Президентский лоббизм в процессе формирования внешней политики США (период администрации Дж. Картера)

ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ПОНЯТИЕ О СУЩНОСТИ ПРЕ-ЗВДЕНГСК0Г0 ЛОББИЗМА. Термин «лобби» (буквально — «кулуар», «коридор»)* вошел в американский политический лексикон с давних пор* Впервые это слово было употреблено в 1808 г. во время рар боты конгресса США 10-го созыва. С 1829 г. оно в форме «лобби-агент» использовалось для обозначения лиц, контактировавших с законодателями в кулуарах правительственных зданий. В 1832 г. появился его новый, укороченный вариант — «лоббист*. К настоящему времени понятие «лобби*, «лоббист*, «лоббизм» имеют широкое хождение как в самих США, так и за их пределами. Лоббизм стал специфической формой политического воздействия монополистического капитала, среднего и мелкого бизнеса, религиозных, этнических, профсоюзных и прочих организаций на институты государственной власти США с целью законодательного обеспечения своих групповых интересов. Он постепенно превратился в характерную черту американской политической системы. Лоббизм по сравнению с партийной деятельностью является низшей, примитивной формой политической борьбы, так как он отражает прежде всего частный, групповой интерес, а не интерес класса. Тем не менее в QUA он получил небывалое, даже гипертрофированное развитие и отчасти подменил (иногда — заменил) партийную машину. В этих условиях стало воз.

1. -СМ. I Webster’s New Standard Dictionary for Home, School and Uffice.-New York: McLougling Brothers, inc., 222.

2. Здесь и далее сведения о происхождении термина приводятся по;

The Washington Lobby.-Washington: Congressional Quarterly, Inc.,.

1979, 1. можным, что какая-либо группировка правящего класса (отнюдь не самая влиятельная) может добиться принятия нужного ей решения даже вразрез с интересами всего класса в целом. Это обстоятельство неоднократно приводило к хаотичности политического курса американккого правительства.

Усложнение законодательного процесса" обострение межпартийной борьбы, разногласия между различными фракциями буржуазии по вопросам государственного управления, получившие отражение в работе правительственных органов и приведшие к частым конфликтам между Белым домом и Капитолием, широкое распространение лоббизма в политической жизни страны — все эти характерные для послевоенного периода развития QUA процессы подтолкнули исполнительную власть к использованию ею лоббистских методов в отношениях с конгрессом. Для характеристики этой новой разновидности лоббизма СТаЛИ уПОТребЛЯТЬ ПОНЯТИе «президентский ЛОббИЗМ* (presidential lobbying), «лоббизм исполнительной власти» (executive branch lobbying) 9 «правительственный лоббизм». Его качественное отличие от других видов лоббизма заключается в том, что в роли лоббиста выступает не какя-либо частная социально-политическая группировка, а одно из звеньев государства.

Правительственный лоббизм — закономерный результат исторического развития политической системы США, поровдение специфических американских условий. Слово «закономерный» — не значит оправдание. В плане ценностном лоббизм (и правительственный в том числе) — это аномалия. «Одна из самых демократических республик в мире — Северо-Американские Соединенные Штаты — и нигде так, как в этой стране., нигде власть капитала, власть цучки миллиардеров над всем обществом не проявляется так грубо, с таким открытым подкупом, как в Америке**, — писал В. И. Ленин о традициях политической жизни в США. С полным основанием эту характеристику можно применить к области взаимоотношений президента и конгресса. Ни в одной другой стране исполнительная власть не организует столь изощренной системы воздействия на законодателей. В ход идет все — от замаскированных форм подкупа и шантажа до применения последних достижений электронно-вычислительной техники, от политического торга до личных связей. В этом плане президентский лоббизм — лучшее свидетельство кризиса норм политической этики в США и упадка морали государственных деятелей.

Президентский лоббизм это также попытка преодоления глубокого кризиса, охватившего политическую систему США. Буржуазная государственная машина часто бывает не в состоянии справиться с возникающими перед страной проблемами и дает сбой. Назначение правительственного лоббизма — наладить дружественные отношения между двумя институтами власти. Однако причины разногласий лежат гораздо глубже — в столкновении интересов различных группировок американской буржуазии. В связи с этим функции правительственного лоббизма выходят за рамки взаимоотношений двух институтов власти, они — шире и включают в себя урегулирование противоречий внутри правящего класса по вопросам государственного управления.

Организационная структура президентского лоббизма весьма разветвлена. Можно вьщелить формальную и неформальную структуры. Первая — это профессиональный лоббистский аппарат исполнительной власти. В составе органов исполнительной власти — Белого дома, министерств и ведомств (а внутри них — управлений и служб) — имеются отделы по связи с конгрессом. На вершине лоббистской иерар

I.Ленин В. И. О государстве.-Полн. собр.соч., т.39, с.81−82. хии стоит аппарат связи Белого дома с конгрессом. Он подключается к делу лишь в наиболее важных случаях или на заключительных этапах прохождения президентской инициативы через Капитолий. Черновая работа по проталкиванию законопроектов через конгрессудел министерских лоббистов.

Некоторые исследователи считают" что первые лоббисты в штате Белого дома появились еще при Ф. Рузвельте*. Но с полной уверенностью это можно утверждать лишь в отношении правления Г. Трумэна, который специально назначил двух чиновников для связи с конгрессом в ранге помощников президента по вопросам законодар тельства. Становление лоббистского аппарата президента продолжалось при Д. Эйзенхауэре, а свой современный вид он приобрел во времена Дж. Кэннеди, когда отдел по связи с конгрессом воглавил Л. О'Брайен.

Становление министерского лоббизма началось еще раньше: департаменты всегда ближе стоят к комитетам конгресса и практическая потребность сделала необходимым создание отделов по связи с конгрессом. Следует помнить, что министерства издавна поддерживали тесные контакты с «группами давления», и чиновникам было легче перенять у них методику воздействия на конгресс. Тем более, что последний под влиянием частных лоббистов перестроился ранее.

1.Американские ученые Н. Орнстейн и Ш. Элдер приводят имена главных помощников Ф. Рузвельта-Т.Коркорана, Б. Коэна и Дк. Роуи, которых президент часто использовал для лоббирования конгресса (см.: Ornstein iN., Elder S. Interest Groups, Lobbying and Policymaking.-Washington: Congressional Quarterly Press, 197O1? 527.

2.См.: Holtzman A. Legislative Liaison: Executive Leadership in Congress.-Chicago: Rand McNally & Company, 197u, P. 251. на столь специфический стиль работы. Большую роль в появлении отделов по связи с конгрессом в составе министерств сыграла комиссия Гувера (1949 г.), рекомендовавшая ускорить их формирование. Однако завершилась организация департаментского лоббизма довольно поздно — в конце 60-х — начале 70-х годов.*.

В неформальную структуру президентского лоббизма входят те чиновники исполнительной власти, которые участвуют в давлении на конгресс лишь время от времени, или те, чья повседневная работа очень близко стоит к деятельности профессионалов-лоббистов.

В лоббировании конгресса может участвовать любой представитель исполнительной власти вплоть до глав министерств и самого президента. Ряд служб Белого дома и департаментов, в частности, отделы по связи с общественностью, средствами массовой информации, по вопросам кадровых назначений, также активно включаются в лоббистские кампании.

Важнейшей составной частью неформальной структуры являются так называемые «встроенные* лоббисты, то есть те конгрессмены, которые изъявляют готовность сотрудничать с администрацией и содействуют президенту в проведении его инициатив через Капитолий. Сюда же относятся лояльно настроенные к администрации чиновники конгресса. Белому доцу весьма выгодно использовать сеть «встроенных» лоббистов, так как их усилия обычно эффективны, и при этом для администрации обеспечивается анонимность действий.

В неформальную структуру правительственного лоббизма входят также множество лиц и организаций, которых Белый дом мобилизует для воздействия на Капитолий по поводу той или иной президентской программы: политические «группы давления», средства массовой ин.

I. См.: Зяблюк Н. Г. США: лоббизм и политика. — М.: Мысль, 1976, с. 130. формации, влиятельные политические деятели, личные друзья законодателей, рядовые американцы из разных штатов членов конгресса и т. д. Часть из них, вступая в союз с администрацией, преследует свои автономные цели, другие (например, рядовые избиратели) принимают участие в лоббистских кампаниях под влиянием пропаганды исполнительной власти.

Таким образом, для неформальной структуры свойственны неоднородность (участвует большое количество лиц, не принадлежащих к исполнительной власти) и подвижность состава'''.

Формальной и неформальной структурам правительственного лоббизма соответствуют понятия лоббизма в узком и широком смысле слова. В узком смысле слова — это деятельность чиновников отделов по связи с конгрессом, в широком — прочих представителей исполнительной власти, а также лиц и организаций, выступающих на стороне президента.

Методы воздействия на конгресс подразделяются по форме на прямые (direct lobbying) и косввнныв (indirect lobbying).

Прямые методы включают личный контакт с конгрессменами, снабжег ние законодателей информацией, ответы на их письма и звонки, обслуживание политических и личных нужд обитателей Капитолия, когда это необходимо — давление, угрозы, шантаж и т. д. Косвенные методы такого рода деятельности в основном нацелены на обработку общественного мнения страны, создание благоприятной атмосферы вокруг законодательных инициатив администрации и привлечение влиятельных «групп давления* на сторону Белого дома.

