Налоговые льготы как способ стимулирования инновационной деятельности: оценка целесообразности и бюджетной результативности их применения

Актуальность темы

исследования.

В рамках налоговой политики традиционно формируется система налоговых льгот и других экономических средств, стимулирующих инвестиции в производство и научно-технические исследования. В свете налоговой реформы последних лет в России наметился переход от простой поддержки научных организаций налоговыми льготами к стимулированию инвестиций в исследования и разработки. В частности, были отменены прямые льготы, освобождающие государственные научные организации от уплаты земельного налога, налога на имущество. В то же самое время, за последние пять лет были внесены достаточно существенные изменения во вторую часть Налогового Кодекса Российской Федерации (далее по тексту — Налоговый кодекс РФ), направленные на стимулирование расходов на исследования и разработки, предоставляющие определенные налоговые преференции инновационно-ориентированным компаниям.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ 1 октября 2008 года, налоговые льготы отдельно выделены как перспективный инструмент для стимулирования развития инновационной активности хозяйствующих субъектов.

Однако, активность государства в настоящее время не приводит к каким-либо заметным результатам. Например, как отмечается' в статистическом исследовании, выполненном по заказу Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Администрации Санкт-Петербурга в 2009 году, только 3% опрошенных руководителей организаций, осуществляющих НИОКР, считают, что данная льгота способна быть-стимулом для дополнительных исследований и разработок и, как следствие, стимулировать инновации1.

Возникает вопрос — есть ли в действительности необходимость применения таких налоговых льгот, будут ли они целесообразным и эффективным инструментом для стимулирования развития инновационного сектора экономики, особенно в условиях стагнации экономического роста и возрастающего дефицита государственного бюджета в Российской Федерации и многих других странах? Именно такую актуальную цель и ставит перед собой автор в данном исследовании. Не выгоднее ли с точки зрения результативности расходования средств бюджета (в данной работе под бюджетом понимается совокупность бюджетов всех уровней — федерального, региональных и муниципальных) субсидировать инновационные компании напрямую, сохраняя равные условия налогообложения в целом для всех хозяйствующих субъектов?

Основным препятствием для внедрения льгот в инновационном секторе является потенциальная возможность использования льгот в целях получения необоснованной налоговой выгоды компаниями, не имеющими отношения к инновационным процессам экономики, — то есть возможность использования преференций хозяйствующими субъектами, на которых данные преференции не рассчитаны.

Это явление может значительно снизить результативность применения налоговых льгот с точки зрения их результативности, так как последние могут быть использованы для целей ухода от налогов.

Кроме того, далеко не всегда очевидно, что конкретные налоговые льготы будут именно дополнительно стимулировать инновационную.

1 Инновационный Петербург: факты и цифры. СПб. КЭРППиТ. 2009. Стр. 42 активность, а не<, просто • экономить налоговые платежи инновационным компаниям (даже допуская, что все они законно пользуются льготой).

Также отметим, что достаточно большой объем изменений, вносимых в налоговое законодательство в последнее время и направленных на предоставление дополнительных преференций компаниям, связанным с высокотехнологичным сектором, сопряжен с различными пробелами законодательного регулирования, что также может снижать результативность льготы как инструмента экономической политики государства. Т. е. в результате, льгота, которая в целом доказала свою целесообразность в одних странах, в других, например в Российской Федерации, может быть нецелесообразной.

Актуальность исследования, таким образом, заключается в анализе целесообразности введения налоговых льгот, оценке результативности действующих льгот, а также установлении направлений развития налоговой системы Российской Федерации в части стимулирования инновационной активности.

Актуальность темы

диссертации — практическая потребность народного хозяйства Российской Федерации в исследованиях по применению налоговых льгот для стимулирования инновационной деятельности определили цель, задачи, предмет и объект настоящего исследования.

Цель диссертационной работы сводится к анализу системы стимулирования инновационной деятельности через налоговые льготы в Российской Федерации, а также в разработке методики оценки результативности налоговой льготы с точки зрения государства.

