Государственная жилищная политика в СССР и постсоветской России: политологический анализ

Актуальность исследования. Специфические условия деятельности людей, уровень развития общества порождают потребности личности и социальных групп как социальных субъектов. Еще основоположники марксизма неоднократно подчеркивали, что первая предпосылка всякого человеческого существования заключается в том, что люди, чтобы быть в состоянии «делать историю», должны иметь возможность жить, то есть удовлетворять относительно элементарные (витальные) потребности — в пище, питье, жилище, одежде и т. д. Размеры же так называемых необходимых потребностей, равно как и способы их удовлетворения, сами представляют собой продукт истории и зависят в большой мере от культурного уровня страны1.

На всех этапах исторического развития человеческой цивилизации жилищная проблема была одной из наиболее важных: иметь жилищебазовая потребность homo sapiens. Но решение этой проблемы в разных странах и у разных народов осуществлялось и осуществляется на основе различных подходов и с разными уровнями сложности. Здесь следует выделить два перманентно актуальных момента. С одной стороны, жилищная проблема — явление многостороннее, комплексное и динамичное, одни вопросы в ней назревают, обостряются и доминируют, другие отходят на второй план, исчезают либо порождают новые (достаточно обратить внимание на динамику спроса на жилье, его размер, стоимость, расположение, наличие удобств, используемые строительные материалы и т. д.). С другой стороны, (и это ключевой момент) проблема обеспечения граждан доступным и достойным жильем в любой стране является краеугольным камнем социальной политики, и уровень, на котором эта проблема решается, непосредственно отражает заботу власти о благосостоянии граждан и, как следствие, о благополучии общества в целом.

И десятилетия назад, и сегодня в нашей стране обещаний официальных властей решить эту проблему в исторически короткие сроки было много. Каждому советскому и уже постсоветским поколениям,.

1 Подробнее см.: Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология. — Соч. — 2-е изд. — Т.З. — С.26−27- Маркс К., Энгельс Ф. Капитал. — Соч. — 2-е изд. — Т.23. -С. 182. согласно неоднократно выдвигаемым высшим руководством концепций и стратегий, уже давно можно было бы жить в отдельной благоустроенной квартире или собственном доме. Однако реалии таковы, что проблема жилищного строительства и обеспечения населения жильем остается проблемой номер один. Разумеется, популистские обещания дискредитируют власть, подвергают сомнению ее компетентность не только в способности на практике решить данную проблему, но и в оценке ее масштабов и реальных сроков решения.

Но дело не только в этом. И в советский, и постперестроечный периоды из года в год объемы жилищного строительства увеличивались, а недостаток жилья, тем не менее, становился хроническим. Почему это происходило, если сама сущность жилищной проблемы давно всем ясна? Может быть, государство проводило ошибочную социальную политику в области жилищного строительства? Или сам институт государственного обеспечения жилищной системы оказался несостоятельным? А, может быть, виновата сама специфика жилья, которое, с одной стороны, является рыночным товаром, а с другой — социальной услугой, вследствие чего необходимы переосмысление мировоззренческих ориентиров, переоценка ценностей и анализ тех средств, которые использовались для решения практических задач в области жилищного строительства? Впрочем, таких вопросов может быть множество. Но в любом случае на них необходимы адекватные ответы, которые помогли бы разрешить в России пресловутый «жилищный вопрос».

Вхождение в XXI век для России знаменуется началом нового курса государства на повышение уровня благосостояния населения и удовлетворение социальных нужд и потребностей граждан. Заявленные социальные инициативы в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики, агропромышленного комплекса являют собой ориентацию государства на инвестиции в человека и объявлены национальными приоритетами в государственной политике. Это означает, что на этих направлениях должны быть сконцентрированы главные усилия всех ветвей и уровней власти.

Казалось бы, сегодня для этого сложились необходимые благоприятные условия. Во-первых, накоплены значительные финансовые ресурсы, которые могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции. Во-вторых, укрепление государственной власти, в 5 частности, новая система избрания руководителей субъектов федерации, создали новые административные возможности для согласованных действий всех ветвей и уровней государственной власти, что абсолютно необходимо для успеха таких масштабных проектов. В-третьих, государство перешло на трехлетнее бюджетное планирование, что расширяет горизонты экономического планирования и вселяет уверенность в завтрашнем дне. В-четвертых, у обозначенных приоритетов нет оппонентов — все основные политические силы страны сходятся в том, что именно на них должны быть сосредоточены усилия государства. В-пятых, для обеспечения координации усилий всех участников проектов создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике во главе с Президентом. В состав Совета вошли представители всех уровней исполнительной и законодательной властей, гражданского общества, экспертыобеспечивается «обратная связь» с обществом посредством мониторинга реального изменения ситуации, «горячих линий», работа парламентского и общественного контроля. Тем не менее, жилищный вопрос приобретает все большую остроту.

Сегодня, по официальным данным Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, две трети россиян не удовлетворены жилищными условиямикаждая четвертая семья проживает в плохих или очень плохих жилищных условияхв очереди на получение квартир стоят около 4,5 млн. семей, а время ожидания в очереди составляет по-прежнему 15−20 лет. До сих пор люди живут в «коммуналках», общежитиях семейного типа, деревянных домах. Для них переезд в красивые дома с просторными и светлыми квартирами — самая заветная мечта.