Многие методы позаимствованы из практики частных лоббистов.

I. Схема организационной структуры президентского лоббизма приводится в приложении № I.

— 10.

Подобный перенос приемов групповой, межфракционной борьбы на уровень органов государственной власти свидетельствует о дальнейшем загнивании политической системы США.

Несколько слов о законодательном регулировании правительственного лоббизма. В 1919 и 1939 годах конгресс принял ряд юридических актов, лишь незначительно ограничивших косвенные формы лоббизма.* Большей задачи и не ставилось, так как сами конгрессмены заинтересованы в существовании этого политического института. Напомним, что в расчете на взаимность лоббисты часто оказывают законодателям самые разнообразные услуги. Да и президент воспротивился бы дальнейшему наступлению на его полномочия.

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕШ. ХХУ1 съезд КПСС, характеризуя современную международную обстановку, отметил возросшую агрессивность внешней политики империализма (прежде всего американского) и подчеркнул необходимость усиления борьбы за мир и обуздание экспансионизма^. В этой борьбе огромное значение приобретает последовательное и неуклонное разоблачение международного курса США. Для того, чтобы понять процесс его формирования, необходимо принимать во внимание президентский лоббизм, который, как говорилось выше, превратился в послевоенный период времени в одну из важнейших форм взаимоотношений презвдента и конгресса. В современных условиях внешнеполитические программы администрации, особенно те, что задевают интересы различных группировок американской буржуазии, проходят через конгресс зачастую с большим.

1. См.: The Washington Lobby, P. 36, 47- Current American Government. CQ Guide.-Washington: CO, Inc., 1978, p. 121.

2. См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС. — М.: Политиздат, 1961, с. 4,19−21, 26−27. трудом. Успех президента зависит во многом от того, насколько эффективно он организует деятельность своего лоббистского аппарата. Поэтов без учета фактора президентского лоббизма невозможны по-настоящему надежные прогностические оценки внешней политики США.

Изучение лоббизма исполнительной власти позволяет также наглядно показать кризис государственной системы США и американской формы буржуазной демократии. Это согласуется с поставленной июньским (1963 г.) Пленумом ЦК КПСС задачей по исследованию важнейших особенностей государственно-монополистического капитализма и использованию полученных материалов в контрпропагандистских целях.

Изучение данной темы вызывается необходимостью опровержения взглядов американских буржуазных авторов на роль правительственного лоббизма в политической жизни страны. Одни из них пытаются представить его лишь как естественное следствие широкого распространения лоббизма в политической практике США, а не как результат серьезных сбоев в работе государственной машины. Другие видят в нем эффективное средство для преодоления трудностей во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властью. Между тем исследование проблемы дает возможность подвергнуть обоснованной критике эти антинаучные взгляды, укоренившиеся в американской политологии.

ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ ИССЛЕДОВАНИЯ. В диссертации рассматривается президентский лоббизм в вопросах внешней политики периода правления Дж.Картера. Время его президентства характеризуется следующими особенностями. В социально-политической жизни.

I. См.: Правда, 1983, 15 июня.

США наблюдались высокий уровень безработицы, рост масштабов инфляции, энергетический кризис, хронический дефицит бюджета, усиленная гонка вооружений, дальнейшее обострение социальных противоречий. Кризисные явления поразили и политическую систему страны: усилилась межпартийная борьба, участились конфликты между президентом и конгрессом.

Внутренние противоречия американского империализма обусловили двойственный и противоречивый характер его внешней политики. С одной стороны, 'определенная часть правящего класса США проявляла заметное стремление к проведению более реалистичной и гибкой политики в международных отношениях, с другой — активизировались наиболее реакционные, милитаристски настроенные группировки американской буржуазии. Эта внутриклассовая борьба в США соответствовала общей тенденции обострения борьбы «вокруг основI ных вопросов внешнеполитического курса капиталистических стран Стремясь поднять пошатнувшийся международный престиж страны, правительство^{.Картера} не раз выступало с декларативными заявлениями о своем стремлении внести вклад в разрядку международной напряженности, невмешательстве во внутренние дела других стран и т. д. Реальная же политика администрации Дк. Картера на международной арене означала фактический поворот от разрядки к политике «с позиций силы», курс на ухудшение отношений с СССР, активное использование НАТО, АНЗЮС и других милитаристских союзов, подавление национально-освободительного движения на Ближнем и Среднем Востоке, в Африке, Центральной Америке и других регионах мира.

Изучение периода правления Дж. Картера позволяет выявить.

I. См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. 20. глубинные причины этого сдвига вправо, происшедшего во внутренней и внешней политике США. Вместе с тем на примере этих событий, которые, как и всякие кризисные моменты развития, наиболее ярко выявляют внутренние свойства исследуемого объекта, представляется возможность особенно четко определить роль президентского лоббизма в политической жизни США и проанализировать специфику его организационной структуры и методики воздействия на конгресс.

Примечательно время правления Дж. Картера и с точки зрения эволюции системы президентского лоббизма. При предшествующих президентах, в ходе Уотергейта и конфликтов между Белым домом и Капитолием в области внешней политики, механизм связи с конгрессом оказался в значительной степени нарушенным. Дк. Картер, придя к власти, решил исправить положение дел и с этой целью провел реорганизацию лоббистского аппарата исполнительной власти, последствия которой ощущаются вплоть до настоящего времени. Данные обстоятельства обусловливают необходимость изучения этого «узлового» момента в истории президентского лоббизма.

ИСТОРИОГРАФИЯ ПРОБЛЕМЫ. Президентский лоббизм относится к числу малоизученных проблем в советской исторической науке. Среди советских ученых первым о существовании, назначении и способах действия лоббистского аппарата при президенте упомянул С. Б. Маринин (Четвериков)*. Среди методов деятельности чиновников отдела по связи с конгрессом он особо выделил их участие в распределении государственных должностей по системе «патронажа», а.

I. См.: Маринин С. Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). — М.: Международные отношения, 1967, с.101−102. также сбор ин|юрмации о политическом поведении и личных склонностях законодателей. Исследователь отметил немаловажную роль президентских лоббистов в разработке законодательных программ исполнительной власти.

Несколько лет спустя, другой советский американист А. В. Новиков также затронул эту тему, попытавшись установить причины возникновения президентского лоббизма и его роль в современной системе государственной власти США*. Он подчеркнул, что взаимозависимость членов комитетов конгресса, занимающихся проблемами определенных областей государственного управления, и чиновников, действующих в этой же сфере, привела к возникновению потребности в создании специального аппарата по поддержанию постоянных контактов между ними. В работе отмечена роль неофициальных контактов между президентскими чиновниками и конгрессменами, путем которых зачастую заключаются весьма важные соглашения по тем или иным вопросам политики. «Именно в этих скрытых от общественности методах связи, — указывает автор, — находит свое выражение тенденция к слиянию аппарата конгресса (прежде всего отдельных комиссий последнего) с государственной бюрократией в единый механизм по поддержке интересов соответствующей группы монополий или же господствующего класса в целом*^.

Вместе с тем оба упомянутых автора еще не употребляли термин «президентский лоббизм* и не пытались выделить лоббизм исполнительной власти в самостоятельный объект исследования, рассматривая его лишь как часть (причем довольно незначительную).

1. См.: Новиков A.B. Правовые формы организации государственной службы США. — Юрвдическая литература, 1974, с. 69−70.

2. Новиков A.B. Указ. соч., с. 70.

— 15 общих отношений президента и конгресса. При анализе методики деятельности правительственных лоббистов они уделяли главное внимание тем способам действия, которые направлены на установление «дружественных* связей с конгрессменами, оставив в стороне методы давления, угроз и элементарного шантажа, также широко применяемые президентскими чиновниками.

Особого внимания заслуживает работа Н. Г. Зяблюка «США: лоббизм и политика**. В ней правительственно^ лоббизму отводится специальная глава.* Здесь не только подробно освещаются вопросы, поднятые предшественниками автора, но и рассматривается ряд новых проблем, связанных с этим общественным явлением. Автор отмечает, что усложнение законодательного процесса, обострение межпартийной борьбы, частые конфликты в отношениях президента и конгресса в послевоенный период породили необходимость дальнейшей перестройки всей системы связи между исполнительной и законодательной властью, в том числе активного развития президентско-р го лоббизма. Исследователь анализ! фует организационную структуру правительственного лоббизма, устанавливает его связи с традиционным лоббизмом, уточняет терминологию. Так, важное значение имеет введение им в научный оборот понятий «формальная структура* и «неформальная структура» президентского лоббизма, «правительственный лоббизм в узком и широком смысле слова». В книге выявляется кадровый состав президентских лоббистов, это позволяет вццелить ту общественную среду, которая поставляет чиновников для связи с конгрессом. Рассматриваются основные метода и техни.

1. См.: Зяблюк Н. Г. Указ. соч., с. 116−149.

2. См.: там же, с. 123.

3. См.: там же, с. 124.

— 16 ка деятельности правительственных лоббистов*.

Однако исследование президентского лоббизма не являлось главной задачей автора. Его внимание было обращено в основном на рассмотрение правительственного лоббистского механизма, именно как механизма, то есть его структуры и функций. В действии он показан в меньшей степени, притом сделано это лишь на отдельных примерах, взятых преимущественно из внутриполитической жизни США времен Р.Никсона. Роль же правительственного лоббизма в формировании международной политики американского империализма в работе не рассматривается совсем.

