Правительственная политика в отношении общественных организаций России, 1905-1917 гг

Актуальность исследования.

Актуальность данного диссертационного исследования связана с ведущимся в общественных науках обсуждением перспектив формирования в России гражданского общества, в частности, с определением путей и средств ограничения монополии государства на общественную жизнь. В последние годы, в связи с демократическим реформированием российского общества, роль добровольных организаций в жизни страны неизмеримо возросла. Российская власть стала предпринимать активные попытки установления диалога и сотрудничества с общественными организациями, подчеркивая необходимость оказания эффективной и действенной поддержки их социально значимых конструктивных инициатив, способствующих укоренению в российском обществе ценностей демократии и правового государства.

Соглашаясь с выводом о неразвитости в нашей стране традиций гражданской жизни, следует, однако, учитывать и использовать имеющийся у нее опыт общественной самодеятельности. Нельзя забывать, что в России более века назад происходил трудный процесс становления институциональных основ гражданского общества, важным проявлением которого было создание широкой сети общественных организаций, удовлетворявших разнообразные интересы российского населения.

В начале XX века в стране наблюдался настоящий «бум» общественной самодеятельности. Регистрировались сотни просветительских и научных организаций, тысячи благотворительных обществ, десятки творческих союзов. Вторгаясь в такие сферы жизни, как образование, наука, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, благотворительность и др., общественные организации существенно дополняли, а иногда и заменяли действия правительства и органов местного самоуправления. Тем самым они оспаривали у государства исторически принадлежавшую ему роль единственного выразителя интересов населения, подрывали его монополию в области регулирования социальных отношений, способствовали складыванию у населения чувства гражданского долга и ответственности, обеспечивая ему защиту, как от произвола власти, так и от чрезмерного влияния частного интереса.

Рост добровольной общественной самодеятельности явился серьезным достижением предреволюционной эпохи. В нем обретали питательную среду такие нехарактерные для авторитарного режима процессы, как формирование традиций либерализма и демократии, развитие политической и правовой культуры. Общества внесли весомый вклад в повышение материального благосостояния населения страны, предвосхитили многие достижения в научно-технической и культурной областях, готовили глубинные изменения в самосознании россиян, способствуя их превращению из верноподданных в граждан. Являясь для населения своеобразной общественно-политической школой, они сыграли заметную роль в событиях 1917 г., составляя ближайший резерв и опору для действовавших в то время на политической арене партий и сил.

И вместе с тем феномен добровольных организаций в дореволюционной российской жизни до настоящего времени до конца не оценен. Недостаточно изученной остается и государственная полигика по отношению к обществам и союзам. В общественно-политических условиях начала XX столетия, характеризовавшихся расширением сферы гражданских и политических прав и свобод, перед правительством остро стоял вопрос о пересмотре традиционной системы взаимоотношений с обществом в целом и таким важным институтом его политической системы как общественные организации. Изучение развернутой им программы преобразований законодательства об обществах и союзах, а также административной практики регулирования их создания и деятельности вносит заметный вклад в освещение особенностей реформирования общественной сферы на этапе эволюции российского самодержавия в направлении конституционного строя. Данная постановка проблемы подразумевает также исследование таких актуальных вопросов как менталь-ность правящей элиты, противоречия ее мышления и стиля управления в периоды масштабных общественно-политических переустройств.

Объектом исследования является внутренняя политика российского самодержавия, направленная на реализацию провозглашенных Манифестом 17 октября 1905 г. гражданских свободпредметом — законотворческая деятельность и административная практика государственных учреждений по осуществлению декларированной Манифестом свободы союзов.

Законодательная политика государства являлась концентрированным выражением эволюции взаимоотношений власти и общества в России, своеобразной «осью», вокруг которой вырабатывались новые принципы правительственной политики, характеризовавшиеся признанием за населением права на объединение и ограничением вмешательства государства в его законное осуществление. Острая полемика, развернувшаяся в обществе и властных структурах вокруг законопроектов об обществах и союзах, отражала противоречивый характер, который приобрела указанная реформа в российских условиях, при сохранении самодержавия и сословного строя, всепроникающего полицейского надзора, неукорененности демократических и правовых традиций в сознании, как правящей бюрократии, так и общественности.

Исследование законодательной политики по осуществлению свободы союзов проводится с учетом совокупности действующих на нее факторовотечественной и зарубежной социально-политической мысли, политических взглядов высшей и губернской бюрократии, партийных фракций Государственных дум, а также таких каналов влияния общественности на власть, как пресса, политические партии, публичные собрания и съезды. Подобное комплексное изучение проблемы позволило проанализировать процесс правительственного законотворчества по проведению в жизнь свободы союзов во всей его полноте. Большое внимание уделено реализации законодательства об обществах и союзах центральной и местной властью.

Предварительным условием изучения истории общественных организаций как социально-культурного института является определение этимологии этого понятия. В дореволюционной литературе для обозначения добровольных объединений использовались термины: «общества», «ассоциации», «частные общества», «общества частной инициативы». Термин «общественный» трактовался как негосударственный, небюрократический, в силу чего под общественными организациями в то время, помимо собственно добровольных обществ, понимали также органы местного и даже сословного самоуправления1.

Попытка определить понятие общества на законодательном уровне была предпринята первоначально в проекте Гражданского уложения 1899 года, в XIX главе которого говорилось, что обществом признается «разрешенный властью союз лиц., которые, не имея целью получение прибыли, избрали предметом своей деятельности благотворительность, развлечение (клубы, общественные собрания), развитие наук, искусств, физических сил и ловкости (спорт) и другие общеполезные цели"2, а затем во Временных правилах об обществах и союзах 4 марта 1906 г., в которых под обществом понималось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель"3.

Провозглашая важным признаком добровольных организаций отсутствие у них коммерческих целей, законодатели четко отграничили так назы.

1 Так, в материалах открывшегося в 1904 г. под руководством товарища министра внутренних, дел П. Н. Дурново Особого совещания, призванного унифицировать нормальные уставы обществ, общественные объединения подразделялись на две основные группы: союзы публично-правовые (к ним относились местные и сословные органы самоуправления) и союзы частно-правовые, под которыми понимались общественные организации в теперешнем смысле этого слова, определяемые как «союзы лиц, основанные на начале свободного соглашения, для достижения объединенными силами общих целей» (РГИА. Ф.1284. Оп.187. 1905. Д. 61 (б). JI.81). Гражданское уложение. Проект высочайше учрежденной Редакционной комиссии. СПб., 1899. Кн. пятая. Т.4. Гл. XIX. Ст. 924.

3 Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗ). Собр. III. Т.26. № 27 479. Ст. 1. ваемые «частные», ставившие перед собой культурно-просветительские, научные и иные непроизводственные и нехозяйственные цели объединения, от коммерческих, создаваемых для осуществления производственно-хозяйственной деятельности (кооперативы, акционерные общества и товарищества, сберегательные кассы и др.). Подчеркивали они и неформальный, добровольный характер обществ, нацеленность их на удовлетворение «частных» интересов и потребностей людей в образовании, досуге, здравоохранении, социальной защите и т. д.

В советское время постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 августа 1930 г. за самодеятельными объединениями было официально закреплено наименование «добровольные общества», а в утвержденном 10 июня 1932 г. положении о добровольных обществах и их союзах они квалифицировались как «организации общественной самодеятельности». Интерпретировав существующие в исторической и правовой науках определения понятия общественной организации4 применительно к условиям дореволюционной России и взяв за основу определение А. Д. Степанского, автор понимает под общественными организациями добровольные, самоуправляющиеся и надлежащим.

4 Они давались в 70-е гг. правоведами Ц. А. Ямпольской и А. И. Щиглик, в 80-е гг. историком Т. П. Коржихиной применительно к добровольным обществам советского времени, существенно отличавшимся от дореволюционных организаций по своей природе и функциям. Ц. А. Ямпольская понимала под общественной организацией в СССР добровольное, но закрепленное формальным членством объединение советских граждан, которое, будучи построено на основе демократического централизма, самоуправления и самодеятельности, имеет своей задачей в соответствии с законными интересами и правами объединившихся лиц осуществление деятельности, направленной на достижение целей организации, а тем самым одновременно на участие в коммунистическом строительстве (Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. М., 1972. С.32−33). Т. П. Коржихина определяла понятие общественные организации как организации общественной самодеятельности граждан, созданные в соответствии с их интересами, по их воле, на началах самоуправления, оформленные в соответствии с законодательством страны, участвующие в строительстве социализма и являющиеся составной частью политической организации общества переходного периода (Коржихина Т. П. Общественные организации в СССР в переходный период от капитализма к социализму. Дис.. докт. ист. наук. М., 1986. С. 13). Единственная попытка дать определение дореволюционных общественных организаций была предпринята А. Д. Степанским. В защищенной в 1982 г. докторской диссертации он определял их как добровольные, самоуправляющие, надлежащим образом оформленные объединения граждан, регулярно действующие для достижения определенных политических. социально-экономических и культурных целей непроизводственного и некоммерческого характера (Степанский А. Д. Общественные организации России на рубеже XIX—XX вв. Дис.. докт. ист. наук. М. 1982. С.5). образом оформленные объединения, создающиеся на постоянной основе для решения насущных проблем жизни граждан непроизводственного и некоммерческого характера. Учитывая многообразие видов общественных организаций, а также сугубо специфические условия деятельности политических партий, подпадавших наряду с неполитическими обществами под действие Временных правил об обществах и союзах, автор выносит политические организации за рамки своего исследования, считая их объектом самостоятельного рассмотрения.

