Вопрос о том, какое влияние на политическую кару Европы окажет приграничное сотрудничество остается открытым, особый интерес при этом вызывает деятельность еврорегионов.

Предложенная типология еврорегионов показывает, что и в будущем роль еврорегионов характер и направление их развития будут существенно различаться. Основные различия видны уже сейчас: степень формализации структур еврорегионов, два типа ориентирования (внутренне ориентированные и внешне ориентированные) и области в которых осуществляется деятельность еврорегиона.

В Европейском союзе сложилось достаточно четкая стратегия развития приграничного сотрудничества со странами СНГ, анализ которой позволяет прийти к выводу, что основной целью этой формы международных отношений в будущем (если ситуация не изменится принципиально) будет поддержание стабильности внешних границ ЕС.

Анализ регулятивной функции России при реализации приграничного сотрудничества показывает, что эпоха «стратегического видения» этого процесса пока не наступила. В свою очередь, анализ перспектив развития регулятивной функции в области приграничного сотрудничества также свидетельствует о том, что в среднесрочной перспективе представления о целях приграничного сотрудничества для Российской Федерации также не будут сформулированы.

В вопросах приграничного сотрудничества в России сложилась ситуация, при которой все зависит от позиции субъекта федерации и инициативы муниципалитетов. С одной стороны это не является серьезным препятствием для деятельности муниципалитетов, которые формально не зависят от субъектов федерации. В России сложилась острая необходимость в определении пределов приграничной территории, поскольку в противном случае под приграничным сотрудничеством будет пониматься любя совместная деятельность по обе стороны границы на уровне ниже федерального. Существует определенная опасность и того, что приграничные территории будут определены иначе, чем территория муниципалитетов одним из федеральных законов. Изменятся ли в этом случае акторы приграничного сотрудничества? — по всей видимости, нет, но в этом случае возникнет необходимость в изменении механизмов взаимодействия между муниципалитетами, что в свою очередь может замедлить процесс налаживания сотрудничества.

Тем не менее, основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что приграничное сотрудничество как форма отношений между органами местного самоуправления существует не только в странах Европы, где сложились давние традиции местного самоуправления, но и в России, где формирование муниципальной власти в ее современном виде началось в 1996 г. Процесс приграничного сотрудничества неразрывно связан с процессом становления муниципального уровня управления государственной территорией в Российской Федерации. В тех субъектах федерации, где муниципалитеты являются реально действующими в пределах своей компетенции, приграничное сотрудничество развивается по классической европейской модели (как это происходит, например, в Ленинградской области) — в тех субъектах федерации, где муниципалитеты развиты слабо, вопросы, традиционно рассматриваемые муниципалитетами, являются одной из составляющих международной и внешнеэкономической деятельности субъектов федерации (как это, например, происходит в Республике Карелия и Псковской области). Такое развитие приграничного сотрудничества нельзя признавать нормальным, т.к. Республика Карелия обладает значительно большим потенциалом, полномочиями и ресурсами, чем органы местного самоуправления соседних стран.

Анализ развития сотрудничества приграничных территорий в рамках подгруппы «Ленинградская область — Финляндия» показывает низкую эффективность этого вида сотрудничества. Несмотря на то, что в рамках этой формы сотрудничества было реализовано более 120 различных проектов. Эффект от их реализации оказался минимальным, т.к. было нарушено одно из главных условий «зонтичной системы» сотрудничества — его многопрофильность и участие в проектах большого числа акторов. Фактически, с незначительными оговорками, сотрудничество свелось к мониторингу и защите окружающей среды, мониторингу транспортных коммуникаций по направлению Россия — Финляндия, обустройству пограничных переходов и образовательным программам, в первую очередь для государственных чиновников. Безусловно, эти виды сотрудничества являются важными с точки зрения межгосударственных отношений, но к приграничному сотрудничеству имеют лишь косвенное отношение. Другим важным моментом этой формы сотрудничества явилось то, что в большинстве случаев (за исключением вопросов экологии) финансирование проектов со стороны Финляндии означало их перераспределение в рамках финской экономики. Важным фактором в реализации программ приграничного сотрудничества на всех уровнях явилось четкое следование стратегии Финляндии по приграничному сотрудничеству с Россией. Это может свидетельствовать о жесткой системе координации внешней деятельности на этом направлении между государственными министерствами Финляндии и финскими органами местного самоуправления и о высокой политической культуре элит Финляндии. Ситуация в России в этой связи выглядит несколько иначе. Вопиющие факты принятия финского проекта Программы приграничного сотрудничества Ленинградской области с Финляндией за основу, незнание о существовании Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации в муниципалитетах Ленинградской области. Конкуренция муниципалитетов за финансовые средства Европейского союза и отсутствие элементарной координации между муниципалитетами говорят о слабости российской системы управления территорией страны.