В работах Т. З. Джапаридзе рассматриваются функциональные задачи и методы деятельности сотрудников специального отдела Белого дома по связи с конгрессом, хотя сам термин «президентский лоббизм* не употребляется*. Другие советские авторы также иногда о писали о лоббизме различных звеньев исполнительной власти. Но.

1. См.: Зяблюк Н. Г. Указ. соч., с. 132−135.

2. См.: Дкапаридзе Т. З. Механизм связи Белого дома с конгрессом. — США: экономика, политика, идеология, 1978, № 2- его же: Политический механизм взаимоотношений между президентом и конгрессом США на современном этапе.-Дис.. канд.ист. наук. М.: Институт США и Канады АН СССР, 1978. 2. См.: Кокошин A.A. За фасадом глобальной политики. (Внутренние факторы формирования внешней политики американского империализма на пороге 80-х годов). — М.: Политиздат, 1981, с. 277, 302−303- Бельсон Я. М., Ливанцев К. Е. История государства и права США. ~ Л.: Издательство ЛГУ, 1982, с. 112- Мишин A.A. Принцип разделения властей в конституционном механизме США.— М.: Наука, 1984, с. 179. их работы посвящены иным проблемам, поэтому упоминания о правительственном лоббизме носят у них эпизодический характер.

Таким образом, в советской американистике до сих пор не существует специальной работы, посвященной изучению президентского лоббизма во внешнеполитической области.

Следует отметить, что исследование президентского лоббизма нельзя проводить в отрыве от более общей проблемы — отношений презвдента и конгресса, которые представляют собой фон и в значительной степени определяют условия лоббистской деятельности чиновников исполнительной власти. Именно поэтому необходимо учитывать содержание тех работ советских авторов, в которых рассматриваются конституционные полномочия президента и конгресса в определении международного курса страны, причины активизации конгресса в вопросах внешней политики, методы, которые используются обоими институтами власти для воздействия друг на друга*.

Уяснению роли президентского лоббизма в числе прочих факторов внутриполитического порядка при формировании международной политики США помогают работы тех ученых, которые анализируют лоббистскую деятельность отдельных социальных группировок, этнических общин, исследуют роль отдельных органов государственной.

I. Си.: Белоногов А. М. Белый дом и Капитолий. Партнеры и соперники. Принятие Соединенными Штатами Америки международных обязательств.- М.: Международные отношения, 1974; Савельев В. А. США: сенат и политика.- М.: Мысль, 1975; Ныпорко Ю.й. Конституционные взаимоотношения презвдента и конгресса США в области внешней политики. — Киев: Наукова думка, 1979; Иванов Ю. А. Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния. — М.: Наука, 1982. власти в процессе принятия внешнеполитических решений*. Особый интерес в этом отношении представляют работы, посвященные изучению кошфетных направлений внешней политики США — на Ближнем.

2 3.

Востоке, в области иностранной помощи и т. д.

1. См.: США: Внешнеполитический механизм. Организация, функции, управление. — М.: Наука, 1972; Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. — М.: Международные отношения, 1974; Сахаров H.A. Предпринимательские ассоциации в политической жизни США. — М.: Наука, 1980; Кокошин A.A. Указ. соч.,.

2. См.: Кислов А. К. Белый дом и сионистское лобби. — Вопросы истории, 1973, № IКолобов O.A. Политика американского империализма на Ближнем Востоке между первой и второй мировыми войнами (I9I7-I939 гг.). — Горький: Издание Горьковского университета, 1982; его же. Соединенные Штаты Америки и страны Ближнего Востока во времена «холодной войны». — Горький: Издание Горьковского университета 1983; Примаков Е. М. Анатомия ближневосточного конфликта.- М.: Мысль, 1978; Рокотов С. М. Сионизм-орудие агрессивных империалистических кругов.- М.: Международные отношения, 1983; Осипова Н. В., Рогов С. М. Проарабский лоббизм в Вашингтоне.- США: экономика, политика, идеология, 1979 № IНагайчук В. И. Сионистское лобби в США и американская военно-экономическая помощь Израилю.- В кн.: Идеология и практика международного сионизма. Киев: Наукова думка, 1981, с. 5785- Борисов P.M. США: ближневосточная политика в 70-е годы.-М.:Наука, 1982, с.12−13- Осипов А. И. США и арабские страны. 70-е — начало 80-х годов.- М.: Наука, 1983, с. I?-I3.

3. См.: Борисов Р. В. Указ.соч., с.106−114- Осипов А. И. Указ.соч., с.137−143- Козырев A.B. Нет! — «торговле смертью» .- М.:

— 19.

Перейдем к анализу американской буржуазной историографии. В ее развитии можно выделить два этапа: I) 60-е годы, т. е. время завершения становления структуры президентского лоббизма- 2) с начала 70-х годов до настоящего времени, т. е. когда президентский лоббизм обладает зрелой, развитой структурой и является непременным компонентом процесса принятия решений по важнейшим вопросам государственной жизни.

В б0-е годы авторы книг о лоббизме, как правило, ограничивались лишь упоминанием о существовании его особой разновидности — президентского лоббизма, но специально этим вопросом не занимались. Так, известный американский ученый Л. Милбрэт отмечал активное использование исполнительной властью лоббистских методов в ее отношениях с конгрессом*. Л. Фримэн — автор работы о процессе принятия решения в треугольнике «бюро исполнительной власти* -комитет конгресса — «группа давления» — посвятил несколько страниц своей книги департаментским отделам по связи с конгрессом^.

Международные отношения, 1980; его же: Торговля оружием как инструмент внешней политики США.- США: экономика, политика, идеология, 1980, № 5- Мельников Г. П. Военная «помощь* - орудие агрессивной политики США (1970;1974 гг.). Дис.. канд. ист.наук.- М.: Военно-политическая академия им. В. И. Ленина, 1976.

1. См.: Milbrath L. The Washington Lobbyists.-Chicago: Rand Mci’allу 8c Company, 1963, P. 322−323″.

2. См.: Freeman L. The Political Process: Executive Bureau-Legislative Committee delations.-New York: Random House, Inc., 1965, P. 76−78.

— 20.

Первой и пока единственной серьезной попыткой исследования правительственного лоббизма является книга А. Хольтцмана «Законодательная связь: лидерство исполнительной власти в конгрессе**, вышедшая из печати в 1970 году. Он подробно проанализировал историю правительственного лоббизма, его структуру, кадры, методику и технику, применявшуюся лоббистами Г. Трумэна, Д. Эйзенхауэра и Дж.Кеннеди. Однако, несмотря на фундаментальность работы, ей присущи многие недостатки, проистекающие из методологических позиций автора. Рассматривая, например, причины возникновения правительственного лоббизма, он справедливо указывает в их числе перемещение законодательной инициативы от конгресса к президенту, усложнение законодательного процесса, разрастание аппарата исполнительной власти и увеличение его активности в отношениях с о конгрессом. Но автор оказался не в состоянии установить связь этих явлений с социально-политическими процессами, свойственными для тогдашнего развития США, и прежде всего — с возникновением государственно-монополистического капитализма, и последовавшими в след за ними изменениями в политическом строе. А. Хольтцман сводит функции президентского лоббизма к улучшению отношений между двумя институтами власти — Белым домом и Капитолием, упуская при этом из виду, что применение исполнительной властью лоббистских методов является свидетельством кризиса государственного механизма США и упадка политической морали американского общества. Ему также свойственна формалистичная тенденция преувеличивать автономность конгресса и исполнительной власти друг от друга^, происте.

1. См.: Holt zraan А. Up. Cit.

2. См. Ibid., Р. 6.

3. См.: Ibid., Р. 4-р. кагощая из приверженности буржуазной теории «разделения властей». При этом затушевывается тот факт, что власть в США неделима и оба ее ответвления — законодательное и исполнительное — служат интересам монополистического капитала. Книга А. Хольтцмана завершает первый этап в развитии американской историографии исследуемого вопроса.

Следующий этап, который длится и поныне, как это не парадоксально, характеризуется отсутствием специальных работ по проблеме президентского лоббизма. Казалось бы, после событий первой половины 70-х годов, осложнивших отношения между президентом и конгрессом и особенно остро поставивших вопрос о механизме связи между ними, после стимула, данного американской политической науке исследованиями А. Хольтцмана, интерес к проблеме правительственного лоббизма должен усилиться. Однако этого не произошло. Авторы книг о лоббизме в США или о взаимоотношениях президента и конгресса в духе традиций 60-х годов ограничиваются лишь упоминанием о президентском лоббизме, а зачастую и вовсе игнорируют его существование. К первое типу исследований относятся работы.

Д.Бермана* и учебник, написанный коллективом авторов и посвященр ный процессу принятия решений в американском правительстве. 6 них президентский лоббизм трактуется лишь как один из сегментов активности исполнительной власти по отношению к конгрессу и связывается исключительно со случаями давления администрации на законодателей. Они упускают из виду тот факт, что правительствен.

1. См.: Berman 1). American Government: Polities, and. Policymaking.-Pacific Palisades: Palisades Publishers, 1979, p. 166.

