Организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации в свете требований административной реформы

Актуальность темы

исследования. Проводимые в России преобразования государственного управления включают административную реформу, реформу финансово-бюджетной системы, изменение модели регионального управления. В качестве одной из составляющих административной реформы осуществляется реформирование государственной службы.

В результате реализации первых этапов административной реформы созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями государственной кадровой политики.

О реформировании государственной службы РФ говорилось в ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в политико-правовых документах: Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 годаФедеральная программа «Реформирование государственной службы РФ"1, утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 годаКонцепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года — Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009;2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261.

Успех в реализации задач, стоящих перед российским обществом и государством, в решающей степени зависит от эффективности государственного управления. Вместе с тем, как свидетельствует исторический опыт, успех любого дела, в значительной мере, зависит от руководящих кадров, от правильной научно обоснованной организации работы по их отбору, подготов.

1 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

2 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

3 РГ, 2009, 11 марта. ке и расстановке на решающих участках. Это остро ощущается в современный период, что обусловлено тремя обстоятельствами. Во-первых, возрастанием роли субъективного фактора. Во-вторых, усложнением задач, решаемых структурами государственного управления. В-третьих, высокой социальной напряженностью, связанной с мировым финансовым кризисом и дефицитом ресурсов. В этих условиях эффективность руководства, достижение поставленных целей и реализация намеченных планов находится в прямой зависимости от эффективности управленческой деятельности лиц, занимающих руководящие должности в государственном аппарате. Кадровый потенциал превратился в. важнейший фактор общественного развития, что предполагает регулирование его востребованности как в интересах личности, так и в интересах общества и государства.

В настоящее время в государственных структурах существует проблема дефицита руководящих кадров. В июле 2008 года Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым проведено совещание по формированию резерва управленческих кадров в масштабе страны. Отмечалась необходимость создания, целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты и предложен инструмент для этого — формирование общероссийского резерва управленческих кадров1. За относительно короткий период времени была проведена работа по формированию действенного резерва руководящих кадров. Формирование такого резерва рассматривается как одно из средств достижения главной цели административной реформысоздание эффективной и компактной системы государственного управления, качественно и быстро осуществляющей свои функции в интересах граждан, общества и государства. Подчеркивая важность и перспективность работы с резервом кадров, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев сказал: «Формирование резерва управленческих кадров — это действительно мероприятие общенационального масштаба. Мы только начинаем этим занимать.

1 «Известия» от 24.07.08 г. ся, но дальше без такого резерва кадров мы двигаться не можем, потому что все мы прекрасно понимаем: обновление кадров, обновление потенциала человеческого, появление новых людей идет очень медленно"1.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»" и Указ Президента Российской Федерации от 7 декабря 2008 года № 1734 «О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы"3 обязывают МВД Российской Федерации активизировать работу по формированию кадрового резерва.

В этой связи организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел и ее совершенствование весьма актуальны. Работа с резервом кадров (отбор, оценка кандидатов, подготовка и назначение руководителей) может стать действенным средством эффективной реализации целей, задач и функций органов внутренних дел, развить кадровый потенциал. Для этого требуется поиск новых подходов и методов формирования и использования резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, нормативного оформления действенных механизмов и кадровых технологий в работе с резервом кадров. Основой их должна стать, нормативно закрепленная зависимость продвижения по службе от уровня профессионализма, компетентности и нравственного облика, продемонстрированных в период пребывания в кадровом резерве. Составной частью этих мер является создание правовой основы работы с резервом в органах внутренних дел, согласованной и унифицированной с аналогичными институтами других видов государственной служ.

1 Сайт Президента России http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/03/213 702.shtml.

2РГ, 2003,31 мая.