Хронологические рамки исследования ограничены, в основном, периодом 1905;1917 гг.

До начала XX века в России отсутствовал единый закон об обществах и союзах, а относящиеся к ним правовые нормы были разбросаны по разным частям Свода законов Российской империи. Политические реформы периода первой русской революции дали заметный импульс развитию общественной самодеятельности. После издания Манифеста 17 октября 1905 г. правительство было вынуждено заняться разработкой законодательства, воплощавшего в себе более цивилизованные принципы взаимоотношений власти и общественности. Первым и единственным опытом законодательного закрепления свободы союзов стали изданные 4 марта 1906 г. Временные правила об обществах и союзах.

Нижний рубеж исследования — февраль 1917 года, положивший конец самодержавию, а вместе с ним и реформаторству царского правительства по проведению в жизнь свободы союзов.

Однако в определенных случаях логика изложения поставленной в диссертации научной проблемы требовала выхода за обозначенные хронологические границы. Это относится, главным образом, к рассмотрению тех вопросов, глубокое уяснение которых невозможно без исторической ретроспективы.

Цель исследования состоит в изучении содержания и хода проводимой правительством начиная с 1905 г. политической реформы, направленной на осуществление конституционного принципа свободы союзов.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

1) Изучить общественно-политические, общекультурные и правовые предпосылки, обусловившие интенсивное развитие легальной общественной самодеятельности в России в начале XX века;

2) Рассмотреть деятельность правительственных учреждений по составлению Временных правил 4 марта 1906 г. об обществах и союзах;

3) Описать сложившуюся после издания Временных правил административную практику регламентации действий обществ и союзов в центре и на местах;

4) Проанализировать ход подготовки и содержание постоянного закона об общественных организациях, разрабатывавшегося в 1907;1917 гг.;

5) Провести сравнительную характеристику мотивов и целей главных участников реформирования законодательства о союзах — руководителей исполнительной (Совет министров, министерства, губернаторский корпус) и законодательной (Государственная дума и Государственный совет) власти, балансировавших между стремлением к воплощению широкой свободы союзов и сохранением административно-полицейского контроля над жизнедеятельностью добровольных ассоциаций;

6) Оценить характер и формы воздействия на правительственную политику по отношению к общественным организациям таких каналов влияния общества на власть как печать, публичные собрания, съезды, петиции обществ в государственные учреждения и др.;

7) Оценить влияние на законотворческую деятельность правительства опыта реализации законодательства об обществах и союзах на местах с учетом особенностей взаимоотношений власти и общественных организаций в различных регионах России, характеризующихся специфической национальной и сословно-классовой структурой.

Степень изученности темы.

Анализ научной литературы свидетельствует об отсутствии целостного представления о взаимоотношениях самодержавия и общественных организаций. До Октябрьской революции 1917 г. интересующая нас проблематика рассматривалась преимущественно в курсе полицейского (административного) права, где на первый план выдвигались вопросы регламентации свободы союзов в законодательных актах ведущих европейских стран и механизма их регулирования российскими законами и администрацией5. Оценивая современную им европейскую и отечественную практику государственного контроля образования и деятельности добровольных ассоциаций, дореволюционные правоведы пытались сформулировать идеальную модель взаимоотношений государства и частных обществ и, сопоставив ее с существовавшей в стране, дать ответ на вопрос, как должно вести себя государство по отношению к общественным организациям, являвшимся мощным орудием в деле удовлетворения и развития потребностей населения.

Вторая группа публикаций дореволюционных авторов о частных обществах (работы К.Г. фон-Плато, В. И. Чарнолуского, К. Ильинского, J1.M. Роговина)6 имеет скорее прикладное, чем теоретическое значение. Они содержат подробный перечень действующих законов, правительственных разъяснений и ведомственных распоряжений об обществах и союзах, дают.

5 Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1907; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Юрьев, 1910; Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1911; Елистратов А. И. Административное право. М., 1911.

6 Плато К. Г. фон. Положение о частных обществах, учреждаемых с разрешения министров, губернаторов и градоначальников. Рига, 1903; Чарнолуский В. И. Справочная книжка об обществах и союзах. СПб., 1913; Ильинский К. Частные общества: сборник законов, распоряжений правительства, решений Правительствующего Сената. Рига, 1913; Роговин Л. М. Конституция Российской империи: сборник законов, относящихся к обновленному строю и к личным и общественным правам граждан. СПб., 1913. конкретные указания по составлению уставов, заявлений и прочим имевшим отношение к организации обществ вопросам.

В концептуальном отношении дореволюционный этап разработки темы следует отнести в актив либеральному течению отечественной общественно-правовой мысли. Проблема расширения гражданских прав и свобод как важного признака конституционного строя вызывала особый интерес деятелей кадетской партии, поэтому действия правительства по предоставлению населению права создавать общества и союзы рассматривались преимущественно с позиций либеральной доктрины7. Провозглашенная в октябрьском Манифесте 1905 г. и закрепленная Правилами 4 марта 1906 г. свобода союзов признавалась формальной и половинчатой, ограниченной жесткими рамками административно-полицейского надзора.

Первой попыткой проблемного рассмотрения отношения государства к самодеятельным организациям явилась опубликованная незадолго до Февральской революции в сборнике по вопросам административного права статья Н. П. Ануфриева. В ней на основе анализа богатого исторического материала более чем полуторавековой истории правительственной регламентации образования частных обществ в России, начиная с законодательства Екатерины II, автор приходит к выводам, на долгое время определившим исследовательский взгляд на данную проблему. По мнению Ануфриева, от Устава Благочиния 1782 г. и до Временных правил 4 марта 1906 г. законодательная политика правительства в отношении частных обществ по сути своей не претерпела значительных изменений. Была несколько усовершенствована лишь техника регламентации. За прошедшие полтора века возможность образования легальных обществ не превратилась в право, и принципы полицейской государственности, положенные с екатерининских времен в основу.

7 Дживелегов А. Конституция и гражданская свобода // Конституционное государство. СПб., 1905; Каминка А. И. Правила 4-го марта об обществах, союзах и собраниях // Право. 1906. №№ 10, 13- Набоков В. Д. Законопроекты партии народной свободы и их критика // Право. 1906. № 49- Матвеев В. Право союзов и собраний // Право. 1908. № 47- Набоков В. Д. Как осуществилось начаотношения правительства к общественным организациям, дожили до XX ве-ка8.

Несмотря на кажущееся разнообразие работ, основной массив дореволюционной исследовательской литературы представлял собой небольшие статьи и брошюры, подготовленные для юридических и общественно-политических изданий. Обстоятельных научных исследований по данной теме дореволюционные историки и правоведы осуществить не успели, поскольку работа правительства по составлению общего закона, регулирующего жизнедеятельность общественных организаций, началась только в начале XX столетия.

В советской историографии взаимоотношения общественных организаций и царской власти изучались в традициях господствовавшего на протяжении длительного времени классово-партийного подхода, заметно снижавшего интерес исследователей к названной теме и ограничивавшего возможности ее полновесного изучения. Вслед за В. И. Лениным исследователи рассматривали провозглашенную в Манифесте 17 октября свободу союзов достаточно критически, как «псевдосвободу», паллиативную меру, не сыгравшую сколько-нибудь существенной роли в условиях полицейско-бюрократического строя. По мнению Ленина, в основе правительственного интереса к частным обществам лежало единственное стремление — «затормозить, запретить, закрыть"9, в силу чего отношение самодержавного государства к общественным объединениям носило характер полицейского надзора и бюрократической регламентации.

Исходя из убеждения об отсутствии в классовом обществе подлинных гражданских свобод, ученые утверждали, что право на объединение принадлежало в буржуазном государстве лишь отдельным привилегированным соло свободы собраний и союзов // Речь. 1910. 17 (30) октябряАлексеев П. Десятилетие закона об обществах. СПб., 1916.

8 Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. Кн.1. М., 1917. С. 42.

9 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т.4. С. 425. циальным группам: помещикам, буржуазии, части буржуазной интеллигенции, а демократические слои населения (рабочие, крестьяне, студенчество и демократическая интеллигенция) легальных организаций практически не имели10. Не отрицая того, что дифференцированный подход к различным добровольным обществам имел место, следует, однако, заметить, что сведение его лишь к сословно-классовому составу организаций является грубым упрощением.

Первым опытом применения указанного подхода в научной литературе стал очерк о правовой регламентации свободы союзов Временными правилами 4 марта 1906 г., составленный А. И. Елистратовым для вышедшего в 1922 г. учебного курса административного права11. Очерк Елистратова на долгие годы оставался единственной попыткой изучения правового положения добровольных организаций, поскольку вскоре после его издания эта тема на полвека исчезла из научной литературы, в том числе и из учебных курсов права.