2. См.: Decision-Making in American Government.-Boston/Rockleigh/ Atlanta/Dallas/Belwront: Allyn & Bacon, inc., 1977, P. ный лоббизм — это постоянно действующая система воздействия на конгресс, включающая как давление, так и услуги законодателям.

Целый ряд американских авторов, исследуя взаимоотношения президента и конгресса, рассматривая по сути дела лоббистские формы деятельности правительственных чиновников, не выделяют при этом президентский лоббизм как специфическое явление. К такому типу работ относится, например, книга председателя Центра стратегических и международных исследований Дкорджтаунского университета Д. Эбшайра (в прошлом, кстати, лоббиста госдепартамента), посвященная проблеме взаимоотношений исполнительной и законодательной власти в области внешней политики*. Нзсмотря на неприемлемость общей концепции автора, проистекающей из его приверженности буржуазной идеологии, исследователя характеризует серьезный и трезвый подход к предмету изучения. Д. Эбшайр подробно рассматривает историю вопроса, исследует истоки конфликтов, имевших место между Белым домом и Капитолием как в прошлом, так и в период администрации Дк. Картера. Много внимания он уделяет процессам, происходившим в конгрессе в послевоенное время, — его фрагментации, ослаблению авторитетов и партийной дисциплины, росту его политической активности и независимости от исполнительной власти^. Основываясь на своем личном опыте и результатах научных изысканий, Д. Эбшайр предложил целый комплекс мер, который, по его мнению, способствовал бы установлению отношений сотрудничест.

1. Cm.: Abshire D. .foreign Policy Makers: President vs Congress.-The Washington Papers.-ueverly ttills and. London: Sage Publications, 1979, Vol. 2, N 66.

2. Cm.: ibid., p. 9−4-8, 61−62.

3. Cm.: ibid., p. 62−65. ва между президентом и конгрессом в области международной политики*. По сути дела он предложил в законодательном порядке закрепить многие из методов деятельности президентских лоббистов. При этом Д. Эбшайр ни разу не употребил термина «правительственный лоббизм», хотя и описал многие из его характерных признаков.

Особняком стоит книга Н. Орнстейна и Ш. Элдер «Заинтересованр ные группы, лоббизм и политика». При классификации «заинтересованных групп» они упомянули среди прочих исполнительную власть. Содержатся в их книге и краткие сведения по истории президентского лоббизма^, а также приводится пример применения исполнительной властью лоббистских методов (давление Дж. Картера на конгресс по случаю его решения прекратить разработку бомбардировщика к.

Б-1). Во многом этим ученым присущ подход к проблеме, характерный для А.Хольтцмана. Однако правительственный лоббизм не являлся самостоятельным предметом их исследования. Ему уделено весьма незначительное место.

Разработка проблемы президентского лоббизма в американской исторической науке тормозится искусственно — из соображений классового интереса, ибо это явление особенно ярко демонстрирует реакционность и кризис государственного строя США. Буржуазные ученые пишут главным образом о гласных методах деятельности лоббистов, о тех, что связаны с налаживанием «дружественных» отношений с законодателями. Они стараются не замечать нечистоплотных прие.

1. См.: ibid., р. 77−78.

2. Qa.: Ornstein jm., .ulder S. ир. uit.

3. См.: ibid., г. 35.

4. См.: ibid., р. 52.

5. См.: ibid., р. 189мов, применяемых президентскими чиновниками при проталкивании своих решений через конгресс. Эти исследователи всячески обходят стороной тот факт, что распространение лоббизма на уровень отношений между различными государственными органами отнюдь не облегчает функционирование правительственного механизма, а наоборот, в конечном счете, обостряет противоречия между его отдельными звеньями.

Отсутствие специальных работ по президентскому лоббизму не означает, что среди американских исследователей нет интереаа к этой проблеме. О наличии этого интереса свидетельствует хотя бы налаженная система сбора эмпирического материала о лоббизме исполнительной власти. Достаточно сказать, что в периодических изданиях службы «Конгрешнл куортерли» рубрика «Президентский лоббизм» давно уже стала постоянной. Изучение интересующей нас проблемы интенсивно ведется исследовательскими службами конгресса, особенно Библиотекой конгресса*. Очевидно, неслучайно, что эти изыскания не выходят за рамки узкого круга специалистов: они предназначены для обслуживания внутренних нужд тех или иных государственных органов, преследуют сугубо практические цели и не рассчитаны на широкую публику.

Определенный интерес для исследования представляют те работы американских авторов, в которых изучается процесс выработки отдельных направлений внешней политики США, в частности вопросы.

I. Gm.: Executive-Legislative Consultations on Foreign Policy: Strehghening Executive Branch Procedure.-Congress and Foreign Policy Series. N 2.-Washington: U.S. G.P.O., 19S1- ExecutiveLegislative Consultations on U.S. Arms Sales.-Congress and Foreign Policy Series. N 7.-Washington: U.S. G.P.O., 1982. этнического лоббизма. Докторские диссертации Г. Снетсингера^,.

Ф. Диксона^, Р. Сэвэйджа^, Э. Хаффа^, У. Клингмана^, Бальбони^ дают представление о роли еврейской общины, произраильского лобби в политической жизни США, методах деятельности сионистских лоббисту тов и т. д. Весьма интересна диссертация М. Хершберга, посвященная изучению лоббистской активности различных этнических и социальных группировок США в связи с продажей партии «Фантомов* Израилю.

1. См.: Snetsinger J. Truman and Creation of Israel. Ph. D. Diss. Stansford University, 1970.

2. См. Dixon F. U.S.-Israeli Relations During the Decade 1946; 195S. Ph. D. Diss. University of Virginia, 1960.

3. Cm.: Savage R. Israel and American Jewish Attitudes in 1971 on the Future of Israel’s Conquered Territories: a Comparative Analisys. Ph. D. Diss. University of Southern Mississippi, 1972.

4. См.: Huff E. Zionist Influences Upon U.S. Foreign Policy: a Study of American Policy Toward Middle East From the Time of the Struggle for Israel to the Sinai Conflict. Ph. D. Diss. University of Idaho Graduate School, 1971.

5. Cm.: Klingman W. Congress and American Foreign Policy: for the Middle East, 1956;1958. Ph. D. Diss. Charlottesville, 1978.

6. Cm.: Balboni A.R. A Study of the Efforts of the American Zionists to Influence the Formulation and Conduct of U.S. Foreign Policy During the Roosvelt, Truman, and Eisenhower Administrations. Ph. D. Diss. Brown University, 1975″.

7. См.: Hershberg M.A. Ethnic Interest Groups and Foreign Policy: a Case Study of the Activities of the Organized Jewish Community in Regard to the 1968 Decosion to Sell Phantom Jets to Israel. Ph. D. Diss. University of Pittsburgh, 1973.

С1ледует отметить, что для некоторых из названных авторов — помимо их приверженности самым разнообразным школам буржуазной политологии — характерны просионистские взгляды. М. Хершберг, например, объяснял потребность Израиля в «Фантомах» не агрессивной внешней политикой сионистов, а усилением арабских государств, усиленно пропагандировал тезис о «плюралистичности» и «либерализме1* еврейской общины и поддерживал миф о «проарабских симпатиях» нефтяного бизнеса, госдепартамента*. Сомнительную с научной точки зрения ценность представляют его определение «заинтересованной группы», деление участников лоббистских кампаний на о информированную и неинформированную публику и пр.

Значительное место в диссертации уделено программам военной помощи США иностранным государствам, и поэтому для нас небезынтересны те исследования американских ученых, в которых раскрывается процедурная сторона разработки этих программ, роль конгресса в определении американской политики помощи иностранным государствам, прослеживаются основные тенденции экспорта оружия за рубеж^.

В ряде коллективных трудов американских политологов рассматриваются взаимоотношения президента в области договорной политики и излагаются позиции противоборствующих группировок в отноше.

1. См.: Ibid., Р. 24-, 45, 54-, 74-, 85−85.

2. Ой.: ibid., р. 1, 4.

3. См.: Arms Transfers to the Third World: the Military Buildup in the Less Industrial Countries.-Boulder: Westview Press, Inc, 1978; Arms Transfers and American Foreign Policy.-New York: New York University Press, 1979; Leepson M. America’s Arms Sa— les.-Washington: Congressional Quarterly, Inc., 1979. нии договора ОСВ-2*.

Итак, исходя из анализа советской и американской историографии, можно сделать вывод, что выбранная тема — президентский лоббизм — изучена весьма слабо.

Актуальность темы

таким образом, имеет еще и историографический аспект.

ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ РАБОТЫ. В данной работе поставлена цель: на примере администрации Дк. Картера выяснить роль президентского лоббизма в процессе разработки американской внешней политики. Такая цель требует решения следующих задач:

— исследовать структуру лоббистского аппарата Дк. Картера, применявшегося для воздействия на конгресс при прохождении через него внешнеполитических инициатив администрации;

— проследить эволюцию системы црезидентского лоббизма на протяжении четырех лет правления Дж. Картера;

— установить, какие методы использовали президентские лоббисты в своей деятельности;

— изучить взаимоотношения правителственного лоббизма с различными «группами давления», активно вмешивающимися в формирование внешней политики;

— проследить связь президентского лоббизма с неправительственными организациями американской элиты;

— проанализировать деятельность чиновников исполнительной власти при обсуждении в конгрессе конкретных вопросов внешней политики (иностранной помощи, принятия договорных обязательств).

