Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления как форма гражданского участия

Пожалуй, не было в политической науке более длительной и более глубокой дискуссии, чем дискуссия о соотношении государства и личности. На эту тему было написано так много, что даже самый краткий обзор всех этих трудов занял бы отдельную книгу. И совсем уж невозможно как-либо завершить эту дискуссию, окончательно разграничив государство и личность. Объект нашего исследования — формы и возможности влияния граждан на принятие решений в органах государственной власти и обращения граждан как одно из таких средств — прямо относится к сфере взаимодействия государства и личности, поэтому её вполне возможно рассматривать и как часть этой фундаментальной проблемы политической науки. Часто утверждается, что в нашей стране крайне низок уровень доверия населения к власти и система государственного управления, становясь всё более закрытой, теряет всякую связь с социальным целым. Президент России В. Путин говорил: «каждый гражданин России должен чувствовать свою сопричастность судьбе государства"3, но добиться этого можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, ко.

1 Аристотель. Политика, Афинская полития, — М.: Мысль, 1997, с. 96.

2Токвиль А. Демократия в Америке. Пер. с франц., М., 2000, с. 189.

3 Путин В. В. Послание Федеральному собранию 2007 г. // http://www.president.kremlin.ru/appears. гда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами.

Обращения граждан, как одно из важнейших и древнейших средств «обратной связи» могут помочь в устранении закрытости власти и расширении участия граждан в управлении делами государства. Но для этого необходим новый подход к пониманию этого института. Каким должен быть этот подход, мы и попытаемся обозначить в настоящем исследовании.

Актуальность тематики.

Актуальность избранной темы обусловлена тем, что политическая и социальная практика последних лет показала неполноту старых, казалось бы, проверенных, представлений о демократии и сегодня необходимо формулировать новые. На опыте России видно, что ни создания «демократических» политических институтов, ни изменения параметров экономической системы недостаточно для демократического развития общества. Сегодня становится всё более ясным, что успех реформ и модернизации возможен, только если «придавать социокультурной составляющей общественных преобразований значение не меньшее, чем экономической"4.

Становление демократии связано не только с изменениями государственных институтов (прежде всего способов формирования власти), но и с процессами, протекающими за пределами собственно политической системы, в самом обществе. Постепенно приходит и осознание того, что политика как таковая не может быть ограничена только электоральной процедурой и процессами, происходящими в недрах бюрократических структур. Современные исследователи отмечают, что «.политические сигналы, поступающие от индивидов, не могут быть сведены к электоральным действиям. По сути дела любая акция, адресованная гражданином политическим институтам (будь то письменное послание,.

4 Горшков М. К. и др. Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить (1998 -2004 гг.) // Российская идентичность в условиях трансформации: опыт социологического анализа, М.: Наука, 2005. С. 144. отказ платить налоги, девиантное поведение) является политическим действием"5. Осмысление именно этих процессов и возможностей граждан влиять через них на политические решения властных акторов (что и есть главная отличительная черта демократии) предстаёт сегодня одной из актуальных задач политической науки.

Обращения граждан в органы государственной власти издревле служили важнейшим механизмом «обратной связи», необходимой государствуи в этом качестве они будут необходимы, доколе государство существует. Однако роль их, как средства влияния гражданского общества на саму публичную власть, не вполне ещё осмыслена.

И, как представляется, осмысление этой роли и пересмотр подхода к институту обращений граждан может быть значимой составляющей изучения процесса взаимодействия и взаимовлияния государства и общества, политической системы и объединённых в неполитическом сообществе индивидов.

Степень научной разработанности тематики.

Проблемы участия граждан в управлении государством разрабатывались, начиная с античной эпохи. Наиболее детальными сочинениями того времени по этой проблематике являются «Политика» и «Никомахова этика» Аристотеля. В дальнейшем на протяжении всей истории человечества эти вопросы так или иначе поднимались в разнообразных исследованиях. Огромное внимание проблемам участия граждан уделяли многие классики политической мысли: Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескьё, Д. Милль, Ф. Гизо, А. Токвиль и др. Современность принесла новое понимание участия: вместе с внедрением понятия негативной свободы и выдвижением на первое место не политических, а личных прав (неприкосновенности частной жизни, свободы от какого-либо внешнего принуждения и т. п.) возникла и концепция разделения участия на политическое.