Табуированность исследования политики царского правительства по отношению к частным обществам объяснялась идеологическими причинами, той практической политикой, которую осуществляло в отношении сохранившихся с дореволюционного времени добровольных обществ советское правительство. В годы первой пятилетки, ознаменовавшейся «развернутым наступлением социализма по всему фронту», подавляющая часть «старых» обществ была ликвидирована, вследствие чего сопоставление подходов к частным обществам царского и советского правительств могло быть не в пользу последнего.

Идеологическая конъюнктура вновь возродила исследовательский интерес к общественным организациям в 60-е гг. В принятой в 1961 г. на XXII съезде КПСС новой программе партии, в разделе, посвященном совершенст.

10 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Щиглик А. И. Добровольные общества в переходный период от капитализма к социализму // Вопросы теории и истории общественных организаций. М&bdquo- 1971 и др. Елистратов А. И. Очерк административного права. С.216−220. вованию общественных отношений, отмечалась необходимость повышения роли общественных организаций, в том числе и добровольных, в жизни страны.

Прорыв в данном направлении осуществили юристы, в первую очередь сотрудники Института государства и права РАН ДА. Ямпольская и А. И. Щиглик, обратившиеся во второй половине 60−70-х гг. XX в. к изучению советских общественных организаций и попутно, во вводных параграфах своих работ,.

10 освещавшие правовое положение дореволюционных обществ. Однако методологические подходы этих трудов были выдержаны в русле марксистско-ленинской исследовательской парадигмы, критически оценивавшей возможности легальной общественной самодеятельности в условиях самодержавия. Основной вывод советских правоведов состоял в том, что введенный Временными правилами более демократический явочный и регистрационный порядок создания обществ на поверку оказался лишь правовой проформой, не только не облегчившей режима образования обществ, а напротив, даже усложнившей его в сравнении с прежним их созданием с разрешения администрации1 J.

Основоположником системного и целостного изучения общественных организаций дореволюционной России как отдельного и важного направления отечественной науки явился историк, профессор Историко-архивного института РГГУ А. Д. Степанский. Его перу принадлежат единственные в историографии обобщающие работы, посвященные истории формирования и развития организованной общественной самодеятельности начиная с последней четверти XVIII в. и заканчивая рубежом XIX—XX вв. В них дается.

12 Ямпольская Ц. А. Общественные организации и развитие социалистической государственности. М., 1965; Она же. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. М., 1972; Щиглик А. И. Добровольные общества в переходный период от капитализма к социализму // Вопросы теории и истории общественных организаций. М., 1971; Он же. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. Политико-правовое исследование. М., 1977. ь Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. С.77−80- Щиглик А. И. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. Политико-правовое исследование. С. 185−187. типология российских обществ и периодизация основных этапов их развития, анализируются причины их возникновения, основные принципы деятельности, осмысливается феномен добровольных ассоциаций как составной части политической организации общества, выявляется их место и роль в социально-экономической и культурной жизни дореволюционной России.14.

В работе «Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX—XX вв.» (1980) Степанский анализирует правовое положение легальных обществ, рассматривает механизмы государственного контроля их создания и деятельности на историческом материале рубежа XIX—XX вв. -периода бурного общественного подъема, переросшего в первую русскую революцию, определяя суть взаимоотношений власти и общественности как острый конфликт, способствовавший росту оппозиционных настроений даже в сравнительно умеренных группах населения. Он доводит свое исследование до революции 1905 г. и издания Временных правил 4 марта 1906 г. -сюжета, который, по мнению ученого, должен стать предметом самостоятельного изучения13.

В статье «Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 года» А. Д. Степанский предпринимает первую в советской историографии попытку исследования этого единственного общего законодательного акта, регламентировавшего образование обществ и союзов. Научную новизну статье придает то обстоятельство, что реконструкция содержания Временных правил дается не только на основании их «официального» текста, как это делалось большинством дореволюционных и советских исследователей, но и с использованием разъяснительных материалов, подготовленных Департаментом общих дел МВД. Анализ источников приводит автора к выводу об исто.

14 Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. М., 1979; Он же. Общественные организации в России на рубеже XIX—XX вв.еков. М., 1982; Он же. Легальные общественные организации в политической системе царской России //Общественные организации в политической системе 1917;1918 годов. М., 1991 и др.

15 Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX—XX вв. М. 1980. СЛ. рическом значении Правил 4 марта как важного шага на пути превращения самодержавия в буржуазную монархию.16.

Рассмотрение законодательства о союзах периода первой русской революции предпринято в кандидатской диссертации и ряде статей.

В.Н. Печникова. Закон 4 марта 1906 г., как и мотивы, побудившие царское правительство приняться за его подготовку, оцениваются автором односторонне. Временные правила об обществах и союзах представляются в его интерпретации законодательным актом, сводившим на нет обещание октябрьского Манифеста о даровании свободы союзов и реализовавшим стремление правящей бюрократии к «устранению пробелов в карательном законодательстве царизма» революционного времени и созданию «благоприятного право.

1К вого режима для мобилизации реакции" .

В последнее время внимание исследователей к реформаторской деятельности царского правительства на последнем этапе существования монархии заметно возросло. Наметились попытки критического переосмысления существующих в историографии подходов к изучению взаимоотношений добровольных объединений и государственного аппарата, которые начинают рассматриваться учеными в контексте модернизации общественного строя дореволюционной России и формирования элементов гражданского общества и правового государства19. Однако работы, анализирующие изме.

6 Степанский А. Д. Временные правила об обществах, и союзах 4 марта 1906 года // Государственные учреждения и общественные организации СССР. Проблемы и факты: Сб. науч. тр. М., 1989. С.124−140.

17 Печников В. Н. «Право на образование союзов» и его «осуществление» царизмом в период первой русской революции (1905;1907 гг.) // Вопросы осуществления прав и обязанностей в развитом социалистическом обществе: Сб. ст. Казань, 1983; Он же. Антидемократическое законодательство царизма о союзах и собраниях в период первой русской революции. Дис.. канд. юрид. наук. Казань, 1984.

18 Печников В. Н. Антидемократическое законодательство царизма о союзах и собраниях. С. 117.

19 Михайлова М. В. Общественные педагогические и просветительные организации дореволюционной России (середина XIX — начало XX вв.). М., 1993; Соболева О. Ю. Региональные легальные общественные организации на рубеже XIX—XX вв. (1890−1914) (на материалах Костромской и Ярославской губерний). Дис.. канд. ист. наук. Иваново, 1993; Чепелева И. Д. Роль общественных организаций либеральной интеллигенции Центрального Черноземья в формировании гражданского общества в России (конец XIX — начало XX вв.) // История политических партий Центрального Черноземья. Курск. 1995; Косихина И. Г. Общественно-культурные организации нение правового статуса общественных организаций в ходе правительственных реформ по осуществлению свободы союзов в начале XX века по-прежнему единичны20.

Заметный вклад в изучение отдельных аспектов политики самодержавия по отношению к добровольным организациям внесли западные ученые, которые, в отличие от российских авторов, на протяжении не одного десятка лет демонстрируют устойчивый интерес к истории развития в России легальной общественной самодеятельности21. В написанных в разные годы на примере различных разновидностей организованной самодеятельности (благотворительных организаций, профсоюзов, общественных съездов и др.) книгах и статьях, зарубежные авторы убедительно показывали, что, несмотря на свой авторитарный характер, политическая система дореволюционной России, начиная с эпохи просвещенного абсолютизма, неуклонно эволюционировала в направлении гражданского общества и правового государства. Приводя многочисленные примеры мелочной государственной опеки над проявлениями общественной инициативы и отмечая непомерно высокие амбиции самодержавия на регулирование частной жизни своих подданных, они, тем не менее, признавали демократический характер проводимых пра.

Курской губернии в 60-е гг. XIX в. — феврале 1917 г. Дис.. канд. ист. наук. Курск. 1998: Туманова А. С. Общественные организации города Тамбова на рубеже XIX—XX вв.еков. Тамбов, 1999; Ульянова Г. Н. Благотворительность и общественное призрение в России XIX — начала XX века. Институциональное развитие в контексте формирования гражданского общества // Труды Института Российской истории РАН. 1997;1998 гг. Вып.2. М., 2000; Богатырева JI.B. Кадеты и общественные организации в 1905 — феврале 1917 гг. Дис.. канд. ист. наук. М., 2000.

20 Туманова А. С. «Свобода союзов»: из истории разработки законодательства об обществах и союзах в дореволюционной России // Труды Тамбовского филиала Юридического института МВД России. Тамбов, 2000. Вып.2- Она же. Общественные организации и союзы России в начале XX века // Россия и современный мир. 2002. № 3 (36) — Она же. Дискуссия по поводу законопроекта об обществах и союзах в Совете министров Российской империи // Клио. 2002. № 2 (17).