I. Cm.: Powers of Congress.-Washington: Congressional Quarterly, Inc., 1976; SALT II and American Security.-Washington: IEPA, 1980; Congress, the Presidency and American Poreign Policy.-New York: Pergamon Press, Inc., 1981.

— 28.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ. Данная работа является первой попыткой исследования президентского лоббизма в вопросах внешней политики. В ней показывается, как в процессе принятия правительственных решений по международным проблемам видоизменяется структура лоббистского аппарата и методы деятельности чиновников исполнительной власти. Автор рассматривает малоизученный вопрос о взаимосвязи президентского лоббизма с деятельностью различных «групп давления» и неправительственных организаций американской элиты, у которых он зачастую заимствует политические программы, кадры и методы воздействия на конгресс.

Диссертант увязывает широкое внедрение лоббизма во взаимоотношения между отдельными звеньями правительства с кризисом государственной системы США. В работе показывается, что социально-политическое назначение президентского лоббизма заключается не только в налаживании устойчивого механизма связи между исполнительной и законодательной властью, но и в урегулировании разногласий в среде правящего класса по вопросам государственной политики.

В диссертации содержатся новые сведения о структуре и эволюции лоббистского аппарата исполнительной власти в период правления Дк. Картера, а также исследуются те изменения, которые имели место в технике деятельности и кадровом составе президентских лоббистов во второй половине 70-х годов.

Изучение лоббистской активности исполнительной власти позволяет в новом свете представить процесс разработки американской внешней политики на Ближнем Востоке, в области договорных отношений и иностранной помощи. Содержание работы дает основание судить не только о том, какую роль играли в ходе принятия решений те или иные политические группировки и отдельные органы государственной власти, но и о том, как происходило формирование этих решений, какими методами велась политическая борьба между конкурирующими сторонами, какое значение имела эта борьба для единства правящего класса и проведения им согласованной внешней политики.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА РАБОТЫ. Ее составили! произведения основоположников марксизма-ленинизма и документы КПСС и Советского правительства.

Особенно важна та часть теоретического наследия создателей научного коммунизма, которая касается проблем государства, в том числе буржуазной государственности. В работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства* Ф. Энгельс определил причины возникновения, историческую роль и сущность государства в антагонистических формациях, указав, что оно является инструментом политического господства в руках правящего класса*. Не составляет исключения и буржуазное государство. «Современная государственная власть — это только комитет, управляющий общими о делами всего класса буржуазии, — писали К. Маркс и Ф. Энгельс в «Манифесте Комцунистической партии» .

Большое внимание в своих работах они уделяли критике буржуазной демократии и парламентаризма. Ф. Энгельс отмечал, что политическая система в буржуазных странах предназначена для поддержания классового господства капиталистов:" .демократическая республика официально ничего не знает о различиях по богатству. При ней богатство пользуется своей властью косвенно, но зато.

1. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т.21, с. 171−172.

2. Там же, т.4, с. 426. тем вернее: с одной стороны, в форме прямого подкупа чиновников — классическим образцом является Америка, — с другой стороны, в форме союза между правительством и биржей." *. По сути дела Ф. Энгельс, не употребляя самого термина «лоббизм», дал классовую оценку этому специфически американскому явлению, уже тогда прочно укоренившееся в политической жизни страны.

Особенно ценна для нас в методологическом плане характеристика, данная К. Марксом буржуазной концепции разделения властей. Как известно, этот принцип положен в основу конституционного устройства многих капиталистических государств, в том числе и США. По словам К. Маркса, разделение властей следует рассматривать как «прозаическое деловое разделение труда, приложенное к государственному механизму в целях упрощения и контроля. Подобно всем другим вечным, священным и неприкосновенным принципам, и этот принцип применяется лишь в той мере, в какой он соответствует существующим отношениям. Коль скоро существующие отношения изменяются, то может наступить такой момент, когда «вечный» принцип перестанет соответствовать современным условиям. Так и случилось, когда ОНА вступили в эпоху империализма и государственно-монополистического капитализма. Президентский лоббизмэто одно из средств спасения государственной системы в условиях кризиса принципа разделения властей.

В.И.Ленин в своих известных произведениях «Империализм, как.

3 4 высшая стадия капитализма, «Государство и революция, «Про.

1. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т.21, с.172−173.

2. Там же, т.5, с. 203.

3. :Ленин В. И. Полн.собр.соч., т.27.

4. См.: там же, т.33.

I 2 летарская революция и ренегат Каутский", «О государстве и т. д. развил учение о государстве своих великих предшественников применительно к эпохе империализма. Касаясь эволюции буржуазной демократии в современный ему период, он указывал, что для империализма характерен „поворот от демократии к политической о реакции, что монополистическая буржуазия стремится „заменить демократию вообще олигархией“^. Он также подметил тенденцию усиления исполнительной власти и падения роли парламента:“ .Эпоха перерастания монополистического капитализма в государственно-мо-номолистический капитализм показывает необыкновенное усиление „государственной машины“, неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата»^. Этот процесс, характерный для всех империалистических государств, в специфических условиях США привел к появлению президентского лоббизма.

В таких работах, как «Итоги и значение президентских выборов в Америке», «Новые данные о законах развития капитализма в.

7 8 земледелии, «О государстве, «О значении воинствующего матед риализма» ^ и т. д. содержатся высказывания В. И. Ленина, относящиеся непосредственно к политическому строю Соединенных Штатов. В.

1. См.: Ленин В. И. Поли.собр.соч., т.37.

2. См.: там же, т.39.

3. См.: там же, т.30, с. 93.

4. См.: там же, с. 95.

5. См.: там же, т.33, с. 33.

6. Ой.: там же, т.22.

7. См.: там же, т.27, с. 133.

8. См.: там же, т.39, с. 81−83.

9. См.: там же, т.41, с. 28. некоторых произведениях, например, «Демократия и народничество в Китае», он охарактеризовал отдельные институты государственной власти буржуазных стран (в том числе и США): «Тамошние президенты республик — сплошь дельцы, агенты или куклы в руках буржуазии, насквозь прогнившей, запачканной грязью и кровью, не кровью падишахов и богдыханов, а кровью рабочих, расстреливаемых за стачки во время прогресса и цивилизации» *.

В работах «Империализм, как высшая стадия капитализма» 2, о.

0 карикатуре на марксизм" 0, «Цролетарская революция и ренегат Каутский» ^ В. И. Ленин раскрыл классовую сущность внешней политики капиталистических государств, ее агрессивный характер, источники формирования и показал ее неразрывную связь с внутренней политикой.

В документах международного коммунистического движения и КПСС нашли отражение новые особенности в развитии современного буржуазного государства и его внешнеполитической деятельности. На международном Совещании коммунистических и рабочих партий 1969 г. отмечалось усиление государственно-монополистического характера империализма на нынешнем этапе его существования. В Программе КПСС указывается, что монополистический капитал в настоящее время не делит ни с кем политическую власть, «установил свою.

1. Ленин В. И. Полн.собр.соч., т.21, с. 402.

2. См.: там же, т.27.

3. См.: там же, т.30, с. 93.

4. Сйл.: там же, т.37, с. 256.

5. См.: Международное Совещание коммунистических и рабочих партий. Документы и материалы. Москва. 5−17 июля 1969 г.- М.: Политиздат, 1969, с. 286−301. диктатуру — диктатуру меньшинства над большинством, диктатуру капиталистических монополий над обществом" *. Вместе с тем, буржуазное общество переживает острый идейно-политический 1физис. На ХХУ съезде КПСС были перечислены его основные признаки: «Он поражает институты власти, буржуазные политические партии, расшатывает элементарные нравственные нормы. Коррупция становится все более явной, даже в высших звеньях государственной машины. Продолжается упадок духовной культуры, растет присчупность»^. Все эти характеристики вполне применимы к политической жизни США.

На ХХУ1 съезде КПСС была дана оценка современной внешней политике американского империализма: «Авантюризм, готовность ставить на карту жизненные интересы человечества во имя своих узких корыстных целей — вот что особенно обнаженно проявляется в полио тике наиболее агрессивных кругов империализма*. Было проанализировано состояние советско-американских отношений и выдвинуты новые мирные инициативы. На съезде была осувдена тактика сепаратного урегулирования арабо-израильского конфликта, приведшая к новому обострению обстановки в регионе^.

На июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС было подчеркнуто, что классовый смысл реакционного политического курса, которого придерживаются на международной арене США и их союзники по НАТО, очевиден: «попытаться застопорить прогрессивные изменения в жизни человечества, вернуть утраченные позиции» .

1. Программы и Уставы КПСС.- М.: Политиздат, 1969, с. 97.

2. Материалы ХХУ съезда КПСС.- М.: Политиздат, 1976, с. 29,.

3. Материалы ХОТ съезда КПСС, с. 20.

4. Там же, с. 14.

5. Правда, 1983 г., 15 июня.

— 34 ~.

Ведущими принципами нашего исследования являются принципы историзма и партийности. В. И. Ленин так определил сущность первого принципа: «Весь дух марксизма, вся его система требует, чтобы каждое положение рассматривалось лишь (а) исторически- (в) лишь в связи с другими- (&) лишь в связи с конкретным опытом истории-1. Принцип историзма является конкретизацией диалектике-материалистического метода применительно к анализу социальной формы движения материи.