Приграничное сотрудничество в европейском его понимании пусть и с перекосами, но реализуется в Ленинградской области. В настоящем исследовании проведен анализ деятельности Выборгского района и г. Светогорск. Ситуация, которая складывается в этих муниципалитетах имеет ряд существенных отличий. Выборгский район активно сотрудничает с Правительством Ленинградской области в вопросах приграничного сотрудничества и можно признать, что пусть и не формализованная, но реальная координация приграничного сотрудничества между областью и Выборгским районом существует. В Выборгском районе имеют представление об основных положениях российской внешней политики и знакомы с основными документами по приграничному сотрудничеству. В отличие от Светогорска в Выборгском районе сосредоточен значительный потенциал (в районе находится крупный железнодорожный центр, три международных пограничных перехода и два порта, сосредоточен значительный людской потенциал). В тоже время, сам характер приграничного сотрудничества Выборгского района свидетельствует о том, что эта форма межтерриториальных отношений находится в стадии развития, на уровне установления регулярных контактов и попыток реализации конкретных проектов.

Регулярные встречи руководителей, проведение совместных культурных мероприятий и образовательные проекты не приводят ни к улучшению экономического климата в районе, ни к увеличению взаимных поездок граждан, ни к большей информированности населения о приграничных территориях России и Финляндии. Иначе складывается ситуация в Светогорске, где проживает 15 ООО населения, имеется только одно крупное предприятие, нет международного автомобильного пограничного перехода, не электрифицирована железная дорога, нет Сайменского канала, нет привлекательных для туристов исторических мест. В муниципалитете не знают о существовании Концепции развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации, Европейской хартии о местном самоуправлении, Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных и местных властей (в качестве единственного плюса можно рассматривать только непосредственную близость от Иматры).

Приграничное сотрудничество в Светогорске вплотную подошло к высшей из существующих форм приграничного сотрудничества созданию еврорегиона (проект «Двойной город». (При этом в процентном соотношении число контактов между жителями Светогорска и Иматры значительно больше, чем между жителями Выборга и жителями Финляндии). С чем связано столь значительное различие?

Анализируя развитие приграничного сотрудничества Выборгским и Светогорский муниципалитетами приходишь к выводу, что на территории муниципальных образований успешно развивались только те проекты, которые финансировались программой ТАСИС. У Светогорска сформировалось определенное лобби в Брюсселе (где собственно и принимаются решения по программам ТАСИС), возможно Светогорск и Иматра более тщательно готовили заявки, по всей видимости, решающим фактором в развитии приграничного сотрудничества в Ленинградской области является финансирование по линии ЕС. Таким образом, Европейский союз может направлять развитие муниципалитетов в рамках коллективной стратегии ЕС и Единой Европейской перспективы.

Характерно, что предложенная в первой главе типология еврорегионов, также показывает существенные различия в развитии еврорегионов в зависимости от механизмов финансовой поддержки со стороны Европейского союза. Фактически речь может идти о системе управления пространственным планированием через механизм финансового поощрения. Суть этого механизма заключается в следующей формуле «если тебе негде развивать туризм, но на это тебе выдают деньги, то по чему бы и не развивать туризм?». Ситуация может выглядеть и еще более драматичной если учесть, что денег в большинстве муниципальных образований нет даже на выплату зарплат.