3 РГ, 2008,11 декабря. бы Российской Федерации. Необходимость исследования обозначенных проблем определила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы подбора, расстановки, обучения руководящих кадров нашли освещение в работах ученых различных отраслей знаний — философов, социологов, управленцев, экономистов, психологов. Проблемы формирования кадрового состава руководителей органов, подразделений и учреждений государственной службы затрагивались в работах А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, Н. М. Казанцева, А. П. Коренева, В. М. Манохина, А.Ф. Ноздра-чева, Д. М. Овсянко, A.M. Омарова, Ю. А. Розенбаума, Ю. Н. Старилова и других видных российских специалистов в области административного права. Различные аспекты подбора, расстановки руководящих кадров в органах внутренних дел в разное время рассматривались в работах В. Н. Бушкевича, М. М. Дикажева, В. А. Дроздова, С. Г. Дырды, JI.M. Колодкина, Г. И. Казимирчук, В. Я. Кикотя, A.M. Кононова, А. Ф. Майдыкова, Г. М. Мякишева, А. Н. Роши, Г. А. Туманова, С. И. Ушакова, А. В. Фатулы и др. Значительный вклад в разработку психологического обеспечения работы с резервом кадров внесли — В. В. Вахнина, М. Г. Дебольский, А. И. Китов, И. О. Котенев, Т. Ю. Коновалова, М. И. Марьин, Н. Ю. Портнягина, И. Б. Пономарев, Е. В. Петухов, A.M. Столяренко, В. А. Урываев, В. И. Черненилов и другие специалисты в области психологии и педагогики.

В то же время, несмотря на значительное количество научных исследований и публикаций по кадровым проблемам органов внутренних дел, организационно-правовой аспект совершенствования работы с резервом для назначения на руководящие должности не был предметом специального монографического исследования, а рассматривался в контексте других вопросов работы с кадрами. Представляется, что в условиях проведения реформирования органов внутренних дел, дефицита руководящих кадров, вопросы организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на руководящие должности требуют исследования и внесения научно-обоснованных рекомендаций.

Цель исследования — на основе комплексного изучения организации работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, использования в этой области современных кадровых технологий, разработать предложения по совершенствованию правового и организационного обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач диссертационного исследования:

1. Изучить современное состояние организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.

2. Исследовать генезис развития института резерва для назначения на должности руководящего состава полиции, органов внутренних дел.

3. Рассмотреть вопросы кадрового резерва в качестве правового средства реализации конституционных прав гражданина на использование своих способностей и участие в управлении делами государства.

4. Предложить меры совершенствования организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел в контексте реализации требований административной реформы и модернизации государственного управления.

5. Провести анализ правового обеспечения работы с резервом кадров в других видах государственной службы и органах государственной власти.

6. Сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие работу с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, выработать рекомендации по вопросам, связанным с организационнометодическим обеспечением формирования резерва для назначения на руководящие должности органов внутренних дел и его эффективным использованием.

Гипотеза исследования заключается в том, что достижение целей административной реформы невозможно без совершенствования порядка отбора, подготовки и назначения кадров руководящего звена. Условиями повышения эффективности института резерва для назначения на руководящие должности органов внутренних дел являются: развитие демократических начал, конкурсных основ формирования резерва, личного поручительства, ротации кадров, использования методов самосовершенствования, включение в резерв кадров перспективных сотрудников, отвечающих предъявляемым требованиям.

Методология и методы исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, предполагающие исследование всех процессов и явлений в их развитии и взаимосвязи.

В исследовании использованы специальные методы познания объективной действительности: системный, исторический, статистический, социологический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:

— Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, других стран;

— ведомственные нормативные правовые акты, архивные документы;

— материалы о состоянии работы с кадрами в органах внутренних дел Российской Федерации, другие статистические данные, характеризующие кадровый состав органов и подразделений внутренних дел Российской Федерации;

— информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных специалистами Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации;

— материалы анкетирования руководителей и сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел в МВД по Республике Саха (Якутия), МВД по республике Удмуртия, ГУВД (УВД) по Ставропольскому, Хабаровскому, Приморскому и Камчатскому краям. Кроме того, проведено анкетирование слушателей 2 факультета Академии управления МВД России, руководителей, обучавшихся на ВАК Академии управления МВД России (всего -708 респондентов). В качестве экспертов опрошены заместители министров (начальников) МВД, ГУВД, УВД посубъектам Российской Федерацииначальники управлений по работе с личным составом (всего — 28 экспертов). Использован также личный опыт службы автора в кадровых подразделениях органов внутренних дел.

Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные правовыми нормами общественные отношения, возникающие в процессе формирования кадрового резерва, организации работы с резервистами, оценки эффективности пребывания в резерве и замещения должностей руководящего состава органов внутренних дел из числа лиц, находившихся в резерве кадров.

Предметом исследования является организационно-правовой механизм формирования и использования резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых монографических исследований вопросов правового, организационного обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел в свете требований современного этапа административной реформы, рассчитанного на 20 092 013 годы, с позиций теории и практики применения законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, позволяющих определить основные направления развития управления персоналом и правового регулирования в этой области служебных отношений публичного и частного характера.

Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, и выносимые на защиту:

1. Организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел представляет собой деятельность, включающую в себя взаимосвязанные этапы: определение текущей и перспективной потребности в руководящих кадрахотбор среди личного состава кандидатур, потенциально способных занять руководящие должности, их изучение и прогнозирование успешности карьерного роставключение в кадровый резерв и утверждение персонального состава резерваобучение, подготовка и стажировка сотрудников, состоящих в резерве кадровоценка степени подготовленности резервистов и практическое использование резерва (назначение на должность руководящего состава органов внутренних дел). Работу с резервом кадров на всех этапах, необходимо проводить с учетом поддержания баланса прав и мотивов сотрудника, с интересами службы.

2. В настоящее время сложилась иерархическая система кадровых резервов в зависимости от уровня руководящих должностей в органах внутренних дел и порядка их замещения: федеральный кадровый резерв на должности, подлежащие замещению лицами высшего начальствующего состава, назначение на которые осуществляется Президентом Российской Федерациикадровый резерв МВД РФ на должности, назначение на которые осуществляется руководителями МВД РФкадровый резерв МВД, ГУВД (УВД) по субъекту РФ на должности, назначение на которые осуществляется начальниками перечисленных органовкадровый резерв УВД, ОВД, других подразделений на должности, назначение на которые осуществляется соответствующими руководителями.

Резерв для назначения на должности руководящего состава в органах внутренних дел является приоритетным направлением государственной кадровой политики, может быть эффективным средством формирования кадрового состава руководителей.

3. Отказ от административно-командной системы и переход к демократическим формам управления, требует формирования новой системы работы с кадровым резервом в органах внутренних дел, отвечающей требованиям современного этапа развития общества и новой модели государственного управления. Руководители и сотрудники ОВД заинтересованы в создании такой системы правового регулирования работы с резервом, продвижения по службе, которая характеризовалась бы господством права и верховенством закона, а не личными интересами вышестоящих руководителей. Это обусловливает потребность в формировании системы работы с резервом кадров, которая позволила бы сотрудникам планировать карьеру, продвижение по службе, давала возможность реализации, способствовала мотивации профессионального развития и постоянного самосовершенствования.

Обосновывается необходимость учета исторического опыта в процессе совершенствования современной системы работы с резервом кадров органов внутренних дел. Изучение этого опыта является условием соблюдения традиционности, преемственности, обоснованности, менталитета в совершенствовании института резерва для назначения на руководящие должности в органах, подразделениях и учреждениях системы МВД Российской Федерации.

4. Конкурс при формировании резерва кадров — это одна из демократических процедур, которая обеспечивает конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе, а также право государственных служащих на должностной рост на конкурсной основе. Предлагается в проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» положение о том, чтобы замещение должностей правоохранительной службы осуществлять служащими (гражданами), состоящими в кадровом резерве (сформированном на конкурсной основе), либо по результатам конкурса. Организация и нормативное закрепление конкурсной системы формирования резерва и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел станет механизмом реализации субъективного права сотрудников на должностной рост, обеспечит максимально возможную квалификацию руководящих кадров органов внутренних дел.

5. Законодательное закрепление единства прохождения государственной службы, должно распространяться и на порядок формирования резерва кадров во всех видах государственной службы, что обеспечит взаимосвязь различных видов государственной службы и взаимозаменяемость руководящих кадров. У государственного служащего появятся более широкие возможности реализовать карьерные устремления, а в органах исполнительной власти, за счет расширения источников комплектования, формировать действенный резерв кадров, поддерживать высокий уровень профессиональной управленческой компетентности кадрового состава государственной службы.

