Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект организации

Актуальность темы

исследования. Сегодня в Российской Федерации претворяются в жизнь масштабные задачи, связанные с формированием демократического правового государства, созданием эффективной системы социального управления. В этих целях осуществляются экономическая, административная, судебная, муниципальная и иные реформы.

Вместе с тем, следует отметить, что ошибки, допущенные на начальном этапе реформирования страны, и среди них недооценка фактора преступности, как относительно самостоятельного и специфического социального явления, привели к серьезной криминализации экономики и других сфер жизни общества и государства. Преступность все больше стала приобретать системные свойства и способность реального влияния на общественные отношения, превратилась в одну из опаснейших угроз национальной безопасности и препятствий проводимых в России реформ.

На территории Российской Федерации все еще продолжает сохраняться острота положения с тяжкими и особо тяжкими видами преступлений. Высоким остается уровень организованной преступности. Особую тревогу вызывает состояние преступности в экономической сфере, большой удельный вес преступлений против собственности. Значителен уровень преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в организациях местного самоуправления, против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Сложной остается обстановка на улицах. Сохраняет свою актуальность проблема эффективности контроля за миграционными процессами.

Следует также акцентировать внимание и на расширении комплекса разнообразных угроз социально-политической стабильности общества. Среди них особое место занимают экстремизм и терроризм, преследующие достижение не только политических, но и экономических целей, создающие для этого развитые структуры, системы рекрутирования в свои ряды законопослушных граждан. Угрожающее положение складывается в наркобизнесе, связанном с транснациональной криминальной сетью.

В подобных условиях особую тревогу вызывает состояние деятельности всей правоохранительной системы государства, призванной противостоять преступности, обеспечить законность и правопорядок в стране, которые являются необходимым условием решения стоящих перед обществом и государством задач.

Успешность проводимых в стране реформ сегодня напрямую связана с укреплением российского государства и его органов, ответственных за защиту населения и самого государства от внутренних угроз, создание условий для развития демократических институтов и отношений. Для выполнения этих задач нужны надежные правоохранительные органы. В настоящее время, как никогда, актуальны задачи по выработке государственной стратегии и тактики борьбы с преступностью, поиска принципиально новых, нестандартных подходов к организации правоохранительной деятельности, управлению органами внутренних дел.

Очевидно, что вместе с обществом, не может не реформироваться и правоохранительная система, в том числе ее важнейшая составляющая — органы внутренних дел. Цель реформирования МВД России политическим руководством государства определена предельно ясно — вернуть милиции доверие населения, обеспечить соответствие деятельности всех подразделений и служб МВД реалиям дня, их способность к адекватному реагированию на процессы в обществе, связанные с обострением криминальной ситуации1. В своем докладе, посвященном 200-летию МВД России, Министр внутренних дел Российской Федерации Б. Грызлов отметил, что «реформа МВД не является самостоятельной целью, что есть конкретные государственные и общественные задачи, решению которых правоохранительная система вообще, и.

1 Путин В. В. Выступление на расширенном заседании Коллегии МВД России. «Щит и меч». 2003. № 7.

МВД в частности, должны соответствовать"1. Главной целыо ведомства была и остается безопасность и правовая защищенность граждан, собственности и государственных институтов.

Весь вопрос в том, в какой степейи функциональные и структурные параметры Министерства соответствуют достижению этой цели, в какой мере они способны обеспечить поступательное развитие реформ в различных сферах общества, гарантировать становление институтов гражданского общества и сильного правового, демократического государства.

Как справедливо отмечает руководство МВД России, залогом успешного решения комплекса вопросов, стоящих перед органами внутренних дел, является эффективность системы управления ведомством. Именно на систему управления МВД возлагаются важнейшие задачи по внесению своевременных и адекватных изменений в организацию правоохранительной деятельности Министерства. Вместе с тем, система управления органами внутренних дел, являясь частью системы государственного управления, сегодня воспроизводит ряд тенденций, ведущих к инерционности и косности. Речь идет об определенных элементах параллелизма в деятельности структур управления, недостаточно их гибкости, четкого разграничения полномочий, перегрузки центрального аппарата не свойственными его уровню детальными вопросами, снижении ответственности исполнителей нижестоящих уровней системы2.

Актуальность исследования правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объекта организации, обусловлена не только потребно.

1 Грызлов Б. В. 200 лет МВД и его реформа: цели и методы. Доклад на научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20 сентября 2002 г. http://www.mvdinform.ru/index.php.