По данным социологических опросов, к началу реализации национального проекта жилищная проблема стояла перед 61% российских семей. Общая потребность населения России в жилье составляла 1 570 млн. кв. метров. Чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1%. Реально ли это, если общий объем жилищного строительства, например, в 2004 году составил лишь 41,2 млн. кв. м, что в 1,5 раза меньше, чем в 1990 году?

2 См.: Памятка участника подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП «Жилище». — М., 2007. — С.5. 6.

Следует подчеркнуть, что в жилищной сфере старые методы и подходы, которые и раньше не решали «квартирный вопрос» для большинства, теперь вообще не работают. Но при этом для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно гарантируя при этом предоставление социального жилья малоимущим.

К сожалению, мировой экономический кризис, затронувший практически все страны мира, в том числе и Россию, резко осложнил проблемы на рынке недвижимости и вызвал процессы, которые способны полностью изменить мировую финансовую систему. Как отмечают специалисты Института глобализации и социальных движений (ИГСО), после цикла первых биржевых обвалов еще в январе-феврале 2008 года российские банки начали всерьез ощущать недостаток платежных средств, а практически двукратное ускорение инфляции усилило негативную динамику, породив сбои в функционировании финансовых институтов, от которых полностью зависит система ипотечного кредитования в России3. Поэтому еще до конца 2008 года в РФ вполне обоснованно ожидали первого падения на рынке жилой недвижимости, вызванное национальным кризисом ипотеки, что однозначно негативно сказалось на реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Стратегия реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — стержня государственной жилищной политики — включают в себя ряд направлений, из которых наиболее важными являются: повышение доступности жильяувеличение объемов ипотечного жилищного кредитованияувеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктурывыполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством. Все они — исключительно социально ориентированы, но, к сожалению, социально не реализованы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема государственной жилищной политики является традиционным объектом.

3 См.: Карташов В., Кагарлицкий Б., Романенко Ю., Герасимов И. Кризис глобальной экономики и Россия //http://www.realtypress.ru/search/Kvart/49.html 7 внимания со стороны зарубежных и отечественных авторов, рассматривавших различные ее аспекты. Если же конкретизировать направления разработки проблемы в трудах представленных и других авторов, то можно выделить несколько группы источников, раскрывающих определенные аспекты взаимосвязи социальной политики и ее сердцевины: жилищной политики — с политической системой обществаполитические установки социальных проектов и программ — с их экономическим обеспечением, опыт западных государств в сфере жилищного строительства — с возможностями его использования на российской почве и другие направления.

Первая группа — это работы, посвященные правовым основам формирования и функционирования жилищной политики. Здесь следует выделить таких ученых, как И. И. Андрианов, В. А. Арбузов, С. К. Бабкин, А. Ю. Бушев, В. И. Вишневская, В. П. Грибанов, Л. Ю. Грудцына, И. Н. Исрафилов, С. А. Калачева, Е. А. Киндеева, С. М. Корнеев, П. В. Крашенинников, В. Н. Литовкин, И. Б. Марткович, Е. В. Норкина, Л. М. Пчелинцева, П. И. Седугин, Трушин, C.B. Тычинин и других4.

4 См.: Андрианов И. И. Жилищное законодательство: практические вопросы. М., 1988; Арбузов В. А. Как осуществляется право граждан на жилище. Л., 1987; Бабкин С. К. и др. Организатору МЖК: Новое в законодательстве. — М.: Молодая гвардия, 1990; Бушев А. Ю., Городов O.A., Губаева А. К. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный).

— Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Проспект, 2008; Вишневская В. И. Советское жилищное право. — Ростов-на-Дону, 1988; Жилищное право России. — М.: Эксмо, 2005; Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983; Калачева С. А. Справочник по жилищному законодательству. М.: Приор, 1998; Крашенинников П. В. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения. М.: Статут, 2000; Марткович И. Б. Жилищное право. Закон и практика. М., 1995; Норкина Е. В. О некоторых проблемах правового обеспечения национального проекта «Доступное жилье» на территории Российской Федерации // Человек и закон.

— 2007. — № 4- Пчелинцева Л. М. Как регулируется обеспечение жильем военнослужащих//Журнал российского права. — 1999. № 2- Седугин П. И. Жилищное право. — М.: Норма, 2004; Трушин Е. В., Макаров Г. П. Жилищные проблемы граждан и их законодательное разрешение в новом Жилищном Кодексе Российской Федерации. — М.: Научный центр профсоюзов, 2006.

Вторая груша — социально-экономические проблемы и механизмы реализации государственной жилищной политики. В российской экономической литературе, особенно в последнее время, стало уделяться достаточно внимания анализу положения в жилищной сфере. В работах Т. Белкиной, E. J1. Березиной, О. Э. Бессоновой, О. А. Кириковой, К. В. Кияненко, Н. Б. Косаревой, В. В. Кутузова, A.C. Пузанова, Н. В. Родионовой, П. В. Сокола, E.H. Соколовской, И. Э. Файзулина и других рассматриваются вопросы финансирования жилищного строительства, разработки схем жилищного кредитования, проводится анализ потенциального платежеспособного спроса на жилье, особенностей ипотечного жилищного кредитования5.

5 Березина E.JJ. Особенности жилищно-накопительного кооператива как механизма приобретения жилья населением // Налоги. Инвестиции. Капитал.