21 Walkin J. The rise of Democracy in pre-Revolutionary Russia. Political and Social Institutions Under the Last Three Czars. New York, 1962; Swain G.R. Freedom of Association and the Trade Unions, 1906;14 // Crisp O. and Edmondson L. (eds.). Civil Rights in Imperial Russia. Oxford, 1989; Lin-denmyer A. Voluntary Associations and the Russian Autocracy: The Case of Private Charity. Pittsburgh, 1990; Bradley J. Voluntary associations, civic culture and obchestvennost' in Moscow // Clowes E. W. et al. (eds.). Between Tsar and People: Educated Society and the Quest for Public Identity in Late Imperial Russia. Princeton, 1991; Idem. Russia’s Parliament of Public Opinion: Associations, Assembly, and the Autocracy, 1906;1914 // Taranovski Th. (ed.). Reform in Modern Russian History: Progress or Cycle? Cambridge, 1995: Lindenmyer A. Poverty is not a Vice: Charity, Society and the State in Imperial Russia. Princeton. 1996. вительством преобразований по осуществлению права на объединение, считали их важной вехой на пути конституционной модернизации государственного строя и создания негосударственного сектора российского социума, дававшего населению возможности для самостоятельной и свободной реализации гарантированных им законом прав.

Поскольку политика самодержавия по отношению к неполитическим обществам является важной частью внутренней политики царизма рассматриваемого времени, природа которой вытекала из политического строя, сложившегося в стране, автор при написании работы широко использовал фундаментальные исследования внутренней политики самодержавия начала XX столетия, принадлежащие перу известных российских историков, А .Я. Авреха, B.C. Дякина, Р. Ш. Ганелина, а также коллективные труды ленинградских историков, посвященные проблемам кризиса самодержавного строя и попыткам его реформирования22. Немалую помощь в изучении проблемы нам оказали и работы по истории российского либерализма и конституционализма2″ 5, а также отечественной культуры24.

Подводя итог сделанному историографическому обзору, заметим, что в научной литературе с разной степенью полноты исследованы лишь отдель.

22 Аврех А. Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Он же. Столыпин и III Дума. М., 1968; Он же. Царизм и IV Дума. М., 1981; Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914;1917). Л., 1967; Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907;1911 гг. Л., 1978; Он же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911;1914 гг. Л., 1988; Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году: Реформы и революция. СПб., 1991; Кризис самодержавия в России. 1895−1917 / B.C. Дякин (отв. ред.), Б. В. Ананьич, Р. Ш. Ганелин, С. И. Потолов. Л., 1984; Власть и реформы: от самодержавной к советской России / Б. В. Ананьич (отв. ред.), Р. Ш. Ганелин, В. М. Панеях. СПб., 1996 и др.

23 Степанский А. Д. Либеральная интеллигенция в общественном движении России на рубеже XIX—XX вв. // Исторические записки. 1983. Т. 109- Шацилло К. Ф. Русский либерализм накануне революции 1905;1907 гг.: Организация. Программы. Тактика. М., 1985; Думова Н. Г. Кадетская партия в период Первой мировой войны и Февральской революции. М., 1988; Секиринский С. С., Шелохаев В. В. Либерализм в России. М., 1995; Шелохаев В. В. Идеология и политическая организация русской либеральной буржуазии, 1907;1914 гг. М., 1991; Он же. Либеральная модель переустройства России. М., 1996; Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М, 1997 и др.

24 Иванов А. Е. Высшая школа России в конце XIX — начале XX века. М, 1991; Он же. Студенчество России конца XIX — начала XX века: Социально-историческая судьба. М., 1999; Раскин Д. И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества в XIX в. // Из истории русской культуры. T.V. М., 1996; Лейкина-Свирская В. Р. Русская интеллигенция в 1900;1917 годах. М., 1981 и др. ные аспекты рассматриваемой темы, тогда как в целом проблема правительственного реформаторства в отношении обществ и союзов последнего десятилетия монархического строя еще не ставилась. Настоящая диссертация призвана восполнить этот пробел.

Методологические основы исследования.

Методологической основой диссертации стали такие научные принципы познания как историзм, объективность, системность и комплексность. Эта методологическая основа является ключом к пониманию реформаторской деятельности царского правительства, имевшей целью установление в России новой модели взаимоотношений власти и общественных организаций, полнее соответствующей принципам законности в сочетании с сохранением традиционных позиций государства в осуществлении политического и административного контроля над деятельностью обществ и союзов.

Под «моделью» взаимоотношений самодержавия и общественных организаций автор понимает устойчивую сумму качеств и характеристик политики государства в отношении добровольных обществ. Первая — теоретико-идеологическая основа взаимоотношений государства и обществ. Она находила отражение в идеальном облике законопроектов, докладов, меморий заседаний, деловых заметках, набросках и иных документах, в выработке которых участвовали представители властных структур и влиятельных общественно-политических сил. Вторая — правовая база — включает в себя законы и иные нормативные акты, регулирующие жизнедеятельность общественных организаций, права и обязанности их членов, характер взаимодействия государства и добровольных ассоциаций. Третья — административно-практический аспект, который формировали управленческие структуры, призванные непосредственно реализовывать политику государства в отношении обществ и союзов.

Политика правительства в области общественной самодеятельности рассматривается в тесной связи с процессами, происходящими в социально-экономической, политической и духовной жизни страны, оценивается как важный фактор становления основ конституционного строя и демократического реформирования российского общества. В то же время подчеркивается противоречивость и непоследовательность курса правящей власти, стремившейся, с одной стороны, оказать поддержку конструктивным инициативам обществ, помогавшим в удовлетворении растущих материальных и культурных нужд населения, а с другой, ставившей препоны их развитию из опасения, что они могут зайти слишком далеко, явившись источником формирования оппозиционных настроений.

Будучи с момента своего образования поставленными под жесткий контроль государственно-бюрократических структур, общества и. далее постоянно ощущали на себе диктат власти. Доминирующие позиции государства в социальной сфере, его патерналистское отношение к общественной самодеятельности обусловливали слабость и неразвитость институтов гражданского общества в России, объясняли серьезное ее отставание в уровне гражданской и политической жизни от стран Западной Европы и США. Взаимоотношения государства и общественных организаций наиболее рельефно отобразили сложности и диспропорции формирования гражданских институтов в стране, где отсутствовали развитые демократические традиции и гражданское сознание, где слабость городского среднего сословия, являвшегося на Западе архитектором модернизации и носителем ценностей гражданской культуры, компенсировалась всемогуществом самодержавия и бюрократии, чинивших препятствия организации общества.

Перечисленные особенности России побуждали западных обществоведов без оптимизма смотреть на возможности общественных институтов в деле осуществления демократических реформ по обновлению политического строя. Так, основоположник западной политической социологии М. Вебер, обстоятельно изучавший Россию на этапе происходивших в ней радикальных изменений начала XX века, делал следующий неутешительный прогноз по поводу имевшихся у нее перспектив модернизации по европейскому образцу: «Страна, которая по своим убеждениям едва ли более столетия назад сильно напоминала монархию Диоклетиана, не может в действительности осуществить какую-либо исторически обоснованную и при этом все же жизнеспособную реформу"25.

Признавая справедливость данных наблюдений об ограниченных возможностях конституционных реформ в России, которые подтверждает и история последнего десятилетия существования российской монархии, содержание диссертации, тем не менее, свидетельствует, что о сути и характере происходящих изменений не всегда можно судить по конечным результатам. Очевидно, что как развитый социальный организм гражданское общество в России еще недостаточно «стало на ноги», однако подвижки к тому были, и немалые. Весомые доказательства своего устойчивого и неуклонного роста находит гражданское общество в институте добровольных организаций, развитая инфраструктура которых оформилась к началу XX века, а также в попытках правительства создать прочную правовую базу для их деятельности. Помимо этого концепция гражданского общества имела в рассматриваемое время значительное число приверженцев в обществе и структурах власти.

Работа над диссертацией осуществлялась с использованием возможностей: а) сравнительного метода, позволяющего сопоставить законодательные проекты и предложения, разработанные на различных уровнях власти — в отдельных министерствах и ведомствах, Государственной думе и Государственном совете, местной администрации и т. д.- 2) системно-структурного подхода, способствующего определению роли и места общественной самодеятельности в социальной политике государства- 3) социально-психологического метода, позволяющего дать неформальные характеристи Вебер М. Исторический очерк освободительного движения в России. Киев, 1906. С. 21. ки государственных и общественных деятелей, принимавших участие в законотворческом процессе. Обработка эпистолярных источников (воспоминаний, мемуаров, переписки) осуществлялась с опорой на компаративный (сравнительно-исторический) метод, а также пространственно-временной принцип, помогающий выявить подлинность и достоверность изложенных в них фактов.

Источниковая база исследования.

Источниковый корпус диссертации составляют материалы, выявленные автором в ряде библиотек и архивов — Российском государственном.

26 историческом архиве (РГИА), Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном архиве литературы и.