6. Формирование резерва кадров Министра внутренних дел России, резервов министров (начальников) МВД, (ГУВД, УВД) по субъектам Российской Федерации из числа подготовленных, обладающих профессионализмом и компетентностью, нравственными качествами сотрудников органов внутренних дел различных регионов и назначение их на руководящие должности, а также создание системы информационного обеспечения работы с резервом кадров, фондов служебного жилья позволит решать кадровые проблемы, осуществлять ротацию руководящих кадров, улучшить качество управления органами внутренних дел, повысить эффективность борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

7. Современные требования к руководящим кадрам, ограниченные возможности системы профессиональной подготовки предопределяют необходимость самостоятельной работы сотрудников, зачисленных в резерв для назначения на должности руководящего состава ОВД, по постоянному и целенаправленному повышению своего профессионального уровня по проблемам служебной деятельности, регулярного получения информации о передовом опыте. Самостоятельная подготовка должна стать постоянной потребностью сотрудника, зачисленного в резерв. Предлагается включать в индивидуальную программу подготовки резервиста, на основании проведенной оценки и психодиагностического исследования его личности, раздел по самосовершенствованию и развитию индивидуально-личностных, морально-психологических, интеллектуальных и профессионально значимых качеств, психологических знаний, навыков и умений работать с людьми, необходимых для осуществления управленческих функций.

8. Для совершенствования работы с резервом автором разработаны проекты ведомственных нормативных документов:

— Положение о конкурсе, для включения в резерв для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации;

— Положение о работе с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается новизной подхода к рассмотрению вопросов организации и правового обеспечения института резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, соответствующих современным требованиям реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации.

Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования кадрового обеспечения органов внутренних дел, в практической деятельности органов внутренних дел в процессе подбора, расстановки руководящих кадров, для совершенствования учебного процесса в образовательных учреждениях, а также при переподготовке и повышении квалификации руководителей и сотрудников кадровых аппаратов органов и подразделений внутренних дел.

Достоверность и обоснованность полученных результатов определяется привлечением для решения поставленных задач значительного по объему и разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала, использованием научных методов, соответствующих задачам и исследуемому материалу.

Апробация и использование результатов исследования.

Материалы исследования отражены автором в докладах: на межвузовской научно-практической конференции в ВИПК МВД РФ (19 ноября 2008 г.) по актуальным проблемам кадрового обеспечения в органах внутренних делна научно-практической конференции в Российской академии государственной службы «Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России» (26 марта 2009 г.) — на заседании круглого стола «Формирование резерва руководящих кадров МВД, ГУВД, УВД, УВДТ на выдвижение и организации работы с ним», проведенного со слушателями ВАК Академии управления МВД России — заместителями министров (начальников) МВД, ГУВД, УВД по кадрам по субъектам РФ — начальниками управлений по работе с личным составом.

Полученные результаты используются в учебном процессе Академии управления МВД России при чтении курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Правовое регулирование государственной службы», «Управление персоналом" — в практической деятельности ДКО МВД России, МВД по Удмуртской Республике, УВД по Камчатскому краю.

Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертации, прошли апробацию при разработке с участием автора Положения об организации личного поручительства в системе органов внутренних дел Российской Федерации.

Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России.

Структура диссертации. Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографического списка литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Реформирование института государственной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства и проводится в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной службы, является одним из факторов укрепления российской государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти.

Проводимые реформы актуализировали проблему дефицита грамотных и высококомпетентных кадров, выдвинула на первый план стратегическую задачу создания корпуса руководителей органов и подразделений внутренних дел, обладающих современными научными знаниями, навыками, умениями и профессионально подготовленными к эффективному осуществлению целей и функций современного российского государства в своей практической деятельности.

Как показал анализ нормативных документов, институт резерва для назначения на руководящие должности — основной механизм формирования руководящего состава в органах внутренних дел. Его эффективное применение затруднено, так как нормативно-правовая база формирования и организации работы с резервом, продвижения по службе в органах внутренних дел недостаточно разработана, соответствует прежней административно-командной системе управления, не в полной мере отвечает требованиям сегодняшнего уровня развития государства и общества. В ней существует немало пробелов и противоречий, выявление и устранение которых является необходимым условием создания эффективной правоохранительной службы.