2 Боков Л. В. Современное состояние и основные направления совершенствования системы управления органами внутренних дел в условиях реформирования. // Теория и практика управления органами внутренних них дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М., 2003. С. 18. стыо усиления организационного фактора, его разрешающих возможностей, рассматриваемых в качестве главных условий повышения эффективности деятельности органов внутренних дел. Важно учитывать еще и то, что речь идет не об обычном традиционно принятом понимании совершенствования управления, организации деятельности органов внутренних дел, а о решении более сложных и ответственных задач, обусловленных, во-первых, особенностями переходного периода, характеризующегося нестабильностью во многих сферах жизнедеятельности общества, противоречивостью происходящих процессов, порождающих разного рода негативные явления, в том числе в правоохранительной сфере, включая деформации, которые не смогли избежать и органы внутренних дел, во-вторых, качественно новой постановкой приоритетов правоохранительной деятельности, во главу которой поставлены ее естественные цели защиты прав и свобод человека, соответствие объективным потребностям общества, социализация правоохранительной деятельности, отвечающая подлинным ценностям гражданского общества и правового государства, в-третьих, существенно возрастающими в связи с этими требованиями, предъявляемыми к органам внутренних дел, занимающих в системе уголовного судопроизводства одно их ключевых мест, так как они выполняют основной объем функций на первых его стадиях, и от качества своеобразной «продукции» органов внутренних дел на входе этой системы во многом зависит ее конечный выход.

Решение организационных проблем такой значимости и масштабности требует серьезных научных подходов, всесторонних обоснований и взвешенности, которые не могут быть обеспечены теоретическим багажом, который создавали в других исторических условиях и содержит далеко не достаточные ответы на многие важные сегодня вопросы.

Степень научной разработанности темы исследовании. Проблематика управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел получила достаточно широкое отражение в научных трудах и выступлениях руководителей МВД России.

Различные аспекты организации управления правоохранительной деятельностью, совершенствования управления органами внутренних дел исследовались многими отечественными учеными: В. М. Анисимковым, А. А. Аксеновым, Ю. Е. Аврутипым, Д. Н. Безрядиным, А. В. Боковым, С. Е. Вициным, Г. М. Воскресенским, В. З. Веселым, А. П. Герасимовым, Б. В. Заботиным, А. И. Зубковым, Г. Г. Зуйковым, Н. Н. Ивановым, А. П. Ипакяном, А. Г. Капорцевым, В. В. Карахановым, J1.M. Колодкиным, A.M. Кононовым, А.Ф. Майдыко-вым, В. Д. Малковым, Э. П. Масленниковым, А. Х. Мипдагуловым, А. И. Москвиным, А. И. Папкипым, О. В. Перевозчиковым, В. Ф. Сухаревым, Г. А. Тумановым, Н. Д. Шелякиным, Е. Ф. Яськовым и др.

Актуальные для своего времени вопросы организации управленческой деятельности органов внутренних дел рассматривались в работах И. Н. Зубова, А. С. Коваленко, А. Н. Косачева, С. М. Крылова, А. Г. Лекаря, П. Т. Маслова, П. Г. Пономарева и других видных представителей руководящего состава Министерства внутренних дел.

Нельзя сказать, что теоретические вопросы повышения эффективности управления органами внутренних дел в условиях проводимых реформ правоохранительной системы не привлекли внимания научных и практических работников. В апреле 2003 г. в Академии управления прошла весьма представительная научно-практическая конференция, посвященная обсуждению широкого круга вопросов, связанных с реформированием органов внутренних дел.1.

Вместе с тем в научной литературе последних лет отсутствуют комплексные исследования, в которых правоохранительная деятельность рас.

1 Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России. М., Академия управления МВД России. 2003. сматривается в качестве объекта управления, анализируется совокупность проблем совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел, функционирующих в условиях реформ экономического и государственного управления. Именно это обстоятельство и обусловило выбор темы настоящего исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В качестве предмета исследования рассматриваются организационно-правовые аспекты построения и функционирования системы управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа проблем, возникающих в связи с целями реформирования правоохранительной системы, обосновать теоретические положения и практические предложения, направленные на организацию системы управления органами внутренних дел, отвечающих решению связанных с этими целями правоохранительных задач. Достижение указанной цели предопределило необходимость постановки и решения следующих задач: определить объективную обусловленность, уточнить понятие, признаки и виды правоохранительной деятельностираскрыть сущность организации правоохранительной деятельности, рассматриваемой в качестве функции социального управленияобосновать потребность в научном анализе и совершенствовании управления правоохранительной деятельностью органов внутренних делвыявить факторы, влияющие на эффективность организации управленческой деятельности в системе органов внутренних делопределить пути оптимизации организационного построения системы управления органами внутренних делвыработать предложения по совершенствованию методики оценки деятельности аппарата управления в органах внутренних дел.