В соответствии с данной целью в диссертации сформулированы и обоснованы следующие задачи:

— анализ определений «инновации» и «инновационная деятельность» в различных источниках в контексте возможного применения для целей использования налоговых льгот;

— анализ инновационного сектора экономики в Российской Федерации;

— анализ налоговых механизмов стимулирования инновационной деятельности за рубежом;

— анализ применяемых в настоящее время налоговых льгот в Российской Федерации (включая субъекты федерации), направленных на стимулирование инновационного сектора2;

— разработка методических рекомендаций по совершенствованию налоговых льгот для стимулирования инновационной деятельности в Российской Федерации;

— рассмотрение основных теоретических подходов к оценке бюджетной результативности налоговых льгот в зарубежных исследованиях. Оценка преимуществ и недостатков подходов;

— разработка методики оценки бюджетной результативности налоговых льгот в Российской Федерации с использованием методов корреляционно-регрессионного анализа;

— апробация методики на примере региональной льготы по налогу на прибыль Санкт-Петербурга, а также на примере федеральной льготы по Единому социальному налогу для компаний — экспортеров программного обеспечения;

Разрабатываемая методика применяется для оценки уже введенных льгот и может использоваться для корректировки налоговой политики Особые экономические зоны и льготные режимы налогообложения их резидентов в работе не рассматриваются, так как, по мнению автора, данный вопрос является предметом самостоятельного исследования. государства. Под понятием* «бюджетная результативность» льготы автор понимает соотношение 1) дополнительных расходов на НИОКР в экономике в целомвызванных исключительно введением льготы, («результат») и 2) размера выпадающих доходов бюджета от введения налоговой льготы, которые можно было бы альтернативно направить на НИОКР напрямую (например, через инструменты государственного заказа), и тем самым увеличить уровень расходов на НИОКР в целом по экономике («затраты»). Данное определение, используемое автором, основано на допущении о том, что размер расходов на НИОКР является показателем инновационности экономики. Хотя автором в самой работе и показывается, что наукоемкость и инновационность — строго говоря разные характеристики, нельзя не согласиться с тем, что страны с развитыми инновационными экономиками обычно отличаютсявысоким уровнем затрат на НИОКР (по отношению к ВВП). Кроме того, такой критерий, измерения инновационности экономики в контексте оценки налоговых льгот в настоящее время по мнению автора не имеет альтернатив с точки зрения доступности данных.

Объектом исследования выступают процесс совершенствования механизма стимулирования инновационной деятельности хозяйствующих субъектов через, налоговые льготы, а также хозяйствующие субъекты< и государствоккак субъект экономических отношений в части формирования и использования государственного бюджета.

Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью-социально-экономического, системного и сравнительного анализа, рационализации процессов по введению и использованию налоговых льгот, оптимизации расходов государства на стимулирование инновационного сектора экономики.

Предметом исследования являются методологические проблемы целесообразности стимулирования инновационной активности хозяйствующих субъектов через налоговые льготы.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные налоговым льготам как инструменту стимулирования инновационной активности, результативности введения налоговых льгот как с точки зрения государства, так и с точки зрения отдельных хозяйствующих субъектов. Вопросу оценки результативности налоговых льгот посвящены работы П. Бергера, Ф. Мейер-Крамера, Э. Мэнсфилда, М. Надири, К. Свенсона. Возможность и целесообразность использования величины расходов на НИОКР в экономике в целом как индикатора инновационности с точки зрения результативности налоговых льгот постулируется в работах П. Уайта, Р. Холла и Э. Мэнсфилда. Проблема целесообразности использования налоговых льгот как инструмента стимулирования инновационной активности затрагивается в работах C.B. Валдайцева, А. Г. Гранберга, В. И. Гуреева, О. П. Караваевой. Проблемам налоговых систем, их особенностям и оценке направленности на стимулирование инновационной активности посвящены работы А. Г. Кару, В. Я, Кожинова, Д. И. Кокурина, Д. Ю. Мельника, О. В. Мотовилова, В. Г. Панскова, О. В. Саввиной, Т. Ф. Юткиной, и других.