5 Галкин А. А. Индивид, общество и структуры власти // Размышления о политике и политической науке. М.: ИСП РАН, 2004. и гражданское. Эта концепция базировалась на предположении о том, что социальное целое можно подразделить на политическое и неполитическое сообщества, которые, однако, не разделены, но глубоко связаны и находятся в постоянном взаимодействии, которое и можно считать политическим процессом как таковым. На сегодняшний день в научном политологическом сообществе нет единого мнения насчёт правомерности такого разделения. Мы, однако, основываем данную работу на гипотезе о различности политического и гражданского и одновременной их глубокой внутренней связи. В этом отношении для нас были крайне важны разработки Э. Дюркгейма, Ю. Хабермаса, К. Поппера, Р. Дарендорфа, X. Арендт и Ф. Шмиттера.

Изучению демократии как процесса взаимодействия гражданского общества и государства в значительной степени посвящены ставшие классическими исследования Г. Алмонда, Д. Истона, С. Хантингтона, Р. Даля, С. Липсета, М. Ол-сона.

Ряд учёных, в частности, Д. Коммонс, А. Бентли, Д. Трумэн придерживались концепции группового участия, согласно которой главным субъектом политики в современном мире становятся ассоциации, добровольные объединения людей, связанных не родством, а общими интересами.

Весьма значимой для понимания места и роли различных форм гражданского участия стала концепция «совещательной демократии», разрабатывавшаяся американскими исследователями Э. Гутман, Д. Томпсоном и Д. Фишкином.

Понимания гражданского общества как социального феномена, основанного на определённых ценностях, придерживался Э. Геллнер, чей подход к изучению ценностных оснований общественного развития, в значительной степени базирующийся на аксиологической методологии, введённой в политическую науку JI. Штраусом, сыграл немаловажную роль в понимании гражданского участия.

Детальный обзор теорий гражданского общества и гражданского участия дали Э. Арато и Д. Коэн: не выдвигая какой-либо целостной концепции, они всесторонне рассмотрели феномен гражданского общества в современном мире, указали дальнейшие возможные направления его развития.

Среди отечественных исследователей теоретико-методологическими и ценностными аспектами гражданского участия занимались Ю. Пивоваров, А. Галкин, Ю. Красин, С. Перегудов, А. Соловьёв, М. Ильин, А. Ахиезер, Г. Дилиген-ский, рассматривая эти проблемы прежде всего как часть вопроса о формировании и изменениях политической культуры в условиях реформируемой России.

Практические аспекты гражданского участия, его формы и технологии в условиях российской действительности разрабатывали А. Автономов, Н. Беляева, А. Сунгуров, М. Горный, А. Нездюров. Именно эти авторы ввели в отечественную политическую науку понятие «гражданского участия» и начали рассматривать не только электоральную сферу и проблемы выстраивания коммуникаций и образов («pr-технологии»), но формы, методики, технологии реального участия граждан в принятии политических решений.

Опыт участия граждан в управлении на местном уровне: в муниципальных образованиях и ещё более мелких структурах — соседских общинах изучали Е. Шомина и И. Мерсиянова.

Большое количество работ посвящено формам деятельности разнообразных некоммерческих организаций (как одной из разновидностей гражданского участия), действующих как в пределах национальных государств, так и на международном уровне. Наиболее значимыми среди этих работ явились исследования О. Яницкого, С. Айвазовой, И. Халий, О. Аксёновой, С. Патрушева, Т. Павловой.

Широкий обзор и критический анализ различных подходов западных учёных к феномену участия и иллюстрации применения этих подходов к российским реалиям дал в своей работе Д. Гончаров.