9R искусства (РГАЛИ), Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ)29, Архиве Тамбовской области (ГАТО)30 (всего изучено 34 фонда). Он включает в себя следующие основные разновидности источников: документы официального (законодательные акты, делопроизводственные материалы) и личного происхождения (дневники, мемуары, переписка), материалы политических партий и неполитических организаций, периодическую печать.

26 Фонды: 1284 (Департамент общих дел МВД) — 1276 (Совет министров) — 1263 (Комитет министров) — 1282 (Канцелярия министра внутренних дел) — 733 (Департамент народного просвещения Министерства народного просвещения) — 398 (Департамент земледелия Министерства земледелия) — 23 (Министерство торговли и промышленности) — 1162 (Канцелярия Департамента промышленности, наук и торговли Министерства торговли и промышленности) — 560 (Общая канцелярия министра финансов) — 1093 (П.Е. Щеголев), 875 (Н.П. Муратов) — 1409 (Собственная Его Императорского величества канцелярия).

27 Фонды: 102 (Департамент полиции. Особый отдел, 2-е, 3-е, 4-е, 7-е делопроизводства) — 124 (Временная канцелярия Министерства юстиции) — 1779 (Канцелярия Временного правительства).

28 Фонды: 1208 (Клячко (Львов) JI.M.) — 637 (Языков Д.Д.) — 442 (Соколовские) — 660 (Московское общество любителей художеств) — 46 (Бартеневы) — 87 (Барсуковы) — 453 (Соллогубы).

29 Фонды: 16 (Канцелярия московского генерал-губернатора) — 17 (Канцелярия московского губернатора) — 46 (Канцелярия московского градоначальника) — 64 (Московское губернское по делам об обществах присутствие) — 61 (Московское особое городское по делам об обществах присутствие) — 419 (Московское общество сельского хозяйства).

30 Фонды: 4 (Канцелярия тамбовского губернатора) — 25 (Тамбовское губернское по делам об обществах присутствие) — 272 (Тамбовское губернское жандармское управление) — 2 (Тамбовское губернское правление): 1000 (Тамбовское отделение Императорского русского музыкального общества): 1048 (Шильдер-Шульднер Н.Ю.).

Основу работы составили архивные источники, которые могут быть подразделены на несколько групп. Первую группу составляют документы государственных учреждений Российской империи, ведавших общественными организациями и осуществлявших за ними надзор, а также органов власти, причастных к формированию законодательного курса правительства в области организованной общественной самодеятельности.

Для изучения правительственного законотворчества по осуществлению свободы союзов в годы первой русской революции и межреволюционный период 1907;1917 гг. первостепенное значение имеют материалы делопроизводства Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства торговли и промышленности, Совета министров, Государственного совета и Государственной думы. Основной массив служебной и подготовительной документации по разработке Временных правил 4 марта 1906 г. и постоянного закона об обществах и союзах сосредоточен в фондах Департамента общих дел МВД и Совета министров (РГИА). Это — первоначальные и отредактированные версии указанных законопроектов, рабочие мемории заседаний Совета министров по составлению Временных правил и журналы особых совещаний при МВД по вопросам их модернизации, деловые заметки, наброски, записки для памяти и инструкции для разработчиков законов. Немалую ценность для исследователя представляют использованные законодателями подготовительные материалы справочного характера, содержавшие изложение истории правовой регламентации общественной самодеятельности, российского и зарубежного опыта, мнений государственных деятелей и ученых авторитетов.

Особый интерес с точки зрения задач данного исследования представляет служебная внутриведомственная переписка, преимущественно конфиденциального характера, между министром внутренних дел и руководителями ведущих департаментов МВД, а также чиновниками этих департаментов и администраторами среднего звена (губернаторами, вице-губернаторами и др.), содержащая мотивировку и аргументацию принимавшихся политических и административно-управленческих решений. Во внутриведомственной переписке нашли отражение имевшиеся во властных структурах разногласия по отдельным вопросам регламентации деятельности обществ и союзов, позволяющие выявить скрытые механизмы и мотивы правительственной политики в этом вопросе, выяснить позиции отдельных участников реформаторского процесса.

Для исследования текущей административной практики в сфере легальной общественной самодеятельности наиболее информативными явились источники, сосредоточенные в фондах центральных (департаментов МВД, Министерства народного просвещения и ряда других министерств) и местных (канцелярий губернаторов, градоначальников, губернских по делам об обществах присутствий) учреждений, осуществлявших регистрацию обществ, надзор за ними и карательные функции. Это — исходящая от центральной власти внутрии межведомственная переписка, справки, инструкции и циркулярные распоряжения, способствующие координации усилий органов управления разного уровня на предмет выработки единой техники и методов регламентации жизнедеятельности обществ и союзов. Формированию целостного представления о данном аспекте темы немало способствовали также поступавшие с мест сведения о состоянии неполитических обществ и способах административного контроля над ними. Свидетельствуя о комплексе используемых администрацией способов поддержания «благонадежности» обществ, они позволяют оценить возникающие на местах проблемы и сложности реализации нового законодательства, что, в свою очередь, дает возможность судить об эффективности правительственной политики в целом.

Значимое место в ряду источников принадлежит материалам Департамента полиции МВД (ГАРФ), который осуществлял наблюдение за обществами и пытался воздействовать на выработку политического курса в данной сфере. В ходе их изучения нами были собраны документы, проливающие свет на формы контроля действий обществ, оперативно-розыскные методы их агентурной разработки, иные меры воздействия на них с целью предохранения от «революционной заразы».

Весьма информативным источником служит делопроизводственная документация самих общественных организаций, представленная их уставами, отчетами, протоколами собраний, финансовыми документами, материалами съездов, конференций и т. п. Указанные материалы были обнаружены нами как в фондах государственных учреждений, так и общественных организаций. Сведения об организационном устройстве, механизмах формирования членского состава, порядке ликвидации обществ и союзов, характере имевшихся у них связей с государственным аппаратом, которые дает данный источник, позволяют исследовать официальный статус общественных организаций и составить представление о месте, которое они занимали в политической системе российского государства.

Сочетание в источниковой базе работы документов архивов федерального значения с документами, выявленными автором в архивах городов Москвы и Тамбова, помогает оценить региональную (губернскую и городскую) специфику взаимодействия власти и общественных организаций, понять особенности региональной общественной деятельности на фоне общероссийских процессов.

Подавляющая часть использованных в диссертации архивных источников вводится в научный оборот впервые.

Значителен по своему разнообразию корпус включенных в разработку темы опубликованных материалов. Особо здесь следует выделить законодательные акты, составляющие правовую базу легальной общественной самодеятельности дореволюционной России31. Характеризуя действующие нор

Вплоть до издания Временных правил 4 марта 1906 г. законодательные акты, регламентирующие деятельность общественных организаций различных видов, были разбросаны по всему Своду законов, поэтому при написании монографии широко использовалось: ПСЗ. Собр.Ш. Т. 1мы, регулирующие возникновение, порядок регистрации и деятельности обществ и союзов, они дают возможность изучить правовой статус добровольных обществ в дореволюционный период, исследовать преобладающие тенденции развития законодательства в области свободы союзов и изменения прерогатив государства в данном вопросе.

Дополняют последнюю группу источников документы политических партий и организаций: постановления съездов, конференций, ЦК и думских фракций партий, касающиеся находившихся под их влиянием и тесно контактировавших с ними общественных организаций, дающие оценку правительственных и думских законопроектов об обществах и союзах и иных аспектов государственной политики по отношению к ним32.

Одно из важных мест в источниковом арсенале работы принадлежит периодике, влияние которой на внутреннюю политику правительства существенно возросло с появлением в изучаемый период большого числа новых и по большей части оппозиционно настроенных печатных изданий. В ходе работы над диссертацией автором были просмотрены периодические издания различной идейной направленности за период 1905;1917 гг. — от официозных газет «Россия» и «Русское государство», правых («Земщина», «Московские ведомости», «Новое время») до либеральных («Биржевые ведомости», «Слово», «Русское слово», «Русские ведомости», «Наша жизнь», «Голос Москвы», «Речь», «День»).

23. СПб., 1881−1913, а также Сборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Отдельные аспекты законодательной политики власти в отношении общественных организаций почерпнуты из материалов Государственного совета: Отчет по делопроизводству Государственного совета за сессию 1905;1906 гг. СПб., 1906, и Государственных дум: Государственная дума. I созыв. Стенографические отчеты. 1906 г. T.I. СПб., 1906; Государственная дума. II созыв. Стенографические отчеты. 1907 г. T.I. СПб., 1907; Государственная дума. Приложения к стенографическим отчетам. III созыв. I-IV сессии. СПб., 1908;1911; Государственная дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. IV созыв. IV сессия. Пг., 1916; Материалы различных комиссий Государственной Думы IV созыва 5 сессии. Пг., 1917 и др.

Наибольший массив источников этой группы содержится в сборниках: Либеральное движение в России. 1902;1905 гг. М. 2001: Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т.1. 1905;1907 гг. М&bdquo- 1997; Т.2. 1908;1914 гг. М&bdquo- 2000; Третья Государственная дума: Материалы для оценки ее деятельности. СПб., 1912.