Гипотеза исследования. Исследование правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объекта организации, не отрицая, а учитывая влияние политических, экономических, социальных, правовых и иных факторов, исходит из гипотезы, согласно которой повышение эффективности и качественное улучшение правоохранительной деятельности органов внутренних дел главным образом и прежде всего зависит от организационного фактора, от того насколько организация системы управления органами, службами, подразделениями органов внутренних дел способствует достижению естественных целей, осуществляемой ими правоохранительной деятельности, ее соответствию объективным запросам общества и требованиям рациональности.

Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод и системный подход, позволяющие объективно и целостно рассмотреть сущность организационных проблем, связанных с реформированием системы органов внутренних дел, связь этих вопросов с другими происходящими в реформируемом обществе процессами в политической социально-экономической сферах, государственном строительстве. Методологическую роль в работе выполняют основополагающие положения ряда отраслей научного знания: теории управления и теории организации, социологии, теории права и государства, отраслевых правовых дисциплин, в том числе по организации правоохранительной деятельности. К методологическим основам относятся также исторический, целевой, функциональный и другие использованные подходы и общенаучные методы. В ходе исследования применялись конкретные социологические методы: экспертного опроса, интервьюирования руководителей органов внутренних дел различного уровня, наблюдения, контент-анализа документов, регулирующих организацию управленческой деятельности в системе МВД России.

Эмпирическая база исследования. В ходе исследования изучались правовые нормативные акты, регулирующие организацию правоохранительной деятельности органов внутренних дел, статистические данные об этой деятельности, справки, отчеты, акты инспекторских проверок и иные документы МВД России о состоянии управленческой деятельности, данные проведенных опросов.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на монографическом уровне осуществлено комплексное исследование правоохранительной деятельности органов внутренних дел в качестве объекта организации, а также комплексно рассматриваются вопросы совершенствования правового регулирования и организации управленческой и правоохранительной деятельности органов внутренних дел в условиях их реформирования.

Это способствовало уточнению сущности правоохранительной деятельности, содержание которой, относящееся к области социального управления, обусловлено правом, как категории объективной, и лишь во вторую очередь связано с нормативной правовой системой, которая не всегда совпадает с объективным, естественным содержанием права.

Рассмотрение данного вопроса позволило придти к выводу, что эти расхождения обусловлены не только несовершенством законодательства, но и системой самих правоохранительных органов, деятельность которых не в полной мере удовлетворяет правоохранительные потребности общества.

Из этого вытекает естественный вывод. Поскольку правоохранительная система складывается из двух подсистем — охранительных правовых норм и правоохранительных органов, постольку и реформа этой системы должна проходить в двух основных направлениях — законотворческом и организационно-управленческом.

В диссертации намечены пути и обоснованы предложения, направленные на организацию системы управления органами внутренних дел, отвечающую целям приведения их правоохранительной деятельности в соответствие с ее подлинным назначением.

О новизне свидетельствуют также и другие, выносимые на защиту положения.

Положения, выносимые на защиту:

1. Правоохрана представляет одну из главных объективно обусловленных функций государства, выступающего в роли субъекта управления, организующего жизнедеятельность общества, успешность которого возможна только в условиях обеспеченности должного правопорядка. С этих позиций правоохранительная деятельность государства, как субъекта управления представляет функцию социального управления. Организация этой функции выполняется государством посредством создания правоохранительной системы, включающей соответствующие правоохранительные органы, одним из которых являются органы внутренних дел, а также обеспечением необходимых условий для деятельности общественных организаций и иных субъектов, включенных в правоохранительный процесс.

2. Достижение целей реформирования правоохранительной системы должно при ее организации учитывать не только общность целей правоохра-ны как функции государства, но и особенности, направления, формы и процедуры различных видов этой деятельности (осуществление правосудия, оперативно-розыскная деятельность, расследование уголовных дел и др.), выполняемой разными правоохранительными органами. Поэтому при организации соответствующих правоохранительных органов необходим системный подход, предполагающий четкое определение места и роли, отводимое каждому из них, его функций, полномочий, ответственности, а также оснований, условий и направлений взаимодействия, формирующих интегративное свойство правоохранительной системы в целом.