— 2006. — № 1−3- Бессонова О. Э., Кирдина С. Г., О’Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. — Новосибирск: Изд-во НГУ, 1996. — 312 е.- Кирикова O.A. Система жилищного обеспечения военнослужащих, финансовый аспект и финансирование // Финансы. — 2006. -№ 12. — С. 19−22- Кияненко К. В. Жилище в США: актуальные проблемы и национальная жилищная политика // Жилищное строительство. — 2005. — № 1.

— С.24−31- Косарева Н., Туманов А. Об оценке доступности жилья //Вопросы экономики. — 2007. — № 7. — С. 118−135- Кутузов В. В. Воспроизводство жилья в условиях социально-ориентированной рыночной экономики («Жильё для всех и рынок»). — М.:ЦНИИЭП жилища, 1994. — 134 е.- Пузанов А. Жилищная политика в России — мифы, заблуждения и реальность //Имущественные отношения в РФ. — 2006. — 20 октября. — С. 12−35- Родионова Н. В. Государственная поддержка жилищного кредитования в России // Актуальные проблемы социально-экономического развития России / Под ред. H.H. Пилипенко. — М., 2007. — Вып. 6. — 364 е.- Сокол П. В. Ипотечное жилищное кредитование: некоторые проблемы правового регулирования // Законодательство и экономика. — 2007. — № 3. — С.55−62- Соколовская Е. Развитие рынка социального жилья: экономико-правовые аспекты // Проблемы теории и практики управления. — 2009. — № 7. — С.54−60- Файзуллин И. Э. Экономико-математическое моделирование факторов, определяющих уровень доступности жилья (на примере Республики Татарстан) // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2010. — № 13. — С.74−80.

Третья группа — научные труды, посвященные отдельным социальным и социально-политическим аспектам государственной жилищной политики и ее реализации. Здесь плодотворно работали и работают ученые, политики, практики М. А. Бесхмельницын, Ф. Э. Бурджалов, P.M. Вульфович, К. П. Глущенко, В. Н. Горелов, В. К. Гуртов, H.A. Денисов, Е. В. Коновалова, С. И. Круглик, М. Г. Меерович, С. А. Попов, A.C. Старовойтов, Н. Е. Тихонова и другие6.

6 Бесхмельницын М. Роль государства в обеспечении доступности жилья для населения России // Проблемы теории и практики управления. — 2005. — № 6. -С. 15−21- Бурджалов Ф. Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. — М., 1996. — 238 е.- Вульфович P.M. Социально ориентированная жилищная политика в городах Европы и России // Управленческое консультирование. — 2007. — № 2. — С.41−55- Глушенко К. П. Программа «Жилище»: критический взгляд /Глушенко К.П., Кибалов Е. Б. // ЭКО. — 1996.

— № 12. — С.82−95- Горелов В. Н. Жилищный вопрос как социальная проблема. Из истории создания ЖСК // Социально-гуманитарные знания. — 2004. — № 1.

— С.262−275- Гуртов В. К. Жилье России — XXI век. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и перспективы развития жилищного строительства. — М.: Статус, 2009. — 415сДенисов H.A. Современная жилищная политика России и пути ее совершенствования // Уровень жизни населения регионов России. — 2010. — № 10. — С.5−8- Коновалова Е. В. Механизмы решения жилищной проблемы как часть современной социальной политики // Уровень жизни населения регионов России. — 2009. — № 3. — С. 112−116- Круглик С. И. Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — стержень государственной жилищной политики // Промышленное и гражданское строительство. — 2006. — № 7. — С.36−38- Малышев A.B. Жилищная проблема как приоритетный фактор социальной политики России в условиях ее реформирования и вхождения в рынок. — Ярославль, 2000. — 106с.- Меерович М. Г. Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917;1937 годы). — М.: РОССПЭН, 2008. — 303 е.- Попов С. Об особенностях реализации государственной жилищной политики в России на современном этапе / С. Попов, А. Мишунина // Власть. — 2009. -№ 11. — С.51−54- Старовойтов A.C. Социальное жилье в современной России.

— миф или реальность? //ПОИСК. — 2006. — № 3. — С.21−27- Тихонова Н. Е. Жилищная обеспеченность и жилищная политика в современной России // Социологические исследования. — 2007. — № 1. — С.71−81.

Четвертая группа — исследования отечественных и зарубежных ученых7, в которых отражена практика реализации государственной жилищной политики в европейских странах и США, достаточно подробно анализируется политико-экономическое функционирование жилищного сектора, взаимодействия спроса и предложения жилья, государственная политика в области стимулирования жилищного строительства.

Пятая группа — монографические и диссертационные исследования, поднимающие наиболее актуальные проблемы экономических, социологических, исторических, юридических и политических наук. В этих работах жилищная политика рассматривается как прямые воздействия политических структур на жилищную систему, направленные на ее сохранение или изменение, так и косвенное влияние на нее иных политических решений. Подчеркивается, что жилищный политический институт имеет, как правило, двухуровневую структуру: центральный и.

7 • •.