Особо надлежит отметить либеральную прессу, публиковавшую большое количество материалов о персональном составе и общественной активности правящего корпуса России, его отношении к общественной самодеятельности в центре и на местах, инициативах правительства и представительных учреждений в области развития законодательства об обществах и союзах. Большое внимание придавалось также материалам популярных у современников описываемых событий «толстых» журналов33, печатавших значительное число публикаций на общественно-политические темы. Собранный в итоге проведенного комплексного обзора периодической печати блок документов позволяет составить более целостное представление о правительственной политике по отношению к добровольным организациям, реакции и влиянии на нее различных общественных и политических сил.

В кругу источников монографии существенная роль принадлежит документам личного происхождения — дневникам, воспоминаниям, переписке деятелей государственного аппарата высшего34 и среднего звена33, журнали.

36 37 стики, общественного движения. С разной степенью осведомленности и полноты, зависевших от социального положения и принадлежности их авторов к определенному профессиональному либо должностному кругу, они ось Наиболее широко в ходе работы над монографией нами использовались журналы «Освобождение», «Вестник Европы», «Русская мысль», «Современный мир», «Народный учитель» и др.

34 Воспоминания министра народного просвещения графа И. И. Толстого. 31 октября 1905 г. -24 апреля 1906 г. М., 1997; Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000; Витте С. Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 1−3- Редигер А. История моей жизни. Воспоминания военного министра. М., 1999. Т. 1−2- Джунковский В. Ф. Воспоминания. М., 1997. Т. 1−2- Курлов П. Г. Гибель императорской России. М., 1991; Тхоржевский И. И. Последний Петербург. Воспоминания камергера. СПб., 1999.

35 Кошко И. Ф. Воспоминания губернатора. Пг., 1916; Урусов С. Д. Очерки прошлого. T.I. Записки губернатора. М, 1907; Муратов Н. П. Воспоминания // РГАЛИ. Ф. 1208. On. 1. Д. 26.

36 Клячко-Львов JI.M. За кулисами царского режима: Воспоминания журналиста. Л., 1926. Т. 1- Он же. Повести прошлого. Л., 1929; Дневник Алексея Сергеевича Суворина. М., 2000.

7 Маклаков В. А. Власть и общественность на закате старой России. Париж, 1928; Он же. Вторая государственная дума (Воспоминания современника). London, 1991; Тыркова-Вильямс А. Воспоминания. То, чего больше не будет. М., 1998; Милюков П. Н. Воспоминания (1859−1917). Т.1−2. М., 1990; Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918; Петрункевич И. И. Из записок общественного деятеля // Архив русской революции. Т.21. М., 1993; Кизеветгер А. А. На рубеже двух столетий: Воспоминания. 1881−1914. М., 1996; Шаховской Д. И. Союз Освобождения // Либеральное движение в России. 1902;1905 гг. М. 2001; Гессен И. В. В двух веках. Жизненный отчет// Архив русской революции. Т.22. М. 1993 и др. вещают факты государственной политики в области регламентации деятельности обществ и союзов, реакцию на них представителей власти и общественности, проливают свет на скрытые в официальных документах мотивы и цели главных участников законотворчества в области реализации свободы союзов. Помимо фактической информации об изучаемых явлениях и событиях, источники мемуарного и эпистолярного плана позволяют ощутить «дух» рассматриваемой эпохи, ее неповторимый социально-культурный колорит, прочувствовать атмосферу, в которой вызревали планы будущих реформ и формировались сами реформаторы, выяснить общественно-политический настрой российской общественности, во многом предопределивший противоречивый характер действий власти по проведению в жизнь конституционного принципа свободы союзов.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе широкого круга источников (архивных и опубликованных) впервые рассматривается политика правительства, нацеленная на осуществление декларированной в конституционных актах 1905;1906 гг. свободы союзов.

Изучен вопрос о политическом и правовом менталитете российской бюрократии высшего и среднего звена и его влиянии на состояние и развитие общественной самодеятельности.

Оценивается воздействие средств массовой информации, ведущих политических партий и общественных движений, представительных органов власти на выработку правительственного курса в отношении обществ и союзов.

Исследованы методы административной регламентации деятельности общественных организаций с учетом культурного уровня, профессионализма, политических взглядов руководителей местной администрации, общественно-политической и этноконфессиональной ситуации, сложившейся в регионах.

Показаны перспективы и противоречия становления институтов гражданского общества в условиях самодержавного строя, выявлен вклад общественных организаций в развитие культуры и гражданского самосознания населения страны.

Практическая значимость результатов исследования. Изучение деятельности царского правительства по реализации свободы союзов представляет ценность для формирования современной государственной политики по отношению к ныне действующим общественным организациям, определения принципов взаимоотношений власти и добровольных ассоциаций в контексте становления в современной России институциональной структуры гражданского общества.

Интенсивный процесс создания общественных организаций чрезвычайно характерен для настоящего времени. Функционирующие в различных сферах жизни, они аккумулируют в себе лучшие интеллектуальные силы страны, формируя чувство гражданственности и социальной ответственности. От проведения властью продуманной политики по отношению к ним во многом зависит обеспечение социальной базы реформаторского курса российского правительства, направленного на установление демократического режима правления и организации общественно-политической жизни. Настоящее исследование вносит историко-теоретический вклад в совершенствование форм и методов государственного регулирования общественной сферы на этапе перехода от авторитарного строя к демократии.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы для подготовки обобщающих работ по политической истории России, истории государственных учреждений и общественных организаций, общественно-политической мысли, либерализма и конституционализма. Они могут быть полезны в вузовских курсах и спецкурсах по российской истории.

Апробация исследования.

Материалы диссертации отражены в монографии «Самодержавие и общественные организации в России. 1905;1917 годы» (объем — 28,4 п.л.), учебном пособии «Общественные организации города Тамбова на рубеже XIX—XX вв.» (объем — 10,2 п.л.) и в ряде других публикаций. Всего по теме диссертации опубликовано 35 работ объемом 50 п.л.

Основное содержание работы и главные выводы исследования были изложены в докладах на международных и межрегиональных научных семинарах «Институты гражданского общества в России XIX — начала XX века: противоречия становления» (С.-Петербург, апрель, октябрь 1999 г.), «Европейское образование и культурные традиции России XVIII — начала XX веков» (Петрозаводск, 5−7 декабря 1999 г.), «История благотворительности: методические и методологические проблемы» (С.-Петербург, 24−26 октября 2002 г.) — научных конференциях «Русский город: история, люди, культура» (Рязань, 14−15 октября 1997 г.), «Война и общество» (Тамбов, 25 февраля.

1999 г.), «Генезис и формирование интеллигенции в сравнении России и Запада» (Москва, 1−5 марта 2000 г.), «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России» (Екатеринбург, 14−15 апреля 2000 г.), «От мужских и женских исследований к тендерным» (Тамбов, 22−23 марта.

2000 г.), «Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества» (Тамбов, 4 октября 2001 г.) и др., международных методологических университетах по проблемам гуманитарных исследований, организованных Московским общественным научным фондом и Институтом конституционных и правовых исследований (COLPI, Венгрия) (Владимир, 25 июня — 8 июля 1996 г., 28 июня -10 июля 1998 г.).

Результаты исследования позволяют сделать вывод о дифференцированном подходе губернской власти к общественным организациям. Наиболее благожелательные отношения устанавливались с научными и благотворительными обществами, организациями по интересам, деятельность которых не вызывала особых опасений в оппозиционной направленности. На особом счету находились просветительские общества и общества взаимопомощи, в особенности организованные лицами интеллигентных профессийврачами, адвокатами, народными учителями. По многим направлениям они входили в противоборство с властью. Их собрания и съезды зачастую приобретали противоправительственный характер. Общества нередко попадали под влияние революционной среды и в итоге закрывались властями.

Непоследовательность государства в насаждении на российской политико-правовой почве свободы союзов отмечалась общественностью, выступавшей с критикой недальновидности, а зачастую и откровенной бестактности отношения власти к развивающейся легальной самодеятельности, ее неспособности адекватно реагировать на требования времени.

Заинтересованность партийной элиты в создании прочной правовой базы для жизнедеятельности общественных организаций выразилась в подготовке законопроектов о союзах, альтернативных правительственному. Один из них был выработан кадетской, другой — социал-демократической партией. Главное различие между ними состояло в мере свободы, предоставляемой союзам. Если в проекте либералов свобода союзов была сформулирована достаточно широко, во многих отношениях превосходя аналогичные законы европейских государств, в принципе признавалась возможность осуществления разумного административного контроля над деятельностью общественных организаций, то социал-демократический проект подобную возможность полностью отвергал.

Парламентарии проводили принцип свободы союзов более широко и последовательно, чем исполнительная власть. Их трактовка свободы союзов в большей мере соответствовала ценностям правового государства, на пути к которому находилась Россия.