3. Исходным основанием для определения целей и характера направленности организации деятельности органов внутренних дел является содержание правоохранительной функции, от понимания которого во многом зависят подходы к ее организации, ориентированной преимущественно на удовлетворение ими потребностей, связанных с объективным содержанием права, или предписаний позитивного права, нормы которого способны вступать в противоречие с собственно правовым содержанием исходя из интересов политической целесообразности, в угоду корпоративным интересам и др.

4. Эффективность организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел во внешней сфере определяется соответствием ее содержания своему объективному назначению, которое состоит в защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых обществом и государством материальных и духовных ценностей от противоправных посягательств и их предупреждении. Во внутрисистемном контуре, только отвечающая этому организация системы управления органами внутренних дел, может быть мерилом ее эффективности, без чего все иные основания не только теряют смысл, но могут даже стать вредными, как противоречащие подлинным правоохранительным целям и социальной миссии органов внутренних дел.

5. Принятый в теории и практике подход к оценке управленческой деятельности органов внутренних дел рассматривает ее в качестве необходимого, но не главного, как бы вспомогательного, аспекта общей оценки, в которой ведущая роль отводится оценке по конечным результатам. Такое отношение противоречит определяющей эти результаты роли организационно-управленческого состояния оцениваемых органов, от которого зависят их способности и возможности эффективно выполнять свои правоохранительные функции. Поскольку эффективность организации деятельности органов внутренних дел определяется не только ее целевой функцией, но и функцией интенсификации правоохранительной деятельности, при оценке ее организации необходимо переходить от формально-количественных показателей результатов к системе нагрузочных показателей, включающих и результаты правоохранительной деятельности, измеряемых с позиции ее производительности.

6. Основными направлениями совершенствования организации деятельности органов внутренних дел, как одной из приоритетных задач, решение которой главным образом служит целям реформирования правоохранительной системы Российской Федерации, в общем виде являются: а) поиск путей сбалансированного разграничения полномочий, предметов веденья и ответственности центра и различных уровней системы управления органами внутренних дел, совершенствование форм взаимодействия милиции с органами власти на местахб) оптимизация функциональных и организационно-штатных параметров служб и подразделений системы МВД России, совершенствование других направлений организационного обеспечения управленческих функций анализа, планирования, контроля, улучшение материально-технического и социального обеспечения, укрепление кадрового потенциала, развитие необходимой нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации состоит, прежде всего, в том, что в процессе решения поставленных в ней задач удалось уточнить и развить некоторые теоретические представления о содержании и целях организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел, как функции социального управления. Результатом исследования явилось обоснование потребности и определение перспективных направлений научного анализа проблем управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. Материалы диссертации могут быть полезными для дальнейших исследований по данной проблематике, использованы при подготовке лекций, учебных пособий в учебных заведениях системы МВД России.

Практическая значимость результатов исследования заключается в конкретных предложениях, направленных на совершенствование организации управления органами внутренних дел в современных условиях, включая предложения по актуализации и модернизации управленческой деятельности, оптимизации системы управления и совершенствованию методики оценки эффективности деятельности аппарата управления в органах внутренних дел.

Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечиваются надежной методологической базой, солидной научной литературой по различным отраслям обществоведения, обширной информационной базой, применением апробированных методологических приемов и методов исследования, анализом законодательных и подзаконных актов, организационно-управленческих документов.

В ходе исследования было изучено свыше 200 работ видных отечественных и зарубежных ученых в области философии, социологии, права, теории организации, социального и государственного управления, организации правоохранительной деятельности. Проанализированы законодательные акты, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства, приказы, директивы, распоряжения Министра внутренних дел по вопросам организации управленческой деятельности органов внутренних дел, изданные в период 1993 — 2003 гг. Проведен репрезентативный экспертный опрос руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, проходивших обучение на высших академических курсах Академии управления МВД России в 2002;2003 гг.

Апробация результатов исследования и их внедрение осуществлялись на протяжении всего периода работы над диссертацией. Основные выводы и предложения докладывались на международной научно-практической конференции «Проблемы борьбы с преступностью в государствах-участниках СНГ», которая проходила в г. Москве в 2002 году, на совместных заседаниях кафедры теории и социологии управления и кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.