Это во многом, но не полностью, объясняет и отсутствие инвестиций со стороны Финляндии в экономику муниципалитетов. Ни для Финляндии, ни для Европейского союза развитие экономики России или ее приграничных территорий не является одним из приоритетных направлений политики в отношении России (в отличие, например, от страны кандидата в члены ЕС — Эстонии). С другой стороны, развитие российской экономики является исключительно российским внутренним вопросом и без решения его на федеральном уровне (где в настоящее время действуют более 60 законодательных актов, регулирующих иностранные инвестиции) инвестиционный климат в субъектах России принципиально не изменится). Как показали исследования, политика субъектов федерации, которая главным образом выражается в принятии законодательных актов субъектов федерации по вопросам иностранных инвестиций, не имеет принципиального значения. Другим вопросом, который неизбежно встанет в ближайшем будущем, станет вопрос регулирования правил оборота земли на приграничных территориях (планируется их взятие из оборота с участием иностранных лиц). Этот фактор окажет негативное влияние на развитие экономики на данных территориях. По всей видимости, необходимо говорить о компенсации возможной потерянной прибыли территориям, выведенным из оборота с участием иностранцев.

Развитие приграничного сотрудничества влияет на формирование интересов муниципалитетов. Самыми яркими примерами в этой связи могут служить позиция Выборгского района по вопросу аренды Сайменского канала, вопросам открытия финского консульства в Выборге и позиция Светогорска по вопросам открытия международного автомобильного пограничного перехода. Как уже было показано выше, режим пограничного перехода не является определяющим фактором ни для развития приграничного сотрудничества, ни для развития экономики муниципалитета. Вместе с тем, Светогорск последовательно всеми возможными способами выражал свою позицию по вопросу изменения статуса пограничного перехода. Можно констатировать, что в ходе приграничного сотрудничества у приграничных муниципалитетов Ленинградской области сформировалась позиция по ряду вопросов, которые выходят за рамки компетенции органов местного самоуправления и которые удивительным образом совпадают с официальной позицией Финляндии. Фактически, речь идет о приеме уже давно использующимся не только в области экономики, но и в области политики — формировании покупательского спроса (или, формировании позиции у реципиента).

Рассматривая влияние приграничного сотрудничества на регионализацию в международном масштабе, следует признать, что его влияние невелико. Значительно большим фактором регионализации является международная и внешнеэкономическая деятельность субъектов федерации. Поскольку именно в субъектах сосредоточены основные властные полномочия, политический, экономический и гуманитарный потенциал. Значительно более заметно влияние приграничного сотрудничества на процесс децентрализации Российской Федерации. Сложившуюся к 1996 г. в целом по России ситуацию можно охарактеризовать как Федерацию, с жесткой системой административно-территориального управления в субъектах федерации. Эта система в сочетании с отсутствием или невыполнением федеральных законов приводила к плохой управляемости территориями страны и к появлению сильных региональных элит, с мнением которых Москве приходилось считаться (например, Шаймиев, Строев, Лужков). Примерно с 1999 г. начался обратный процесс по возвращению субъектов в «конституционное поле». Несколько раньше начался и процесс формирования органов местного самоуправления, что сегодня на практике означает процесс передачи части государственных полномочий от субъектов федерации к органам местного самоуправления. И в этом контексте приграничное сотрудничество, так как оно является фактором развития муниципалитетов, играет значительную роль в процессе децентрализации субъектов федерации и централизации федеративного государства. Иное влияние, по всей видимости, может оказать процесс, зачатки которого наблюдаются в настоящее время. Речь идет о формировании на территории России реально действующих еврорегионов. Как уже говорилось выше, в большинстве случаев в еврорегион входит несколько муниципальных образований от каждой страны.

Даже в том случае если проект «Двойного города» Светогорска и Иматры будет реализован, вероятно, в будущем он станет основой более масштабного еврорегиона (фактом, подтверждающим это, может служить письмо мэра Хамины, о котором речь шла выше). Таким образом, в ближайшей перспективе на территории Ленинградской области может возникнуть образование, политический вес которого окажется значительно большим, чем просто арифметически сложенная сумма политического влияния Выборгского, Светогорского и возможно Призерского муниципалитетов. Этот образование будет иметь устойчивые связи на уровне элит с Финляндией, в рамках этого образования возможно формирование интересов уже у группы российских муниципалитетов.