Ни один из указанных законопроектов не приобрел, тем не менее, силы закона. Причиной тому явился недолгий «век» первых двух Дум, неспособность фракций, являвшихся выразителями настроений различных политических сил, достигнуть консенсуса в данном вопросе, отсутствие делового сотрудничества двух ветвей власти — законодательной и исполнительной, без которого плодотворная работа по реформированию законодательства о союзах оказалась невозможной. Между тем у Думы имелись заслуги в организации контроля над реализацией свободы союзов, осуществлявшегося путем предъявления правительству запросов, обнаруживавших факты нарушений администрацией Временных правил об обществах и союзах в стране.

Заинтересованность в развитии свободы союзов, являвшаяся выражением потребности населения в объединении и самостоятельной реализации своих насущных нужд, высказывалась силами различной идейно-политической ориентации, от радикалов левого и правого толка до умеренных. Причем все они оценивали существовавшие в стране условия для развития общественной самодеятельности, начиная с подозрительности власти к общественным начинаниям, и кончая политической инертностью самого населения, веками приученного к подчинению, достаточно критически.

Вместе с тем нельзя не признать, что общественность, вошедшая во вкус критики власти еще в период первой русской революции, являлась для последней плохим советчиком. Общественная критика действий власти зачастую не носила конструктивного характера. Ввиду растущей политической ангажированности российского общества продуманных и взвешенных оценок практически не было. Каждая политическая сила судила о действиях правительства «со своей колокольни», не особенно вникая в задачи, которые призвано было решать государство в области обеспечения гарантий пользования свободой союзов и осуществления контроля за ее реализацией, и не учитывая всей совокупности факторов внутренней политики, оказывавших воздействие на общественную самодеятельность. Так, главные оппоненты власти в этом вопросе — идеологи кадетской партии, стремясь воздействовать на самодержавие в направлении трансформации его в конституционную монархию западного типа, умышленно делали акцент на формально-правовых аспектах осуществления свободы союзов, в меньшей степени касаясь механизма ее реализации в специфических условиях России.

В нараставшем гуле критических голосов были почти неслышны робко звучавшие предостережения отдельных общественных и государственных деятелей о неготовности населения России к обладанию широкой свободой союзов европейского типа и о возможных злоупотреблениях ею в условиях низкого уровня правосознания общества. Многим тогда были непонятны суждения об опасности превышения границ необходимой России свободы союзов, а высказывания о важности сохранения государственного контроля над ее осуществлением считались проявлением консервативности и даже реакционности. Так, ученый и общественный деятель В. И. Вернадский еще в 1890 г. с сожалением констатировал, что «либералы, принимая права человека, не придают значения признанию государственного значения и целей России, забывая, что это conditio sine qua поп (нетьемлемое условие — А. Т.) достижения ими прав человека"1.

Ретроспективное признание ошибочности недооценки национально-государственных особенностей России было свойственно и другим общественным деятелям. Так, правый кадет В. А. Маклаков указывал в письме к российскому послу в США Б. А. Бахметеву в августе 1921 г. на непростую историческую задачу, стоявшую перед царским правительством, призванным к обновлению общественного строя путем постепенного и поэтапного его «ремонта», который следовало осуществлять «с большой осторожностью, по частям, заменяя одну балку другой». «Исторической задачи пере Волков В. Кадет Вернадский // Нева. 1992. № 11. С.309−310. стройки России нельзя было откладывать, — утверждал Маклаков, — но ее можно было делать только при известной осторожности и такте"2.

Эти более выдержанные и продуманные суждения были ближе к истине, чем политически заостренные аргументы деятелей эпохи трех революций. Принимая во внимание неподготовленность российского общества к демократии, подтвердившуюся всем ходом исторических событий, завершившихся установлением новой формы авторитарной власти — диктатуры большевиков, следует признать, что общественная самодеятельность не могла быть совершенно свободной от государства и что неконтролируемый процесс создания и деятельности общественных организаций таил в себе немалую опасность. Сложность состояла в нахождении приемлемого для общества и власти сочетания свободы союзов с требованиями общественного порядка и государственной безопасности. Подобный компромисс интересов власти и общества на этапе модернизации политического строя был жизненно необходим, чтобы Россия преодолела его без разрушительных потрясений.

2 В. А. Маклаков — Б. А. Бахметеву. Париж, 30 августа 1921 г. // «Совершенно лично и доверительно!». Б. А. Бахметев — В. А. Маклаков. Переписка. 1919;1951. T.l. М., 2001. С. 455.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Изучение правительственной политики по отношению к общественным организациям позволило выйти на принципиальный вопрос взаимоотношений государства и общества в имперской России. Свобода союзов, декларированная властью в Манифесте 17 октября 1905 г., являлась объектом пристального внимания ведущих бюрократических и общественно-политических сил страны. Ее границы и содержание были очерчены в законопроектах государственных учреждений — Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Совета министров, Государственной думы и Государственного совета. Свое видение свободы союзов давали также известные представители научной и партийно-политической элиты.

Реформаторские поиски общества и власти в области реализации свободы союзов в России происходили в рамках двух моделей политических культур — демократической, ориентированной на передовую западную теорию и предусматривавшей рассмотрение свободы союзов в контексте идеологии правового государства и гражданского общества, и авторитарной, которая исходила в большей мере из задач административной практики, предполагавшей широкое государственное вмешательство в осуществление этой свободы. Перед правительством как никогда остро стояла дилемма: какого типа законотворчества придерживаться России — правовой демократической традиции западных стран, реализующей право граждан на объединение и независимое осуществление совместной деятельности, либо бюрократического опыта издания отдельных подзаконных актов преимущественно репрессивного содержания, не позволявших общественности выйти из-под государственной опеки.

К реформаторству в области осуществления свободы союзов правительство прибегло под давлением революции, в условиях чрезвычайных. Революция явилась действенным средством политического воспитания власти в русле конституционных идей. Несмотря на нежелание правительственных сановников пойти на реализацию гражданских свобод, развитие революционных событий в 1905 г., кульминацией которых явилась всеобщая октябрьская стачка, окончательно убедило их в том, что коренные гражданские реформы в стране назрели, и от скорого их проведения напрямую зависит судьба монархии. Требование введения гражданских свобод было одним из ключевых программных лозунгов либерального и радикального лагерей участников революционного процесса. Дополнительным фактором являлось также состояние современной общественно-политической и правовой мысли: свобода союзов являлась неотъемлемым элементом европейских конституций и российских конституционных проектов, пропагандировалась на съездах, собраниях и в прессе.

Рубежной вехой в истории правительственного реформаторства в области обеспечения правовых основ деятельности общественных организаций стало издание 4 марта 1906 г. Временных правил об обществах и союзах. Они стали логическим завершением происходившего на протяжении XIXначала XX в. процесса децентрализации государственного контроля над обществами и союзами, переданного из ведения центральной власти в местные учреждения.

Временные правила 4 марта 1906 г. явились первым и единственным в истории дореволюционной России законодательным актом, в котором были собраны воедино и переработаны с учетом современной юридической практики разнородные правовые нормы, определявшие порядок создания и деятельности общественных организаций. Они вводились в действие впредь до издания, в соответствие с Манифестом 17 октября 1905 г., «постоянного» закона об общественных организациях, однако определяли основы жизнедеятельности обществ вплоть до февраля 1917 г.

Временные правила об обществах и союзах были подготовлены в короткий для российских законов четырехмесячный срок: 8 ноября 1905 г. законопроект о союзах поступил в Совет министров и 4 марта 1906 г. приобрел силу закона. Спешный порядок их составления объяснялся желанием законодателей выработать приемлемое сочетание свободы союзов с государственным контролем над её осуществлением до созыва Государственной думы, чтобы поставить Думу перед фактом реформы, проведенной старым порядком.

Самым последовательным с точки зрения реализации провозглашенной свободы союзов оказался проект Временных правил о союзах, выработанный Министерством юстиции. Законопроект был составлен в русле идей Манифеста 17 октября и с учетом передовых принципов правовой регламентации союзов, заимствованных из трудов европейских правоведов и законодательных актов западных стран. Он устанавливал новый порядок образования союзов — без предварительного разрешения правительства, за органами правительственной власти оставалось лишь право надзора за их образованием и деятельностью. Создание и прекращение действий союзов должно было осуществляться в судебном порядке. Правовое поле возвещенной Манифестом свободы определялось в законопроекте исходя, в первую очередь, из интересов правового порядка и конституционного строя.

Однако дальнейшая судьба законопроекта была весьма сложной в общественно-политической ситуации первой русской революции, когда правительство было озабочено не только установлением правового режима образования обществ, но и стремлением не выпустить общественную самодеятельность из-под контроля. Значительные изменения в проект закона о союзах были внесены в период его рассмотрения в Совете министров в ноябре 1905 — начале января 1906 г. по предложению управляющего Министерством внутренних дел П. Н. Дурново, исходившего здесь в первую очередь из интересов охраны общественного порядка и государственной безопасности. Они сводились к расширению полномочий администрации в регулировании создания и деятельности общественных организаций. Если в проекте Министерства юстиции все вопросы легализации обществ входили в компетенцию судебной власти, то в предложениях на него МВД посредником между обществом и судом выступала исполнительная власть в лице губернатора. По замыслу Дурново без участия администрации не могла образоваться ни одна организация вне зависимости от способа ее создания и объема получаемых прав.