Степень научной разработанности проблемы. В связи с тем, что становление современной налоговой системы началось совсем недавно (только в 2000 году была принята 2-ая (специальная) часть Налогового кодекса), достаточно закономерным представляется отсутствие монографий по проблеме целесообразности использования налоговых льгот в инновационной сфере.

В зарубежной литературе данная проблема исследована достаточно подробно, имеются исследования, узкоспециализированные внутри предлагаемой темы как по типам налоговых льгот, так и по видам налогов.

В целом следует признать, что несмотря на наличие многочисленных исследований по проблеме результативности использования налоговых льгот как в целом, так и как способа стимулирования инновационной деятельности, в частности, большая часть таких работ написана применительно к зарубежным странам. Отечественные труды носят достаточно разрозненный характер и специальные исследования о целесообразности применения льгот в рассматриваемой сфере фактически отсутствуют.

Для реализации поставленных задач используется метод сравнительного анализа, метод группировок, системный анализ, функционально-структурный анализ, экономико-статистические методы исследования, а также математические методы, позволяющие оценить результативность тех или иных налоговых преференций. Использование методов качественной оценки неизбежно в связи с тем, что количественные методы определенным образом ограничены в сфере их применения.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии научно-методических положений по вопросам результативности налоговых льгот как инструмента стимулирования инновационной активности и целесообразности их применения. Наиболее существенные положения и результаты, обладающие элементами научной новизны, и выносимые на защиту состоят в следующем:

1. систематизированыопределения инноваций и инновационной деятельности в законодательстве регионов Российской Федерации, в методических документах ОЭСР и в экономической литературе;

2. проведен сравнительный анализ специфики применения инновационно-направленных налоговых льгот в таких странах как США, Канада, Австралия, Голландия и других, обобщен опыт зарубежных стран (стр. 45−67, Приложение 2);

3. проведен критический анализ использования налоговых льгот для стимулирования инновационной деятельности в различных регионах Российской Федерации (стр. 71−89, Приложение 3);

4. даны рекомендации по совершенствованию налоговой системы РФ, в частности в отношении налога на прибыль, НДС с целью создания благоприятных условий для субъектов инновационной деятельности (стр. 95−97);

5. идентифицированы ключевые факторы, влияющие на уровень расходов на исследования и разработки в масштабах региона (Санкт-Петербурга) и страны в целом (Российской Федерации) (стр. 109−110);

6. разработана методика оценки бюджетной результативности применения' налоговой льготы. Суть методики заключается/ в корреляционно-регрессионном анализе статистических данных, выявлении размера дополнительных расходов на НИОКР, вызванных введением той или иной льготы и сравнение величины этих расходов с величиной выпадающих доходов бюджета из-за. введения льготы. Методика апробирована на примере единого социального налога и налога на прибыль. Доказана нецелесообразность использования региональной льготы Санкт-Петербурга по налогу на прибыль для компанийпроизводителей высокотехнологичной продукции. Доказан нейтральный характер федеральной льготы по единому социальному налогу для компаний — разработчиков программного обеспечения (стр. 111−135).

Заключение

.

При разработке методики оценки бюджетной результативности применения налоговой льготы автором были достигнуты следующие результаты:

1. Систематизированы определения инноваций и инновационной деятельности в законодательстве регионов Российской Федерации, в методических документах ОЭСР и в экономической литературе.

Федеральные нормативно-правовые акты Российской Федерации не раскрывают определение инноваций и инновационной деятельности (за исключением документов Федеральной службы государственной статистики, не являющихся значимыми для целей налогообложения).