Таким образом, мы видим, что проблема гражданского участия является весьма разработанной в современной политической науке. С институтом обращений граждан ситуация обстоит несколько иначе. Россия обладает богатейшим опытом нормативного регулирования работы с обращениями, но осмысление этого опыта происходило в основном с позиций юридической науки.

Обращениям граждан (точнее: подданных, ведь речь шла о монархии) уделяли внимание в своих работах классики отечественного правоведения: Б. Чичерин, Н. Коркунов, П. Новгородцев, Б. Покровский.

В дальнейшем, в советскую эпоху, теоретические и прикладные аспекты нормативного регулирования разрабатывались в рамках административистики, основываясь преимущественно на концепции «административной юстиции». Эта проблематика детально проработана в исследованиях М. Загряцкова, Н. Ямпольской, В. Малькова, В. Ремнёва, Ю. Козлова. Среди современных исследователей наибольший вклад в разработку этой проблематики внесли Ю. Дмитриев и Ю. Алистратов. В их работах впервые обращения стали рассматриваться не только как средство защиты нарушенных прав, но и как средство участия в административном управлении и даже законодательном процессе.

Достаточно интересный анализ института обращений (названных, правда «административными жалобами») как значимой составляющей особой «раздаточной» экономической системы, дала в своих работах О. Бессонова.

Однако анализа института обращений граждан с позиций политологии отечественными исследователями почти не проводилось. Некоторые наработки в этой сфере были сделаны А. Любимовым, который рассматривает обращения как одну из форм лоббирования интересов и изучает их в этом ключе, и М. Мироновым, для которого обращения интересны как важная форма обратной связи «общество-государство».

В целом объект нашего исследования является глубоко и детально разработанным, однако предмет исследований — обращения граждан как форма участия граждан в процессе принятия решений — изучен пока явно недостаточно.

Объект исследования.

Объектом исследования в данной работе является участие граждан в принятии социально значимых решений как политический феномен.

Предмет исследования.

Предметом исследования является использование института обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления в качестве одной из форм участия граждан в процессе принятия политических решений.

Цель и задачи исследования

.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе обнаружения тенденций взаимодействия российского государства и гражданского общества, анализа правовых норм, регулирующих работу с обращениями граждан, исторического и современного опыта выявить возможности использования института обращений граждан в современной России и как канала «обратной связи», и как формы влияния граждан на политические решения властных органов, а также указать возможные пути модернизации института.

Достижение поставленной цели предполагало решение следующих взаимосвязанных задач:

1. Изучить подходы к понятию «участие» в политическом смысле, к проблеме разграничения политического (в узком смысле) и гражданского участиявыявить взаимосвязь между понятиями «демократия» и «участие», сформулировать операциональное определение гражданского участия.

2. Рассмотреть историческое развитие института обращений граждан, опыт правового регулирования, выявить основные тенденции трансформации института в условиях изменений политической системы.

3. Изучить подходы к классификации обращений граждан, особенности правового регулирования работы с обращениями в органах власти современной России.

4. Рассмотреть и проанализировать с точки зрения возможностей влияния на принятие решений структурами публичной власти различные формы участия граждан в современной России, определить место, занимаемое обращениями граждан среди этих форм.

5. Выявить основные тенденции развития института обращений, выработать рекомендации по модернизации правового регулирования работы с обращениями граждан в органах власти и по использованию обращений в качестве возможного средства продвижения интересов организованных социальных групп и институтов гражданского общества.

Методологические и теоретические основания исследования.

Процесс общественной трансформации, как отмечал российский исследователь С. Патрушев, переживаемый Россией в последние годы «проявляется во множестве разнообразных фактов, которые с большим трудом «укладываются» в более или менее устойчивые тенденции"6. Вдвойне справедливо это утверждение по отношению к далеко ещё не устоявшимся, во многом только утверждающимся формам гражданского участия. В процессе их формирования проявляется много противоречивых тенденций, для изучения которых часто необходимы различные подходы. Поэтому выбор методологии исследования был совсем не простым.