Двоякий подход к законопроекту о союзах правительства С. Ю. Витте состоял в стремлении, с одной стороны, разработать закон, соответствующий букве и духу октябрьского Манифеста, и желании сохранить традиционные прерогативы административной власти в области контроля над общественной самодеятельностью, с другой.

Возникшие в правительстве разногласия по ключевым вопросам законопроекта об обществах и союзах не получили окончательного разрешения и в Государственном совете. В ходе его обсуждения оба мнения имели достаточное количество сторонников. Те и другие подкрепляли свои суждения ссылками на исключительное положение дел в стране.

Между тем поддержку императора получила самая консервативная из высказанных в Государственном совете точек зрения, предполагавшая передачу полномочий по регистрации и прекращению обществ местным учреждениям — губернским (городским) по делам об обществах присутствиям, руководимым губернаторами (градоначальниками). После обсуждения в Государственном совете был составлен вариант Временных правил, который, в сравнении с другими редакциями законопроекта, существенно расширил полномочия администрации в вопросах контроля над общественной самодеятельностью. Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов в правовом отношении была реализована в урезанном виде, что вызвало широкий общественный резонанс в стране.

Временные правила 4 марта 1906 г. не удовлетворили ни власть, ни общественность. Общество видело их недостатки в том, что они сковывали его инициативу и предоставляли широкие возможности для административного произвола, тогда как власть, напротив, усматривала их в том, что они существенно облегчали открытие общественных организаций и ограничивали возможности государственного контроля над ними.

Анализируя ход подготовительных работ царской бюрократии по составлению первого общего закона об обществах и союзах и содержание основных редакций этого закона (проекта Министерства юстиции, дополнений и изменений, внесенных в него МВД, редакционных поправок Совета министров и Государственного совета и итоговой редакции, утвержденной Николаем И), дается новая, практически не нашедшая отражения в исторической литературе, оценка Временных правил об обществах и союзах 4 марта 1906 г. До сих пор в исследованиях историков и правоведов отмечалась «антинародная» направленность этого закона, его нацеленность на сужение поля провозглашенной Манифестом свободы союзов. Признавая консервативный характер выработанного законопроекта, в нашей диссертации отмечено, что его принятие было значительным шагом на пути проведения в жизнь свободы союзов в России. Деятельность общественных организаций получила с его изданием четкую правовую основу, оформленную в едином юридическом акте. Временные правила 4 марта 1906 г. способствовали расширению сферы общественной самодеятельности, усилению роли общества в решении важных вопросов жизни страны.

То обстоятельство, что свобода союзов получила во Временных правилах об обществах и союзах 4 марта 1906 г. законодательное закрепление, говорило о признании государством права граждан на обособленную сферу самостоятельной деятельности и ставило предел вмешательству власти в общественную жизнь. Несмотря на всю противоречивость и непоследовательность правительственной политики по отношению к общественным организациям, прежнее отрицание их значения заменялось теперь известным признанием, хотя и с допущением на роль, терпимую лишь в тех пределах, которые определялись государством.

Создавая правовую основу для расширения свободы общественных объединений, власть, в то же время, продолжала подозрительно относиться к подобным проявлениям самодеятельности населения. Ее опасения усиливались тем обстоятельством, что в годы первой русской революции многие общества чрезмерно политизировались, открыто обсуждая вопросы о необходимости переустройства страны на конституционно-демократических основах, да и местные органы власти не всегда способны были дать их действиям должный отпор. Это побуждало правительство приступить к рассмотрению вопроса об изменении механизма контроля над общественной самодеятельностью.

Выработанный особым совещанием под руководством А. Д. Арбузова проект постоянного закона не вносил реальных улучшений в положение обществ и союзов. Вместе с тем он серьезно и не ухудшил его, ограничившись лишь усовершенствованием отдельных сторон административной регламентации их жизнедеятельности. В нем заметно было также стремление применить дифференцированный подход к определению прав и обязанностей различных обществ: особый режим регистрации политических обществ и организаций с районом деятельности, превышавшим пределы губернии или градоначальства, особые правила отчетности и приобретения имуществ для благотворительных и просветительных обществ и т. д.

Вплоть до 1917 г. постоянного закона об обществах и союзах так и не было принято. Причиной тому послужили разногласия отдельных министерств и ведомств, изменение характера законотворческой работы в годы Первой мировой войны, а также различие позиций по данному вопросу правительства и Государственной думы. Пересмотр Временных правил удался лишь Временному правительству, принявшему 12 апреля 1917 г. закон, по которому общества могли создаваться явочным порядком, без особого на то разрешения администрации.

Однако даже в случае, если бы правительственный законопроект стал законом, он не устроил бы общественность. Общество ожидало от власти шагов в направлении расширения свободы союзов и, обнаружив их отсутствие, расценило проект постоянного закона как свидетельство обмана себя властью и серьезного «поправения» последней.

Анализ законодательных инициатив самодержавия по созданию юридических гарантий для реализации права граждан на организованную самодеятельность в 1905;1917 гг. свидетельствует об отсутствии у него продуманной концепции преобразований в данной области. Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. и закрепленная Основными законами Российской империи 23 апреля 1906 г. свобода союзов представляла собой тактическую уступку правящей власти общественному мнению. Согласившись под давлением острых внутрии внешнеполитических событий на некоторое обновление государственного строя, самодержавие не было готово к его глубокому реформированию, что создавало объективные пределы и трудности осуществлению права на объединение и самодеятельность.

Второй важный блок проблем, поднятых в диссертации, связан с реализацией Временных правил об обществах и союзах административной властью. Перенесение акцента при осуществлении Временных правил 4 марта 1906 г. с центральной власти на среднее, губернское, звено, являлось характерной чертой рассматриваемого исторического периода. Именно губернаторы, оставаясь в большей мере, чем высшие правительственные сановники, приверженцами консервативной идеи, ценностей авторитарного строя и «полицейской» управленческой практики, должны были воплотить в жизнь либеральную концепцию свободы союзов.

Сопоставление позиций высшей и губернской бюрократии в вопросах организованной общественной самодеятельности — задача первостепенной важности для данного исследования. Изучение административной практики по проведению в жизнь Временных правил 4 марта 1906 г. позволяет оценить степень эффективности правительственной политики в отношении общественных организаций в целом, исследовать политический и правовой менталитет представителей губернаторского корпуса дореволюционной России.

Представители губернской бюрократии были настроены достаточно консервативно. Большинство губернаторов настаивало на ужесточении контроля над обществами и расширении своих полномочий в их создании и деятельности. Они ратовали за предоставление им права не утверждать уставы новых обществ по соображениям политической неблагонадежности их учредителей или нецелесообразности деятельности тех или иных обществ в конкретной местности.

Анализ действий руководителей местных администраций, связанных с разрешением создания, осуществлением текущего контроля и мерами по запрещению неполитических обществ показал, что между законодательными нормами и реальной административной практикой имелись существенные расхождения. Единства подходов в этих вопросах зачастую не было даже у присутствий по делам об обществах, действовавших в соседних губерниях. Помимо определенных в законе правовых норм, на политику власти по отношению к общественным организациям оказывали воздействие официальный статус обществ, их руководящий состав, время и место действий, характер контактов с общественностью и органами самоуправления. Многое здесь зависело от личности губернатора, его политических воззрений и профессионализма.

Наибольшую жесткость проявляли губернаторы авторитарного типа, политическим кредо которых являлось убеждение, что хотя в годы первой русской революции самодержавию и пришлось временно отступить, в ближайший период ему предстоит взять реванш и восстановить былую прочность своих позиций. Они видели в возникающих обществах угрозу своей власти, зачаток революционных идей и настроений. Поэтому их отношение к ним определялось стремлением затормозить многие направления их деятельности. Не довольствуясь наблюдением за законностью действий обществ, власть пыталась вмешиваться в их внутреннюю жизнь — вносить изменения в членский состав, влиять на выборы правлений, характер и ход общих собраний.

Однако не следует преувеличивать «репрессивные» возможности власти в отношении легальных организаций. Правительственные чиновники рассматривали общества как учреждения, допускавшие в силу своего законного характера установление контроля и применение любых необходимых мер воздействия, почему предпочитали их неоформленным официально объединениям. Поэтому закрытие таких обществ было нередко последней мерой, на которую власти решались, лишь исчерпав другие способы «приведения их к порядку».

Методы грубого вмешательства в общественную жизнь не были характерными чертами стиля руководства губернаторов рассматриваемого времени. Либерализация правительственного курса, наблюдавшаяся в высших эшелонах власти России, сказывалась и на местах. Определяющее влияние здесь оказывал растущий профессионализм представителей местной администрации, начавших рассматривать частную инициативу уже не с точки зрения ее опасности для общественного строя, а с позиций конкретной пользы, которую она приносила той или иной отрасли городского хозяйства. Опыт практической работы убеждал их в невозможности удовлетворить растущие запросы горожан в развитии образования, здравоохранения, социальной защиты и др. без поддержки общественных институтов.