Описанная выше ситуация в какой-то мере является характерной для всех существующих за пределами России еврорегионов. В этих образованиях, как правило, просматривается обоюдное влияние муниципалитетов (поскольку, как правило, наблюдается взаимозависимость сторон). В этом случае, действующий еврорегион является стабилизирующим, связывающим фактором в отношениях между сопредельными государствами. Ситуация с приграничным сотрудничеством и строительством еврорегионов между Финляндией и Россией принципиально иная, т.к. зависимость от приграничного сотрудничества во многом односторонняя (зависимость главным образом от источников финансирования). Таким образом, формируя еврорегион с приграничными российскими территориями Европейский союз может оказывать существенное влияние на политику субъектов федерации, а через субъекты федерации и на российскую политику в целом. В этом случае еврорегионы будут, через субъекты федерации усиливать процессы регионализации Российской Федерации.

В графическом выражении зависимость процессов децентрализации от приграничного сотрудничества выглядит следующим образом:

У — степень централизации России на федеральном уровне X — степень развития приграничного сотрудничества Длина кривой (а, Ь, с, ё, е) по оси (X) обозначает максимально возможную стадию развития приграничного сотрудничестваа — сценарий развития приграничного сотрудничества до уровня еврорегионаЬ — сценарий развития приграничного сотрудничества при котором у двух или более муниципалитетов одного субъекта федерации возникают общие интересы и они согласовывают свои позиции по некоторым вопросамс — стадия развития приграничного сотрудничества при которой проводятся периодические встречи двух или более муниципалитетов одного субъекта федерации с органами местного самоуправления соседнего государствав рамках этих встреч вырабатывается единая позиция российских муниципалитетов, согласованная с органами местного самоуправления иностранного государстваё — развитие сотрудничества в рамках сотрудничества сопредельных территорий (например, группы «Ленинградская область — Финляндия») — е — теоретически возможное развитие событий при котором муниципалитеты одного субъекта федерации развивают приграничное сотрудничество без попыток координации своих позиций;

Точки фиксации начала процесса децентрализации:

1 — два и более муниципалитета выражают единую, согласованную позицию.

2 — два и более муниципалитета подписывают документ, с органами местного самоуправления соседнего государства, в котором выражают единую позицию.

3 — два и более муниципалитета создают с органами местного самоуправления соседнего государства еврорегион.

Прогнозируя развитие приграничного сотрудничества на Северо-Западе Российской Федерации в среднесрочной перспективе, помимо описанных выше факторов необходимо учитывать еще целый ряд моментов, которые оказывают влияние на отношения России и Европейского союза в целом. Во-первых, уже принято решение о принятии в ЕС стран — кандидатов. Ближайшие два года пройдут под знаком подготовки стран — кандидатов, по которым будет принято положительное решение к вступлению в ЕС. Этот процесс потребует колоссальных финансовых вливаний в экономику этих стран. По всей видимости, это если и не приведет к сокращению финансовых средств, выделяемых на развитие приграничного сотрудничества с Россией, то определенно не приведет к их увеличению. Во-вторых, признание российской экономики в качестве рыночной со стороны ЕС и в среднесрочной перспективе вступление России в ВТО отчасти снимет экономические барьеры для торговли между ЕС и Россией. В-третьих, вероятнее всего Европейский союз в среднесрочной перспективе не пойдет на смягчение визового режима в отношении России или ее приграничных территорий. Таким образом, можно предположить, что магистральное направление развития приграничного сотрудничества России и Европейского союза не изменится. По всей видимости, в Ленинградской области будет сформирован еврорегион, еврорегион «Карелия» претерпит структурные изменения, либо помимо еврорегиона «Карелия» активизируется сотрудничество с муниципальными образованиями Республики Карелия. Вероятнее всего, активизируется приграничное сотрудничество и с Балтийскими государствами (прежде всего речь идет об Эстонии и Латвии). В этом случае, скорее всего, возможен финский вариант развития событий, правда, со значительно меньшей интенсивностью, так как местные самоуправления в Эстонии, Латвии и, в особенности, в Псковской области обладают значительно меньшим потенциалом. На период среднесрочного прогноза маловероятно создание еврорегионов с местными самоуправлениями Эстонии и Латвии. Помимо потенциала для создания подобного образования необходим и опыт приграничного сотрудничества, которого в настоящее время просто нет. К факторам, безусловно, способствующим развитию приграничного сотрудничества, можно отнести наличие единых или близких этнических групп по обе стороны границы, а также то политическое давление, которое будет оказываться на Эстонию и Латвию со стороны Брюсселя, который заинтересован в развитии приграничного сотрудничества с Россией на всей протяженности границы.