В соответствии с принципом партийности В. И. Ленин требовал от исследователя подходить к оценке общественных явлений с классовой точки зрения, не скрывать своей партийности, отстаивать р ее в борьбе с буржуазными идеологами .

В качестве вспомогательного метода в диссертации используется также системно-структурный подход, который предусматривает понимание исследуемых объектов как систем, то есть сложных целостных образований, состоящих из элементов, связанных отношениями и образующих структуру системы. Президентский лоббизм как раз представляет собой такую сложную систему, с развитой и четко очерченной внутренней структурой. Системно-структурный подход будет полезным еще и потому, что в качестве объекта исследования нами выбран более или менее строго определенный период исторического процесса. Как известно, применение указанного метода на локально и хронологически ограниченных участках развития особенно плодотворно, так как в этих условиях внутренние особенности системы имеют возможность определиться и обрести устойчивость.

1. Ленин В. И. Поли.собр.соч., т.44, с. 329.

2. См.: там же, т.1, с. 340−341, 418−419, — т.2, с. 214−217- т.18, с. 356−367, 379−380.

— 35.

В работе используются и другие методы познания — анализ и синтез, историческое и логическое. Особую ценность представляет метод индукции, который дает возможность на основании изучения частных вопросов делать обобщения. В соответствии с этим подходом анализируются проявления президентского лоббизма не во всех воцросах внешней политики, а лишь тех, которые выявляют наиболее характерные особенности исследуемого объекта.

ИСТОЧНИКОВАЯ БАЗА РАБОТЫ. Источники по теме весьма разнообразны. Можно выделить 5 основных групп: I) юридические и нормативные акты- 2) опубликованные материалы конгресса- 3) документы исполнительной власти- 4) публикации информационно-исследовательских служб- 5) мемуары.

I. Конституция США 1887 г.* позволяет уяснить полномочия президента и конгресса, юридическую основу взаимоотношений между ними и тем самым дает некоторое представление о законодательном статусе правительственного лоббизма. Впрочем, не следует переоценивать ее значение: эволюция государственного механизма США происходила явочным порядком, на практике, и поэтоцу многое не отразилось ни в самой конституции, ни в поправках к ней. К тому же здесь исследуется конкретный вопрос, и основными источниками являлись другие материалы. р

Федеральный закон о регулировании лоббизма 1946 г. более кон! фетно, чем конституция, определяет юридический статус президентского лоббизма, но и он не в состоянии зафиксировать измене.

1. Текст конституции см.: Конституции государств американского континента.- М.: Иностранная литература, 1959, т.З.

2. Текст закона см.: The Washington Loboy.-Washington: Congeesio-nal Quarterly, Inc., 1971, p. 116−117. ния, появившиеся за последние десятилетия в лоббистской деятельности правительственных чиновников.

В работе немало внимания уделяется деятельности президентских лоббистов в области военно-экспортной политики. Выяснить специфику их тактической линии в этом случае позволяет анализ законов об иностранной помощи 1961 г., о контроле за экспортом оружия 1976 г. и некоторых других актов, регламентирующих отношения между исполнительной и законодательной властью по вопросам разработки и реализации программ военной помощи зарубежным государствам*.

2. Среди материалов конгресса особенно важны стенограммы слушаний комитетов по иностранным делам (КИД), по делам вооруженных сил (КДВС) и ассигнованиям обеих палат конгресса. Именно они ответственны за разработку законодательства по вопросам вишней политики. От их решения во многом зависит судьба президентских инициатив. Естественно, что на членов этих комитетов приходится наибольшая доля лоббистского воздействия со стороны исполнительной власти.

По тематике слушания могут быть самыми разнообразными: по ежегодным законодательным актам, санкционирующим военно-экономическую помощь иностранным государствам, по отдельным сделкам по продаже оружия тем или иным странам (например, «пакетная» сделка), по договору, заключенному президентом и переданному им на ратификацию в сенат. КЦЦ и ВДВС регулярно проводят слушания по.

I. См.: Legislation on foreign Relations Through 1978. Vol. 1.

Current Legislation and 'Related Executive Orders. Joint Committee Print. U.S. Senate, U.S. House of Representatives.-Washington: u.s. g.p.o., 1979, p. 64−112, 253−291. региональным направлениям американской внешней политики, обсуждают политику президента в области торговли оружием, рассматривают ход выполнения того или иного международного соглашения.

Стенограммы слушаний позволяют лучше уяснить суть обсуждаемого вопроса, а также дают возможность узнать о том, кто и для каких целей из администрации или лиц, не принадлежащих к ее составу, привлекались для лоббирования, какая аргументация использовалась президентскими лоббистами, какие разногласия имели место между ними и конгрессменами. В приложениях к материалам слушаний часто публикуется переписка между конгрессменами и чиновниками исполнительной власти по конкретным вопросам, представляющая для нас интерес тем, что она является формой лоббистского воздействия на конгресс со стороны администрации. При всей ценности этого вида источников всегда следует помнить о классовой направленности публикуемых материалов, а также о том, что президентские лоббисты ради достижения своих целей способны исказить факты, дать им тенденциозную оценку. К тоь^у же, исследователь получает представление преимущественно лишь об одной из форм лоббирования конгресса — о той, что связана с прямыми и гласными способами воздействия. Как известно, этими методами правительственные лоббисты не ограничиваются.

Пробел восполняется другими источниками. Оцубликованные материалы исполнительных заседаний комитетов и доклады комитетов, отсылаемые на пленарное заседание палаты, позволяют судить о позиции различных группировок в конгрессе, характере предлагаемых ими решений и дают дополнительные сведения о политической тактике президентских лоббистов.

Отчеты о дебатах на пленарных заседаниях обеих палат, публикуемые в официальном вестнике конгресса «Конгрешнл рекорд», особенно четко обрисовывают суть спорных моментов и контуры соперничающих группировок. По ним также можно судить о том, насколько эффективной была деятельность президентских лоббистов по сколачиванию большинства, необходимого для доведения через Капитолий той или иной инициативы Белого дома. В текст своих выступлений члены конгресса включают самый разнообразный материал (перепечатки статей из прессы, разработки аналитических учреждений, интервью, письма и т. д.), дополняющий представление исследователя об общественно-политической борьбе, которая происходит вокруг обсуждаемых вопросов за пределами Капитолия, и содержащий иногда редкостный материал о закулисных махинациях президентских чиновников. Однако ценность этого вида источников ограничивается тем обстоятельством, что по нему невозможно проследить непосредственное влияние правительственных лоббистов на ход дискуссий, ибо во время пленарных заседаний им не предоставляют слова (в сенате им вообще запрещено присутствовать на пленарных заседаниях), и они могут действовать лишь в кулуарах конгресса. Разумеется, далеко не все, что там происходит, становится известным широкой публике.

Немаловажное значение имеют доклады, составляемые чиновниками исследовательских служб конгресса — Генерального счетного управления (ГСУ), Библиотеки конгресса и комитетов по поводу того или иного конкретного вопроса внешней политики. Так как за их разработку отвечают квалифицированные специалисты, то эти доклады обеспечивают детальное и всестороннее рассмотрение предмета (разумеется, с учетом идейных позиций авторов), раскрывают внутренний механизм работы конгресса и, что особенно ценно для исследователя, в новом свете представляют действия исполнительной власти. Порой в них содержится оценка лоббистских усилий президентских чиновников — оценка со стороны тех, кто сам является объектом лоббистского воздействия.

3. Из документов исполнительной власти в работе были исТ 2 пользованы бюллетени Белого дома и госдепартамента США. В них приводятся письма президента и госсекретаря к конгрессменам с просьбой одобрить ту или иную инициативу администрации. Кроме самой просьбы в этих письмах содержится обоснование принятых решений, которое впоследствии служит базой аргументации правительственных лоббистов. В указанных изданиях публикуется изложение пресс-конференций, различных выступлений президента и чиновников госдепартамента, многие из которых являются формой обработки общественного мнения и опосредованного давления на конгрессменов. Бюллетени позволяют следить за назначениями в лоббистский аппарат Белого дома и госдепартамента новых лиц, за перемещениями внутри него. На основании публикуемых там материалов можно судить о частоте встреч президента с чиновниками по связи с конгрессом Белого дома, министерств и агентов, о распределении функций между правительственными лоббистами.

Определенную ценность имеют также ежегодные отчеты о своей деятельности агенства по контролю над вооружениями и разоружению (АСДА), входящего в систему госдепартамента. В них освещается участие агентства в разработке программ военной помощи, приводится статистический материал об американском экспорте оружия. Интересны эти документы еще и тем, что составляются они в расчете на реакцию конгресса (после рассмотрения их главой Белого.

1. См.: V/eekly Compilation of Presidential Documents, 1977^1980.

2. См.: The Department of State Bulletin, 1977;1980; Carrent Policy, 1977;1980; Special Reports, 1977;1980.

— 40 дома они направляются законодателям в качестве официального президентского документа) и потому ухе в самой логике изложения материала, подборе фактов и аргументации заложен лоббистский заряд.