Barlow J., Duncan S. Success and Failure in Housing Provision. European Systems Compared. Oxford, Pergammon Press, 1994. P.47- King P. Limits of Housing Policy: A Philosophical Investigation. London: Middlesex University Press, 1996. P. 172- Pirie M. Reasons for privatization // Privatization and the welfare state: Implications for consumers and the workforce. Ed. by Morgan Ph. Aldershot, 1997. P.21−22- Oxley M. Economics, Planning and Housing. Basingstoke: Palgrave, 2004; Oxley M. Competition and Social Housing in Europe. Economic Affairs, 2008. Vol.28. N2. June. 2008; Бирюков B.A. Опыт решения жилищной проблемы в развитых странах // Уровень жизни населения регионов России. — 2010. — № 10. — С.58−68- Вульфович P.M. Социально ориентированная жилищная политика в городах Европы и России // Управленческое консультирование. — 2007. — № 2. — С.41−55- Головина М. А. Жилищный кризис в США после окончания второй мировой и политика правительства // Экономическая история. Проблемы и исследования. — М., 1987. — С.216−217- Гутник В. П. Социальное рыночное хозяйство: опыт Германии //Общество и экономика. — 1997. — № 1−2. — С.65- Ежевский Д. О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX — начала XXI веков // Право и политика. — 2005. — № 5. локальный уровни. Реже встречается трехуровневое устройство — через взаимодействие национальных, региональных и местных органов власти. В зависимости от типа жилищной системы центр тяжести политических решений находится на уровне либо центральной власти, либо местных органов. В исторической ретроспективе жилищная политика рассматривается в работах М. Г. Мееровича, Н. Б. Лебиной, А. Черных. Используя статистические исследования и исторические данные, они описывают послереволюционную жилищную практику, возникновение домов-коммун и коммунальных квартир, состояние жилищного фонда и результаты жилищного передела в Москве и Ленинграде, исследуют проблемы формирования и функционирования практик коммунальной жизни в макроконтексте советской модернизации. Социальную направленность государственной жилищной политики исследуют C.B. Воронин, А. И Гранько, Е. Ш. Гонтмахер, В. К. Кармен, М. Д. Щербакова и другие8.

Ануприенко A.A. Правовые проблемы удовлетворения жилищных потребностей граждан по договору социального найма: Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. — Волгоград, 2004. — 26 е.- Воронин C.B. Формирование социальной политики в условия реформирования жилищно-коммунального хозяйства: Автореф. дис.. к.э.н. — М, 2005. — 27 е.- Гранько А. И. Модернизация политической системы и ее влияние на жилищную политику современной России: Автореф. дис.. канд. полит, наук. — Ярославль, 2004. -65 е.- Государственная жилищная политика: Социальное измерение (Отв. ред. Т. В. Соколова. — М.: КД «ЛИБРОКОМ», 2009. — 285 е.- Гонтмахер Е. Ш. Социальная политика в России: уроки 1990;х. — М., 2000. — 204 е.- Кармен В. К. Жилищная политика в современной России: Автореф. дис.. кан. полит, наук. — М., 2005. — 24 е.- Коишан Н. П., Пономарев В. Н. и др. Концепция социальной жилищной политики и социального жилья в Российской Федерации. — М.: Граница, 2007. — 206 е.- Меерович М. Г. Социально-культурные основы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР: 1917;1941: Автореф. дис.. докт. истор. наук. — Иркутск, 2004. — 51 е.- Усов Ю. Инвестирование национального проекта «Жилье» и пути повышения его эффективности: Автореф. дис.. канд. экон. наук. — М.: РГГУ,.

2007. — 26 е.- Файзуллин Т. Ф. Институционализация ипотеки как формы решения жилищной проблемы: Автореф. дисс.. канд. социол. наук. — Уфа,.

2008. — 23 е.- Щербакова М. Д. Формирование социально ориентированной жилищной политики в условиях демократического транзита: Дис.. канд. полит, наук. — СПб., 2008. — 185 с.

Обобщая степень разработанности проблемы в современной отечественной и зарубежной литературе, можно сделать следующие выводы. Во-первых, избранная тема не рассматривалась еще в качестве самостоятельного докторского диссертационного исследования. Во-вторых, современная российская практика в жилищного строительства испытывает острую потребность в концептуальном обеспечении по многим направлениям ее преобразования и совершенствования. В-третьих, большинство существующих работ направлено на исследование отдельных аспектов реформы жилищного сектора России, на анализ становления и функционирования рынка жилья, либо на изучение проблем жилищно-коммунального хозяйства, в то время как комплексное исследование жилищной проблемы в стране с политологических позиций предпринимались только отдельными исследователями. Недостаточно исследованы также проблемы формирования жилищной политики в условиях рыночной экономики. Таким образом, налицо несоответствие между актуальностью проблемы исследования и ее отражением в источниках зарубежных и отечественных ученых. Все это и многое другое требует научного анализа и объяснения.

Научная проблема диссертации заключается в политологическом анализе феномена государственной жилищной политики, ее сущности, содержания, социальных факторов и причин детерминации, обосновании императивов и приоритетов на каждом историческом этапе социального развития СССР и постсоветской России. При этом диссертант определяет государственную жилищную политику как деятельность государственных и муниципальных образований по обеспечению граждан качественным жильем как путем прямого участия в строительстве или субсидирования приобретения жилья, так и с помощью создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы.

Объектом исследования является собственно государственная жилищная политика советского и постсоветского периодов в СССР и современной России, а предметом — ее политологический анализ, способствующий научному осмыслению политического содержания деятельности государства по реализации конституционного права граждан на жилье.