В качестве методологического базиса настоящего исследования избран аксиологический подход, введённый в политическую науку JL Штраусом. На основе этого подхода были скорректированы основные постулаты структурно.

6 Патрушев С. В. Социальный капитал // Институты коллективного договора и коллективного действия в современных политико-экономических системах: опыт сравнительного исследования. Под. ред. Т. В. Павловой и С. В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2005. С. 204. функциональной теории с учётом задач данной работы. Широко использовалась концепция «чёрного ящика» Д. Истона, различные версии теории демократии и концепции гражданского общества. Особенно значимыми для анализа влияния гражданского участия на развитие демократических начал в обществе оказались теория «открытого общества» К. Поппера, теория «коллективного действия» М. Олсона. Для классификации политических систем и режимов использовались подходы Г. Алмонда, Р. Даля, М. Блонделя.

Также в данной работе использовались понятия теории принятия решений и теории коммуникации, такие как «управленческое решение», «ЛПР», «коммуникационный цикл».

Понимание обращений граждан в данной работе использовано сугубо нормативное, т. е. сущесвтующее в административном праве. Исследовались, таким образом, только послания, направляемые гражданами в органы законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления. Судебные иски и послания в учреждения разного рода, не связанные с отправлением властных полномочий, обращения коммерческих и общественных организаций сознательно оставлены за рамками исследования.

Основой для классификации обращений граждан стали «правозащитный» подход Н. Ямпольской и теория компетенции Ю. Тихомирова.

Принципы правового регулирования работы с обращениями, различные подходы к юридическим аспектам данного исследования заимствованы из работ А. Любимова и Ю. Алистратова.

При написании данной диссертации широко использован нарративный (описательный) подход, особенно при изложении процедур работы с обращениями гражданрекомендации для применения обращений в качестве формы влияния изложены с использованием элементов дидактики.

В значительной степени мы исходили из того, что «. во-первых, в политике мы сталкиваемся с неповторяющимися проблемными ситуациями, что исключает рутинизацию, а, следовательно, и формализацию аналитического процессаво-вторых, анализ связан непосредственно с человеческой деятельностью, которая обусловлена слишком большим количеством детерминант.», почему и приходится говорить об «ограниченности применения математических и компьютерных моделей в политологии"7. Это вдвойне справедливо по отношению к неэлекторальным формам политического процесса. Значимыми в результате являются проблемы, связанные в основном с неэлекторальными формами воздействия граждан на политический процесс, к которым относятся и обращения граждан в органы власти (более того, мы считаем эти формы частью другой, в значительной степени неполитической реальности).

Когда речь заходит о таких явлениях как политическая культура, политическая социализация, политическое и гражданское участие гораздо большее значение приобретают аксиологический, психологический, исторический, этнокультурный аспекты. Так, исследуемое гражданское участие (и обращения в органы власти как его разновидность) имеет не только рациональную направленность (защита интересов), но, главным образом, направленность ценностно-телеологическую. Участие всегда теснейшим образом связано с ценностными установками, культурными стереотипами и иррациональными устремлениями. Там, где присутствует влияние традиций, религий, вообще везде, где «оставила след история», действуют методы, отличные от метода естественных наук и близкого к нему «модельного» метода в науках социальных, что было блестяще показано ещё в работах мыслителей Баденской школы8.

Таким образом, в данном исследовании мы будем опираться в значительной степени на ценностно-телеологический подход и исходить из установки, гласящей, что состояние общества (в том числе и уровень включённости граждан в политику, доступность для них механизма принятия решений, возможность влияния на эти решения, в том числе и посредством обращений) определяется доминирующими в данном обществе ценностями и вытекающими из них мотивациями и целями.

7 Симонов K.B. Политический анализ. М., 2002. С. 95.

8 См., в частности: РиккертГ. Науки о природе и науки о культуре. М., 1998. С. 53 — 58.