Определение инноваций в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации не раскрывается, приведено в усеченном варианте. Так, например, практически без исключения не раскрываются критерии новизны инновации, — должна она быть новой на уровне отдельно взятой организации, на рынке в целом или же абсолютно новой.

Анализ экономических исследований выявил широкий спектр подходов к определению инноваций, однако, по нашему мнению, все обозначенные подходы соответствуют определениям Руководства Осло, которое достаточно детально, на 192 страницах русского издания, определяет инновации и инновационную деятельность. Все проанализированные определения инноваций и инновационной деятельности, предложенные учеными разных стран, подпадают под определения Руководства Осло.

Учитывая, с одной стороны, детальное определение понятий, широкий подход к их определению, а с другой стороны, относительную формализацию понятий через систему иерархических понятий и определений, автор полагает разумным и достаточным принять определения, предложенные Руководством Осло, за возможную базу для формулирования в тех или иных нормативных актах по налогам и сборам определений инновационных процессов, инициация которых позволит пользоваться налоговой льготой.

2. Проведен сравнительный анализ специфики применения инновационно-направленных налоговых льгот в таких странах как США, Канада, Австралия, Голландия и других, обобщен опыт зарубежных стран.

В экономически развитых или развивающихся странах в настоящее время активно применяются меры стимулирования инновационной деятельности в виде налоговых льгот. Автором был обобщен опыт разных стран и выявлены основные используемые виды льгот:

• вычет расходов для целей налога на прибыль в размере более 100% от размера фактически осуществленных затрат (далее — налоговый вычет). Налоговый вычет может быть объемным (volume) или приростным (incremental). В первом случае дополнительный размер вычета рассчитывается как доля от фактических расходов на научно-техническую деятельность текущего периода, во втором — как доля от прироста фактических расходов на такую деятельность по сравнению с предыдущим периодом. Данную льготу использует большинство стран, анализируемых в работе;

• отнесение к текущим затратам полностью или частично расходов на отдельные виды оборудования, обычно используемого в научных исследованиях (амортизационная премия);

• ускоренная амортизация (с применением коэффициентов);

• обложение прибыли по пониженным ставкам;

• «налоговые каникулы»;

• льготные ставки социального или подоходного налогов с заработной «платы научно-технического персонала, частичные освобождения от таких налогов.

Проведение налоговых реформ под девизом «лучше низкие ставки налогов с минимальным числом налоговых льгот, чем высокие ставки с множеством исключений из общего правила» стало за последние тридцать лет ключевым направлением реформирования налоговых систем практически во всех индустриально развитых странах мира. Однако, по результатам проведенного анализа можно заключить, что практически все индустриально развитые страны активно используют налоговые льготы как инструмент стимулирования инновационной деятельности. При этом, есть и страны, принципиально отказывающиеся от стимулирования инновационной деятельности через налоговые льготы (например, Финляндия и Хорватия). Таким образом, развитие инновационной сферы не обязательно зависит от наличия или отсутствия льгот, а скорее от того, насколько и в какой степени каждая отдельно взятая льгота действительно вызывает ожидаемый эффект.

3. Проведен критический анализ использования налоговых льгот для стимулирования инновационной деятельности в различных регионах Российской Федерации.

ВРоссийской Федерации отсутствует специальное законодательство в отношении инновационной деятельности. Это, по мнению-автора, является одной из основных причин отсутствия масштабных мер стимулирования инновационной деятельности через налоговые льготы. Однако присутствует ряд налоговых льгот, применяемых в мировой практике:

— ускоренная амортизация основных средств, используемых при выполнении НИОКР. Коэффициент 3 является относительно высоким;

— амортизационная премия 30% на все основные средства со сроком полезного использования 3−20 лет. Во многих странах такой режим предоставляется только для оборудования и основных средств, используемых в научно-исследовательской деятельности;

— увеличенный налоговый вычет по текущим расходам на определенные виды НИОКР. Размер вычета (150%) можно считать относительно высоким;

— пониженныеставки: по ЕСН (страховым взносам) и возможность списания стоимости электронно-вычислительной техники полностью в текущем периоде для экспортно-ориентированных компаний-разработчиков программного обеспечения.