Полный, глубокий и логичный анализ диссертационной темы требует четкого и ясного формулирования целей и задач исследования.

Цель исследования состоит в политологическом анализе содержания, основных направлений, стратегических императивов и приоритетов советского и постсоветского государства в области жилищного строительства, взаимосвязи изменений государственной жилищной политики с трансформациями политического режима в СССР и постсоветской России, выявлении и определении комплексных мер и рекомендаций по совершенствованию жилищной политики в ее социальном измерении.

Достижение основной цели исследования потребовала решения следующих задач:

• определить сущность жилищной политики, правовые основы и роль государства в осуществлении конституционного права граждан на жилье;

• обосновать государственную жилищную политику как политический инструмент в строительстве нового общества;

• обобщить практику реализации государственной жилищной политики в западных странах в качестве рационального опыта для современной России;

• исследовать изменения в государственной жилищной политике как результат трансформаций политического режима в СССР и современной России;

• охарактеризовать особенности реализации государственной жилищной политики в условиях становления рыночной экономики в постсоветской России;

• проанализировать практику ипотечного жилищного кредитования, сложившуюся в рамках реализации Федеральной целевой программы «Жилище»;

• раскрыть политический смысл смены стратегических императивов и приоритетов государственной жилищной политики России в конце XXначале XXI вв.;

• выявить политические проблемы и социальные перспективы реализации современной политики российского государства в области жилищного строительства.

Теоретико-методологической основой диссертации послужили труды классиков политической науки, политической философии, политической социологии, политического менеджмента по исследуемой проблеме. Способ работы в данном исследовании обусловлен трудностями самого предмета: его комплексность заставляет отказаться от того, чтобы предписывать специфические способы исследования какой-либо одной специальной дисциплины, и, в то же самое время, ни один вид интегрируемого материала не должен быть господствующим.

Следует отметить, что прикладное исследование жилищной политики государства, как правило, является междисциплинарным, поскольку в его фундамент наряду с моделями политической системы попадает также изучение действия факторов ее внешней среды — экономических, психологических, социокультурных и прочих, требующих систематического привлечения выводов других фундаментальных наук. Поэтому прикладное политологическое знание в подобном ракурсе выступает вовсе не как эклектичное соединение конкретно-эмпирических выводов различных дисциплин, а, скорее, как технологический синтез разных абстрактных моделей, объединенных в единую картину, позволяющую дать.

15 теоретическую интерпретацию той или иной конкретной политической ситуации и как бы «встроить» в нее сам социальный субъект.

В ходе исследования использованы методы изучения сложных социальных объектов: системный подход, системный анализ, единство исторического и логического, общенаучные методы обобщения, применявшиеся как для работы с научной литературой, посвященной различным аспектам деятельности российского государства в области жилищного строительства, так и для анализа текущих материалов.

Научная новизна исследования заключается:

• в выявлении роли государства в осуществлении конституционного права граждан на жилье в советский и постсоветский периоды развития российского общества;

• в обосновании жилищной политики как специфического политического инструмента государства в общей практике строительства нового общества в СССР и России;

• в выявлении прямой взаимосвязи трансформаций политического режима и изменений в государственной жилищной политике в советский и постсоветский периоды;

• в результатах анализа и обобщения практики жилищного строительства в зарубежных странах в качестве рационального опыта для современной России;

• в выявлении особенностей реализации государственной жилищной политики в условиях становления рыночных отношений в современном российском обществе;

• в раскрытии политического смысла смены стратегических императивов и приоритетов государственной жилищной политики России 90-х гг. XX — первого десятилетия XXI вв.;

• в обосновании политической ангажированности и экономической несостоятельности выдвинутых государством в первом десятилетии XXI века социальных проектов и программ жилищного строительства.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Содержание жилищной политики в СССР и России и в советский, и в постсоветский периоды определялось многими факторами, главный из которых всегда был связан с политической идеологией советской власти. Суть жилищной проблемы (жилищного кризиса) состоит не в том, что жилья хронически не хватает, а в том, что жилищная подсистема советского общества многие десятилетия функционировала на основе абсолютного доминирования в ней института государственного обеспечения.

2. Государственная жилищная политика как часть политики социальной в деятельности политического руководства страны являлась специфическим политическим инструментом строительства нового общества в СССР и России, поставившим людей в прямую зависимость от условий, масштабов, темпов и т. д. государственного жилищного строительства и создавшим уникальную ситуацию социального иждивенчества населения, которое перестало мыслить улучшение своих жилищных условий без опоры на государство.

3. Практика жилищного строительства показывает, что идеального разрешения жилищной проблемы в мире не существует. Однако без опоры на государство жилищный вопрос не может быть разрешен, поскольку только государство: а) формирует законодательно-правовую базу и саму жилищную политику, проводит мероприятия по реформированию жилищной сферыб) регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере и удерживает под контролем резкие колебания строительного производствав) осуществляет адресную помощь в приобретении и строительстве жилья отдельным категориям населения и социальную поддержку посредством субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим слоям населения.

4. Государственная жилищная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Любые политические трансформации оказывают непосредственное влияние на ее содержание, формы и механизмы реализации. Ее структура складывается из основных направлений, в целом (а не только в сфере жилищного строительства) копирующих систему социальных функций государства, а также механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные (причем не только государственные) структуры, нормы и принципы.