Разумеется, вопросы классификации обращений граждан и правового регулирования работы с ними никак не могли быть нами обойдены. В данном исследовании мы опирались на множественные основания для классификации, как предложенные различными исследователями, так и сконструированные автором самостоятельно. Особенное место здесь отведено так называемой «правозащитной» концепции Н. Ямпольской. Согласно этому подходу, «процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности"9. Проще говоря, субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав предпринимает действия по их защитеэти действия он совершает с частной целью — защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способствуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению правопорядка. Здесь налицо соединение частного и публичного начал, когда индивид, защищая свои интересы, опосредованно защищает и интересы многих других, интересы всего общества. В подобном соединении усматривается главная особенность, специфичность феномена «гражданского» участия, особенно такой его формы, как обращения граждан.

Наконец, мы стремились избежать «утраты публичности» и «кафедральной замкнутости», от которых предостерегал политологов Р. Дарендорф10. Несмотря на то, что наше исследование относится к сфере политической науки, оно невозможно без привлечения других наук, без научной интеграции. Прежде всего, это касается вопросов правового регулирования с обращениями граждан. В связи с этим, автор использовал теоретические и практические наработки юридической науки, особенно теории административного права. Немалую роль сыграли в нашем исследовании различные концепции административной юстиции,.

9 См.: Ямпольская H.A. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 62.

10 Дарендорф Р. Куда держат путь социальные науки // После 1989. Размышления о революции в Европе. М., 1992. С. 115−118. работы М. Загряцкова, В. Малькова, Ю. Козлова, Ю. Тихомирова (особенно разработки последнего в области теории компетенции).

Широко использовались социологические исследования ИС РАН, ВЦИОМ, ФОМ, РАГС, «Левада-центра». Большое значение для нашей работы имели исследования трансформации политической культуры россиян и их социальной идентификации, проводившиеся в рамках соответствующего проекта под руководством М. Горшкова.

В то же время, ориентируя исследование на выработку как предложений по совершенствованию работы с обращениями граждан для органов власти, так и рекомендаций для самих граждан по наиболее эффективному использованию института обращений для реализации своих интересов, мы опирались на обширный эмпирический материал, полученный нами в ходе изучения опыта различных органов государственной власти и местного самоуправления в работе с обращениями граждан.

Для этого автором в 2002;2005 гг. проводились самостоятельные изыскания в различных административных структурах, в том числе в: Аппарате Правительства РФ, Аппарате Государственной Думы ФС РФ, Министерстве юстиции РФ, Администрации Ярославской области, аппаратах муниципальных образований. В результате этих изысканий были собраны как сведения об организации работы с обращениями граждан в вышеперечисленных органах (как нормативный, так и технико-технологический аспекты), так и статистические данные о количестве обращений, их разновидностях, содержании, результатах рассмотрения некоторых из них. К сожалению, из-за отсутствия единых правил аналитической работы во всех ведомствах, данные эти структурированы различным образом и часто не совпадают по временным периодам, что делает крайне затруднительным их сравнениеа закрытость большей части источников (внутриведомственных аналитических записок по обращениям граждан) не позволяют полностью приводить здесь полученные данные. Тем не менее, эта информация о работе с обращениями граждан в различных органах власти в РФ дала очень много для настоящего исследования.

Итоги нашего исследования носят не только теоретический характер, но и могут быть в полной мере использованы прикладной политологией для выработки конкретных технологий влияния и рекомендаций по совершенствованию государственного управления. Именно такая ценностно-ориентированная и одновременно направленная на практическое применение в конкретных исторических условиях современной России методика и легла в основание настоящей работы.

Научная новизна исследования.

Научная новизна данного исследования состоит в том, что в нём впервые в отечественной научной литературе предпринимается попытка применить политологические концепции и понятийный аппарат для анализа института обращений граждан, который традиционно изучался в рамках юридической научной дисциплины — административистики.

В работе обозначается взаимосвязь демократии, участия, обращений граждан. Рассматривается возможность использования института обращений как политического инструмента: формы артикуляции, агрегирования интересов гражданкоммуникационного каналасредства влияния на действия властных акторов.