В этой связи значимым практическим итогом диссертационного исследования является разработка рекомендаций и предложений по вопросам, связанным с правовым и организационно-методическим обеспечением работы с резервом.

Основные направления создаваемой современной системы работы с кадровым резервом в ОВД должны быть урегулированы нормативными правовыми актами различного уровня (Федеральными законами Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, нормативно-правовыми актами МВД Российской Федерации, положениями о формировании и работе с кадровым резервом, принимаемыми МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ и т. д.). В них должна быть четко определена структура кадрового резерва, порядок его формирования, основные критерии и методы подбора кандидатур, формы и методы подготовки лиц, включенных в резерв, его использования и обновления, обязанности должностных лиц, ответственных за работы с кадровым резервом.

Порядок формирования и организации работы с резервом кадров в ОВД необходимо системно и полно урегулировать Федеральным законом.

Законодательное закрепление формирования резерва кадров по итогам проводимого конкурса, с последующим замещением руководящих должностей сотрудниками из состава резерва, либо по конкурсу, создаст надежные юридические гарантии защиты сотрудника в сфере продвижения по службе и реализации карьеры. Уменьшит субъективное влияние вышестоящего руководителя на карьеру подчиненного. Впервые у сотрудника появится законодательно закрепленный механизм реализации субъективного права на продвижение по службе.

В проекте ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» необходимо предусмотреть возможность участия в проводимых конкурсах на зачисление в резерв и замещение вакантных руководящих должностей не только служащих правоохранительной службы, но и государственных служащих других видов, а также граждан Российской Федерации, как это предусмотрено Федеральным законом № 79-ФЗ. Включение таких норм соответствует требованиям Концепции реформирования системы государственной службы, нормам международного права, позволит реализовать принцип равного доступа граждан к государственной службе, закрепленный в Конституции Российской федерации.

Расширение источников формирования резерва и комплектования руководящих должностей создаст конкуренцию, результатом которой должно стать улучшение качества руководящего состава, системы управления органов и подразделений внутренних дел на всех уровнях, повышение их эффективности.

Для введения конкурсных процедур в ОВД при зачислении в резерв кадров и замещении вакантных руководящих должностей необходимы законодательно закрепленные квалификационные требования к должностям, разработанные на основе должностных и административных регламентов.

Совершенствование отбора руководящих кадров в ОВД, требует кроме институционального развития резерва кадров, также формирования фондов служебного жилья на всех уровнях управления, создания постоянно обновляемой информационной инфраструктуры.

Внедрение информационной системы управления кадровым резервом в органах внутренних дел Российской Федерации на всех уровнях улучшит информационное обеспечение кадровых процессов по формированию руководящего состава. Система будет обеспечивать данные по вакантным должностям руководящего состава органов внутренних дел регионов и центрального аппарата МВД РФ, контроль за состоянием работы с резервом кадров, мониторинг личных качеств и уровня профессиональной подготовки, сотрудников состоящих в резерве, рациональное использование кадровых ресурсов в органах внутренних дел в масштабе страны.

В работе с резервом кадров в органах внутренних дел имеется много проблем. Материалы диссертационного исследования отчасти устраняют пробелы, имеющиеся в настоящее время в исследуемой области. Предложенные меры по организационно-правовому совершенствованию института кадрового резерва позволят повысить эффективность кадрового обеспечения.

Однако представляется, что сформировать кадровый корпус органов внутренних дел из высоконравственных профессионалов только за счет совершенствования работы с резервом мы не сможем. Нужна продуманная, научно обоснованная система работы с кадрами в органах внутренних дел, взаимоувязанная, скоординированная с реформированием органов внутренних дел, с преобразованиями в сфере государственной службы в целом. Кроме работы с резервом, требуют совершенствования и другие взаимосвязанные аспекты работы с кадрами: отбор граждан на службу, их профессиональная подготовка и развитие, создание комфортных условий службы, включая оптимальную оплату труда, стимулирования, правовая, физическая и социальная защита сотрудников и др.