5. На каждом этапе строительства нового общества в СССР и России государство определяло основные императивы и приоритеты государственной жилищной политики. Неизменными при этом оставались четыре приоритета: а) этатистский подход к решению жилищных вопросов, государствоцентризм, отчуждавшие людей от участия в решении задач обеспечения населения жильемб) экономический прагматизм, базировавшийся на удешевлении жилищного строительствав) дифференциация социального распределения жилья, усиление тенденций социального неравенства в распределении квартир в соответствии с «государственными интересами" — г) тотальная детерминация государства в вопросах управления жилищным фондом, отстранение граждан от управления своим жильем.

6. В 90-е гг. XX века социалистическая направленность императивов и приоритетов жилищной политики сменилась на либеральную, которую характеризовало отсутствие баланса между деятельностью государства в направлении социальной защиты незащищенных категорий граждан и стимуляцией самостоятельности той части населения, которая была способна на самостоятельное решение жилищной проблемы. Наибольший же эффект, как показывает мировая практика, может иметь нахождение баланса между социальной защитой незащищенных категорий граждан и государственной поддержкой остального населения при учете факторов демографического, социального, политического, экономического, климатического и иного характера.

7. Реализация государственной жилищной политики в первом десятилетии нового столетия идет с учетом новых социальных приоритетов: 1) удовлетворение жилищных потребностей населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств- 2) адресность оказания помощи государства в приобретении жилья отдельными категориями населения. Первый приоритет свидетельствует о том, что государство окончательно сняло с себя ответственность за обеспечение жильем всех социальных слоев общества, второй — выделяет отдельные категории граждан, подпадающих под адресную поддержку государства.

8. Все государственные, федеральные, региональные программы в области жилищного строительства имеют определенную преемственность с точки зрения их политизированности, популистских лозунгов и утопичности. Принятые и реализуемые в первом десятилетии Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», Федеральные целевые программы «Жилище» на 2002;2010 гг. и на 2011;2015 гг., в полном объеме выполнены не будут: либерально направленная государственная жилищная политика не даст эффекта при неразвитой либеральной экономике, низкой социальной защищенности большинства населения страны и обилии нерешенных социальных проблем.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, материалы научных дискуссий, в которых содержатся принципиальные положения и оценки деятельности государства в области жилищного строительства и обеспечения граждан жильем.

Важнейшей аналитической основой работы служило федеральное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской.

Федерации, монографическая и справочная литература, официальные материалы интернет-сайтов Президента РФ, Правительства РФ,.

Правительства Москвы и других субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую базу диссертации составляют результаты конкретных социологических исследований, проведенных специалистами Всероссийского центра исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда общественного мнения им. Ю. Левады, Института социально-политических исследований РАН, самим автором. Особую группу эмпирических данных исследования составляют результаты анализа и обобщения конкретных фактов, контент-анализ документов, источников, печатных и электронных средств массовой информации, посвященных вопросам выработки и реализации политики российского государства в области жилищного строительства.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивалась исходными методологическими позициями, анализом научных публикаций по проблеме, использованием апробированных методов эмпирического исследования, оперированием данными социологических исследований на репрезентативных выборках, стремлением автора к объективности оценок и избеганию крайностей в выводах и надуманного переноса западных реалий в сфере жилищного строительства на российскую действительность.

Практическая значимость диссертационного исследования и его апробация. Научно-практическая значимость диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем использован политологический метод анализа теоретических проблем разработки государственной жилищной политики и ее использования как политического инструмента в практике строительства нового общества в СССР и России.

Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в целях повышения эффективности современной государственной жилищной политики в постсоветской России.

Исключительно практический характер и конструктивную значимость имеют положения, выводы и рекомендации диссертанта, связанные с критическим.

20 анализом и оценкой политического содержания выдвинутых руководством страны социальных проектов, программ в области жилищного строительства и реализации конституционного права граждан на жилье.

Основные идеи и положения диссертации излагались автором перед депутатами Законодательного собрания Кемеровской области, на Пятом и Шестом Международных форумах «Стратегия развития жилищного строительства в России» (ноябрь 2010 г., май 2011 г., г. Москва), на II Международной научной конференции «Гуманитарные науки и современность» (г. Москва, 1 августа 2011 г.), перед слушателями и студентами Кемеровского государственного университета, Московского государственного областного университета и внедрены в научную и проектную деятельность Научно-внедренческого центра Международного исследовательского института (акт № 11−08/37−38 от 30.08.2011 г.) В практическом отношении социально значимыми являются, прежде всего, рекомендации, которые подразделяются на две группы и предполагают решение ряда задач на уровне государственных (федеральных) исполнительных органов власти и на уровне муниципальных и местных органов власти и управления.

Основные результаты диссертационного исследования изложены автором в четырех монографиях, научных статьях, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет 49,37 п.л.

Выводы по четвертой главе.