Кроме того, автором анализируется взаимосвязь между трансформациями политического режима и изменениями нормативного регулирования работы с обращениями граждан.

Критериям научной новизны отвечают и предложенные технологии использования обращений для продвижения интересов граждан во властных структурах, учитывающие специфику протекания политических процессов в условиях современной России. Предлагаемые в данном исследовании рекомендации по модернизации института обращений граждан в целях повышения эффективности механизмов принятия решений в органах публичной власти также свидетельствуют о новизне полученных результатов.

Практическая значимость исследования.

Практическая значимость проведённого исследования заключается в том, что в нём на основе изучения богатейшего исторического опыта работы с обращениями граждан в органах государственной власти России и анализа современной ситуации в этой сфере, даются рекомендации по совершенствованию института обращений, которые могут быть применены «с обеих сторон», т. е. и гражданами (неправительственными организациями), и органами исполнительной власти федерального, регионального уровней и местного самоуправления.

Апробация диссертационной работы.

Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нём конкретные процедурно-методические рекомендации изложены в опубликованных автором статьях, нашли отражение в учебных курсах, читаемых студентам факультетов Прикладной политологии, Государственного и муниципального управления и Менеджмента Государственного университета — Высшей школы экономики.

Различные аспекты работы также были изложены автором в его выступлениях на научно-практических конференциях: 7-ой Международной научной конференции «Модернизация экономики и государство «(Москва, ГУ-ВШЭ, 4−6 апреля 2006 года) — секции «Российская политика» Форума молодых политологов в рамках IV Всероссийского конгресса политологов РАПН и АПН РФ (Москва, МГИМО, 20 — 22 октября 2006 года).

заключение

.

Рассмотрев различные формы гражданского участия, рассмотрев место и роль обращений граждан среди форм гражданского участия, проанализировав различные варианты законодательного регулирования института обращений граждан и возможные направления его модернизации, мы пришли к следующим выводам:

1. Основные понятия, используемые в настоящем исследовании, можно определить следующим образом: обращение — форма артикуляции интересов, выраженная в виде юридически оформленного требования гражданина или группы граждангражданское участие — активность граждан и их объединений, направленная на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной действительностивластное управленческое решение — волевой акт, который чиновник должен сделать в рамках своей компетенции, чтобы выполнить свои обязанности, сформированный и оформленный в соответствии с нормативно закреплённой процедурой и преследующий цель обеспечения реализуемого и наиболее эффективного движения к поставленным перед органом целям.

2. Гражданское участие надлежит отделить от участия политическогодве эти формы участия стоят на разных аксиологических основаниях, их цели различны по своей сути. Политическое участие ориентировано на власть и ресурс, гражданское — на влияние и интерес. Гражданское участие играет важнейшую роль в системе обратной связи, в уравновешении негативных особенностей современной бюрократии и в развитии в обществе демократических ценностей.

3. Обращения граждан — один из древнейших политико-правовых феноменов. В России нормативное регулирование работы с обращениями насчитывает более 500 лет. Однако на протяжении столетий господствовал традиционный подход, рассматривавший автора обращений как просителя. Сегодня на первый план выдвигается демократический подход, предполагающий партнёрское отношение к рассмотрению обращений и видящий в самих обращениях важнейший коммуникативный механизм, нужный самому государству. Огромный опыт работы с обращениями, нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы, может оказаться чрезвычайно полезным как при формировании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной России, так и при разработке технологий воздействия посредством обращений граждан на принятие решений в органах государственной власти.