Безусловно, приграничное сотрудничество местных самоуправлений России и Европейского союза будет развиваться независимо от политики России по данному вопросу. Тем не менее, необходимо уже сейчас принять нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы приграничного сотрудничества. Помимо этого, было бы целесообразно выработать единую политику по отношению к приграничному сотрудничеству России и ЕС. Идеальным, но, к сожалению, почти недостижимым является вариант заключения отдельного рамочного договора между Россией и ЕС по вопросам приграничного сотрудничества. Несмотря на все перекосы, эта форма является перспективным элементом сотрудничества России и Европейского союза. Уже сейчас на федеральном уровне необходимо проведение работы по устранению препятствий для развития приграничного сотрудничества, которое объективно способствует укреплению местного самоуправления в Российской Федерации, и как следствие — укреплению системы государственного управления территорией.

В остальном, приграничное сотрудничество и стадия его развития зависят от общих отношений между Россией Европейским союзом. В зависимости от того, как будут складываться отношения России и ЕС, приграничное сотрудничество будет находиться либо в фазе развития, либо в фазе стагнации. Свертывание приграничного сотрудничества может произойти только по трем причинам: либо ЕС прекратит финансирование приграничных проектов (что представляется маловероятным), либо Российская Федерация запретит приграничное сотрудничество (что в современных условиях просто невозможно), либо отношения между ЕС и Россией будут настолько плохими, что о сотрудничестве в принципе не будет идти речь, но даже в этом случае в силу «инертности» произойдет не резкое прекращение контактов, а их медленное затухание.

Вопрос о том, какие шаги необходимо предпринять руководству России с тем, чтобы направить развитие приграничного сотрудничества с ЕС в экономическое русло остается открытым. Тем не менее уже сегодня можно с уверенностью говорить, что в первую очередь необходимо прекращение сотрудничества с программой ТАСИС, как не отвечающей уровню отношений между Россией и Европейским союзом, (абсурдной выглядит ситуация когда в одной программе «технической поддержки» объединены Россия и Монголия). Идеальным можно было бы рассматривать вариант, когда механизм, сферы применения и процедура принятия решений по каждому проекту была бы заменена с программы ТАСИС на программу ФАРЕ (даже при условии сохранения существующих объемов финансирования). Программа ФАРЕ значительно ближе по своему духу к идее создания «общеевропейского рынка» чем ТАСИС. Другим необходимым шагом является создание пусть и незначительных, но своих структурных фондов, направленных на развитие экономики в приграничных районах. Однако здесь мы сталкиваемся с гораздо более существенной проблемой, чем просто отсутствие средств. В ходе проведенного полевого исследования было выявлено, что муниципалитеты даже одного субъекта федерации, не знают о проблемах и достижениях соседних с ними муниципальных образований. По некоторым подсчетам, с 1994 по 2000 год доля межрегионального оборота (субъектов федерации) по отношению к ВВП России снизилась с 22 до 12−14.

ЛОЛ процентов. Сколь велика сегодня разобщенность муниципалитетов, по всей видимости, не знает никто. Вероятно необходимо говорить не только о необходимости формирования структурного фонда для развития приграничного сотрудничества, но, в первую очередь, о формировании структурного фонда для поддержки межмуниципальной кооперации. Ситуация с межмуниципальным сотрудничеством выглядит настолько запущенной, что можно говорить о необходимости применения модели финансового поощрения ИНТЕРРЕГ (минимально необходимое количество партнеров — два субъекта федерации, минимальная сумма требуемая для со финансирования со стороны партнеров, составляет 20%). Помимо этого, необходима выработка стратегии пространственного планирования Российской Федерации. В противном случае мы можем столкнуться с ситуацией, когда на территории России необходимо будет использовать модель финансового поощрения программ ТАСИС.

332 Орлов В. Внешняя политика и российские регионы. // Международная жизнь (Москва).- 18.10.2000. 010. С. 45.