Ряд предложений по совершенствованию управленческой деятельности нашел свое применение в практике работы Главного организационно-инспекторского управления МВД России, ГУВД Нижегородской области, что подтверждается соответствующими актами.

Некоторые результаты исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России: подготовленная диссертантом (в соавторстве) лекция «Организация системы управления органами внутренних дел» используется в преподавании дисциплины «Организация управления органами внутренних дел», что подтверждается соответствующим актом.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Заключение

.

Проведенные исследования показывают, что сегодня состояние правоохранительной деятельности не соответствует ожиданиям российских граждан и параметрам демократического правового государства. Криминализация страны является одним из наиболее существенных факторов, влияющих на результаты и темпы осуществляемых проводимых в стране реформ. В современных условиях действенным резервом повышения эффективности правоохранительной деятельности является совершенствование ее организации. Это обстоятельство определяет необходимость разработки ряда теоретических и практических проблем совершенствования организации правоохранительной деятельности вообще, и органов внутренних дел, в частности.

В ходе исследования сформулирован ряд выводов и конкретных предложений, которые сводятся к следующему:

1. Правоохранительная деятельность — это особый вид социальной деятельности, поэтому ее сущность определяются, прежде всего, теми объективными социальными условиями, в которых она зарождается, формируется и развивается. Потребность в правоохранительной деятельности обусловлена природой совместной жизнедеятельности людей, предполагающей в качестве обязательного условия сохранения целостности общества и обеспечения его функционирования и развития как целого.

В наиболее широком смысле содержание правоохранительной деятельности отражает сущностные свойства социальной жизни человека, его потребности и способы (средства) их удовлетворения. Для реализации правоохранительной функции государства требуются определенная профессиональная специализация и организационные усилия созданных в этих целях органов и учреждений.

2. Правоохранительная деятельность, являющаяся по своей сущности упорядочивающей, организующей, жизнедеятельность общества, сама как и любая другая социальная деятельность требует определенного упорядочения и не может эффективно осуществляться без должной организации.

Организация правоохранительной деятельности органов внутренних дел заключается в упорядочении деятельности всей совокупности служб и подразделений системы МВД России по реализации возложенных на них задач и функций борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Степень упорядоченности и ее способствование рационному и производительному выполнению правоохранительных функций может быть различной. Целью научно обоснованной организации является повышение эффективности правоохранительной деятельности, которое достигается путем использования субъектом управления разнообразных современных научных технологий при выборе средств организационного воздействия, в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности.

3. Поиск путей совершенствования системы управления органами внутренних дел и разработки принципиально новой модели организации правоохранительной деятельности, отражающей потребности современного российского общества, с научной точки зрения может и должен вестись в рамках самостоятельной частной теории — теории управления органами внутренних дел.

Исследования проблем совершенствования организации правоохранительной деятельностью органов внутренних дел могут быть сгруппированы в два основных взаимосвязанных направления, позволяющих, во-первых, интегрировать МВД в современную систему общественных отношений и, во-вторых, определяющих новую роль и место МВД в системе правоохранительных органов государства.

4. К приоритетным направлениям повышения эффективности организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел относится совершенствование организации управленческой деятельности.

К основным путям совершенствования организации управленческой деятельности в органах внутренних дел можно отнести: уточнение объекта управленческой деятельности, переориентацию и модернизацию информационно-аналитической работы, оптимизацию процесса выработки и принятия управленческих решений, создание эффективного механизма реализации принятых решений, совершенствование системы контроля, оценки и учета результатов деятельности.

5. Другим важнейшим организационным направлением повышения эффективности реализации возложенной на МВД России правоохранительной функции является совершенствование его системы управления. В самом общем виде организация системы управления заключается в определении цели и задач ее функционирования, выстраивании организационной структуры по горизонтали и вертикали, налаживании действенных связей между элементами системы, позволяющих успешно решать правоохранительные задачи.

Проведенное исследование позволило выявить ряд серьезных проблем организации системы управления органами внутренних дел. Учитывая данные обстоятельства, представляется необходимым пересмотреть положения об МВД России, ГУ МВД России по федеральным округам, типовые положения об МВД, ГУВД, УВД субъекта федерации, в целях рационального распределения функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел, оптимизации их роли и места в системе управления. Принципиально иной подход предлагается к структурной организации управления органами внутренних дел, предполагающий переход от действующего линейно-функционального построения к линейно-зонально-функционально-штабному.