4. В работе использовались публикации информационно-исследовательских служб «Конгрешнл куортерли» и «Нэшнл джорнал». Конгресс, механизм его функционирования, суть обсуждаемых вопросов, его взаимоотношения с исполнительной властью — предмет постоянного внимания этих органов. В последние годы на страницах их изданий отводится немало места рассказу об организации системы президентского лоббизма, конкретных лицах из лоббистского аппарата администрации, практическом применении лоббистской методики и техники, истории и законодательном регулировании правительственного лоббизма. Освещалась в них также и деятельность лоббистов Дж. Картера по проталкиванию через конгресс внешнеполитических инициатив администрации.

Особенно многочисленны издания службы «Конгрешнл куортерли». Она выпускает специальный еженедельник*, периодические р как правило, ежеквартальные) кумулятивные издания, справочную о литературу о всех звеньях федерального правительства и многочисленные книги, посвященные исследованию государственного строя США.

Достоинство периодических изданий «Конгрешнл куортерли» и.

1. См.: Congressional Quarterly Weekly Keport, 1977;1980.

2. См.: The. V/ashington Lobby, 1979; President Garter. 1973;198U.-V/ashington: Congressional Quartely, Inc., 1979*1931.

3. См., например: Washington Informational Directory. 1978;1979.-Washington: Congressional Quarterly, Inc., 1978.

Нэшнл джорнал" - систематическое изложение материала и всестороннее рассмотрение исследуемого предмета. Они содержат интересные (порой уникальные) сведения о скрытых формах деятельности президентских лоббистов* Корреспонденты этих служб, как правило, люди профессионально подготовленные и хорошо информированные.

Систематическое изложение материала — одновременно и достоинство и недостаток публикаций «Конгрешнл куортерли» и «Нэшнл джорнал». Дело в том, что систематизация уже дает возможность для проявления — и в подборе, и в манере изложения фактовсубъективизма тех, кто ее производил. Как ни стараются авторы репортажей сохранить позу беспристрастного очеввдца, в угоду своей концепции они способны исказить факты, переставить акценты и т. д. Так что при всей их ценности, публикации этих служб во многом уступают первичной информации и могут быть источниками лишь второго порядка.

5. Определенную ценность в качестве источников имеют мемуары самого Дж. Картера, а также некоторых его ближайших помощников — госсекретаря С. Вэнса, помощника по национальной безопасности З. Бжезинского, начальника штата сотрудников Белого дома Г. Джордана*. Сведений непосредственно о лоббистской деятельности чиновников администрации в них содержится мало* Зато они дают.

I. См.: Garter J. Keeping Faith: Memoires of a President.-Nev/.

York: Bantam Books, 1982; Vance C. Hard Choice: Critical Years in American Foreign Policy.-New York: Simon and Shuster, 1983; Brzezinski Z. Power and Principles. Memoirs of the National Security Adviser 1977;1981.-London: Weidenfeld and Nicolson, 1983; Jordan H. Crisis: the Last Year. ofHarter Presiden-су.-London: Michael Joseph, 1982. — ^c^r" представление об атмосфере принятия внешнеполитических решений, межведомственных и межличностных отношениях, скрытых мотивах тех или иных политических акций.

В работе нашли отражение материалы, публиковавшиеся на страницах советских и зарубежных периодических изданий.

Источниковая база исследования позволяет всесторонне и в соответствии с современными научными требованиями изучить такое сложное противоречивое явление, как президентский лоббизм в вопросах внешней политики.

СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, списка сокращений и библиографии.

— 185 -ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

6 70-е годы, как отмечалось на ХХУ1 съезде КПСС, происходило дальнейшее углубление общего кризиса капитализма*. Глубокие противоречия охватили главную цитадель империализма — Соединенные Штаты Америки. Экономику страны потряс сильнейший со времен 30-х годов кризис 1974;1975 годов. С 1960 г. в США снова начались спад производства и быстрый рост безработицы. Все это сопровождалось нарастанием социального недовольства, усилением накала классовой борьбы, обострением расовых противоречий. Кризис поразил и политическую систему США. Особенно ощутимый удар был нанесен ей уотергейтским скандалом и разоблачениями деятельности ЦРУ внутри страны и за ее пределами, последствия которых остро ощущались и в последующие годы.

Внутренние затруднения американского империализма сказались и на его международном положении. Соединенные Штаты не смогли сломать сложившийся между двумя системами военно-стратегический паритет. США потерпели рад поражений в борьбе против национально-освободительного движения — в Индокитае, Центральной Америке, на Среднем Востоке. Они проигрывали некоторым своим империалистическим конкурентам в темпах роста производительности труда, научно-технического прогресса, торговом и валютно-финансовом соперничестве. Не всегда им удавалось добиться единого фронта западных держав в военно-политических и дипломатических вопросах. Возросла агрессивность внешнеполитического курса американского империализма. В конце 70-х годов во внутренней и внешней политике США произошел заметный сдвиг вправо.

I. См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. 20.

— 186.

Глубокие кризисные потрясения экономической и политической системы США в 70-е годы обусловили дальнейшее обострение противоречий между отдельными группировками их правящего класса, что нашло отражение в усилении конфликтов между различными звеньями государственной власти, в частности — между президентом и конгрессом. Одним из средств преодоления этих внутриклассовых противоречий, сбоев в работе государственной машины и обеспечения единого политического курса являлся президентский лоббизм.

Администрация Дж. Картера широко использовала этот политический механизм в своих отношениях с конгрессом. По сравнению с периодом правления Р. Никсона и Дж. Форда он претерпел существенные изменения. Администрацией Дж. Картера ецу отводилась более значительная роль во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти. Однако ей не сразу удалось наладить этот механизм связи между Белым домом и Капитолием. Пришлось значительно расширить штаты лоббистского аппарата, привлечь в него более опытных лоббистов, пересмотреть формы и методы работы с членами конгресса, улучшить координацию деятельности между различными лоббистскими подразделениями исполнительной власти, повысить дисциплину и четче распределить функции чиновников администрации.

Более или менее зрелый вид лоббистский аппарат президента стал иметь лишь к середине срока правления администрации. В процессе эволюции он приобрел новые специфические черты. Более гибкой и разветвленной стала организационная структура президентского лоббизма. Особенно значительные изменения претерпела неформальная структура: были созданы вновь или усовершенствованы ведомства, отвечающие за обработку общественного мнения, привлечение «заинтересованных групп», патронаж, интенсивно проводилось формирование сети «встроенных» лоббистов на уровне подкомитетов конгресса.

Источники кадрового состава президентских лоббистов при Дк. Картере не претерпели каких-либо существенных изменений. По-прежнему лоббисты рекрутировались преимущественно из среДы чиновников конгресса и работников аппарата демократической партии, до тонкостей знающих" кухню" американского законодательного процесса и обладающих опытом организаторской работы. Особенностью кадрового состава картеровских лоббистов было то, что в высшем звене лоббистской иерархии — в отделе Белого дома по связи с конгрессом было больше, чем обычно, провинциальных политических деятелей, пришедших в Вашингтон вместе с президентом и не обладавших известностью в кругах столичной элиты.

Техника лоббирования при Дк. Картере стала более изощренной. Так, подход к законодателям стал осуществляться не на региональной основе, а в зависимости от содержания решаемых вопросов, широко применялись ЭВМ и концепция «рабочей группы» .

Характерной особенностью президентского лоббизма стало более активное, чем при Р. Никсоне и Дк. Форде, использование партийного аппарата. Лоббисты Дк. Картера значительную часть своих усилий в конгрессе сосредоточивали на привлечении партийных лидеров на сторону президента, стремясь превратить их в своих «встроенных» агентов. В то же время президентские лоббисты фактически подменяли партийных руководителей демократов, когда занимались вопросами сплочения демократических фракций сената и палаты представителей вокруг тех или иных инициатив администрации. Исполнительная власть постоянно мобилизовывала общенациональный аппарат и местные организации демократической партии для выполнения лоббистских функций. В свою очередь президентские лоббисты неоднократно привлекались на помощь партийной машине, особенно во время предвыборной кампании 1980 г" Все это привело к дальнейшему слиянию партийного механизма с лоббистской структурой исполнительной власти и формированию единого партийно-лоббистского аппарата.

Сложившийся механизм президентского лоббизма интенсивно использовался администрацией Дж. Картера при решении проблем внешней политики. Наиболее ярко его особенности в этой области проявились в вопросах военного экспорта и договорной политики.

В деятельности президентского лоббизма в области военно-экспортной политики при Дк. Картере имелись следующие специфические черты. Для проталкивания через конгресс программ военной помощи исполнительная власть создавала разветвленную структуру. Ведущую роль в ней при решении конкретных вопросов играли чиновники госдепартамента, Пентагона, а также агентств, входящих в их систему — АС ДА, АВД, ДСАА, ЦРУ. Лоббисты-профессионалы из отделов Белого дома и департаментов по связи с конгрессом обеспечивали условия работы указанных лиц, а также вели переписку с конгрессменами и осуществляли закулисный торг с законодателями. Активно участвовали в лоббировании конгресса АЕСБ — специальный совет по надзору за разработкой военно-экспортной политики.

Вместе с тем в вопросах иностранной помощи Дк. Картер, несмотря на его стремление использовать партийный механизм связи между Белым домом и Капитолием, не смог наладить дружественные отношения с демократической фракцией конгресса. Дело в том, что политика президента в области торговли оружием была критически воспринята либеральными демократами в конгрессе. Поставки оружия арабским государствам вызвали сопротивление со стороны просионистских элементов, большая часть которых рекрутировалась из состава демократической фракции конгресса. Вместе с тем, необходи.