Такжеприсутствуют льготы, которые не были обнаружены автором-при анализе законодательства других стран:

— льготы по налогу на имущество и земельному налогу. Такие льготы, скорее всего будут невостребованнымикроме того, не будут оказывать влияния на принятие решений о запуске: того* или иного инновационного проекта. То есть потенциально? представляют собой потери бюджета, нежели увеличение налоговых поступлений;

— льготы по налогу на добавленную стоимость. Налог на добавленную стоимость, по сути, является налогом конечного потребителя.

Введение

льгот «рвет» цепочку плательщиков НДС, создавая для компании дополнительные затраты в виде невозмещаемых сумм входящего НДС, приводит к негативным последствиям.

Ряд федеральных налоговых льгот, включая региональную льготу по налогу на прибыль Санкт-Петербурга, являются практически неработающими — в действительности не стимулирующими компании к осуществлению дополнительной инновационной активности.

4. Даны рекомендации по совершенствованию налоговой системы РФ, в частности в отношении налога на прибыль, НДС с целью создания благоприятных условий для субъектов инновационной деятельности.

С учетом проведенного качественного анализа автор предлагает изменить механизм, налогообложения НИОКР по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль следующим образом.

По налогу на добавленную стоимость предлагается предоставить налогоплательщику праве отказаться от освобождения от обложения, налогом в отношении передачи (реализации) исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для электронных. вычислительных машин, базы данных, топологии интегральных микросхем, секреты производства (ноу-хау), а также прав, на использование указанных результатов интеллектуальной деятельности на основании лицензионного и (или) сублицензионного договора.

Также автор предлагает включать расходы налогоплательщика на государственную регистрацию результатов интеллектуальной деятельности, включая государственные пошлины, оплату услуг по государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности, в отношении изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем и программ для электронных вычислительных машин в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5 в первоначальную стоимость амортизируемого нематериального актива.

В части определения срока полезного использования объекта нематериальных активов предлагается установить срок полезного использования не более одного года по нематериальным активам, признанным-в-результате приобретения или создания налогоплательщиком результатов интеллектуальной деятельности в виде изобретений, промышленных образцов, полезных моделей, топологий интегральных микросхем и селекционных достижений (по аналогии с порядком признания расходов на НИОКР).

Предложенные меры направлены на устранение указанных недостатков, на формирование благоприятных условий для получения правовой охраны на результаты интеллектуальной деятельности. Автором продемонстрирована необходимость проведения качественного анализа условий налогообложения как начальной процедуры оценки результативности налоговых стимулов.

5. Разработана методика оценки бюджетной результативности применения налоговой льготы. Суть методики заключается в корреляционно-регрессионном анализе статистических данных, выявлении размера дополнительных расходов на НИОКР, вызванных введением той или иной льготы и сравнении величины этих расходов с величиной выпадающих доходов бюджета из-за введения льготы. Методика апробирована на примере единого социального налога и налога на прибыль. Доказана нецелесообразность использования региональной льготы Санкт-Петербурга по налогу на прибыль для компаний — производителей высокотехнологичной продукции. Доказан нейтральный характер федеральной льготы по единому социальному налогу для компаний — разработчиков программного обеспечения.

Таким образом, продемонстрирована нецелесообразность и нелогичность однозначного решения вопроса о результативности налоговых льгот. Каждая отдельно взятая налоговая льгота — это самостоятельный механизм, не результативность которого можно пытаться исправить через улучшение самой льготы.

На основе предложенной методики, возможно определять целесообразность существования той или иной льготы с точки зрения того, насколько она выгоднее или убыточнее прямого финансирования НИОКР.

Рекомендации по материалам диссертации планируется направить в Министерство финансов Российской Федерации (Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики), Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга (Управление инновационной политики).