4. Можно выделить три основные функции института обращений граждан: правозащитную, информационную, коммуникационную (партиципаторную). Сущность первой заключается в предотвращении нарушений прав граждан и восстановлении прав нарушенныхсущность второй — в получении административным аппаратом информации о проблемах населения посредством анализа больших массивов обращенийсущность третьей — в возможности влияния граждан через обращения на саму работу административного аппарата в целях изменения социальной действительности. На сегодняшний день информационная функция развита лучше всего (однако получаемая из обращений информация, как правило, не публикуется, распространяется только в рамках ведомств и остаётся недоступной для самих граждан). Правозащитная функция развита значительно хуже, так как из-за волокиты и несогласованности в работе различных ведомств большая часть (как правило, свыше 70%) обращений рассматривается с вопиющими нарушениями сроков или не рассматривается вовсе. Что касается коммуникационной функции, то она даже не имеет под собой серьёзной нормативной базы. Она основывается пока только на доброй воле чиновника или политика. Между тем именно её широкое внедрение может наилучшим способом содействовать демократизации и модернизации системы государственного управления в России.

5. Правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах: всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответственности гражданина и государства, гласности разбирательства, объективности, подведомственности обращений, комплексном подходе к рассмотрению, законности всего порядка работы с обращениями граждан. Правовое регулирование работы с обращениями граждан на нынешнем этапе крайне эклектично и противоречиво. Вступление в силу нового Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» неспособно в ближайшем будущем кардинально изменить ситуацию. Основную роль в регулировании работы с обращениями играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (т.к. имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. З ст. 15 Конституции РФ.

6. Форм гражданского участия может быть очень много, что обусловлено низкой степенью формализациисреди наиболее важных можно назвать такие, как массовые акции, гражданский контроль и гражданская экспертиза, «финансовое» участие («прозрачный бюджет», социальный заказ и непосредственно с ним связанные ярмарки НКО, фонды территориального развития и т. п.), информационно-образовательные формы (организация учебных курсов для граждан по вопросам защиты прав, открытия собственного бизнеса, создания ТСЖ и тому подобногоконсультирование граждан по юридическим вопросамведение интернет-сайтов по проблемам социального развитиясоздание специализированных СМИ и т. п.).

7. Обращения граждан являются одной из форм гражданского участия, обладая при этом рядом специфических черт, в первую очередь, «тройственной природой»: юридического, бюрократического, гражданского института. В этой тройственной природе заключается источник как достоинств, так и недостатков института обращений граждан.

8. Анализ различных вариантов проектов Федерального Закона, регулирующего работу с обращениями граждан показывает, что действующий Закон в большей степени отражает интересы бюрократии, однако, является шагом вперёд по сравнению с предшествующей ситуациейв нормах этого закона заложены некоторые предпосылки для модернизации и демократизации института обращений граждан.

9. Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом этапе надлежит добиться более эффективного контроля над рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базына втором этапе — добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. ] 0. Переходя к конкретике, мы можем предложить следующие шаги по модернизации института:

— необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий — поздравлений, благодарностей и т. п. и закрепить это закрепить законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

— чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

— следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

— в законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение;

— следует детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

— необходимо выработать чёткие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

— следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

— необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

— следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

11. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных акторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (массовым акциями и гражданской экспертизой), либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями и формируя таким образом «обобщённые обращения».

12. Среди прочих форм гражданского участия обращения граждан занимают важное место. Они обладают «тройственной природой», т. е. являются одновременно политическим («гражданским»), правовым и бюрократическим феноменом. Они подчиняются и логике власти, и логике гражданского общества. Используя эту их особенность, можно сочетать их с другими формами гражданского участия, и, таким образом эффективно воздействовать на процессы, протекающие внутри структур публичной власти. Это даст возможность «контроля снизу» и «контроля над повесткой дня», что подавляющее большинство политологов считает важнейшими признаками современной демократии.

В конечном счёте, повышение закрытости политической системы в условиях современного общества и открытой, конкурентоспособной экономики способствует не укреплению социальной стабильности, а, напротив, возникновению дисбаланса в системе и потере контроля за социально-политическими процессами. Избежать этого возможно только при наличии эффективных механизмов «обратной связи», артикуляции, агрегирования и согласования интересов различных социальных групп. А при ослаблении влияния электоральных механизмов ключевое значение в этом приобретает гражданское участие, одной из форм которого являются обращения граждан.