— 189 мо отметить, что в своей деятельности картвровские лоббисты почти всегда опирались на поддержку республиканцев, выступавших за активное использование торговли оружием в качестве инструмента внешней политики.

Проведение военно-экспортной политики Дж. Картеру нередко приходилось осуществлять в условиях противодействия со стороны этнических общин и иностранных лоббистских группировок. Продажа оружия Саудовской Аравии, Египту, Иордании осложнили отношения администрации с американской еврейской общиной и агентами международного сионизма внутри США. Огромная военная помощь и политическая поддержка Израилю оттолкнули от президента арабскую и в некоторой степени негритянскую общины. Отмена турецкого эмбарго вызвала резкое сопротивление со стороны американцев греческого и армянского происхождения. Все это привело к тому, что деятельность правительственных лоббистов по организации косвенных форм давления на конгресс была малоэффективной.

Характерной особенностью президентской политики в области военного экспорта было значительное увеличение поставок оружия за рубеж, хотя администрация и заявила о своем стремлении к ограничению международной торговли оружием. Это обстоятельство наложило специфический отпечаток на аргументацию президентских лоббистов. Последние часто прибегали к демагогии и откровенному обману общественного мнения и даже конгресса с тем, чтобы добиться одобрения спорных программ. Подобные махинации подрывали доверие к заявлениям президентских лоббистов и вместе с тем делали их позицию легко уязвимой для критики со стороны противников администрации.

Со времени правления Дж. Картера четко определилась тенденция упадка интереса со стороны администрации к проталкиванию.

— 190 через конгресс биллей по ассигнованиям на иностранную помощь. Усилия президентских лоббистов главным образом сосредоточивались на одобрении Капитолием тех законопроектов, которые дают исполнительной власти политическую санкцию на осуществление помощи зарубежным государствам, а также отдельных военно-экспортных сделок. Это обусловлено тем, что билли последних типов не вызывают такого сопротивления со стороны различных группировок в конгрессе, как билли по ассигнованиям, и легче проходят через Капитолий, а также тем, что в общем объеме поставок американского оружия за рубеж решающую роль стали играть продажи за наличный расчет, которые как раз и оформляются в виде отдельных сделок и часто не включаются в ежегодные программы иностранной помощи.

Таким образом, несовпадение интересов различных фракций американской буржуазии в вопросах военно-экспортной политики, непоследовательность Дк. Картера в ее проведении, активная деятельность иностранных лоббистов, а также тактические ошибки президентских лоббистов неоднократно создавали конфликтные ситуации в отношениях между исполнительной и законодательной властью в области иностранной помощи. И хотя разногласия носили непринципиальный характер (необходимость военной помощи под сомнение не ставилась) и касались лишь масштабов, сроков и политических целей поставок оружия, их значение не следует преуменьшать. Президентские лоббисты, на чью долю выпало привести эти разногласия к единому знаменателю, справились со своей задачей с большим трудом. Потребовалась вся мощь ВПК, нефтяного бизнеса и некоторых других группировок монополистической буржуазии, стоявших за спиной администрации, содержавших лоббистские организации и оказавших администрации помощь в формировании лояльного.

— 191 президенту большинства в конгрессе, чтобы провести через Капитолий наиболее спорные программы.

Историческое развитие политической системы США в сочетании с особенностями их конституционного устройства породило частные конфликты в отношениях Белого дома и Капитолия по вопросам договорной политики. В этих условиях правящий класс США отводит президентскому лоббизму важную роль в обеспечении согласованности действий государственных органов в отношении заключенных договоров.

В период правления Дж. Картера в лоббировании конгресса по вопросам договорной политики активно участвовали почти все звенья внешнеполитического аппарата США и прежде всего — Белый дом, госдепартамент и министерство обороны. Во всех серьезных случаях (как это было при ратификации договоров о Панамском канале и ОСВ-2) специально создавался единый координационный центр, обеспечивавший Белоцу доцу контроль за действиями обширной сети лоббистов.

В отличие от иностранной помощи в вопросах договорной политики Дж. Картеру удалось более интенсивно использовать партийную машину демократов — лидеров и комитеты партийных фракций конгресса, национальный комитет и местные организации.

Администрация создала обширную систему косвенного лоббистского воздействия на конгресс: была произведена обработка общественного мнения через лояльные президенту средства массовой информации, организована обширная кампания «напишите вашему конгрессмену», установлен контакт с лоббистскими группировками, выступавшими в поддержку договоров, привлечены отставные чиновники исполнительной власти и влиятельные общественные деятели.

Однако исполнительная власть не всегда была последовательна и едина при защите заключенных договоров, что вносило в деятельность президентских лоббистов элементы противоречивости. К тому же, картеровским лоббистам пришлось действовать в условиях активизации конгресса в области договорной политики. Законодатели активно вмешивались в договорный процесс. Для достижения своих целей они очень часто прибегали к внесению поправок в текст международных соглашений. Все это затрудняло деятельность прези-^ дентских лоббистов, а иногда и вовсе сводило на нет их усилия.

На примере договорной политики Дж. Картера особенно четко просматривается неспособность президентского лоббизма оказать помощь в преодолении кризисных явлений в государственном механизме США. Администрации с трудом удалось добиться одобрения договоров о Панамском канале. В случае с Договором ОСВ-2 она фактически капитулировала перед объединенным фронтом сил милитаризма и крайней реакции. Срыв ратификации договора имел весьма негативные последствия: был нанесен ущерб престижу страны, произошло резкое обострение обстановки в мире.

Таким образом, президентский лоббизм в период правления Дк. Картера играл противоречивую роль в формировании американской внешней политики. С одной стороны, правящий класс США стремился в своих интересах придать ему все больший вес в налаживании бесперебойной работы государственной машины по внешнеполитическим проблемам, с другой — межгрупповая конкурентная борьба внутри того же класса снижала эффективность его действия и более тогозатрудняла выработку единого мездународного курса США.

Политический и организационный опыт правительственного лоббизма времени президентства Дк. Картера широко использовался администрацией Р.Рейгана. Он с самого начала уделял значительное внимание механизму связи с Капитолием. Р. Рейган укомплектовал.

— 193 свой лоббистский аппарат опытными кадрами. Его лоббисты восприняли многие из новшеств, введенных их предшественниками — подход к обработке законодателей не на региональной основе, а в зависимости от сути решаемого вопроса, массированное воздействие на конгресс через средства массовой информации, подключение лоббистов Белого дома на ранних этапах прохождения билля через Капитолий.

Р.Рейган использовал в лоббистских целях партийный аппарат еще более активно, чем Дк.Картер. В первый год правления ему удалось (в том числе с помощью лоббистов) добиться в конгрессе довольно высокой партийной дисциплины среди республиканцев, что и помогло ему провести через Капитолий некоторые весьма спорные внешнеполитические инициативы — программы помощи Сальвадору, со-мосовцам, рад назначений на внешнеполитические посты и т. д.

Р.Рейган поначалу довольно искусно проводил тактику лавирования между различными группировками в конгрессе, направленную на формирование единого консервативного блока и осуществление двухпартийной внешней политики. Благодаря этоцу он добился одобрения поставок оружия некоторым арабским государствам, а также милитаристских программ по наращиванию военного потенциала США. Вместе с тем к концу правления Р. Рейгана, когда обнаружился крах «консервативного консенсуса», в деятельности президентских лоббистов на первый план выступили методы давления, угроз и шантажа.

Оценивая президентский лоббизм как общественно-политическое явление, следует подчеркнуть, что он является пороздением кризисного состояния политической системы (Ж. Американский правительственный аппарат уже не может функционировать без этого дополнительного стимулятора, что свидетельствует о дальнейшем нарастании паразитических черт в политической жизни США, вообще столь характерных для эпохи империализма*.

Правительственный лоббизм не в состоянии обеспечить нормальное функционирование политической системы США, хотя каздая вновь пришедшая к власти администрация предпринимает усилия по совершенствованию своего лоббистского аппарата. Меры подобного характера не могут устранить ее противоречий, ибо причины кризисных явлений лежат гораздо глубже — не в надстроечных образованиях, а в современном состоянии социально-экономической системы США. К тому же предлагаемые меры по сути своей нездоровы. Они могут дать временный эффект, но в конце концов лишь обостряют кризис государственного механизма.

Свои политические функции — урегулирование противоречий в среде правящего класса между различными звеньями государственной власти — президентский лоббизм зачастую выполняет весьма неэффективно. Как правило, проблемы решаются не на основе взаимоприемлемого компромисса, а по «силовому принципу»: наиболее сильная группировка монополистической буржуазии, используя систем правительственного лоббизма, навязывает свою долю другим фракциям господствующего класса. От этого противоречия не ликвидируются, наоборот, со временем они еще более обостряются. По сути дела президентский лоббизм из средства примирения межфракционных противоречий превратился в орудие раскола правящего класса.

Эти процессы отражаются и на формировании международного курса США. Они ведут к несогласованности действий правительственных органов в области внешней политики, непоследовательности в осуществлении международного курса и — как следствию этого — к возрастанию агрессивности американского империализма.

I. См.: Ленин В. И. Полн.собр.соч., т.30, с. 163−164.