1. Реализация государственной жилищной политики в первом десятилетии нового столетия идет с учетом новых социальных приоритетов -1) удовлетворение жилищных потребностей населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств- 2) адресность оказания помощи государства в приобретении жилья отдельными категориями населения. Первый приоритет свидетельствует о том, что государство окончательно снимает с себя социальную ответственность за обеспечение жильем всех социальных слоев общества, второй — выделяет отдельные категории граждан, подпадающих под адресную поддержку государства, (малоимущиевоеннослужащиеучастники Великой Отечественной войны- «байконурцы" — участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастрофбеженцы и вынужденные переселенцыпереезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей). Довольно искусственное соединение нескольких (восьми) адресно ориентированных подпрограмм социального обеспечения с общей либеральной концепцией государственной политики в рамках единой Программы преследует главную политическую цельартикуляции и легитимации либеральной политики через адресные программы.

2. Государство, в первую очередь, его политические институты, разрабатывая те или иные социальные программы, всегда заинтересовано в формулировании в них таких приоритетов, которые были бы однозначно привлекательными для всего общества. В этом отношении все государственные, федеральные, региональные программы в области жилищного строительства имеют определенную преемственность с точки зрения их политизированности, популистских лозунгов и утопичности. Принятые и реализуемые в первом десятилетии Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», Федеральные целевые программы «Жилище» на 2002;2010 гг. и на 2011;2015 гг., в полном объеме выполнены не будут: они состоят из элементов, которые если и связаны в единую систему, то лишь по такому принципу: обеспечение жильем нескольких категорий должно легитимировать уход государства как института управления и государственного бюджета как источника финансирования из процесса решения жилищной проблемы населения. Причем именно такой результат зафиксирован в программе как ожидаемый и желаемый для обозримой перспективы. Несложные расчеты, произведенные автором, показывают, что к 2020 году при самых благоприятных обстоятельствах жилищную проблему смогут решить менее 40% при более чем 60% нуждающихся от общей численности населения современной России.

3. Автор не является противником либерализации государственной жилищной политики как таковой, однако, в ней есть два важных противоречия. Первое связано с соотношением социально ориентированных целей социальной политики, основной задачей которой должно быть обеспечение благосостояния всех категорий граждан и одновременным уходом государства из процесса социального обеспечения и социальной поддержки в решении жилищных проблем населения. Второе противоречие содержит в себе вопрос: как либеральная социальная политика может осуществляться при неразвитой либеральной экономике, низкой социальной защищенности большинства населения и обилии нерешенных социальных проблем?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Жилье — не только объективно необходимое условие человеческой жизни, но и важный фактор стабилизации и устойчивого развития общества, поскольку сами жилищные условия являются существенным фактором формирования личности, утверждения человеческого достоинства, сохранения здоровья, самореализации в трудовой и духовной сфере. В центре государственной политики в сфере жилищных отношений стоит человек, взаимодействующий с рыночной средой по поводу организации своей жизнедеятельности, поэтому жилищная сфера является важнейшим сектором и экономики, и политики, от которого зависит общее социальное благополучие страны.

Во всех официальных документах, научных изданиях советского периода по отношению к жилищной политике государства всегда отмечалось, что в результате победы Великой Октябрьской социалистической революции в нашей стране были созданы необходимые предпосылки для решения одной из важнейших социальных проблемудовлетворения потребности трудящихся в жилье. Звучит категорично и многообещающе. Но не стыкуется с реалиями. Почему?

Разумеется, однозначного ответа на этот вопрос нет и быть не может: наличие предпосылок и их практическая реализация зависят от множества объективных и субъективных причин и факторов, без учета которых всякие оценки будут поверхностными и не отражающими действительное положение дел. В диссертационном исследовании автор пытался разобраться в этом сложном хитросплетении причин и факторов, чтобы иметь истинное представление о такой животрепещущей проблеме, как строительство жилья для населения нашей страны.

В самом широком смысле жилищный вопрос в современном развитом обществе связан с обеспечением права на жилье, точнее, права на достойное жилье. Мировая практика показывает, что жилье есть социальное право наряду с такими социальными правами граждан, как право на труд, охрану здоровья, образование. Характер и уровень обеспечения жильем населения во многом зависят от выбранной государством социальной модели развития. При социализме в решении жилищной проблемы ставилась задача полного решения жилищного вопроса, что подразумевало обеспечение населения жильем в соответствии с рациональными нормами его потребления — задача, которая оказалась непосильной для социалистической экономики и которую до настоящего времени не решило ни одно государство в мире. Рыночная экономика также не может автоматически обеспечить все слои населения приемлемым жильем по доступным им ценам. Действующий в настоящее время ЖК РФ отражает сложившиеся в России рыночные отношения в жилищной сфере, но нуждается в усовершенствовании, поскольку ориентирован на перенос бремени обеспечения населения жильем с федерального на региональный уровень. Поэтому государство в своей жилищной политике должно искать способы обеспечения необходимого стандарта жилья для всех граждан.

Жилищная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, направленных на обеспечение граждан жильем, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. По существу жилищная политика является не только обобщенной функцией государства, но и обобщенным механизмом его функционирования — реальным механизмом достижения социальных целей в сфере жилищного строительства и реализации неотъемлемого права граждан на жилье. Она затрагивает все стороны жилищного вопроса, в силу чего для его решения в современных условиях необходима консолидация и личных, и коммерческих, и государственных усилий.

Политическая составляющая жилищного строительства исключительно сложна, поскольку она должна одновременно учитывать.

347 интересы многих субъектов жилищной политики: интересы населения (неодинаковые в условиях имущественной поляризации) в удовлетворении потребности в жильеинтересы государства, призванного вырабатывать жилищную политику, отражающую совокупный общественный интерес в этой областиинтересы строительных компаний и фирм по торговле недвижимостьюинтересы местных органов власти и институтов гражданского общества в сохранении природных условий среды обитания и т. д. Поскольку жилищная политика является важным средством государственного участия в решении жилищной проблемы, постольку для обеспечения социально приемлемых форм распределения жилья нужны соображения не только экономической эффективности, но и социальной справедливости.

Основные практические рекомендации автора предполагают решение ряда задач и проведения следующих мероприятий: а) на уровне государственных (федеральных) исполнительных органов власти:

• принятие Правительством Российской Федерации нормативного правового акта «Государственная социальная жилищная политика в Российской Федерации», обеспечивающей повышение доступности жилья для всех категорий граждан, предусматривающей принятие минимальных федеральных жилищных стандартов, максимальное развитие фондов наемного (арендного) жилья и жилья социального использования, механизмов социальной ипотеки, а также регулирование цен в сегментах жилья, потребителями которого являются граждане, нуждающихся в социальной защите или поддержке;

• совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей выпуск жилищных сертификатов, предусмотренных Федеральным законом № 214-ФЗ, являющихся наиболее надежным инструментом вложений на стадии строительства жилья;

348 стимулирование негосударственных инвестиций в обеспечение населения жильем, в том числе путем предоставления налоговых льгот для юридических и физических лиц, участвующих в реализации основных направлений государственной жилищной политикисоздание постоянно действующей Межведомственной абочей группы с участием представителей заинтересованных федеральных и региональных органов власти и государственных корпораций, фондов (на уровне экспертов), организаций, объединяющих строительный комплекс, строительных компаний и предприятий строительной индустрии, банковского и экспертного сообщества. Основными целями этой рабочей группы должны стать:

— оперативное проведение системного анализа и мониторинга текущего состояния строительного и жилищно-строительного рынков, а также ситуации на ипотечном рынке;

• - подготовка необходимых нормативных правовых, организационных и финансовых мер, направленных на минимизацию влияния негативных кризисных воздействий на развитие строительного комплексамониторинг принятых решений, в том числе касающихся распределения бюджетных средствпроведение анализа инвестиционно-строительных проектов, финансируемых государством, и их ранжирование по степени важности, в том числе принятие решения о временной приостановке их реализации в целях высвобождения финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения мер поддержки строительной отраслисовершенствование государственной статистики в жилищном строительстве и ипотечном кредитовании — методической основы анализа и мониторинга текущей ситуации строительного, жилищностроительного и ипотечного рынков;

• обеспечение государственного софинансирования проектов строительства жилья экономического класса на стадии 50-процентной готовности, а также проектов, финансирование которых осуществлялось с участием средств физических лиц, с последующей передачей соответствующей доли жилья муниципалитетам с целью формирования фондов наемного (арендного) жилья и жилья социального использования;

• выкуп готового жилья экономического класса за счет средств федерального бюджета с участием бюджетов субъектов РФ с последующей передачей его муниципалитетам в целях предоставления гражданам, нуждающимся в социальной защите или социальной поддержке, в том числе для реализации программ социальной ипотеки (продажа жилья сниженной стоимости в кредит, но на рыночных условиях);

• принятие программы деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, устанавливающей: а) сроки проведения инвентаризации земель, находящихся в федеральной собственности, и определение их целевого использования (жилищное строительство, объекты промышленности стройматериалов и т. п.) — б) оказание финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям в разработке градостроительной документациив) правила предоставления земельных участков для жилищного строительстваг) предоставление банкам гарантий выкупа готового жилья;

• создание в субъектах Российской Федерации маневренного жилищного фонда для граждан, которые не в состоянии вернуть ипотечные кредитыб) на уровне муниципальных и местных органов власти: реальное юридическое, экономическое, организационное обеспечение конституционного права человека на жилье, а также гарантии всего спектра прав в области жилищного строительстваактивное участие муниципальных органов власти в реализации государственной жилищной политики на местном уровне как проявления действующей местной демократиипредоставление государственных гарантий (выкупа готового жилья) и субсидирование процентных ставок банкам, кредитующим строительство жилья экономического класса, а также проектов, финансирование которых осуществлялось с участием физических лиц, действующих на территории муниципального образованияповышение прозрачности и согласованности действий муниципальных органов власти и бизнеса еще на стадии принятия решенийв качестве основного индикатора использовать не объем жилья в квадратных метрах, а количество и размер жилых помещений, а также категории построенного жильяразработка механизма помощи гражданам, являющимися заемщиками по ипотечным жилищным кредитам (компенсация дополнительных затрат, вызванных повышением банками ставок по ипотечным кредитам, получаемым для приобретения жилья эконом-класса) — обеспечение возможности на прозрачной (конкурсной) основе бесплатного (либо по дифференцированной шкале цен) предоставления земельных участков для жилищного строительства в рамках социальных жилищных программстимулирование и содействие развитию региональной ипотечной сети на основе РИО путем заключения долгосрочных контрактов на рефинансирование или кредитование под залог закладных, находящихся на их балансах;

• активизация информационной и разъяснительной работы с населением, касающихся реально возникающих проблем и последствий, связанных с финансово-экономическим кризисом, а также сути принимаемых властями антикризисных мер.